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Registro de pesquisa

Uma política pública de privatização e degradação da Amazônia disfarçada de regularização fundiária: uma análise sobre a evolução da Lei Federal nº 11.952/2009

An Amazon privatization and degradation public policy disguised as land regularization: an analysis of the evolution of Brazilian Law nº. 11,952/2009
Une politique publique de privatisation et de dégradation en Amazonie déguisée en régularisation de la propriété foncière : une analyse de l´évolution de la Loi Brésilienne n° 11 952/2009
Paulo Roberto Cunha

Résumés

Cet article analyse les principaux changements de la loi brésilienne n° 11 952/2009, connue sous le nom de Politique de régularisation de la propriété foncière en Amazonie (PRFA), démontrant que le gouvernement brésilien a mené une politique publique de privatisation des terres fédérales illégalement envahies (d’accaparement de terres), causant des dommages à la structure foncière rurale et à l'environnement de la région

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Texte intégral

“Se queremos que tudo fique como está é preciso que tudo mude”. Guisepe Tomasi di Lampedusa, O Leopardo, p. 21 (tradução de Rui Cabeçadas, Livraria Bertrand)

1A Política de Regularização Fundiária da Amazônia (PRFA), também chamada de “Programa Terra Legal”, consubstanciada na Lei Federal nº 11.952/2009, têm provocado polêmicas desde o seu lançamento, no ano 2009, pois ao mesmo tempo em que recebeu alguns elogios por fazer justiça social aos pioneiros que ocuparam a Amazônia, ela foi acusada de legalizar a grilagem de terras e ameaçar o patrimônio ambiental da região.

2Em 2017, mudanças legislativas realizadas na PRFA reforçaram ainda mais esses aspectos críticos, que se tornaram ainda mais intensos durante o governo do presidente Jair Bolsonaro, em decorrência de um novo ciclo de tentativa de alterações na política pública.

3De que forma esses três ciclos legislativos da PRFA – sua criação (2009), as alterações de 2016-2017 e as recentes tentativas de mudança (2019-2021) – tem ameaçado a Amazônia?

4O objetivo deste trabalho é analisar três dos principais instrumentos da PRFA, sua evolução legislativa e seus efeitos para a estrutura fundiária rural e para a proteção ambiental da Amazônia, considerando os seguintes marcos jurídicos: (i) o lançamento da política pública, por intermédio da Lei Federal nº 11.952/2009; (ii) as mudanças ocorridas em 2016/2017, primeiro por uma medida provisória e depois pela sua conversão na Lei Federal nº 13.465/2017; (iii) e o ciclo mais recente de tentativas de alteração dessa política, representado pela Medida Provisória (MPv.) 910/2019 e pelos Projetos de Lei (PL) nºs. 2.630/2020 e 510/2021.

5As análises aqui empreendidas foram realizadas, inicialmente, com base na coleta de dados ocorrida entre o período de 2014 e 2019, para a elaboração da minha tese de doutorado (CUNHA, 2019), o que incluiu entrevistas com técnicos do INCRA, com pesquisadores e gestores especializados na questão fundiária amazônica, além de revisão bibliográfica e levantamento de documentos produzidos por instâncias político-institucionais do Estado. Visando atualizar esses procedimentos investigatórios, realizou-se novas consultas bibliográficas e coleta de dados, de forma que o texto aqui produzido é o resultado das reflexões realizadas a partir desse conjunto de fontes primárias e secundárias.

6Para efeitos didáticos, esse trabalho está divididos em 3 grandes tópicos, além dessa introdução. O primeiro tópico apresenta a PRFA, sintetizando os seus principais instrumentos e sua evolução legislativa. O segundo tópico se dedica à análise de 3 dos principais instrumentos da PRFA e seus efeitos para a estrutura fundiária e para a proteção ambiental da Amazônia. A parte final do trabalho conclui que o modelo fundiário adotado para a região é o da privatização de terras públicas e anistia aos crimes de invasão, acarretando ainda mais degradação à floresta amazônica.

Apresentando a PRFA: evolução legislativa e principais instrumentos

7Uma das característas marcantes da Amazônia é que a maior parte de sua área é composta por terras públicas, que podem ser divididas em dois grandes grupos: aquelas já destinadas para alguma finalidade, como unidades de conservação e terras indígenas, e aquelas não destinadas, nas quais o Estado não tem o efetivo controle.

8Essa noção é importante porque, segundo Sparovek et al. (2011, p. 115), cerca de 53% da vegetação natural da Amazônia (algo como 170 milhões de hectares) encontram-se, predominantemente, em terras públicas não destinadas, onde não há precisão se o caráter público da terra é respeitado ou se existe posse ou até mesmo grilagem.

  • 1 Naquela época, a PRFA foi regulamentada pelos Decretos nºs. 6.992/2009 e 7.341/2010, que instituíra (...)

9Com o objetivo de tentar resolver parte desse cenário de incertezas, o governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva editou, em 2009, a medida provisória (MPv.) nº 458, que foi convertida na Lei Federal nº 11.952/20091, que estabeleceu uma política pública para a regularização de ocupações consolidadas em terras federais na Amazônia Legal que não tivessem destinadas para terras indígenas, projetos de colonização e assentamentos, unidades de conservação e áreas reservadas às forças armadas.

10Com efeito, essa política, doravante designada Política de Regularização Fundiária da Amazônia (PRFA), objetivava a transferência de glebas não destinadas da União, situadas na Amazônia Legal, para o domínio particular de pessoas físicas que as estivessem ocupando de forma mansa e pacífica. Com essa regularização, o governo estimava beneficiar mais de 150 mil famílias, espalhadas em terras públicas que somavam 67 milhões de hectares (ha.), reduzindo os conflitos e estabelecendo a inserção de produtores à crédito.

  • 2 O módulo fiscal é uma medida única estabelecida para todos imóveis rurais de um determinado municíp (...)

11A PRFA criou instrumentos visando atender a dois grandes objetivos: (i) cadastrar pessoas físicas que estivessem ocupando irregularmente, mas de maneira consolidada e anterior à 1º de dezembro de 2004, porções de terras públicas federais situadas em zonas urbanas ou rurais na Amazônia Legal, com até 15 módulos fiscais2 (limitados em 1.500 ha.); (ii) e regularizar essas ocupações por intermédio da transferência e da titularização das terras ao cadastrado, via concessão de direito real de uso e alienação sem licitação.

  • 3 Cunha (2019, p. 269-270) apresenta um quadro didático sobre as principais regras e instrumentos da (...)

12Para tanto, essa legislação de 2009 estabeleceu algumas regras e condicionantes que, com relação às regularizações de ocupações rurais, cabe destacar3:

13(i) a área máxima regularizável de 15 módulos fiscais (m.f.), limitados a 1.500 ha.;

14(ii) o marco temporal de 1º de dezembro de 2004, isto é, só seriam regularizadas as ocupações realizadas em terras públicas anteriores a esta data;

15(iii) só as pessoas físicas se beneficiavam da regularização das suas ocupações; a legislação excluía pessoas jurídicas, proprietários de imóveis, estrangeiros e os titulares de cargo ou emprego público em órgãos fundiários federais, como o INCRA, e nos órgãos estaduais de terras;

16(iv) outros requisitos básicos: exigência do ocupante de prática de cultura efetiva na terra; ocupação mansa e pacífica; e não ser proprietário de outro imóvel rural; esses requisitos seriam confirmados por intermédio de vistorias de agentes públicos na área reivindicada, o que aconteceria de forma obrigatória apenas em alguns casos previstos na lei;

17(v) para obter a efetiva titulação da área, o ocupante cadastrado deveria cumprir certas cláusulas resolutivas, como recuperação de áreas de preservação permanente (APPs) e de reserva legal (RLs), caso estivessem degradadas.

  • 4 Em poucas palavras, a grilagem é o apoderamento de terras públicas pela prática de atos ilícitos, c (...)

18Ao instituir parâmetros para transferência de terras públicas para o patrimônio privado, a PRFA foi acusada de legalizar e incentivar a grilagem4, bem como favorecer aqueles que haviam se apropriado fraudulentamente de áreas muito maiores do era permitido por lei (Mello-Théry, 2011, p. 18 e 131; Cunha et al., 2011, p. 2-3). Havia entendimentos de que a lei era um vetor de concentração de milhões de hectares nas mãos de poucos grileiros que cometeram crimes ambientais (Torres, 2012) e tinha potencial para contribuir com o aumento do desmatamento (Oliveira, 2010, p. 18-20). Para os seus críticos, a norma “serviria tão somente para reafirmar privilégios de um sistema patrimonialista”, deixando “brechas” para legitimar a ocupação daqueles que se apropriaram indevidamente de grandes extensões de terras públicas (Machado, 2011, p. 6), promovendo legalização da grilagem e corroborando a degradação ambiental. Por conta disso, a medida provisória 458/2009 recebeu o apelido de “MP da Grilagem”.

19Em contrapartida, outros analistas consideraram a política pública como uma forma de promoção de justiça social às pessoas que, no passado, haviam desbravado a floresta, pois atendia a um grupo historicamente excluído de pequenos produtores e ocupantes legítimos de terras públicas, proporcionando segurança jurídica e exigindo o cumprimento da legislação ambiental dos beneficiados.

20Qual pensamento estava correto? Para Benatti (2008/2009, p. 16) essa dicotomia é complexa porque todos os argumentos teriam um fundo de verdade.

21Em 2016, o presidente Michel Temer, necessitando recompor o apoio de sua coalizão político-partidária, composta em boa parte por políticos ruralistas ligados ao agronegócio e à grandes proprietários de terras, passou a realizar concessões à certos grupos hegemônicos, como a bancada ruralista. Nesse contexto político, Temer editou a MPv. 759/2016, alterando a Lei Federal nº 11.952/2009 e flexibilizando alguns dispositivos da PRFA.

  • 5 Parte dessa lei foi regulamentada pelos Decretos nºs 9.309/2018 e 9.310/2018.

22Após um processo legislativo tumultuado (Sauer e Leite, 2017, p. 17), com um “relevante movimento social contrário” (Cilento e Bueno, 2018), além de alterações e vetos presidenciais, a norma aprovada - a Lei Federal nº 13.465/20175 - acabou distorcendo dispositivos importantes da PRFA, promovendo ainda mais retrocessos para o campo ambiental e fundiário em comparação com a MPv. 759/2016.

23Com efeito, a PRFA atualizada pela legislação de 2016/2017 sofreu uma nova enxurrada de críticas, ainda mais acentuadas do que em 2009, sendo acusada de criar entraves ao cumprimento da função socioamental da terra pela política agrária (Sauer, 2018; Sauer e Leite, 2017), de destruir as “conquistas constitucionais, administrativas e populares voltadas à democratização do acesso à moradia e à terra” e de colocar em risco a preservação ambiental (MPF, 2017, p. 49), além de legalizar a grilagem. Por conta dessa imputação, ressoaram, mais uma vez, os apelidos de “MP da Grilagem” e “Lei da Grilagem”.

24Em dezembro de 2019, iniciou-se um novo ciclo de tentativas de alteração da PRFA com a edição de mais um medida provisória, a MPv. 910/2019, assinada pelo presidente Jair Bolsonaro, que estabeleceu novos parâmetros para a regularização fundiária de terras públicas. Segundo Brito (2021, p. 1), essa norma trazia dispositivos que estimulariam a continuidade da ocupação ilegal de terras públicas e desmatamento.

25Uma medidia provisória produz efeitos jurídicos imediatos, mas ela precisa ser aprovada pelas duas Casas do Congresso Nacional, em um prazo de 60 dias (prorrogável uma vez por igual período), para se converter definitivamente em lei ordinária. Todavia, a pandemia de coronavírus impediu a votação da MPv. 910/2019 e ela acabou perdendo a validade em maio de 2020.

26Apesar disso, o espírito dessa norma segue vivo, porque a partir do seu texto, dois projetos de lei (PL) foram elaborados e se encontram em tramitação no Congresso Nacional.

  • 6 Os senadores Irajá e Kátia Abreu são membros da Frente Parlamentar da Agropecuária, nome oficial da (...)

27Um deles é o PL 510/2021, iniciado no Senado Federal em fevereiro de 2021, de autoria do senador ruralista Irajá Silvestre Filho (PDS-TO), que também atende pelo nome de Irajá Abreu, por ser filho da também senadora ruralista Kátia Abreu (PP-TO)6. O senador Irajá foi designado o primeiro relator da Comissão Mista que analisou a MPv. 910/2019 e, segundo Brito (2021, p. 2), o texto do seu PL reproduz mais de 80% do projeto de conversão que, naquela ocasião, ele havia elaborado.

  • 7 O deputado Zé Silva é membro efetivo da Frente Parlamentar da Agropecuária, nome oficial da bancada (...)

28Existe ainda o PL 2.633/2020, iniciado em maio de 2020, na Câmara dos Deputados, de autoria do deputado ruralista Zé Silva (Solidariedade/MG)7, que também foi nomeado relator da Comissão Mista da MPv. 910/2019, mas na fase final dos trabalhos. Segundo Brito (2020, p. 2), Zé Silva manteve no seu PL uma parte do conteúdo da medida provisória, de forma que sua proposta enfraquece a PRFA.

As consequências dos principais instrumentos da PRFA para a estrutura fundiária e a proteção ambiental da Amazônia

29A partir deste ponto, o trabalho foca em 3 dos principais instrumentos da PRFA, cada qual tratado em um subtópico específico que, por sua vez, está organizado da seguinte forma: (i) explicação analítica do instrumento da política pública, conforme a redação original da lei (2009); (ii) descrição das alterações legislativas, considerando os ciclos de 2016-2017 e 2019-2021; (iii) análise dos impactos provocados pelo instrumento e suas alterações na estrutura fundiária rural e na proteção ambiental da Amazônia.

A área máxima de titulação

30A versão original da PRFA, lançada em 2009, tinha o objetivo de regularizar ocupações consolidadas por pessoas físicas em glebas da União, situadas na Amazônia Legal, e que não estivessem destinadas para terras indígenas, projetos de colonização e assentamentos, unidades de conservação e áreas reservadas às forças armadas etc.

31Como se falou, os instrumentos previstos na Lei Federal nº 11.952/2009 permitiam a transferência da terra e a sua titularização ao respectivo ocupante, desde que observados alguns requisitos e mediante algumas condicionantes. Esse procedimento administrativo ficou conhecido como regularização fundiária.

32Este subtópico analisa um desses requisitos legais: o tamanho máximo da área ocupada passível de regularização. Para tanto, é preciso entender o que é módulo fiscal, afinal, a PRFA, adota o módulo fiscal como unidade de referência para medir o tamanho dos imóveis rurais a serem regularizados.

Módulo fiscal

  • 8 Para fixar o módulo fiscal de um município, o INCRA leva em conta os seguintes fatores: a) o tipo d (...)

33O módulo fiscal (m. f.) é uma medida agrária destinada a dimensionar a extensão dos imóveis rurais, que é estabelecida pelo INCRA. Para cada município brasileiro, é fixada uma medida de módulo fiscal, que pode variar entre 5 a 110 hectares, conforme alguns fatores que são levados em conta pelo órgão fundiário8.

34Assim, por exemplo, 1 m.f. em Novo Airão (AM) é igual a 100 ha.; em Parauapebas (PA), vale 70 ha.; e em Agudos (SP), a mesma medida equivale a apenas 12 ha.. Como explica Rizzardo (2014, p. 68), em áreas mais urbanizadas, “a extensão do módulo fiscal é geralmente bem menor do que nas regiões mais afastadas dos grandes centros urbanos”.

  • 9 A Lei Federal nº 13.465/2017 alterou as categorias de minifúndio e pequena propriedade, previstas n (...)
  • 10 Existe ainda o latifúndio, que é o imóvel rural que excede a 600 vezes o módulo fiscal da região ou (...)

35O módulo fiscal possui algumas utilidades, dentre os quais servir de parâmetro para a definição das seguintes categorias fundiárias relativa ao tamanho dos imóveis rurais, na forma da Lei Federal nº. 8.629/1993: a pequena propriedade, que é o imóvel rural com área compreendida entre 1 a 4 m.f., e a média propriedade, com área superior a 4 e até 15 m.f. (Brasil, 1993, art. 4º, II e III). Com base nessas dimensões, ficando subtendido que o minifúndio tem tamanho de até 1 m.f.9 e a grande propriedade tem área maior do que 15 m.f., independentemente de sua produtividade10.

  • 11 Novo Airão (AM): 1 m.f. = 100 ha., logo 4 m.f. serão 400 ha.. Em Parauapebas (PA): 1 m.f.= 70 ha., (...)

36Assim, usando os exemplos anteriores, um pequeno imóvel rural, de até 4 m.f., possui até 48 ha. em Agudos (SP); em Parauapebas (PA), é pequeno o imóvel inferior a 280 ha.; e em Novo Airão (AM), o pequeno imóvel tem até 400 ha.11. Uma diferença expressiva!

37Nos 772 municípios da Amazônia Legal, o módulo fiscal varia de 5 a 100 ha. (Landau et. al., 2012, p. 23-39), como mostra a Figura 1, a seguir:

Figura 1: Módulos fiscais na Amazônia Legal

Figura 1: Módulos fiscais na Amazônia Legal

Fonte: <https://www.embrapa.br/​codigo-florestal/​area-de-reserva-legal-arl/​modulo-fiscal>. Acesso em 09/jul./2021.

38A figura anterior revela que as mesmas categorias fundiárias (pequeno, médio e grande imóvel rural) da Amazônia podem ter dimensões bastante variadas em hectares.

A evolução da área máxima de titulação permitida pela PRFA e seus reflexos

39A PRFA na sua primeira versão (2009) – a original, criada em 2009 pela Lei Federal nº 11.952 - regularizava áreas ocupadas com até 15 m.f., limitados em 1.500 ha..

40Na sua segunda versão (2016/2017) – onde a política pública foi mudada pela MPv. 759/2016 e, depois, pela Lei Federal nº 13.465/2017 – o referido dispositivo legal foi alterado para que o limite máximo da área passível de regularização aumentasse para 2.500 ha.. Esse número corresponde ao limite constitucional para alienação ou concessão de terras públicas, independentemente de autorização do Congresso Nacional, daí porque essa área máxima não foi alterada pela terceira versão da PRFA, consubstanciada pela MPv. 910/2019 e pelos PLs 2.633/2020 e 510/2021. O Diagrama 1, a seguir, sintetiza essa evolução:

Diagrama 1: Área máxima titulável na PRFA - evolução legislativa

Diagrama 1: Área máxima titulável na PRFA - evolução legislativa

Elaborado por: Paulo Roberto Cunha

41A redação original da PRFA (2009), ao limitar a regularização de áreas de até 15 m.f., sem superar 1.500 ha.., visava titularizar ocupações de dimensões médias (4 m.f. até 15 m.f.) e, principalmente, as pequenas (até 4 m.f.), conforme se verifica na exposição de motivos da MPv. 458/2009 (Brasil, Exposição de Motivos Interministerial nº 1, 2009).

42A Tabela 1, a seguir, montada a partir de um levantamento feito pelo Tribunal de Contas da União (TCU, 2014), mostra que a implementação da PRFA, segundo as regras da sua versão original (2009), havia concluído, até julho de 2014, a titulação de 7.951 processos:

Tabela 1 – Classificação dos processos de titulação do Programa Terra Legal (jul/2014)

< 1 m. f.

1 a 4 m.f.

> 4 m. f.

Quantidade de processos de titulação

5.603

2.056

292

Área titulada

174.557 ha.

263.429 ha.

170.947 ha.

Fonte: TCU (2014)

43Percebe-se que, tanto pela quantidade de processos, quanto pela área titulada, a PRFA escorada na legislação de 2009, beneficiava majoritariamente as pequenas ocupações (de 1 a 4 m.f.) e os minifúndios (abaixo de 1 m.f.), estando, pois, em conformidade com os objetivos estabelecidos na exposição de motivos da MPv. 458/2009.

44Por outro lado, a mesma tabela chama atenção pelas médias ocupações (4 m.f. até 15 m.f.), que em apenas 292 processos produziram quase que a mesma área dos 5.603 processos de regularização de minifundios.

45Em 2017, a Lei Federal nº 11.952/2009 foi alterado pela Lei Federal nº 13.465/2017, fruto da conversão da MPv. 759/2016, de modo que a PRFA passou a regularizar áreas ocupadas não superiores a 2.500 ha.. Detalhe: essa alteração não estava prevista na medida provisória, de modo que ela foi incluída no Congresso Nacional.

  • 12 No caso: 1 m.f. = 76 ha. e x m.f. = 2.500 ha. x . 76 = 1 . 2.500 → x = 2.500/76 → x = 32,89473684 (...)

46Com efeito, política pública deixou de regularizar apenas pequenas e médias ocupações, como era a sua proposta original, passando incluir as áreas consideradas grandes. Isso porque, nos 436 municípios da Amazônia Legal onde há glebas públicas federais, o tamanho do módulo fiscal tem média de 76 ha. (Brito e Barreto, 2011, p. 159), motivo pelo qual basta aplicar uma regra de três simples12 para concluir que essa inovação permite a regularização de ocupações com áreas de até 32,89 m.f. que, conforme as categorias fundiárias da Lei Federal nº. 8.629/1993, é considerada grande por superar 15 m.f..

47Ocorre que, a norma jurídica que deu origem à Lei Federal nº 13.465/2017, isto é, a MPv. 759/2016, afirmava que o seu objetivo era “legalizar a situação de milhares de núcleos familiares que exploram a terra e dela retiram o seu sustento (...) priorizando a ocupação familiar” (Brasil, Exposição de Motivos Interministerial nº 20, 2016, itens 33 e 44).

48Na Amazônia Legal, considerando os ditames da Lei Federal nº 11.326/2006 (Lei da Agricultura Familiar), é considerado agricultor familiar amazônico aquele que, dentre outros requisitos, ocupa áreas com extensões que variam de 20 a 400 ha.. São extensões bem inferiores aos 2.500 estabelecidos pela segunda versão da PRFA (2017).

49Aliás, essa discrepância não escapou dos olhos dos especialistas em questões fundiárias amazônicas. Sauer (2018, p. 6), por exemplo, afirma que é inequívoco que dimensões de 2.500 ha. não tem relação “nem legal nem real” com núcleos familiares.

50O Ministério Público Federal (MPF), na Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.771, ajuizada contra a Lei Federal nº 13.456/2017, afirma que a dimensão de 2.500 ha. implica na “transferência em massa de bens públicos para pessoas de média e alta renda, visando a satisfação de interesses particulares, em claro prejuízo a população mais necessitada”, causando impactos irreversíveis à estrutura fundiária da Amazônia (MPF, 2017, p. 25).

51Outra grave consequência é que, segundo Sauer (2018, p. 6), o aumento da área passível de regularização para 2.500 ha explicita “a legalização massiva da grilagem de terras” públicas, visão que é compartilhada por outros autores.

O marco temporal para titulação: a anistia a criminosos

52Outro requisito obrigatório para a transferência e titulação da terra pública ao ocupante, por intermédio do processo administrativo da PRFA, é o marco temporal, isto é, a data limite a partir do qual a ocupação não é mais passível de regularização fundiária.

53A primeira versão da PRFA (2009) - cuja referência normativa é a Lei Federal nº 11.952/2009 - previa que o ocupante e seu cônjuge ou companheiro (a) poderiam requerer a regularização fundiária desde que comprovassem “o exercício de ocupação e exploração direta, mansa e pacífica” em terra pública, “por si ou por seus antecessores, anterior a 1º de dezembro de 2004” (art. 5º, IV, da versão original da lei).

  • 13 A Portaria Conjunta INCRA/MDA nº 10/2004, foi uma das primeiras medidas do governo Lula no combate (...)

54Como se mostrou em Cunha (2019), essa data é a mesma da edição da Portaria Conjunta INCRA/MDA nº 10/200413, que determinou o recadastramento de todos os imóveis rurais acima de 100 ha., situados em 352 municípios amazônicos, catalogados como “posse por simples ocupação”, além de probir o INCRA de emitir novas declarações de posse sobre áreas rurais com a mesmas dimensões.

55Na segunda versão da PRFA (2016-2017) – onde a lei original foi alterada pela Lei Federal nº 13.465/2017 – o citado marco temporal foi estendido para ocupações realizadas antes de 22 de julho de 2008. Como apurado em Cunha (2019, p. 272), essa mudança ocorreu sob o pretexto absurdo de se equiparar a PRFA ao Código Florestal (Lei Federal nº 12.651/2012), que usou essa mesma data para anistiar, de diversas maneiras, aqueles que, no passado, desmataram ilegalmente as florestas e outros tipos de vegetação em todo país.

  • 14 O PL 2.633/2020 foi aprovado pela Câmara Federal em 03/08/2020.
  • 15 O PL 510/2021 foi apresentado ao Senado Federal em 22/02/2021.

56Com relação à terceira versão da PRFA (2019-2021), existem as seguintes situações: (i) a MPv. 910/2019 dilatou ainda mais esse limite, a fim de regularizar as ocupações anteriores a 05 de maio de 2014; mas, posteriormente, essa norma expirou e o marco legal voltou a ser a data da segunda versão (22/07/2008); (ii) o texto do PL 2.633/2020 aprovado na Câmara dos Deputados14 não prevê alteração do art. 5º, IV, da PRFA, de modo ele mantém a data de 22/jul./2008; e (iii) o texto inicial do PL 510/202115 prevê a dilação da data para 25 de maio de 2012. O Diagrama 2, a seguir, sintetiza essa evolução:

Diagrama 2: O marco temporal (regra geral) para titulação na PRFA - evolução legislativa

Diagrama 2: O marco temporal (regra geral) para titulação na PRFA - evolução legislativa

Elaborado por: Paulo Roberto Cunha

57Todos estes marcos temporais de regularização estão cercados de controvérsias e reflexos negativos para a estrutura fundiária e ambiental da Amazônia.

58Com relação a versão original da PRFA, Cunha (2019) demonstrou que uma das justificativas para a sua criação no interior do governo Lula, via MPv. 458/2009, era a necessidade de regularizar as glebas federais ocupadas por aqueles que, no passado, foram atraídos pelas políticas de integração da Amazônia promovidas pela ditadura militar.

59Todavia, há uma contradição nesse argumento, na medida em que o marco temporal de 1º/dez./2004 está décadas a frente do processo de colonização impulsionado pelos militares.

60Por isso, se o objetivo era beneficiar apenas e tão somente os pioneiros que foram para a Amazônia influenciados pela propaganda militar que ressaltava o “sonho de ascenção social” do migrante brasileiro, nas palavras de Mello (2006, p. 30), a PRFA deveria ter adotado a década de 1980 como marco temporal.

61A segunda versão da PRFA (2017) ampliou a possibilidade de regularização fundiária para as ocupações anteriores a 22/jul./2008. Para Sauer (2018, p. 6), contrariou-se a “lógica de ocupação histórica” que sempre foi umas das justificativas para a criação dessa política.

  • 16 Interpretação extraída do art. 12, § 1º, da Lei Federal nº 11.952/2009.

62Essa data passou a ser a regra geral do marco temporal da PRFA, de modo que as ocupações anteriores a esta data, com áreas de até 1 m.f., poderiam receber o título de forma gratuita, enquanto as ocupações acima de 1 m. f. e até 2.500 ha., também realizadas antes da referida data, pagariam de 10% a 50% do valor mínimo na planilha de preços de terra do INCRA, com desconto de 20% à vista, sempre lembrando que é preciso que o ocupante preencha as demais condições, como ocupação mansa e pacífica, exercício de cultura efetiva e não ser proprietário de imóvel rural em qualquer outra parte do território nacional16.

  • 17 Interpretação extraída do art. 38, § único, incisos I e II, da Lei Federal nº 11.952/2009, atualiza (...)

63Mas a Lei Federal nº 13.465/2017 criou ainda uma regra especial a partir dessa mais geral: a modalidade de “venda direta”, por meio do qual é possível regularizar ocupações que ocorreram entre 22 de julho de 2008 e 22 de dezembro de 2011, desde que o ocupante pague o valor máximo da planilha de preços do INCRA, que maior do que o valor da regra geral, mas é menor do que a metade do valor de mercado. Acrescente-se que esta situação também é possível para o ocupante que seja proprietário de outro imóvel rural, desde que a soma de todos os imóveis não exceda 2.500 hectares17. Como ressalta Sauer (2018, p. 6) essa possibilidade é uma alienação onerosa, sem licitação, de ocupação irregular.

64A terceira versão da PRFA (2019-2021), consubstanciada na MPv. 910/2019 e nos seus dois PLs-filhotes, apresentou propostas de alterações nas referidas regras geral e especial do marco temporal, avançando as datas do marco temporal. O Quadro 1, a seguir, resume de forma didática essas proposições em comparação com a versão atualmente em vigor:

Quadro 1: Regras geral e especial do marco temporal na segunda e terceira versão da PRFA

  • 18 Regra geral: alteração da MPv. 910/2019 feita no inciso IV, do art. 5º, da Lei Federal nº 11.952/20 (...)
  • 19 Regra geral: conforme proposta de ateração do PL 510/2021 ao inciso IV, do art. 5º, da Lei Federal (...)

Marco Temporal

Segunda versão da PRFA

Lei nº 13.465/2017

(em vigor)

Terceira versão da PRFA

MPv. 910/201918

(expirada)

Terceira versão da PRFA

PL 2.633/2020

Terceira versão da PRFA

PL 510/202119

Regra Geral

22/jul./2008

05/mai./2014

22/jul./2008

(sem alteração)

25/mai./2012

Regra especial

(venda direta pelo valor máximo da terra nua*)

22/dez./2011

10/dez./2018

22/dez./2011

(sem alteração)

10/dez./2014

* Conforme planilha de preços do INCRA (que é menor que a metade do valor de mercado)

Elaborado por: Paulo Roberto Cunha

65O quadro, anterior, cotejado com o Diagrama 2, revela que existe uma lógica por parte do Poder Público de avançar no tempo o marco que fixa uma data limite para as ocupações passíveis regularização fundiária. De 2004, a regra geral avançou para 2008, depois se tentou 2014 e agora a proposta é 2012.

  • 20 Nesses casos, o preço pela terra pública ocupada é maior, porém inferior à metade do valor de merca (...)

66Ademais, a mesma lógica inventa novas regras – ou seriam artimanhas? - para avançar ainda mais a data limite, como se vê na “regra especial” do marco temporal, criada na segunda versão da PRFA, que propicia a “venda direta”20 da área ocupada por aqueles que invadiram depois da data limite fixada na regra geral. Conforme se verifica no Quadro 1, fixou-se para a “regra especial” uma data no ano de 2011, que o governo Bolsonaro tentou avançar absurdamente para 2018, sendo que agora a proposta é o ano de 2014, que ainda é bastante despropositada.

67É nítido, pois, que o ocupante que ingressou em terras públicas nos anos adotados pelas alterações dos marcos temporais (2008, 2011, 2012, 2014 e 2018) não tem relação com a ocupação de terras feita pelos pioneiros que se deslocaram para Amazônia influenciados pela propaganda falaciosa da ditadura militar. As mudanças legislativas da PRFA visam a legalização da grilagem, proporcionando benefícios àqueles invasores que, ano após ano, vão apoderando-se de terras públicas e degradando o meio ambiente.

  • 21 Lei Federal nº 4.947/1966, art. 20 - Invadir, com intenção de ocupá-las, terras da União, dos Estad (...)

68Acrescente-se que invadir terra pública é crime (art. 20, da Lei Federal nº 4.947/196621), de modo que essas mudanças anistiam esse tipo de criminoso que, ao invés de ser processado e condenado, é premiado com o título de regularização da área invadida.

69Ademais, indica-se que as terras públicas não destinadas da Amazônia “estão disponíveis para apropriação ilegal” (Brito, Cardoso Jr., Barreto, 2017) e que a ilegalidade será legalizada por alguma anistia futura, afinal esse tipo de situação vem se tornando uma prática do legislador brasileiro.

Dispensa de vistoria prévia obrigatória

70Este tópico analisa um aspecto bastante polêmico da PRFA: a dispensa da vistoria prévia do imóvel ocupado para a regularização fundiária.

  • 22 Os requisitos para a regularização fundiária dos imóveis de até 4 m.f. eram averiguados por meio de (...)

71A primeira versão da PRFA (2009) previa vistoria prévia obrigatória apenas para os imóveis rurais acima de 4 m. f., a fim de desburocratizar e dar celeridade ao procedimento administrativo de regularização fundiária. Abaixo de 4 m.f.22, a vistoria era obrigatória em três situações excepcionais: (i) quando houvesse identifidação de conflitos pela posse da terra; (ii) autuação por crime ambiental ou por manter trabalhadores em condição análoga à escrava; (iii) quando o cadastramento fosse feito via procuração, ou seja, quando não fosse feito pelo próprio ocupante (Brito e Barreto, 2010, p. 39).

72A segunda versão da PRFA (2016-2017) não alterou esse dispositivo.

  • 23 Alteração da MPv. 910/2019 proposta para o art. 13, da Lei Federal nº. 11.952/2009.
  • 24 O PL 2.633/2020 aprovado na Câmara Federal em 03/08/2021.
  • 25 O PL 510/2021 foi apresentado ao Senado Federal em 22/02/2021.

73Com relação à terceira versão da PRFA (2019-2021), existem as seguintes situações: (i) a MPv. 910/2019 dispensou da vistória prévia os imóveis com até 15 m.f., praticamente triplicando o limite anterior de 4 m. f., mas felizmente essa norma expirou23; (ii) o texto do PL 2.633/2020 aprovado na Câmara24 propõe dispensar da vistória prévia os imóveis com até 6 m.f.; e (iii) o texto inicial do PL 510/202125 traz a pior das propostas ao prescindir da vistoria prévia os imóveis rurais com até 2.500 ha., o que significaria a eliminação desse importante expediente.

74O Diagrama 3, a seguir, sintetiza essa evolução:

Diagrama 3: Dispensa da vistoria obrigatória, como regra geral, na PRFA - evolução legislativa

Diagrama 3: Dispensa da vistoria obrigatória, como regra geral, na PRFA - evolução legislativa

Elaborado por: Paulo Roberto Cunha

75A falta de obrigatoriedade de vistoria para as áreas menores de 4 m.f. é um dos principais motivos que embasam as desconfianças acerca da legalização da grilagem por parte da PRFA.

  • 26 Nesse sentido, ver TCU (2014, p. 27 e 98).

76Conforme apurado em Cunha (2019), mediante entrevistas realizadas com especialistas na questão fundiária amazônica, a PRFA e seu programa de implementação (o Terra Legal) foram pautados na ausência de vistoria para áreas de até 4 m.f. justamente para agilizar os procedimentos de regularização fundiária, mas isso trouxe o risco de titulação de área grilada, pois sem vistoria não há como avaliar se antigos posseiros foram expulsos violentamente da terra. O mesmo trabalho constatou, por intermédio de entrevistas, que existe possibilidades concretas de que tenha havido a titulação de áreas griladas26, mas essa situação não seria representativa ao ponto de atribuir à política pública a pecha de legalizadora de grilos.

77Essa situação supostamente irrelevante para a primeira versão da PRFA, se mostra muito mais perigosa na terceira versão da PRFA (2019-2021), que propõe ampliar, de duas formas, o tamanho da área dispensada de vistoria obrigatória.

78O PL 2.633/2020, por sua vez, dispensa de vistoria prévia áreas de até 6 m.f., propondo que a comprovação dos requisitos legais, como prática de cultura efetiva e ocupação anterior ao marco temporal, poderá ser feita por meio de sensoriamento remoto. Para Brito (2020), essa proposição aumenta o risco de titulação de áreas griladas, dentre outros problemas, porque o sensoriamente remoto é insuficiente para a verificação do requisito de posse mansa.

79O PL 510/2021 propõe, como regra geral, acabar com a vistoria para todas as áreas passíveis de regularização fundiária, o que aumenta, abruptamente, a possibilidade de titulação de áreas griladas, que hoje existe de forma mais contida.

Conclusões

80As análises das modificações desses três instrumentos da PRFA - área máxima de titulação, o marco temporal e a dispensa de vistoria prévia obrigatória - demonstram que o caminho escolhido para a Amazônia é a privatização de terras públicas, a legalização de grilagem, a anistia ao crime de invasão e a degradação ambiental.

81Acrescenta-se que a PRFA possui outros instrumentos que não foram abordados neste trabalho por falta de espaço, mas que vem sendo objeto de alterações nessas versões legislativas, agravando ainda mais os cenários descritos anteriormente.

82A evolução da PRFA, de 2009 aos dias atuais, mostra claramente que o modelo fundiário adotado pelo Poder Público para a Amazônia é baseado na alienação de terras públicas e titulação privada, o que pressupõe a remoção da cobertura florestal para agricultura ou pecuária.

83Trata-se de um modelo diferente daquele que é proposto pela Lei de Gestão de Florestas Públicas (Lei Federal nº 11.284/2006), onde se cria oportunidades de renda com a floresta em pé e a manutenção do caráter público da terra, por meio de manejo florestal sustentável, onde se busca obter “benefícios econômicos, sociais e ambientais, respeitando os mecanismos de sustentação do ecossistema, a utilização de múltiplas espécies madeireiras, de múltiplos produtos e subprodutos não madeireiros” e a utilização de outros bens e serviços de florestais, como mostra Zanetti (2021).

84Com relação à legalização da grilagem, o trabalho revela que, se havia controvérsias dessa possibilidade na primeira versão da PRFA (2009), parece haver um consenso entre as fontes consultadas a respeito da concretude desse fenômeno por conta das mudanças criadas na segunda versão da política pública (2017) e das propostas existentes na terceira versão (2019-2021). Essa regularização da grilagem de terras é consequência de cada um dos três instrumentos da PRFA ora analisados - área máxima de titulação, marco temporal e dispensa de vistoria prévia obrigatória – mas é gerada, sobretudo, pela combinação desses instrumentos entre si e entre outros que não foram aqui estudados.

85Nota-se ainda que a PRFA cria um ciclo especulativo de invasão de terras públicas, pois novas invasões são estimuladas por constantes alterações legislativas que permitem anistias e legalizações de atos ilegais.

86Diante desses cenários legislativos e das perspectivas que avizinham pelo andamento dos PLs 2.633/2020 e 510/2021, há expectativas de mais degradação ambiental na floresta amazônica, consequente prejuízo para toda sociedade brasileira, o que se coaduna com a política “socioambiental” do governo Bolsonaro de “passar a boiada” para acelerar o processo de desmonte institucional e o arcabouço legal de proteção ao meio ambiente do país.

87Essa privatização perversa de terras públicas na Amazônia, travestida de regularização fundiária, é apenas um dos bois dessa imensa manada corpulenta e voraz.

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Bibliographie

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Notes

1 Naquela época, a PRFA foi regulamentada pelos Decretos nºs. 6.992/2009 e 7.341/2010, que instituíram o Programa Terra Legal de implementação.

2 O módulo fiscal é uma medida única estabelecida para todos imóveis rurais de um determinado município, que varia de 5 a 110 ha.. Essa forma de medição é melhor detalhada no tópico 2.1.1, deste trabalho.

3 Cunha (2019, p. 269-270) apresenta um quadro didático sobre as principais regras e instrumentos da PRFA na conformidade da redação original da Lei Federal nº 11.952/2009.

4 Em poucas palavras, a grilagem é o apoderamento de terras públicas pela prática de atos ilícitos, como a produção de documentos falsos, inclusive escrituras de propriedade, a fraude cartorária com a cumplicidade de servidores públicos e entes privados e a expulsão violenta de ocupantes legítimos, via coação e pistolagem.

5 Parte dessa lei foi regulamentada pelos Decretos nºs 9.309/2018 e 9.310/2018.

6 Os senadores Irajá e Kátia Abreu são membros da Frente Parlamentar da Agropecuária, nome oficial da bancada ruralista, como se nota na página eletrônica da entidade. Fonte: <https://fpagropecuaria.org.br/todos-os-membros/membros-da-regiao-norte/> Acesso em 03/jun./2021.

7 O deputado Zé Silva é membro efetivo da Frente Parlamentar da Agropecuária, nome oficial da bancada ruralista, como se nota na página eletrônica da entidade. Fonte <https://fpagropecuaria.org.br/todos-os-membros/>. Acesso em 03/jun./2021.

8 Para fixar o módulo fiscal de um município, o INCRA leva em conta os seguintes fatores: a) o tipo de exploração predominante no município (hortifrutigranjeira, cultura permanente, cultura temporária, pecuária ou florestal); b) a renda obtida no tipo de exploração predominante; c) outras explorações existentes no município que, embora não predominantes, sejam expressivas em função da renda ou da área utilizada; d) o conceito de “propriedade familiar”. Fonte: <https://www.embrapa.br/codigo-florestal/area-de-reserva-legal-arl/modulo-fiscal>. Acesso em 09/jul./2021.

9 A Lei Federal nº 13.465/2017 alterou as categorias de minifúndio e pequena propriedade, previstas no art. 4º, I, ‘a’, da Lei Federal nº 8.629/1993, passando a considerar como pequena propriedade a área de até 4 m.f., respeitada a fração mínima de parcelamento.  

10 Existe ainda o latifúndio, que é o imóvel rural que excede a 600 vezes o módulo fiscal da região ou aquele que, não excedendo tal limite e “tendo dimensão igual ou superior a um módulo fiscal, seja mantido inexplorado em relação às possibilidades físicas, econômicas e sociais do meio, com fins especulativos, ou seja, deficiente ou inadequadamente explorado, de modo a vedar-lhe a inclusão no conceito de empresa rural” (Brasil, 1964, 1980). Assim, aufere-se um latifúndio tanto pelo seu tamanho em m.f. ou como pela sua improdutividade voltada para especulação imobiliária.

11 Novo Airão (AM): 1 m.f. = 100 ha., logo 4 m.f. serão 400 ha.. Em Parauapebas (PA): 1 m.f.= 70 ha., logo 4 m.f. serão 280 ha.. E em Agudos (SP): 1 m.f. = 12 ha., logo 4 m.f. correspondem a 48 ha..

12 No caso: 1 m.f. = 76 ha. e x m.f. = 2.500 ha. x . 76 = 1 . 2.500 → x = 2.500/76 → x = 32,8947368421.

13 A Portaria Conjunta INCRA/MDA nº 10/2004, foi uma das primeiras medidas do governo Lula no combate ao desmatamento e à grilagem. Nesse esteira, veio o PPCDAm

14 O PL 2.633/2020 foi aprovado pela Câmara Federal em 03/08/2020.

15 O PL 510/2021 foi apresentado ao Senado Federal em 22/02/2021.

16 Interpretação extraída do art. 12, § 1º, da Lei Federal nº 11.952/2009.

17 Interpretação extraída do art. 38, § único, incisos I e II, da Lei Federal nº 11.952/2009, atualizada pela Lei Federal nº 13.465/2017.

18 Regra geral: alteração da MPv. 910/2019 feita no inciso IV, do art. 5º, da Lei Federal nº 11.952/2009. Regra especial: interpretação da alteração da MPv. 910/2019 feita no inciso I, do § único, do art. 38, da mesma lei.

19 Regra geral: conforme proposta de ateração do PL 510/2021 ao inciso IV, do art. 5º, da Lei Federal nº 11.952/2009. Regra especial: conforme proposta do mesmo PL para o art. 38, da mesma lei, com inclusão de um § 1º e mudança na redação dos incisos I e II.

20 Nesses casos, o preço pela terra pública ocupada é maior, porém inferior à metade do valor de mercado.

21 Lei Federal nº 4.947/1966, art. 20 - Invadir, com intenção de ocupá-las, terras da União, dos Estados e dos Municípios:Pena: Detenção de 6 meses a 3 anos.

22 Os requisitos para a regularização fundiária dos imóveis de até 4 m.f. eram averiguados por meio de declaração do ocupante, sujeita a responsabilização nas esferas penal, administrativa e civil, dispensada a vistoria prévia (art. 13, da Lei Federal nº. 11.952/2009). 

23 Alteração da MPv. 910/2019 proposta para o art. 13, da Lei Federal nº. 11.952/2009.

24 O PL 2.633/2020 aprovado na Câmara Federal em 03/08/2021.

25 O PL 510/2021 foi apresentado ao Senado Federal em 22/02/2021.

26 Nesse sentido, ver TCU (2014, p. 27 e 98).

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Table des illustrations

Titre Figura 1: Módulos fiscais na Amazônia Legal
Crédits Fonte: <https://www.embrapa.br/​codigo-florestal/​area-de-reserva-legal-arl/​modulo-fiscal>. Acesso em 09/jul./2021.
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/40043/img-1.png
Fichier image/png, 306k
Titre Diagrama 1: Área máxima titulável na PRFA - evolução legislativa
Crédits Elaborado por: Paulo Roberto Cunha
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/40043/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 87k
Titre Diagrama 2: O marco temporal (regra geral) para titulação na PRFA - evolução legislativa
Crédits Elaborado por: Paulo Roberto Cunha
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/40043/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 109k
Titre Diagrama 3: Dispensa da vistoria obrigatória, como regra geral, na PRFA - evolução legislativa
Crédits Elaborado por: Paulo Roberto Cunha
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/40043/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 82k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Paulo Roberto Cunha, « Uma política pública de privatização e degradação da Amazônia disfarçada de regularização fundiária: uma análise sobre a evolução da Lei Federal nº 11.952/2009 »Confins [En ligne], 52 | 2021, mis en ligne le 14 novembre 2021, consulté le 24 janvier 2022. URL : http://journals.openedition.org/confins/40043 ; DOI : https://doi.org/10.4000/confins.40043

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Auteur

Paulo Roberto Cunha

Especialista em Direito Ambiental, paulorobertocunha@alumni.usp.br

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