1As recentes e rápidas modificações das estruturas produtivas e sociais impactaram as cidades tanto pelo aumento da população urbana como pela expansão das áreas urbanizadas, ao ponto que, desde a década de 1990, vivemos um processo de desconcentração urbana ou “desmetropolização” (Santos, 1993), que transforma as metrópoles em “cidades-regiões” (Harvey, 1992). De acordo com Schasberg e Lopes (2011), o processo de formação e evolução metropolitana constitui um acúmulo de múltiplos fatos sociais que se expressam no território, o qual representa ao mesmo tempo uma herança e uma condição para as ações do futuro.
2A dimensão dessa expansão – exponencial em algumas metrópoles – representou um descolamento entre a cidade real, caracterizada pela “ampliação dos espaços de vida da população” (Ojima e Marandola Jr, 2002), e a cidade administrativa, que se molda aos preceitos constitucionais que delimitam os municípios brasileiros.
3Segundo Castel (2006), a expansão urbana constitui um problema, pois:
4- Dificulta a preservação das paisagens naturais e dos espaços agrícolas, representando uma ameaça à continuidade ecológica;
5- Acentua os gastos energéticos em consequência do aumento, em número e distância, dos deslocamentos motorizados cotidianos;
- 1 Estudos concluem que, na grande maioria de casos, a urbanização difusa custa mais que as formas de (...)
6- Impacta de forma negativa as economias territoriais – ou de escala – como o custo da urbanização1, financiamento das habitações; e
7- Acentua as disparidades territoriais, dificultando todo tipo de solidariedade fundiária.
8As temáticas relacionadas às questões ambientais, como o uso e proteção dos recursos hídricos, a preservação da vegetação nativa e, especialmente, a recuperação da mata ciliar, assim como a gestão dos resíduos urbanos (líquidos e sólidos), não encontram respostas sem extrapolar as fronteiras das divisões político-administrativas federativas (Peres; Silva, 2013), incitando um debate acerca da pertinência de novas escalas de planejamento e gestão, assim como da articulação entre elas.
9Da mesma forma, nas interfaces metropolitanas, temas como a gestão de Bacias Hidrográficas, criação de Unidades de Conservação (UCs) e traçados de sistemas viários exigem estratégias comuns, compartilhadas ou complementares, entre municípios (Schasberg e Lopes, 2011).
10Neste sentido, a dispersão urbana esparsa sobre as áreas naturais conjuntamente com o fenômeno da aglomeração de pessoas e capital no entorno dos polos metropolitanos nos fazem questionar, de um lado, o conceito de limite (Ascher, 2010), uma vez que as interações humanas representam a “expressão máxima da indefinição das fronteiras” (Lencioni, 2008, p. 10); e, por outro, a necessidade de associar sociedade urbana e natureza no sistema de planejamento e gestão brasileiro.
11Essa realidade não traz inquietações somente ao meio acadêmico, ela tem aparecido cada vez mais nos debates entre atores políticos e sociais. E tem impulsionado posturas mais cooperativas das autoridades públicas e dos agrupamentos civis pró-desenvolvimento territorial, resultando na retomada da discussão relativa à escala metropolitana e, mesmo, na estruturação de arranjos territoriais cooperativos (Allebrandt, 2010; Bandeira, 2011; Dallabrida; Büttenbender, 2008; Klink et al., 2007; Lepore et al., 2006).
12A ideia de um território cooperativo não é novidade. Ela pressupõe uma estrutura de planejamento e governança mais adaptada à realidade territorial e seus problemas, mas em conexão com as escalas político-administrativas competentes (Lacaze, 2001; Parent, 2002; Rodrigues, 2010). Ou seja, é possível estabelecer escalas de planejamento e gestão diferentes das escalas político-administrativas, desde que se estabeleçam vínculos entre essas escalas. Como planos ou contratos de gestão, por exemplo.
13Dado esse cenário, é importante estabelecer uma relação clara com todas as escalas com as quais o perímetro político-administrativo demarcado está associado. A ideia de que a “cidade é um território que organiza territórios” (Roncayolo, 1993, apud. Meyer, 2006, p. 40) abre caminho para “penetrar a reestruturação do território em termos funcionais, econômicos, sociais e até mesmo formais”. Dito de outra forma, é necessário reconhecer novos elementos da organização territorial para as aglomerações urbanas contemporâneas – um território comandado por redes e fluxos (Castells, 1999), dentre outros aspectos.
14Assim, defendemos que as escalas de planejamento e gestão devam ser caracterizadas por uma reorganização constante que procura levar em conta as estruturas sociais e econômicas das sociedades e se sobrepõem às tradicionais escalas político-administrativas, mais estáveis, mas menos efetivas no tocante à reorganização produtiva e social. No tocante à questão ambiental, essa dissociação é ainda mais forte, pois as escalas pertinentes remetem-se a planos nacionais e regionais de ordenação do território, associados a recortes macrorregionais, tais como as UCs e as Bacias Hidrográficas.
- 2 No início de 2015, foi sancionada a lei nº 13.089, denominada Estatuto da Metrópole, que estabelece (...)
15A cooperação entre entes federados é prevista pela Carta Constitucional de 1988, porém esta não definiu as formas e meios de coordenação entre níveis político-administrativos, apenas determinou sua autonomia e limites, delegando a textos complementares a organização de outras formas de governabilidade (Arretche, 2000). Assim, esperaram-se 13 anos pelo Estatuto das Cidades (Lei 10.257/2001), que definiu o Plano Diretor Municipal como instrumento do Planejamento municipal; 27 anos por um Estatuto das Metrópoles2, que ainda não conseguiu lograr em todos os estados confederados um documento democrático de planejamento das áreas metropolitanas. As cooperações intermunicipais do tipo consórcio, também previstas na Constituição e reestruturadas em 2005, continuam predominantemente de caráter setorial.
16Se a Constituição Federal enfatizou a importância de um sistema de planejamento e gestão regional, também não existe um texto que determine de forma clara como se darão as relações entre entes federados nem de como as cooperações entre estes e as estruturas de governança interterritoriais devem ser estruturadas.
17Esse “vazio” delega para a articulação política local definir suas ações. O que seria positivo se os atores, respaldados pela falta de critérios, não acabassem atuando de forma a priorizar sua ascensão política ao invés de uma verdadeira organização entre entes federados (Arretche, 2000).
18Neste contexto, definido pela existência concomitante de limites flexíveis e instáveis para as interações sociais e para as relações de poder inerentes ao processo de planejamento (Marcon, 2012), seria possível definir uma escala de planejamento adequada para a tomada em consideração das questões ambientais e sociais? Não seria esta flexibilidade a chave para se dar conta da problemática ambiental no sistema de planejamento e gestão brasileiros?
19Acreditamos que o “acúmulo territorial” e suas relações intra e multiescalares é condição para a implementação de políticas públicas de planejamento e gestão brasileiras. Propomos considerar um novo marco no sistema de planejamento: a flexibilidade escalar.
20Não se trata de não definir uma escala, mas sim de uma abertura de discussão a novas formas de articulação entre instrumentos de planeamento que sejam construídos por estruturas flexíveis de governança territorial, com escalas mais facilmente mutáveis.
21No sentido de melhor ilustrar nossos argumentos, tomamos como referência a Bacia Hidrográfica do Rio do Sinos, formada por 32 municípios (total ou parcialmente inseridos na região hidrográfica), abrigando uma população estimada de 1.350.000 habitantes (COMITESINOS, 2019), a qual está parcialmente inserida no território denominado Região Metropolitana de Porto Alegre – RMPA. Foram utilizadas duas técnicas de pesquisa: análises bibliográficas e análises geoespaciais.
22Considerando a temática hídrica como uma das mais pertinentes na atualidade, e sua tomada em consideração pelo sistema de planejamento e gestão brasileiros extremamente precária, usamos essa temática como exemplo neste artigo, a fim de melhor esclarecer nosso ponto de vista. Logo, não se trata de resultados de uma pesquisa baseada em um estudo de caso, mas sim de um texto argumentativo e, portanto, a tese aqui defendida é produto da atuação dos autores como pesquisadores neste universo, abrindo este importante debate.
23A década de 1970 representa um marco na abertura da discussão mundial acerca dos problemas ambientais. Se a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo em 1972, debutou os debates sobre a importância da água como recurso (Vargas, 2000), a convenção de Ransar, em Ransar no Irã, em 1971, se abriu à compreensão do processo sistêmico hídrico, protegendo as denominadas áreas úmidas pelo seu papel no ecossistema e na capacidade de regeneração das reservas hídricas (WWF Brasil, 2019).
24Muitos outros encontros e eventos debatem e dão visibilidade à temática desde então: Conferência das Nações Unidas para a Água (1977), Década Internacional de Abastecimento de Água Potável e Saneamento (1981-1990), Conferência Internacional sobre Água e Meio Ambiente (1992), Cúpula da Terra (1992) e a retomada da discussão na Rio + 20, em 2012 (Vargas, 2000; ONU, 2019).
25Enquanto cresce o entendimento de que os recursos hídricos são vitais à sobrevivência do planeta e que o mundo está em crise pelo seu crescente esgotamento – que pode acelerar em consequência do aumento da temperatura global –, crescem conjuntamente projetos de despoluição desses recursos.
26Entretanto, enquanto despoluíram-se uns, continua-se poluindo outros. Enquanto criam-se soluções técnicas diversas para obtenção de mais recursos e acesso a todos, também se impede este acesso a camadas da população mundial. Logo, a temática da água também mostra a desigualdade social global.
27Na América Latina, o debate iniciado em 1977 em Mar Del Plata, na Argentina, sob um clima de reconhecimento da importância dos recursos hídricos para a região, ressaltou a importância do compartilhamento desses recursos entre os países latinos (Vargas, 2000). A maturidade da década de 1970 esbarra na gradual desresponsabilização governamental implantada na região sob a égide neoliberal, chegando a extremos como a crise e consequente “guerra das águas” em Cochabamba, na Bolívia, no ano 2000 (Pfrimer, 2009).
28No Brasil, o processo de privatização das companhias estaduais de saneamento, assentadas no modelo Planasa até meados dos anos 1990, resultou na sua flexibilização e abertura de capital e na construção de novos arranjos que muitas vezes se caracterizaram pela concessão do serviço (IPEA, 2010). Ao mesmo tempo, a Lei da Política Nacional de Saneamento Básico (11.445/2007), que adota uma definição ampla (incluindo os serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo das águas pluviais e de resíduos sólidos), estabelece a obrigatoriedade da elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico. Coloca, assim, os municípios em um papel ativo na gestão desses serviços (Santos Jr.; Montandon, 2011), ainda que a escala municipal não detenha, na larga maioria dos casos, a integralidade geográfica desse importante recurso.
- 3 Na região Sul a companhia estadual é responsável por 73% do abastecimento de água e 18% do esgotame (...)
29Apesar da titularidade municipal garantida, o Censo de 2000, analisado pelo IPEA (2010), mostra uma fotografia dos modelos de gestão dos serviços de água e esgotamento brasileiros que privilegia o compartilhamento de competências, restando às companhias estaduais 65% do sistema de abastecimento d’água e à administração direta municipal 63% do sistema de esgotamento3. O restante é distribuído em outras formas e arranjos legalmente permitidos: autarquias e concessões a companhias privadas. Não por acaso, o Censo mostra que o sistema é quase sempre gerido pela escala estadual, mais abrangente e capaz de garantir uma exploração mais adequada das bacias.
30Ressalta-se, também, que o saneamento básico ainda é tratado, em geral, de forma independente, e não intersetorial (Britto, 2011), como preveem os novos marcos legais – incluindo aqui a Lei dos Consórcios Públicos (11.107/2005) – que mostram tanto uma visão sistêmica e intersetorial como integradora, no sentido da universalização, integralidade e equidade dos serviços (IPEA, 2010).
31No sentido de integrar esta radiografia e inserir questões mais amplas, abre-se um entendimento da questão dual do saneamento, de caráter local, mas dependente de áreas de captação e zonas de destinação que extrapolam as fronteiras municipais. A figura do consórcio intermunicipal de saneamento se reforça, mas também mostra seus limites quanto à integração da bacia hidrográfica, fonte do recurso hídrico, no planejamento e gestão das aglomerações e regiões metropolitanas brasileiras.
32Segundo o documento elaborado pela Caixa Econômica Federal (Batista, 2011), relativo aos consórcios públicos, o Consórcio Pró-Sinos – nosso estudo – apresenta as características mais próximas daquelas entendidas como pertinentes à tomada em consideração das questões hídricas no meio urbano, atuando no controle e captação de água para o abastecimento público, no esgotamento sanitário e seu tratamento, na coleta, tratamento e destinação dos resíduos sólidos e na drenagem urbana.
33Portanto, a figura jurídica do consórcio público intermunicipal é capaz de lidar com esses problemas ambientais, adaptando-se à natureza dos problemas (CNM, 2016). Mas fica a pergunta: como associar essas atividades ao planejamento urbano?
34Apesar dos avanços nas legislações, há também limitações, que nos colocam na posição de que os recursos hídricos e a urbanização são tratados como elementos diversos e não integrados, ignorando o fato de que a água foi, e ainda é, o principal recurso responsável pela viabilização da sedentarização humana e criação das cidades.
35A Bacia Hidrográfica do Rio dos Sinos – BHRS situa-se na Região Hidrográfica do Guaíba, na porção nordeste do estado do Rio Grande do Sul. Limita-se a oeste e norte com as Bacias do Rio Caí e Taquari–Antas, ao sul com a Bacia do Baixo Jacuí e Lago Guaíba e a leste com as Bacias do Rio Gravataí e Tramandaí (Figura 1).
Figura 1: Regiões Hidrográficas do RS - Região Hidrográfica do Guaíba
Fonte: Secretaria do Ambiente e Desenvolvimento Sustentável do RS (SEMA, 2019)
- 4 Araricá, Cachoeirinha, Campo Bom, Canela, Canoas, Capela de Santana, Caraá, Dois Irmãos, Estância V (...)
36Os principais cursos de água são, além do rio homônimo, o Rio Rolante, Rio da Ilha, e Rio Paranhana. Os principais usos da água estão destinados ao abastecimento público, uso industrial e irrigação (SEMA, 2019). A BHRS é formada por 32 municípios4, sendo somente 24 destes também pertencentes à Região Metropolitana de Porto Alegre – RMPA. Dentre os 34 municípios da RMPA, dez pertencem à BHRS.
37As Figuras 2 – 5, mostram a complexidade das relações territoriais estabelecidas, partindo dos limites político-administrativos metropolitanos até as relações de vizinhança e conurbações urbanas entre os municípios e suas respectivas ocupações.
38Percebe-se nas Figuras 2 e 3, relativas à escala macro de análise, que a tomada em consideração das questões ambientais envolvendo os recursos hídricos – que possui na bacia hidrográfica sua escala de referência – não dialoga com a escala metropolitana e a municipal, exigindo articulações extras entre elas. Para tal, não são poucos os desafios no sentido de considerar as dinâmicas próprias dos diferentes setores da sociedade atuantes nesta vasta porção de território (3.690 km²) na elaboração de programas, projetos, planos e assemelhados.
Figura 2: Limites dos municípios pertencentes à BHRS
Fonte: Bugs; Moscarelli, 2019
Figura 3: Municípios pertencentes à BHRS
Fonte: Bugs; Moscarelli, 2019
Figura 4: Municípios pertencentes à BHRS, à RMPA ou banhados pelo Sinos
Fonte: Bugs; Moscarelli, 2019
- 5 Araricá, Cachoeirinha, Campo Bom, Canoas, Capela de Santana, Dois Irmãos, Esteio, Estância Velha, G (...)
39Da interseção dos limites da RMPA e dos municípios pertencentes à BHRS, resultam 21 municípios5. Destes, o Rio dos Sinos cruza o território de 13, a saber: Araricá, Campo Bom, Canoas, Esteio, Nova Santa Rita, Novo Hamburgo, Parobé, Portão, Santo Antônio da Patrulha, Sapiranga, Sapucaia, São Leopoldo e Taquara. Outros três banhados pelo Rio dos Sinos não pertencem à RMPA: Igrejinha, Rolante, Três Coroas (Figura 4).
40Atualmente, cabe ao Comitê de Gerenciamento da Bacia Hidrográfica do Rio dos Sinos – COMITESINOS (Lei 10.350/1994), gestor do Consórcio Público de Saneamento Ambiental da Bacia Hidrográfica do Rio dos Sinos/RS, a coordenação programática das atividades de todos os agentes públicos e privados relacionados aos recursos hídricos da bacia. O Comitê tem como principal instrumento de gestão o Plano de Bacia da Bacia Hidrográfica do Rio dos Sinos (Plano Sinos), elaborado por meio de articulação institucional entre o Fundo Nacional de Meio Ambiente, o Consórcio Público de Saneamento da Bacia Hidrográfica do Rio dos Sinos, a Universidade do Vale do Rio dos Sinos e o Comitê de Gerenciamento da Bacia Hidrográfica do Rio dos Sinos.
41Entretanto, compete ao estado do Rio Grande do Sul, em parceria com os municípios e o Estado Federal, planejar, gerir e executar as funções públicas de uso comum à RMPA. O Estatuto da Metrópole indica ainda como principal instrumento de planejamento e gestão das regiões metropolitanas o Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (Lei Federal nº 13.089/2015). Porém este encontra-se em vias de elaboração e, até o momento, não foram apresentadas ações de parceria ou cooperação interterritorial para a RMPA, tais como consórcios.
42Em específico, dois dos municípios mais populosos, Novo Hamburgo (238.940 hab. - IBGE, 2010) e São Leopoldo (214.087 hab. - IBGE, 2010), também apresentam altas taxas de urbanização (98,27% e 99,60% respectivamente - IBGE, 2010). No trecho em que a divisa dos dois municípios é delimitada pelo Rio dos Sinos, em ambos os lados a ocupação urbana é densa, adentrando, não raro, a área de extravasamento do Rio, configurando situação de vulnerabilidade socioambiental (Figura 4). Logo, as comunidades ribeirinhas sofrem constantemente nas cheias, quando muitas famílias são atingidas, ficando desabrigadas.
Figura 5: São Leopoldo e Novo Hamburgo
Fonte: Bugs; Moscarelli, 2019
- 6 Estudo realizado pelo cruzamento das camadas de informações da área do município de São Leopoldo, d (...)
43Dois bairros são recorrentemente afetados pelas cheias em São Leopoldo: o Santos Dumont (24.534 hab. - IBGE, 2010) e o Feitoria (36.808 hab. - IBGE, 2010). No bairro Santos Dumont se encontra a maior concentração de domicílios com rendimento familiar de até dois salários mínimos do município, com quase cerca de 50% da população em situação de pobreza e indigência (Latus, 2012). O bairro Feitoria é o mais populoso de São Leopoldo. Em estudo que objetivou verificar a área atingida pelas cheias do Rio dos Sinos e quantificar, de forma aproximada, o número de pessoas em situação de risco no bairro, Silva et al. (2015)6 constataram que 12.514 habitantes, ou 34% do território do bairro, são afetados pelo extravasamento do Rio dos Sinos em época de cheias (Figura 5).
Figura 6: Planície de inundação do Rio dos Sinos
- 7 www.comitesinos.com.br/risco
Fonte: Mapa interativo COMITESINOS7
44Esses distintos limites formais e condições de ocupação na BHRS ilustram as dificuldades intrínsecas à tecnocracia legitimamente infiltrada nas instituições públicas para o seu planejamento e gestão.
45Tendo em vista essa problemática, parte-se para a reflexão sobre as diferentes escalas de planejamento e gestão e sua flexibilização, tendo como premissa a necessidade de adotar uma abordagem relacional, ou seja, em primeiro plano a forma e a natureza das relações sociais e suas relações espaciais. Não obstante, cabe salientar que limites formais possuem sua relevância analítica (Souza, 2003), tais como as realizadas.
46Não existe (e nunca existirá, a nosso ver) uma escala ideal para o planejamento, gestão e o desenvolvimento territorial. Cada processo se vincula a diferente ou diferentes escalas, sendo algumas mais usuais que outras.
47Segundo Marcelo Lopes de Souza (2003), as três escalas mais usuais de planejamento e gestão urbanos são:
481) Escala local – escala, por excelência, do planejamento e da gestão, com recortes espaciais que expressam possibilidades de vivências pessoais internas do espaço e a formação de identidades socioespaciais. Divide-se em microlocal, mesolocal e macrolocal:
49a) Microlocal: com recortes de tamanhos diversos, se refere a espaços possíveis de serem experimentados no cotidiano. Muito importante para a genuína participação – quarteirão ou bairro.
50b) Mesolocal: nível local stricto senso – a cidade ou município – não se tem uma visão de conjunto tão densa e forte quanto na anterior, porém a vivência é importante. Corresponde a um nível de governo, logo se relaciona com a mobilização e a prática política.
51c) Macrolocal: nível local ampliado – metrópoles – diversas unidades mesolocais se integram de modo denso, com fluxos de trabalhadores e integração de serviços públicos de interesse comum. Uma certa imagem de unidade derivada da proximidade e problemas comuns está presente.
522) Escala regional – recorte pelo tipo de paisagem ou economia predominante. Moldura do nível local em que ocorrem processos importantes (campo-cidade). Por vezes coincide com regiões administrativas formais/níveis de governo (Estado), o que pode condicionar a implementação de políticas públicas interurbanas.
533) Escala nacional: país, Estado soberano (não nação).
54Friedmann (2007) distingue três escalas urbanas: o bairro, a cidade e a região. Ele salienta que as tarefas da política urbana são diferentes em cada escala.
55Na escala do bairro, necessidades e bem-estar das pessoas são o mais importante (Friedmann 2007; Bugs, 2014). Fato é que as questões relativas aos recursos hídricos aparecem mais nas demandas urbanas cotidianas: problemas com inundações, falta de abastecimento, entre outras. Ainda que os espaços livres dos bairros desempenhem importante papel para o sistema como um todo, raramente essa função ecológica é percebida pelos citadinos. Seu papel na socialização intrabairro resta mais visível e muitas vezes tal situação desresponsabiliza os cidadãos.
56Na escala municipal os atores-chave são o governo, gestores e empresários influentes, ainda que (a nosso ver) a sociedade civil devesse estar mais incluída nesse processo. O foco tende a refletir os interesses que giram em torno da economia urbana, o uso do solo e a qualidade da infraestrutura. Ao mesmo tempo, os governantes precisam agradar aos vários bairros da cidade e cuidar não só das demandas locais, mas também do funcionamento de todo o tecido urbano através do fornecimento de acesso universal aos serviços públicos básicos (Friedmann, 2007; Bugs, 2014). As demandas “sobem” dos bairros ao poder municipal, e nesta escala aparece melhor a visão de sistema.
57Graças ao aumento da consciência ecológica e da preparação a nível global para os efeitos do aquecimento climático, muitos Planos Municipais têm integrado premissas ecológicas e hídricas – tais como taxas de permeabilidade, cisternas e outras estratégias de retenção pluvial – aplicadas regime jurídico de uso do solo urbano, relacionando-se com a escala mais local do planejamento.
58Porém, de acordo com estudo que avaliou os Planos Diretores Municipais após o Estatuto das Cidades (Santos Jr.; Montandon, 2011), na escala municipal a dimensão ambiental aparece no discurso, nos seus objetivos, através dos conceitos de sustentabilidade e qualidade ambiental, mas os atores ainda não adotam a política ambiental como referência para a definição das demais políticas públicas. Em geral, não apresentam abordagem integrada. Além do mais, os autores salientam que a proposta de criação de códigos ambientais, planos municipais de meio ambiente e zoneamento econômico-ecológico é pouco presente.
59Devido à estreita interligação entre a cidade central e a região, como bem demonstra a mancha de urbanização (Figura 3), as regiões podem tornar-se a unidade espacial de certas políticas urbanas, assim como escala de planejamento econômico-ecológico. Tomando-se esta escala como premissa, percebe-se que as autoridades urbanas devem aprender a trabalhar em conjunto com os seus homólogos na região circundante (Friedmann 2007; Bugs, 2014).
60Segundo Souza (2003), a coordenação das políticas urbanas regionais é uma tarefa extremamente difícil, que exige uma grande dose de clarividência e habilidade, bem como novas formas de governança colaborativa. Há de se lidar com sociedades civis e movimentos sociais, cujas preocupações devem ser ouvidas, bem como devem ser respeitadas as preocupações de organizações industriais e de negócios. Associações regionais formais parecem difíceis de gerir, mas como evidências da Europa (e no Brasil pela figura dos Comitês de Bacias hidrográficas têm mostrado), não impossíveis (Friedmann 2007; Bugs, 2014).
61Assim, temos hoje no Brasil um desenho onde a temática do meio ambiente e dos recursos hídricos aparece nas políticas em nível federal, estadual, regional e mesmo municipal (Figuras 6 e 7), mas dependem das amarrações que garantam sua aplicabilidade em outras escalas político-administrativas, principalmente naquelas onde prevalece a temática urbana ainda de forma exclusiva.
62Acreditamos que não se trata apenas de uma ausência de instrumentos de planejamento, mas principalmente de uma omissão quanto à articulação entre eles. Muitas estratégias ambientais já poderiam encontrar estratégias análogas nos planos diretores municipais. Mas como garantir essa compatibilidade?
63No Brasil temos três escalas efetivas de governabilidade: federal, estadual e municipal. Ainda que não se questione a efetividade política dessas escalas, é evidente que tais perímetros não podem ser absolutos quanto à estrutura de planejamento e gestão.
64Ainda que a escala metropolitana, criada em 1973 e revigorada em 2015 com o Estatuto da Metrópole, seja pertinente ao planejamento das questões urbanas atuais, evidentemente não dá conta das questões relativas ao meio ambiente, especialmente aquelas referentes aos recursos hídricos. Logo, como conciliar a escala das microbacias hidrográficas com as outras atividades?
65Para melhor entender essas escalas e a pertinência de ações de planejamento e gestão, a Figura 6 demonstra, de forma não exaustiva, os principais instrumentos da política ambiental existentes atualmente, assim como as escalas de atuação previstas.
66Como percebemos pela Figura 6, as questões ambientais não se aplicam a perímetros predefinidos e são mutáveis conforme as características próprias da região geográfica onde se inserem e perpassam escalas político-administrativas, sendo inclusive usadas como limites destes. Logo, muitos instrumentos da política ambiental não se adequam a nenhuma das escalas político-administrativas perenes, nem mesmo às mais flexíveis, tais como metrópoles, aglomerações, arranjos e consórcios.
67Ainda que, nas questões urbanas por excelência, a legislação defina instrumentos e perímetros de aplicabilidade, também não existem regulações próprias inter-relação entre escalas. Essa é a realidade que temos hoje no Brasil.
Figura 6: Quadro síntese dos instrumentos da política ambiental e as escalas de planejamento
Fonte: Moscarelli; Bugs, 2019
68Propomos, assim, assumir os limites escalares em um sistema de tomada de decisão que leve em consideração instrumentos econômico-ecológicos e instrumentos urbanos a partir de uma regulação que hierarquize relações de tomada em consideração e compatibilidade direta entre escalas e instrumentos existentes, conforme expomos na Figura 7.
69Como demonstra a Figura 7, muitas articulações poderiam ser resolvidas graças às estratégias, expostas em Planos, que relacionem as políticas urbanas e ambientais, a nível nacional, e a criação de escalas de planejamento intermediárias. Essas escalas podem existir para garantir sua tomada em consideração na íntegra. É nesta última justificativa que nós nos apoiamos.
Figura 7: Proposta - Modelo de inter-relação escalar entre instrumentos
Fonte: Moscarelli; Bugs, 2019.
70Dois planos destacam-se pela interdependência temática, onde sua aplicabilidade só será possível se estabelecidos dispositivos de inter-relação entre eles. O primeiro, o plano de desenvolvimento integrado, já incorpora na sua essência o papel de reunir em um só dispositivo estratégico as principais temáticas urbanas. Porém, o plano de desenvolvimento integrado é realizado pelas regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas, o que resulta na sua elaboração geralmente na escala da conurbação. O plano de gestão de saneamento integrado também envolve uma ampla gama de temas associados ao saneamento: dos recursos hídricos à destinação dos resíduos sólidos. Mas pode ser realizado na escala pertinente ao saneamento.
71A Política Nacional de Resíduos Sólidos – PNRS (Lei nº 12.305/2010) estabelece que os planos de gestão de saneamento integrado devem ser elaborados nas mais diversas escalas, dentre as quais a intermunicipal (MMA, 2020). Logo, ao contrário de uma série de planos, por que não um plano capaz de dar conta do problema de forma mais eficaz?
72Para se efetivar esta proposta, seria necessário institucionalizar tais relações e modificar o artigo 7 da Lei Federal nº 13.089, inserindo mais dois tomos, de modo que:
“ Além das diretrizes gerais estabelecidas no art. 2o da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, a governança interfederativa das regiões metropolitanas e das aglomerações urbanas observará as seguintes diretrizes específicas:
I - implantação de processo permanente e compartilhado de planejamento e de tomada de decisão quanto ao desenvolvimento urbano e às políticas setoriais afetas às funções públicas de interesse comum;
II - estabelecimento de meios compartilhados de organização administrativa das funções públicas de interesse comum;
III - estabelecimento de sistema integrado de alocação de recursos e de prestação de contas;
IV - execução compartilhada das funções públicas de interesse comum, mediante rateio de custos previamente pactuado no âmbito da estrutura de governança interfederativa;
V - participação de representantes da sociedade civil nos processos de planejamento e de tomada de decisão, no acompanhamento da prestação de serviços e na realização de obras afetas às funções públicas de interesse comum;
VI - compatibilização dos planos plurianuais, leis de diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais dos entes envolvidos na governança interfederativa;
VII - compensação por serviços ambientais ou outros serviços prestados pelo Município à unidade territorial urbana, na forma da lei e dos acordos firmados no âmbito da estrutura de governança interfederativa”;
VIII – compatibilização entre o plano de desenvolvimento integrado e o plano de gestão de saneamento integrado, se existente (inserção nossa);
IX - Tomada em consideração dos limites geográficos e das diretrizes dos planos de bacia hidrográfica, plano de gestão integrada de orla, unidades de conservação e zoneamento ecológico-econômico existentes no perímetro da região metropolitana ou tangentes a ela (inserção nossa).
73Entendemos que as estratégias ambientais devam ser tomadas em consideração em Planos que configurem planejamento, mas também gestão, pela figura jurídica dos consórcios públicos intermunicipais, ou interestaduais ou binacionais (se o elemento geográfico-ambiental assim o exigir) ou outros arranjos interterritoriais. É nessa escala que devem ser realizados os Planos de Gestão do Saneamento Integrados.
74Mas qual a escala do consórcio? Aquela que os atores conseguem, de forma efetiva, estabelecer relações de governança e, portanto, passível de aplicabilidade. De nada adianta manter cooperações territoriais de papel. Tal estratégia aliviaria o peso técnico das cooperações que teriam maior pertinência política que técnica.
75O ideal seria uma compatibilidade entre o Plano de Bacia Hidrográfica e os Planos de Gestão do Saneamento Integrados, mas é bem possível, e mesmo mais viável no atual panorama político, que o mesmo Plano de Bacia seja efetivado por diversos consórcios. O que não é, em si, um problema, mantida a lógica da tomada em consideração entre instrumentos de planejamento (na escala apropriada) e escalas de gestão submetidas às relações de compatibilidade.
76De mesmo, é o caso dos Planos de Desenvolvimento Urbano Integrado – e seus subplanos – que deverão estar em compatibilidade estrita com os Planos de Gestão do Saneamento Integrados. Porém, tal relação exige uma lógica de governança intermunicipal que, em final de contas, deveria ser prioritariamente a base da organização metropolitana brasileira, ao invés de zonas metropolitanas inchadas, que não possuem nem planejamento nem gestão e muito menos serviços em comum.
77Todas escalas são possíveis de serem ativas, desde que efetivada a coordenação por acordos entre atores, figuras jurídicas e destinação de recursos, prevalecendo a lógica da economia de escala.
- 8 A RMPA ainda não elaborou seu PDUI, somente alguns estudos foram realizados pela Metroplan a este e (...)
78Tomemos como exemplo de ilustração a introdução de uma infraestrutura verde nos instrumentos urbanos e metropolitanos de Planejamento. Tal medida requer, em primeiro lugar, a existência de um Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado – PDUI na escala da RMPA8, que traria no seu escopo mapeamento e diretrizes referentes à infraestrutura verde metropolitana.
- 9 Inexistente pelo momento, apesar de inúmeros estudos técnicos tenham já sido elaborados pelo Comite (...)
79Da mesma forma, exigiria a elaboração prévia de um Plano de Gestão Integrada de Orla para o Rio do Sinos9, ainda que este último e a infraestrutura verde possam ser realizados concomitantemente. Se tangentes ou internas ao perímetro metropolitano, as Unidades de Conservação e qualquer zoneamento ecológico-econômico devem também ser tomados em conta, delimitando zonas de interesse ecológico conectadas ou inseridas na infraestrutura verde.
- 10 Código Florestal e Código das Águas, Política Nacional sobre Mudança do Clima, Política Nacional de (...)
- 11 Por trechos, como tem sido elaborado, por exemplo, o projeto da orla do Guaíba em Porto Alegre.
80Se na escala metropolitana define-se a geolocalização, dimensão e diretrizes da infraestrutura, respondendo às diretrizes maiores das Políticas e Leis Nacionais10, a nível municipal define-se seu conteúdo: através de projetos parciais11 e segundo as especificidades dos bairros por onde passam. Entretanto, a coerência da infraestrutura é mantida pelas diretrizes gerais, definidas na escala metropolitana.
81Graças à infraestrutura verde, acaba-se por se definir, também a nível metropolitano, importantes limitações à urbanização, minimizando o impacto das ocupações humanas sobre a mata ciliar e, em consequência, sobre a poluição dos recursos hídricos e seu assoreamento. A decisão em escala metropolitana e a responsabilidade de um sistema de governança interfederativa dificultam também decisões individuais, que vão na contramão do interesse geral da população residente na Região Metropolitana.
82Ainda, dependendo do caráter da infraestrutura verde em cada trecho de execução, além de atividades de lazer, uma estrutura de mobilidade ativa pode ser associada, exigindo uma compatibilidade entre Plano de Orla, Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado, Plano Diretor Municipal e Plano de Mobilidade Urbana Integrado.
83A forma democrática de se garantir essas relações é mediante alterações nas respectivas leis de modo a exigir estas relações: compatibilidade ou tomada em consideração e, claro, um controle da aplicação correta destes princípios, via Ministério Público.
84Tendo em vista que o acúmulo de problemas ambientais, em especial a questão da água, não afeta apenas o desenvolvimento das cidades, mas também a qualidade de vida de seus habitantes, e que, a despeito do Estatuto da Metrópole, as práticas de planejamento urbano e ambiental permanecem inalteradas, e, assim, insuficientes para lidar com estes problemas, este artigo trouxe reflexões preliminares no sentido de repensar a utilização tão somente dos limites político-administrativos no planejamento e na gestão urbana e ambiental, na direção de um modelo que leve em conta relações múlti e intraescalares.
85Sustentamos que é preciso inverter a forma de pensar o planejamento, ancorada em planos associados a escalas politicamente consolidadas para uma estratégia de responsabilização de municípios diferentes para problemas distintos. Nesta provocação, o debate necessário volta-se para como ancorar esses municípios aos problemas e como articular diversos perímetros de planejamento: que instrumentos? Que forma de gestão?
86Esse arranjo proposto não pressupõe novos instrumentos, ainda que lacunas existam, mas sim melhor unificar o que já está organizado. Trata-se, como anunciamos no início deste artigo, de um desenho preliminar e que procura, antes de mais nada, incitar o debate. Trata-se também de uma demonstração preliminar do estudo em curso.
87Essa forma de pensar o planejamento traz o interesse de propor formas de planejamento e gestão de territórios “não politicamente constituídos”, renovando talvez a estratégia dos consórcios temáticos, mas também questionando o que são hoje nossas regiões metropolitanas e sua capacidade de gerir nossos reais problemas.