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2022

As estatísticas localizadas no Brasil: um caleidoscópio das categorias territoriais

Les statistiques localisées au Brésil : un kaléidoscope de catégories de territoires
Geographical statistics in Brazil: a kaleidoscope of the categories of territories
Cathy Chatel et Maria Encarnação Beltrão Sposito
Édité par Patricia Chitoni Ramos Reuillard
Traduction de Thalita Rodrigues
Cet article est une traduction de :
Les statistiques localisées au Brésil : un kaléidoscope de catégories de territoires []

Résumés

L’Institut Brésilien de Géographie et de Statistiques (IBGE) est, avec l’INEGI au Mexique, le seul au monde à se réclamer de la « géographie ». Mais est-ce une garantie scientifique pour les chercheurs qui mettent en œuvre les données spatialisées des recensements ? Le grand nombre de catégories territoriales des statistiques officielles du Brésil actuel révèlent une très grande richesse des données, à condition de ne pas les considérer comme un matériau fourni « clé en main » pour la recherche.

Passant d'un modèle européen pré-statistique hérité de la période coloniale, à la rationalité de l'Etat, puis au contexte libéral et post-moderne qui se diffusent dans le monde globalisé, les catégories de l’IBGE révèlent les paradoxes dus à la superposition de différents points de vue sur la façon de caractériser l’urbain. Ceci se traduit par des difficultés à comprendre et à utiliser les données de population agrégées sur les catégories spatiales et urbaines officielles. Les avatars de la situation actuelle sont symptomatiques du paradigme de la complexité qui influence de plus en plus l'approche quantitative en sciences sociales et reflète plus généralement une coupure entre citoyens, politiques et stratégies d’acteurs privés au profit d’une logique sectorielle d’expert.

Partant d’une analyse minutieuse des catégories de territoires produits par l’IBGE, l’article se propose de déconstruire les critères qui prévalent dans les découpages de l’espace et dans la définition de l’urbain par l’institution, afin d’évaluer l’intérêt et les limites de l’utilisation de ces sources d’information. Cette analyse devrait permettre une meilleure compréhension et une meilleure utilisation des riches corpus de données mis publiquement à disposition par les services statistiques nationaux.

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Texte intégral

  • 1 Uma primeira versão foi publicada como “Um caleidoscópio de categorias territoriais nas estatística (...)

1Compreender o contexto histórico de produção das fontes permite distanciar-se do documento antes de usá-lo para qualquer pesquisa1.

2No decorrer do século IX, quando o clero romano assume a unidade moral do mundo ocidental, os príncipes recuperam sua posição na Europa. Nesse momento, aparece então um texto de 500 anos conhecido como A doação de Constantino. Esse célebre documento revela que o imperador Constantino, saindo de Roma para Bizâncio no século IV, deixa ao Papa todo o poder sobre Roma, a Itália e a Europa. Essa redescoberta é oportuna: a Igreja Romana quer garantir sua independência e a Doação de Constantino é usada para assegurar a primazia do Papa sobre os imperadores e os príncipes do Ocidente cristão e para dissuadi-los de interferir nos assuntos da Igreja. Em 1442, Lorenzo Valla prova que esse documento é uma falsificação feita entre os séculos VIII e IX. Este caso, bem conhecido entre os estudantes de História, lembra a exigência científica ligada à crítica das fontes nas Ciências Humanas.

3O historiador sabe que suas fontes não foram produzidas para ele. A descrição do contexto histórico de produção das fontes e de sua natureza permite distanciar-se do documento antes mesmo de usá-lo para suas próprias pesquisas. A partir dessa crítica, o pesquisador examinará e interpretará as informações contidas no documento. Contudo, essa prática foi paradoxalmente pouco a pouco abandonada pelos geógrafos, exatamente quando seus estudos se baseiam em um arsenal de dados quantitativos cada vez mais sofisticado. Este artigo pretende reintroduzir esses métodos com dados de censos da população local e urbana provenientes da estatística pública brasileira. A primeiríssima observação a ser feita é que um censo não tem absolutamente por objetivo fazer pesquisa e muito menos Geografia. As estatísticas servem, primeiramente, para mostrar os dados. E, assim, mostrar o poder do Estado (LE BRAS, 2000). Qualquer outro uso da estatística é apenas uma tentativa de desvio, uma “bricolagem”, mas no sentido mais digno conferido a esse conceito pelos trabalhos de Lévi-Strauss, apoiado por muitos filósofos recentes, e integrando em particular a noção de “incerteza” científica (MÉLISSE, 2009).

  • 2 Essa prática foi iniciada na tese de doutorado de Chatel (2012) a partir dos dados de população dos (...)
  • 3 Base de dados on-line: UNESP et al., 2017.
  • 4 Projeto de pesquisa “Brasipolis: Cidades, aglomerações urbanas e população” financiado pela FAPESP (...)

4A prática de desconstrução dos dados espaciais2 é a condição preliminar para a construção da base de dados BRASIPOLIS3, que tem como objetivo traçar a evolução da urbanização no Brasil4. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) é um produtor excepcional de dados e a principal fonte estatística utilizada. Como o projeto BRASIPOLIS se baseia em dados populacionais relativos a aglomerados urbanos originais, definidos pela continuidade da construção, foi necessário avaliar os dados locais existentes de população, bem como as categorias territoriais às quais estão associados.

5A crítica das fontes aqui proposta corresponde simultaneamente a um trabalho de tradução dos documentos metodológicos fornecidos pelo IBGE, de compilação e de simplificação das informações contidas nesses documentos estudados exaustivamente. O objetivo é, por um lado, facilitar o uso desses dados assim como a sua crítica, pois as categorias são descritas exatamente como o contexto de sua produção. Por outro lado, trata-se de defender a manutenção de censos gerais e a publicação de dados, ainda mais em níveis de agregação muito finos. De fato, no Brasil, como em outros lugares, por exemplo na França, os estados tendem a alterar as modalidades dos censos para reduzir os custos.

Uma primeira análise dos desafios decorrentes dos dados disponíveis

6Podem-se distinguir quatro grandes períodos na produção de estatísticas localizadas no Brasil.

71) O período pré-estatístico relativo à época colonial, que nos legou poucos números. A maior parte dos registros foi realizada em zonas reduzidas pela Igreja ou outras autoridades locais sem qualquer ambição de expandi-los para territórios mais vastos (capitanias hereditárias, governos gerais, províncias ou que compreendessem todo o espaço colonial e mais tarde imperial).

82) O período estatístico dito “moderno” inicia-se com o primeiro censo do Império em 1872. As categorias territoriais são marcadas pelo positivismo introduzido no Brasil sobretudo por Benjamin Constant. Em seguida, distinguem-se duas reviravoltas. Primeiramente, a chegada de Vargas ao poder resulta em um grande esforço para sistematizar a elaboração dos números e a distinção entre população urbana e rural. Nasce o IBGE. Seguindo o ideal positivista, e como na França (MORICONI-EBRARD, 2016), a ciência, por meio da estatística nacional, é garantia das categorias de população e da organização do território definidas pelo poder central.

  • 5 No caso da Geografia, seria necessário fazer pesquisas específicas e, em particular, perguntar até (...)

93) Nos anos 1960-1980, e especialmente na Ditadura Militar (1964-1985), o IBGE começa a elaborar seus próprios estudos: as categorias territoriais produzem, multiplicando os critérios de definição, objetos herméticos, feitos por e para uma elite. O excesso de positivismo no período da ditadura leva ao descrédito e à rejeição das estatísticas, especialmente pelos pesquisadores nas Ciências Sociais5

104) O período liberal começa com o advento da democracia. Os excessos do positivismo, combinados com os do pós-modernismo neoliberal, traduzem-se por uma proliferação das categorias do IBGE. Certamente, entende-se que o objetivo dessa evolução é tentar descrever uma realidade múltipla e complexa. No entanto, a multiplicação das abordagens contribui para confundir ainda mais as categorias espaciais.

11Os pesquisadores tenderam a desafiar os dados do IBGE em resposta à abordagem positivista. No entanto, “ao jogar fora o bebê com a água do banho”, a crítica aos dados tem pouco interesse. Assim, as críticas concentram-se na origem legal da definição oficial de urbano que se baseia em critérios arbitrários (SANTOS, 1968; VEIGA, 2002; KOITI-MIYAZAKI et al., 2005). Entretanto, esse tipo de definição é ainda muito comum no mundo. O desprezo pelos dados oficiais resulta em uma visão caleidoscópica do espaço urbano. Por exemplo, os pesquisadores trabalham com entidades urbanas de denominações variadas e que não correspondem necessariamente às categorias oficiais. Brito et al. trabalham em uma amostra de aglomerações metropolitanas (2001), Matos e Baeninger em regiões metropolitanas (2001), Sposito em aglomerações metropolitanas e não-metropolitanas (2004). Por sua vez, o IBGE estabelece separadamente séries de dados sobre os arranjos populacionais e concentrações urbanas (2015), sobre as Regiões de Influência das Cidades (2007), sobre as áreas urbanizadas (2005, 2015), enquanto a definição oficial do que é urbano (cidades e vilas) alimenta de forma mais geral os indicadores de referência do urbano, que são retomados em nível nacional e internacional.

12Essa multiplicidade e a complexidade das definições de especialistas prejudicam o uso das estatísticas. Certamente, elas não colocam de maneira nenhuma em questão a qualidade intrínseca desses estudos que, considerados individualmente, têm um interesse heurístico específico incontestável. O problema reside, por um lado, na compatibilidade de seus resultados, que não preveem qualquer possibilidade de cruzamento entre as amostras de estudos e, por outro, no fato de que, se os pesquisadores não forem cuidadosos, pode haver uma mistura de recortes territoriais estabelecidos conforme objetivos distintos e considerados como correspondentes em novas análises.

13Deve-se admitir que é difícil manter uma coerência entre esses dois planos associados, o da definição (no qual se encontram as categorias territoriais necessárias ao recorte do espaço) e o da análise (efetuada pelo pesquisador em uma dada perspectiva teórica, usando conceitos como ferramenta), quando, por exemplo, uma área metropolitana oficial inclui áreas urbanas e rurais legais definidas pelas municipalidades, ou quando perímetros urbanos legais incluem, intencionalmente, terras desabitadas previstas para a expansão urbana e em proporções que variam de uma municipalidade à outra.

14Consequentemente, qualquer estudo realizado na escala de uma determinada amostra é válido somente nessa escala, o que leva a deixar à sombra tudo o que a categoria territorial correspondente não previu mostrar, ou seja, abandonar toda uma série de questionamentos que não podem de forma alguma ser tratados no mesmo nível. A impossibilidade de estabelecer pontes entre as categorias estatísticas territoriais leva a uma descrição compartimentada do fato urbano brasileiro, que conduz paradoxalmente a uma opacidade das categorias, cuja diversidade e contexto de produção são frequentemente pouco conhecidos pelos próprios pesquisadores.

15Assim, o uso das estatísticas hoje levanta duas dificuldades: do ponto de vista sincrônico, trata-se de lidar com a multiplicidade das categorias de territórios existentes e, do ponto de vista diacrônico, de compreender as categorias do passado que as de hoje herdaram. Essas dificuldades são um desafio para a produção dos dados durante o próximo censo de 2020, enquanto este corre o risco de ser reduzido. Deste modo, a análise crítica das estatísticas localizadas permitiria identificar as categorias mais pertinentes.

16O artigo, de natureza descritiva, pretende esclarecer essas categorias territoriais a partir das quais foram produzidos os dados relativos à população em nível local principalmente, urbana e rural.

Três tipos de divisões locais para o levantamento das informações demográficas

17Doze censos da população de tipo moderno foram publicados no Brasil entre 1872 e 2010 nos seguintes anos: 1872, 1890, 1900, 1920, 1940, 1950, 1960, 1970, 1980, 1991, 2000 e 2010.

18Três tipos de divisão territorial, ou “geografias”, como dizem os anglo-saxões, são reconhecidos:

  • as divisões administrativas definidas legalmente pelo Estado;

  • a divisão legal entre urbano e rural;

  • as divisões censitárias.

As divisões administrativas nos censos desde 1872

  • 6 É preferível designar as unidades territoriais brasileiras em português a fim de evitar qualquer tr (...)

19Segundo o artigo 18 da Constituição de 1988, o território da República Federativa do Brasil é dividido em uma hierarquia administrativa em três níveis: os Estados6, o Distrito Federal que abriga a capital, os municípios e os distritos.

20Cada um desses níveis foi amplamente reformulado no sentido do desmembramento.

21Retomando a divisão das antigas províncias, os Estados foram criados em 1889 (BRASIL, 1891). Mais tarde, foi anexado o Acre (1904), e vários territórios tornaram-se Estados: Amapá, Rondônia (então chamado Distrito Federal de Guaporé), Roraima (Distrito Federal de Rio Branco) em 1943, Distrito Federal em 1960, Mato Grosso do Sul em 1977, atingindo o número de 27 com a criação do Tocantins em 1988.

22O número de municípios passa de 628 em 1872 a 5.565 em 2010, e o de distritos passa de 3.228 em 1890 a 10.283 em 2010. O processo de emancipação dos territórios está bem definido. Por exemplo, se um pedido de emancipação de parte da população de um município é concedido pelo poder público, o distrito é reconhecido; o município é, portanto, dividido em distritos. Da mesma forma, um distrito pode se tornar município ou, ainda, uma parte de um Estado Federal também pode se tornar Estado.

23As parochias, que somavam 1.468 nos censos de 1872 e 1890, foram mais tarde abolidas.

O perímetro urbano legal a partir de 1940

  • 7 Título III “Da Organização do Estado”; Capítulo IV “Dos Municípios”; Art. 30. “Compete aos Municípi (...)

24A distinção entre população urbana e rural é uma das mais importantes na enunciação das categorias territoriais. Foi estabelecida durante a Era Vargas, a partir do censo de 1940, e desde então não foi mais revisada. O perímetro urbano é um objeto legal produzido pelo poder, primeiro pela autoridade federal, depois pelo município, no retorno da democracia em 1985. Segundo a Constituição Brasileira de 1988 (BRASIL, 1988)7, a Câmara Municipal tem a responsabilidade pelo ordenamento do território bem como pelo controle do uso, da distribuição e da ocupação do solo urbano no território municipal.

25Cada municipalidade estabelece leis que definem o zoneamento da ocupação do solo dentro do perímetro urbano. Uma cartografia oficial é publicada (Figura 1) e associada a leis complementares. Por meio destas, a Secretaria da Prefeitura Municipal dedicada ao planejamento do território ou ao desenvolvimento do território regula o uso do solo urbano ou ainda a distribuição da terra entre uso residencial, uso comercial, atividades de serviços, indústrias, espaços de recreação e espaços protegidos. Define igualmente as características dos edifícios e as regras urbanísticas, como é o caso de Presidente Prudente (SP) (LEIS MUNICIPAIS, 2008; PLANTA GERAL, 2008) e da maior parte dos municípios brasileiros.

Figura 1 – Município de Presidente Prudente (SP). Limites do perímetro urbano

Figura 1 – Município de Presidente Prudente (SP). Limites do perímetro urbano

26A promulgação constante de leis municipais em matéria de ocupação do solo atesta a liberdade de que dispõe a Câmara Municipal para moldar o território. Por exemplo, a Lei complementar de Presidente Prudente promulgada em 2003 foi revogada pela Lei de 2008 e alterada pelas Leis 160/2008 e 169/2009 (LEIS E DECRETOS…, 2008). Consequentemente, apesar de uma base comum, as modalidades de produção do espaço urbano variam de um munícipio para outro e mesmo, num dado município, de uma equipe municipal para outra, segundo mandatos dos prefeitos eleitos, dos vereadores e das coalizões políticas formadas a cada período eleitoral.

  • 8 Muito frequentemente, essa transformação do rural em urbano é realizada de forma ilegal (sem autori (...)

27A delimitação do perímetro urbano depende também dos governantes eleitos e das vicissitudes da vida política local, e há muito em jogo: os impostos são distintos daqueles relativos à área rural, assim como as leis que regem a propriedade fundiária, o tipo de uso etc. As municipalidades também têm grande interesse em transformar técnica e legalmente8 lotes rurais em terras urbanas para tributar mais. Assim, em cada municipalidade, os limites do perímetro urbano são indicados por placas de sinalização (Figura 2).

Figura 2 – Presidente Prudente (SP). Exemplo de sinalização dos limites do perímetro urbano

Figura 2 – Presidente Prudente (SP). Exemplo de sinalização dos limites do perímetro urbano

Fonte: Catherine Chatel. 22/11/2014, 29/11/2014, Presidente Prudente (SP)

As categorias censitárias do IBGE

28Como os dados de população urbana e rural só foram coletados a partir de 1940, talvez tenha sido esse recorte estatístico entre população rural e urbana, mal definido no plano geográfico entre cidade legal e espaço urbano, que levou o IBGE a definir novas categorias territoriais puramente estatísticas a partir do censo de 1980. Portanto, a população dos centros administrativos distingue-se do restante da população urbana, assim como a população dos aglomerados rurais em relação ao restante da área rural. É também nesse momento que começa um processo de relativa dispersão da população. As características dessa população e a forma de ocupação do solo tornam-se assim critérios privilegiados para definir essas categorias cada vez mais complexas que se inserem nas divisões administrativas anteriores.

  • 9 Para 2000 (XI RECENSEAMENTO…, 2000), (MINISTÉRIO…, 2000): ver os capítulos 3 e 4: “Áreas de Divulga (...)

29Tecnicamente, o IBGE distingue, de acordo com os documentos metodológicos produzidos para os censos de 2000 e 20109, três tipos principais de unidades territoriais definidas de acordo com a sua função no processo de produção da informação durante os censos: coleta, apuração e publicação. Essas unidades estão esquematizadas na Figura 3 e listadas nos Quadros 1 e 2.

30a) O IBGE definiu recentemente unidades territoriais de coleta: localidades e setores.

31b) As áreas de apuração são áreas delimitadas nos mapas e cadastradas para fornecer um quadro para a apuração dos dados dos censos. Correspondem aos tipos de assentamento, atividade, organização social etc. e se distanciam das unidades territoriais administrativas.

32O IBGE reconhece sete categorias: áreas especiais (definidas no nível federal, estadual e municipal visto que são subordinadas a um órgão público ou privado, no âmbito de objetivos de conservação ou de preservação da fauna, da flora, dos monumentos culturais, do meio natural e das comunidades indígenas), aglomerados subnormais (favelas e similares), aglomerados rurais, aldeias indígenas, bairros e similares, áreas urbanizadas e áreas não urbanizadas.

33c) As áreas de divulgação a partir das quais os dados são publicados correspondem principalmente às unidades administrativas e às divisões regionais ou urbanas oficiais. As Unidades da Federação incluem os Estados Federais e o Distrito Federal, Brasília. As divisões administrativas locais são os municípios, os distritos e suas respectivas sedes, cidades e vilas. Grandes regiões, mesorregiões geográficas e microrregiões geográficas designam divisões regionais sem valor administrativo. Subdistritos e zonas são definidos para subdividir as grandes cidades, enquanto bairros e similares são divisões internas dos municípios e dos distritos. Por fim, as categorias legais distinguem o urbano e o rural dentro dos municípios e distritos: área urbana, área rural e área urbana isolada.

34Esses três conjuntos não são exclusivos: algumas categorias territoriais encontram-se em dois conjuntos. Da coleta à divulgação dos dados, as unidades territoriais estão cada vez mais associadas.

35Entre essas categorias, apenas algumas fornecem informações mais específicas sobre as características dos locais de assentamento e do espaço urbano.

Figura 3 – As categorias territoriais nos censos do IBGE desde 1872

Figura 3 – As categorias territoriais nos censos do IBGE desde 1872

O espaço urbano segundo as categorias do IBGE

36O documento metodológico que acompanha o censo de 2010 propõe a classificação mais completa das categorias territoriais utilizadas pelo IBGE de acordo com os três tipos descritos acima (XII RECENSEAMENTO…, 2013). A descrição apresentada permite listar os numerosos critérios que contribuem para a identificação dessas categorias e que serão discutidos no final deste artigo. Entretanto, o perímetro urbano legal e, com ele, a distinção original entre urbano e rural feita em 1940 é um delimitador que orienta o ajuste das categorias territoriais recentes.

As categorias urbanas legais dentre as Áreas de divulgação

37Quatro categorias referem-se ao urbano.

38A cidade é a sede do município e está incluída no perímetro urbano legal.

39A vila é a sede do distrito, quando este não abriga a cidade. A vila é também a base para demarcar o perímetro urbano legal em torno dela.

40A área urbana (AU) corresponde ao perímetro urbano legal. Os perímetros urbanos legais que não coincidem com a presença de um centro administrativo, cidade ou vila, ou seja, que estão em descontinuidade em relação ao perímetro onde se localiza um centro administrativo, determinam uma outra categoria: a área urbana isolada (AUI).

41A área rural refere-se a tudo o que não está dentro do perímetro urbano legal.

Os zoneamentos metropolitanos legais

  • 10 Capítulo III Dos Estados Federados, Artigo 25, §3: “Os Estados poderão, mediante lei complementar, (...)

42As regiões metropolitanas são unidades territoriais administrativas que fazem parte das áreas de divulgação. São constituídas por um conjunto de municípios limítrofes agrupados para facilitar a organização integrada do ordenamento do espaço e a execução de funções públicas de interesse comum. Anteriormente instituídas pelo poder central, são estabelecidas pelos Estados desde a Constituição de 198810. É por isso que a região metropolitana deve pertencer a um único Estado e é definida com base em critérios determinados pelos Estados. A primeira região metropolitana, a Região Metropolitana de Porto Alegre, composta por 13 municípios, foi criada em 1968 pelo poder central (FREITAS, 2009). Em 1974, havia nove regiões metropolitanas; em 2010, 36, em 20 Estados; e em 2019, 74 em 23 Estados.

  • 11 “São conjuntos de municípios cuja criação baseia-se no princípio de cooperação entre os diferentes (...)

43As Regiões Integradas de Desenvolvimento (RIDEs) são regiões metropolitanas compostas por municípios de diferentes Estados da Federação. Correspondem a um acordo estabelecido nos diferentes níveis do governo: Federação, Estados e municípios11. Elas somam três em 2019.

  • 12 “Conjunto de municípios limítrofes, instituído por legislação estadual, com o objetivo de integrar (...)

44A essa rede de “metrópoles” somam-se as aglomerações urbanas, que contabilizam quatro em 2019. São também estabelecidas pelos Estados, mas estes dificilmente as criam, pois, ao contrário das regiões metropolitanas legais, sua autonomia é muito limitada (BRAGA, 2005). Elas atendem aos mesmos objetivos que as regiões metropolitanas12.

45Essas três categorias correspondem a entidades urbanas funcionais constituídas no nível dos Estados pela lei. São frequentemente referidas nos estudos sobre urbanização e metropolização, apesar de sua delimitação permanecer bastante arbitrária, e se somam às denominações usadas nos discursos científicos, midiáticos e no discurso comum, sem que seja estabelecida uma correspondência efetiva com as definições precisas do IBGE.

O urbano e o rural nas áreas de apuração

46O recenseamento dos habitantes é acompanhado daquele relativo à moradia, ao uso do solo, às atividades etc., que fornecem critérios para especificar os tipos de povoamento classificados entre as áreas de apuração, que são numerosas.

47Seis delas empregam critérios demográficos, geográficos, econômicos ou sociais para caracterizar as realidades urbanas e rurais. Deste modo, as áreas de apuração permitem avaliar a margem introduzida pelo IBGE em relação à definição legal de urbano e rural.

48Três áreas de apuração pertencem ao perímetro urbano legal: área urbanizada de cidade ou vila, área não urbanizada de cidade ou vila, e bairros e similares. Duas outras fazem parte da área rural: o aglomerado rural e a aldeia indígena. Uma unidade, o aglomerado subnormal, pode se situar tanto na área legal urbana quanto na rural.

  • 13 A tradução literal de aglomerado é agglomérat em francês, pois a palavra em português designa um es (...)

49Ressalte-se que o IBGE fala de área para designar o perímetro urbano legal, baseando-se assim no caráter finito de uma parcela de território. Ao contrário, para enfatizar o caráter emergente e evolutivo do estabelecimento reconhecido fora dos marcos legais, o IBGE refere-se a aglomerado13.

Área urbanizada de cidade ou vila

50A área urbanizada de cidade ou de vila é uma porção de espaço contínuo de área urbana legal onde se localiza o centro administrativo.

51O IBGE caracteriza-a por critérios baseados na densidade e no tipo de ocupação do solo. A área urbanizada do tipo 1 é intensamente ocupada por edifícios, ruas, praças etc.

52O tipo 2 pressupõe uma ocupação do solo menos intensa dado que corresponde a atividades ligadas à presença de uma cidade, mas que se estendem por grandes superfícies a priori não habitadas: reservas de água, áreas de lazer, cemitérios, estabelecimentos de agricultura experimental, atividades industriais ou comerciais etc. Esse tipo de área deve ser contígua a uma área do tipo 1.

53A área urbanizada do tipo 3 corresponde aos espaços reservados para a expansão urbana. São terrenos baldios, que não são rurais, mas que ainda não estão ocupados por construções ou equipamentos urbanos. Eles devem ser contíguos a áreas urbanizadas do tipo 1 e/ou 2.

Área não urbanizada de cidade ou vila

54A área não urbanizada de cidade ou vila faz parte do perímetro urbano legal, mas não é contígua a uma área urbanizada de cidade ou vila de tipo 1 e 2. São espaços pouco ocupados, dedicados a atividades agropastoris e extrativistas, ou seja, áreas em descanso.

Bairros e similares

55Trata-se de divisões intraurbanas denominadas bairros, áreas de planejamento etc. legalmente estabelecidas ou oficialmente informadas pelo órgão competente. O bairro é a unidade básica do local de residência e aparece nos endereços e no código postal.

Aglomerado subnormal

56Os aglomerados subnormais referem-se às favelas. São aglomerações com um mínimo de 51 habitações construídas em continuidade e de maneira ilegal, sem direito de propriedade e de loteamento determinado pela municipalidade, fora dos perímetros legais de construção, de forma desordenada, e que carecem de infraestrutura e serviços públicos.

Aglomerado rural

  • 14 O IBGE especifica que a definição não prevê um tamanho mínimo com base no número de habitantes e pr (...)

57O aglomerado rural é um agrupamento de população na área rural legal. As edificações são permanentes, sólidas, separadas por menos de 50 metros cada, e dispostas de acordo com uma forma identificável ou ao longo de uma via de comunicação. O aglomerado rural contém pelo menos 50 domicílios correspondendo a uma população superior a 250 habitantes14.

58O IBGE reconhece dois tipos de aglomerados rurais:

59a) O aglomerado rural do tipo “extensão urbana”, embora localizado no perímetro rural legal, atende a características urbanas segundo o IBGE. De fato, ele corresponde à extensão urbana do perímetro urbano de uma cidade ou de uma vila. Pode referir-se a um loteamento, conjunto de moradias, aglomerados subnormais ou núcleos de povoamento desenvolvidos em torno de estabelecimentos industriais, comerciais ou de serviços. Essa categoria corresponde aos critérios comuns de definição dos aglomerados rurais, referente à unidade construída e ao tamanho, aos quais se acrescenta um critério próprio. O aglomerado situa-se no máximo a 1 km de uma cidade ou vila, denominada aqui de núcleo principal, ou de um ou mais aglomerados do tipo “extensão urbana” dos quais pelo menos um está em continuidade com uma cidade ou vila. O aglomerado rural não se situa necessariamente na mesma unidade administrativa que a cidade ou vila.

60b) O aglomerado rural isolado caracteriza-se em primeiro lugar por ser distante 1 km ou mais de um perímetro urbano legal ou de um aglomerado rural do tipo “extensão urbana”. Três tipos de “aglomerados rurais isolados” se distinguem por outros critérios relativos à atividade dos habitantes, aos equipamentos e à propriedade fundiária.

61Por um lado, a população dedica-se principalmente a atividades não agrícolas. Os dois primeiros tipos correspondem às “cidades-dormitórios”, habitadas por trabalhadores dos três setores – primário, secundário ou terciário –, e às zonas residenciais desenvolvidas em torno de estabelecimentos de produção ou de lazer. Por outro lado, o último tipo caracteriza-se por um habitat concentrado constituído por uma população ativa no setor primário e que dispõe de um número mínimo de serviços, considerados como elementos básicos da interação social.

  • Povoado

62Esse aglomerado não depende de uma empresa ou de um único proprietário de terra. Concentra um mínimo de serviços e de equipamentos, ou seja, um estabelecimento de venda de bens de consumo, assim como dois dos três dos seguintes serviços: escola primária (séries iniciais), centro de saúde e locais de culto.

  • Núcleo

63Esse tipo de aglomerado está ligado a um único proprietário de terra (empresa agrícola, indústria, usina etc.) e dispõe ou não dos serviços e equipamentos dos povoados.

  • Outros aglomerados

64São todos os outros aglomerados rurais isolados que não correspondem nem aos critérios dos povoados (serviços e equipamentos) nem aos dos núcleos (proprietário de terra).

65c) Existem também aglomerados rurais somente identificados. Esses aglomerados que têm entre 10 e 51 domicílios não são classificados entre as unidades de apuração.

Aldeia indígena

66A aldeia indígena é um agrupamento de pelo menos 20 habitantes indígenas que residem em uma ou mais habitações.

Unidades territoriais de coleta

67O IBGE considera unidades territoriais de coleta da informação delimitadas a fim de distribuir o trabalho dos recenseadores. As unidades territoriais de coleta são entidades mais precisas; duas delas nos interessam particularmente: o setor e a localidade.

Setor

68O setor censitário é a unidade espacial básica de coleta do censo demográfico desde 1980. Os setores são agrupados em agregados de setores nos censos de 1980 e 1991 e em áreas de ponderação nos censos de 2000 e 2010, onde há um maior número de dados associados disponíveis (CENSO DEMOGRÁFICO, 2010). As áreas de ponderação incluem um mínimo de 400 domicílios. No entanto, uma grande quantidade de dados por setor também está disponível.

69A situação do setor indica se o setor se encontra dentro do perímetro legal urbano ou rural. Então, um critério de tamanho guia a delimitação dos setores. Em 2010, havia 316.574 setores, sendo 240.382 urbanos e 76.192 rurais.

70Três categorias de setores fazem parte do urbano e cinco, do rural (XI RECENSEAMENTO..., 2000). Essas oito categorias repetem, em sua maioria, aquelas definidas anteriormente e dedicadas à publicação dos dados (áreas de divulgação) e à contagem (áreas de apuração) (Figura 4).

711) Os setores urbanos têm de 250 a 400 domicílios se estiverem localizados na área urbanizada de cidade ou vila, de 150 a 250 domicílios ou de 100 a 200 estabelecimentos agrícolas na área não urbanizada de cidade ou vila. As três categorias são distinguidas:

72a) setores das áreas urbanizadas das cidades e vilas;

73b) setores das áreas não urbanizadas das cidades e vilas;

74c) setores das áreas urbanizadas isoladas.

752) Os setores rurais têm de 150 a 250 domicílios ou 100 a 200 estabelecimentos agrícolas se estiverem situados na área rural fora dos aglomerados. O setor correspondente a um aglomerado rural inclui de 51 a 200 domicílios. Acima de 51 domicílios, o setor é dividido; abaixo disso, o aglomerado rural é apenas identificado. Finalmente, acrescenta-se um critério de superfície: um setor rural não deve ultrapassar 500 km².

76As cinco categorias dos setores rurais referem-se: a) ao aglomerado rural do tipo extensão urbana; b) ao aglomerado rural isolado do tipo povoado; c) do tipo núcleo; d) do tipo outros aglomerados; e) à área rural exclusive aglomerados que representa o restante da área rural excluindo todos os aglomerados.

77Uma outra distinção é feita entre o setor comum ou não-especial e o setor especial. Os setores especiais designam espaços onde a ocupação do solo ou a população têm características originais, de modo que se trata de realizar o trabalho de coleta de acordo com modalidades precisas. Por exemplo, trata-se do setor especial de aglomerado subnormal, que abrange as favelas e os espaços ocupados ilegalmente, ou ainda de setores onde se encontra uma prisão (setor especial de penitenciárias), um hospital, um agrupamento de indígenas (setor especial de aldeia indígena) etc.

78À guisa de identificação estatística, a situação legal urbana ou rural do setor é dotada de um código específico que se acrescenta aos códigos territoriais de níveis hierárquicos superiores (códigos da unidade federal, do município, do distrito etc.). O caráter urbano ou rural do setor estabelece, portanto, in fine, sua identidade. Uma vez que o setor está na base de todos os outros territórios do IBGE, a distinção urbano/rural legal continua sendo a base da produção e da delimitação das categorias territoriais do IBGE.

Figura 4 – Aracaju (SE) e arredores. Categorias de setores censitários em 2010

Figura 4 – Aracaju (SE) e arredores. Categorias de setores censitários em 2010

Localidade

79O IBGE propôs-se a identificar tipos de localidades para, por um lado, evitar confusões entre as categorias territoriais político-administrativas e as categorias estatísticas próprias do IBGE e, por outro lado, facilitar o estabelecimento de uma cartografia dos setores.

80A localidade designa todos os lugares que correspondem a uma aglomeração permanente de habitantes (IBGE, 2012). Existem seis categorias já vistas entre as áreas de divulgação e de apuração: cidade, vila, área urbana isolada (AUI), aldeia indígena, povoado e núcleo. Acrescentam-se duas novas categorias que nos interessam particularmente entre os aglomerados rurais.

81O lugarejo corresponde ao aglomerado rural isolado, mas não se beneficia dos serviços e equipamentos necessários para constituir um povoado. Corresponderia, nas áreas de apuração, à categoria outros aglomerados rurais isolados.

82Os projetos de assentamento (projetos de atribuição ou de ocupação de terras), também denominados agrovilas, são unidades de produção agrícola instituídas por políticas governamentais no âmbito da reorganização da ocupação do espaço em benefício dos trabalhadores rurais sem terra. Essas unidades caracterizam-se por condições bem definidas de uso da terra e de organização social que incentivam a vida em comunidade.

83Entre as categorias de localidades, apenas algumas são localidades selecionadas pelo IBGE para formar os setores, de acordo com o objetivo de coleta: as cidades (5.565), as vilas (4.507), as áreas urbanas isoladas (1.933), os povoados (7.083), os projetos de assentamento (agrovilas) (918) e as aldeias indígenas (1.318).

A sobreposição das categorias

84A distinção dos três objetivos de divisões, divulgação, apuração e coleta ilustra como se torna cada vez mais difícil para o IBGE conciliar a missão histórica de um instituto estatístico, que deve mostrar os dados do Estado, com sua missão fundamental de recensear os habitantes e de caracterizar os recursos de que eles dispõem, suas condições de vida etc. A multiplicação, a complexificação e a crescente precisão das categorias territoriais produzidas desde o final do século XX atestam esse esforço. Assim, o IBGE publicou os dados em escala extremamente precisa dos setores e das localidades, o que constitui um material excepcional para o pesquisador. No entanto, a complexidade das categorias, que o Quadro 1 ilustra, pode constituir uma limitação para o uso dos dados.

85Além disso, as novas categorias devem inserir-se nas antigas, o que resulta em paradoxos como ilustra a área não urbanizada de cidade ou de vila definida pelo IBGE e que está situada dentro da área urbana legal. A distinção legal entre urbano e rural, incluída nas categorias do IBGE, apesar de sua delimitação política local, arbitrária e heterogênea, permanece, portanto, primordial. Ela está de acordo com as novas categorias previstas para a apuração e a coleta dos dados e que, no entanto, compreendem melhor a realidade urbana e a ocupação do solo. Essa onipotência da definição legal do urbano no Brasil é outro limite dos dados estatísticos nos trabalhos de pesquisas sobre o espaço urbano. As outras regionalizações e estudos urbanos produzidos pelo IBGE que serão apresentadas agora são mais um exemplo das dificuldades apresentadas pelas categorias para compreender o urbano no Brasil.

Quadro 1 – Categorias territoriais do IBGE segundo as etapas do recenseamento

Quadro 1 – Categorias territoriais do IBGE segundo as etapas do recenseamento

Os zoneamentos e estudos do IBGE dedicados ao urbano

86Como a maioria dos institutos estatísticos nacionais do mundo, o IBGE produz estudos para as necessidades de determinados projetos políticos, econômicos, sociais ou ambientais. Esses estudos são realizados por especialistas que podem ser pesquisadores de universidades, agências de pesquisa ou ainda os próprios funcionários do instituto. Às vezes levam à definição de entidades territoriais diferentes daquelas dos censos. À imagem das múltiplas divisões censitárias e administrativas, encontram-se aqui tanto critérios de divisões e zoneamentos quanto pontos de vista sobre o urbano: a exaustividade às vezes se transforma em absurdo.

Áreas urbanizadas do Brasil, 2005 e 2015

87As áreas urbanizadas do Brasil (IBGE, 2015) são objeto de uma cartografia realizada a partir de imagens de satélite de 2005 a 2007 para o primeiro estudo e de 2011 a 2014 para o segundo.

88No estudo de 2005, as áreas urbanizadas são classificadas de duas formas, o que possibilita apreender os objetivos da publicação.

89Primeiramente, as manchas urbanas foram divididas em três categorias de acordo com sua densidade, mostrando uma atenção especial à ocupação do solo.

90a) As manchas urbanas “muito densas” correspondem na maior parte do tempo às áreas centrais das grandes aglomerações urbanas caracterizadas pela extrema concentração e a verticalização de construções, ao passo que são desprovidas de um solo não artificial.

91b) As manchas urbanas “densas” correspondem a uma ocupação urbana contínua, uma baixa verticalização, enquanto predominam casas com pouco espaço entre elas e um solo predominantemente artificial.

92c) As manchas urbanas “pouco densas” correspondem à presença de elementos urbanos como ruas, praças etc., mas uma ocupação do solo dispersa. Podem designar loteamentos em construção, ser vizinhas das zonas densas, ou pequenos estabelecimentos isolados, como as sedes dos distritos.

93Além disso, essas áreas urbanizadas são divididas em três grupos.

94a) As áreas urbanizadas das grandes aglomerações urbanas brasileiras foram utilizadas para definir as regiões de influência das cidades (REGIÕES…, 2008), descritas a seguir. Elas reúnem todas as aglomerações urbanas e os municípios isolados cuja população ultrapassa os 350 mil habitantes em 2000 e correspondiam a uma certa coesão territorial, sendo esta definida pelos deslocamentos dos indivíduos para o trabalho e os estudos, e pela presença de conurbação das áreas urbanizadas.

95b) Um segundo grupo é formado por manchas urbanas costeiras relativas aos municípios da Zona Costeira do Brasil, que é objeto de atenção especial de uma lei de 1988.

96c) Por último, um terceiro grupo reúne as manchas urbanizadas dos municípios de mais de 100 mil habitantes (segundo estimativa do IBGE de 2005).

97As áreas urbanizadas do Brasil ilustram, portanto, uma abordagem espacial do urbano em termos de densidade de ocupação do solo e de funções, mas introduzindo um limite de tamanho.

98Em 2015, as áreas urbanizadas dividem-se ainda segundo a densidade e o tamanho. Dessa vez, são “densas” e “pouco densas” e divididas entre aquelas que contam entre 100 mil e 300 mil habitantes e aquelas com mais de 300 mil.

Regiões de Influência das Cidades (REGIC), 2007

99As Regiões de Influência das Cidades (REGIC) fazem parte dos estudos realizados pelo IBGE sobre a hierarquia das cidades e a rede urbana do Brasil (REGIÕES…, 2008). Ao longo dos estudos sucessivos, esses territórios tiveram diferentes nomes: espaços homogêneos e espaços polarizados (1967), microrregiões homogêneas (1968), regiões funcionais urbanas (1972), regiões de influência das cidades nos estudos de 1978, de 1993 (publicados em 2000) e de 2007. Da mesma forma, os critérios de definição para determinar a centralidade e as relações de interdependência entre as cidades variaram.

100No entanto, a abordagem permanece: trata-se de definir um centro, capaz de comandar uma região, depois quantificar sua centralidade pelo seu papel de distribuição de serviços e atividades raras ou superiores, de acordo com o modelo dos lugares centrais de Christaller (ibid., 2008, p. 129-138). Esse papel se traduz pela presença do poder executivo e judiciário de nível federal, a quantificação das empresas, de alguns equipamentos e serviços (comércios, instituições financeiras, ensino superior, saúde, redes de Internet e de televisão, conexões aéreas). Por fim, o IBGE estabelece uma matriz de relações entre os centros: o zoneamento resultante descreve, de fato, a hierarquia dos centros políticos, administrativos, econômicos e culturais do país.

Arranjos populacionais e concentrações urbanas do Brasil, 2015

  • 15 “A identificação e a delimitação das maiores aglomerações de população no País têm sido objeto de e (...)

101O estudo Arranjos populacionais e concentrações urbanas do Brasil (ARRANJOS…, 2015), publicado em 2015, ilustra um interesse contínuo do IBGE pelas aglomerações populacionais desde os anos 1960. São definidas principalmente pela noção de “integração” entre os municípios15, ou seja, pela intensidade dos movimentos pendulares relacionados ao trabalho e aos estudos.

102Como as REGIC, essas áreas de concentração viram suas denominações assim como os critérios de definição mudarem (ibid., p. 17-20) sobretudo porque diferentes especialistas comandaram estudos sucessivos e propuseram a cada vez sua visão pessoal da cidade definida por fluxos. As áreas metropolitanas são definidas, em 1969, por critérios demográficos, estruturais e de integração; as aglomerações urbanas, de 1975, por critérios urbanos e de integração; as áreas de concentração de população, de 2006, pelo critério de tamanho relativo, de centralidade, de tamanho absoluto, de gestão urbana em um primeiro momento, depois por critérios demográficos, urbanos e de coesão em um segundo momento. Por fim, a delimitação de arranjos populacionais, em 2014, baseia-se na intensidade relativa e absoluta dos movimentos pendulares e a contiguidade das manchas urbanizadas.

103Nesses quatro estudos sucessivos, a delimitação das aglomerações baseia-se em alguns critérios comuns e outros flutuantes, enquanto os limiares definidos para cada critério mudam.

104Assim, por um lado, vários pontos em comum são notados entre as publicações sucessivas. As aglomerações são sempre compostas por uma cidade-centro e por outros municípios. Do ponto de vista “demográfico”, dominam os critérios de tamanho e densidade. O ponto de vista “estrutural” refere-se à estrutura econômica refletida na parte da população ativa e a da produção dedicada aos setores secundário (relacionada ao setor agrícola no estudo de 1969 apenas) e terciário (a partir de 1975), assim como a distribuição espacial dessa população (quantidade de habitantes que residem fora do município em que trabalham, ou em núcleos dormitórios). Densidade demográfica e estrutura econômica serão também a base do critério “urbano” desenvolvido a partir de 1975. Os critérios “de integração” (denominados “coesão” em 2006) baseiam-se principalmente nos movimentos pendulares, aos quais se acrescenta um conjunto de indicadores que descrevem fluxos e redes: fluxos telefônicos, de mercadorias e de capitais e linhas de transporte coletivo.

105Por outro lado, observam-se variações na abordagem urbana.

106Em 1969, o setor industrial caracteriza o urbano. É medido em relação ao setor agrícola e está associado a um tipo de povoamento específico: a cidade-dormitório. Os fluxos telefônicos foram selecionados em 1969 e 1975 como significativos da unidade das aglomerações ao lado dos movimentos pendulares, mas foram também abandonados em seguida.

107O estudo de 1975 prevê critérios “de integração” para aglomerações fundadas em um espaço urbanizado (a) “contínuo”, definido pelos movimentos pendulares, ou, ao contrário, (b) “não contínuo”, em que a integração é definida por fluxos telefônicos e de mercadorias ou capitais, pelas linhas de transporte. Outros índices que descrevem o processo de urbanização entram em jogo: a etapa da aglomeração na evolução do crescimento demográfico, no processo de metropolização, o peso da industrialização no processo de urbanização. Deve-se observar que o conceito de continuidade espacial desenvolvido pelos autores do estudo, Davidovich e Lima, baseia-se nos movimentos pendulares que permanecem até hoje.

108Em 2006, sob a influência de Maria Luisa Gomes Castello Branco, que conduz o estudo, o modelo centro-periferia foi referência na identificação dessas unidades aglomeradas. Os centros são primeiramente selecionados no estrato superior da rede urbana. O critério de tamanho é baseado na população assim como no desempenho econômico, marca de uma virada liberal, e descrito pela renda dos chefes de família, pelo número de agências bancárias e pelo peso das empresas. A centralidade manifesta-se pelos fluxos aéreos. Em um segundo momento, a partir desses centros e dos espaços urbanos (CASTELLO BRANCO, 2003) a eles vinculados, as áreas de concentração de população (ACPs) são delimitadas com limites particularmente precisos que parecem ser derivados dos resultados de uma modelização empírica: densidade de 1.583 hab./km² no mínimo, 81,5% da população em atividades urbanas e 10% da população que realiza movimentos pendulares. O estudo de 2006 se caracteriza assim por uma grande complexidade e definições construídas a partir de critérios cujos resultados são conhecidos.

  • 16 Notas n. 13 e 17, p. 23–24.

109O estudo de 201516 utiliza menos critérios e menos dados, mas formaliza um índice de integração pouco acessível ao público. Dessa vez, integração e contiguidade apoiam os arranjos populacionais. O conceito de contiguidade corresponde ao que se chamaria de continuidade na França: pela primeira vez, a mancha urbanizada é considerada como um fator de unidade territorial. É caracterizada com mais precisão que anteriormente: é “uma área construída com edifícios típicos dos espaços urbanizados e uma estrutura interna propícia às relações cotidianas de vizinhança” (ARRANJOS…, 2015, p. 21-27). A mancha urbanizada principal é aquela onde se localiza a sede do município, ou então do distrito, a cidade ou a vila. Há diferentes níveis de contiguidade entre duas manchas urbanizadas principais de dois municípios. Elas são “contíguas” quando não há interrupção entre as manchas, além de haver intervalos: até 1 km, de 1 a 2 km, de 2 a 3 km, de 3 a 10 km, de 10 a 60 km e, por último, acima de 60 km. No entanto, duas manchas são consideradas contíguas se a distância entre seus limites for inferior a 3 km. A seguir, o modelo centro-periferia associa-se ao conceito de contiguidade para diferenciar vários níveis de relações, ditas “diretas” ou “indiretas”, entre o município-núcleo e os municípios do entorno mais ou menos distantes.

110Como as Regiões de Influência das Cidades, os Arranjos populacionais são centros que drenam e polarizam o território.

111Apesar de tudo, o estudo das definições dos zoneamentos nacionais, sejam estes legais ou resultantes de estudos científicos comandados pelo IBGE, demonstra que o território legal, especialmente o município e seus centros-administrativos, permanecem sendo a referência a partir da qual são desenvolvidos os critérios relativos à centralidade, à continuidade e à contiguidade.

Características urbanísticas do entorno dos domicílios: o questionário do IBGE de 2010

112A investigação das características urbanas dos entornos das habitações (XII RECENSEAMENTO…, 2011) foi realizada por ocasião do censo de 2010 a fim de avaliar o grau de urbanidade das áreas habitadas. Trata-se de determinar a qualidade e a quantidade de infraestruturas definidas como urbanas ao nível de cada rua ou logradouro, ou seja, caracterizar o ambiente imediato das habitações: iluminação, calçada, árvores, instalações para deficientes, esgotos, lixo etc.

113O estudo concentrou-se nas áreas urbanizadas dos 5.565 municípios do Brasil, abrangendo 222.541 setores urbanos. Isso representa 60.505.664 endereços, dos quais 52.413.041 correspondem a um uso residencial, 6.591.391 a edifícios não residenciais (indústria, comércio etc.) e 1.501.232 a edifícios em construção. O método é semelhante ao usado em censos baseados em endereços, address-based census, que são praticados sobretudo nos Estados Unidos, Reino Unido e na Turquia.

114As análises cruzam em seguida os indicadores relativos às características urbanas das zonas recenseadas com outras informações, especialmente relativas aos habitantes (crescimento demográfico, atividade, renda, idade, sexo, cor, raça etc.).

115Por um lado, o questionário interroga o urbano do ponto de vista das condições de vida dos habitantes e de seu cotidiano. Por outro lado, justifica a qualidade urbana do perímetro legal. Pode-se imaginar que os resultados do questionário são uma ferramenta para avaliar as inadequações dos equipamentos disponibilizados aos habitantes e ajudar os poderes públicos locais a medir o caráter urbano de sua cidade e adaptá-lo às normas.

Definições do urbano sofisticadas

116Desde os anos 1960, o IBGE apoia estudos de especialistas sobre o espaço urbano. Estes se baseiam em métodos científicos sofisticados, mas que acentuam ainda mais o afastamento das categorias territoriais oficiais. Os critérios multiplicam-se até definições particularmente complexas, cujos resultados são difíceis de serem verificados. Duas críticas principais podem ser feitas.

117Primeiro, não é certo que o poder público, como os pesquisadores, usem os resultados dos estudos do IBGE com uma visão completa dos dados que manipulam. As definições do urbano, assim como as categorias territoriais a ele associadas, certamente consideram a diversidade dos pontos de vista e dos critérios utilizados para caracterizar o urbano, mas também a dificuldade de compreendê-lo.

118A visão do urbano torna-se ainda mais complexa na medida em que esses estudos são realizados regularmente e, no entanto, sem nenhuma continuidade das categorias empregadas: estas não param de mudar desde os anos 1960. Assim, adotadas pelos estudos de especialistas, as definições evoluem com o fenômeno urbano e o povoamento, de modo que é difícil saber quem muda mais entre o fenômeno e o olhar.

119A segunda crítica é que muito poucos critérios utilizados relacionam-se com uma evolução. O conjunto dos trabalhos propõe uma sucessão de estados síncronos, e o baixo grau de comparabilidade das variáveis escolhidas entre os diferentes estudos não permite identificar uma verdadeira abordagem diacrônica, seja na forma de trajetória ou mesmo simplesmente de evolução do sistema de povoamento.

120Encadeando definições sucessivas que são ao mesmo tempo desconexas e cada vez mais sofisticadas, essas tentativas de zoneamentos específicos ao urbano remetem ao tema da complexidade do urbano, preferido por um número crescente de pesquisadores do mundo acadêmico. Mobilizando essa multiplicidade de pontos de vista e de critérios valorizados pelas “ciências da complexidade”, esse discurso de especialistas aplicado às cidades tende, no entanto, a representar uma realidade cada vez mais incompreensível aos cidadãos comuns e agentes, os quais extraem dela finalmente uma representação do espaço urbano fragmentada, por estar ligada apenas à dimensão escalar do espaço, e instável por não ter História.

Síntese e conclusão

Uma coorte de critérios para identificar o urbano

121O Quadro 2 lista de modo sistemático os critérios empregados para cada uma das categorias e definições descritas.

122O critério mais importante continua sendo a situação legal do território considerado: ele entra em praticamente todas as definições. É também o critério exclusivo da definição das áreas de divulgação, que são divisões administrativas estabelecidas por lei. Como esses territórios são usados para a publicação dos dados, são, portanto, aqueles que os usuários de estatísticas locais utilizam prioritariamente. Isso significa que os dados do IBGE divulgados como estão e usados para produzir informações de segunda mão pelo poder público, empresas, pesquisadores etc. estão todos condicionados por territórios delimitados pelo critério legal e nenhum critério científico. Isso levanta a questão da objetividade de todos os resultados obtidos dos dados associados nessas áreas de divulgação.

123Os critérios relativos à ocupação do solo, especialmente a forma e a continuidade da edificação e sua permanência, são recorrentes para a definição das áreas de apuração. Ao mesmo tempo, o critério de limiar demográfico, comum entre as definições de categorias territoriais no mundo, é aqui logicamente eficaz para circunscrever as áreas de apuração e unidades territoriais de coleta que fundamentam o trabalho dos agentes recenseadores.

124Os outros critérios relativos aos equipamentos, aos fluxos, às atividades econômicas etc. são empregados de maneira mais aleatória para as áreas de apuração e de coleta, mas sobretudo nos zoneamentos nacionais resultantes dos estudos do IBGE. Esses últimos refletem uma visão bastante funcional do espaço urbano, que abriga um certo número de equipamentos e de funções que permitem animar um território mais ou menos vasto ao redor.

Quadro 2 – Síntese dos critérios de definição das categorias territoriais usadas pelo IBGE

Quadro 2 – Síntese dos critérios de definição das categorias territoriais usadas pelo IBGE

Quadro 3 – Lista dos critérios do IBGE

Quadro 3 – Lista dos critérios do IBGE

Rumo a uma liberalização das formas de ocupação do território e das categorias

125A descrição precisa das categorias territoriais do IBGE revela muitas tendências mais profundas.

  • 17 O território português está dividido em apenas 308 municípios (tradicionalmente chamados concelhos) (...)

126Ela demonstra antes de tudo, se ainda fosse necessário, o estreito vínculo que existe entre as temporalidades das preocupações institucionais e os tipos de divisões territoriais impostos pelo aparelho do Estado por meio de seus serviços estatísticos. Assim, passa-se de um sistema colonial herdado da origem portuguesa para um sistema pós-moderno comum à maioria dos Estados do mundo. As parochias dos primeiros censos fazem eco às freguesias portuguesas: o objetivo não é tanto controlar um território, mas os fiéis que nele residem. Assim, é estabelecida a malha frouxa dos municípios brasileiros, à imagem dos concelhos portugueses17: a divisão do território mostra sua unidade e atesta sua apropriação.

127A influência do positivismo inspira fortemente as escolhas da administração, não sem o apoio de alguns traumas históricos. No final de 1864, o exército paraguaio havia invadido o sul do Mato Grosso. Porém, essa simples notícia demora mais de três semanas para chegar à capital, Rio de Janeiro. A partir de então, triunfa a ideia de que a ciência pode resolver os problemas específicos levantados pelas dimensões gigantescas do território. Como o marechal Rondon, que trabalhou para estabelecer as fronteiras e territórios do final do século XIX até a metade do século XX, os oficiais, formados na Escola Militar do Rio de Janeiro, tornaram-se engenheiros-exploradores, abrindo estradas, instalando linhas telegráficas e estabelecendo contatos com povos indígenas das regiões do interior. A administração segue, fixando os limites das subdivisões territoriais e estabelecendo seus centros administrativos, as futuras cidades e vilas. De 1964 a 1985, o regime militar apodera-se facilmente dessa lógica, que privilegia uma abordagem técnica da administração e do planejamento do território, em detrimento do social. A dimensão “militar” do desenvolvimento territorial dá lugar à indústria: grandes projetos hidroelétricos, rodovias, agroindústria substituem as perspectivas puramente geoestratégicas de ocupação do território, dos objetivos de produção material e da rentabilidade financeira.

128Com o advento da democracia, triunfa a era dos serviços. A economia liberal se traduz por uma dispersão dos lugares e das formas de povoamento, que emergem aos milhares fora dos perímetros urbanos legais previstos pela administração. A “liberalização da ocupação do território” poderia explicar a complexificação das abordagens do urbano.

129No entanto, no plano político, essa complexificação territorial manifesta também uma certa liberdade tomada ao longo do tempo pelo IBGE em relação às categorias legais e oficiais cuja delimitação permanece arbitrária e determinada por quadros administrativos territoriais cuja rigidez o neoliberalismo global condena à obsolescência. Pode-se falar no Brasil de uma certa emancipação das estatísticas em relação à política. Pois, se o censo é prerrogativa do Estado, o IBGE, na sua missão de produzir estatísticas, percebeu cada vez mais a necessidade de enquadrar de maneira mais precisa a base dos objetos de medida: a população. Localização e recenseamento da população cruzam-se assim com o caminho da Geografia.

130A terminologia empregada reflete às vezes a contradição entre as categorias censitárias e a divisão legal urbano-rural. O IBGE deve, portanto, lidar com duas épocas, dois modos de apreender o espaço povoado que atravessaram as pesquisas urbanas no mundo: a divisão urbano/rural e, depois, o reconhecimento das formas complexas do povoamento nas últimas décadas.

131Do ponto de vista metodológico e conceitual, a descrição precisa das categorias espaciais do IBGE e sua crítica ilustram a dificuldade de identificar definições do urbano produzidas pela instituição, de desvendar os critérios empregados e os pontos de vista sobre as diferentes formas de povoamento. Entre o hiper-rural dos confins amazonenses e o hiperurbano do centro das gigantescas metrópoles, a população do Brasil apresenta tal variedade de contrastes que a ideia mesma de contínuo se torna um verdadeiro desafio.

132Em última análise, o que emerge acima de tudo é a transcendência da divisão urbano/rural enunciada pela lei: sem dúvida porque as cidades foram o ponto de partida da conquista, ela é a descontinuidade maior do espaço brasileiro instituído, de modo que a descontinuidade legal prevalece sobre a do terreno. As múltiplas categorias e divisões do IBGE são como camadas de informações, caracterizadas por diversos níveis de transparência e exibição, sempre superpostas sobre essa camada profunda, fundamental, ativa, não modificável e absolutamente opaca: a divisão urbano/rural. O IBGE não transgride essa classificação primeira da qual decorre a atual divisão.

133O caso do Brasil demonstra o quanto a dependência das estatísticas e das categorias territoriais oficiais é forte: é a variedade das divisões, a mudança das definições das categorias ao longo do tempo e simultaneamente a indefectível distinção legal urbano/rural que pode alterar a observação do povoamento e do urbano.

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CENSO DEMOGRÁFICO 2010. Resultados da Amostra por áreas de ponderação. Rio de Janeiro: IBGE, 2010. Disponível em:

http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/resultados_gerais_amostra_areas_ponderacao/default.shtm. Acesso em: 12 jul. 2019.

IBGE. Áreas Urbanizadas. Rio de Janeiro: IBGE, 2015. Disponível em: https://www.ibge.gov.br/geociencias/organizacao-do-territorio/tipologias-do-territorio/15789-areas-urbanizadas.html?=&t=o-que-e. Acesso em: 15 jul. 2019.

IBGE. Cadastro de localidades selecionadas. Rio de Janeiro: IBGE, 2012. Disponível em: ftp://geoftp.ibge.gov.br/organizacaoterritorial/localidades/cadastro_localidades_selecionadas.pdf. Acesso em: 15 jul. 2019.

LEIS MUNICIPAIS. Lei complementar nº 153/2008. Dispõe sobre a lei de zoneamento do uso e ocupação do solo, da área urbana do município de Presidente Prudente e dá outras providenciais. Presidente Prudente, 2008. Disponível em: https://www.leismunicipais.com.br/plano-de-zoneamento-uso-e-ocupacao-do-solo-presidente-prudente-sp. Acesso em:

Leis e decretos municipais: detalhe, zoneamento de uso e ocupação do solo 153/2008. Presidente Prudente, 2008. Disponível em:

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Planta geral 2008, escala 1:17500, zoneamento de uso e ocupação do solo. Presidente Prudente, 2008. Disponível em:

http://www.presidenteprudente.sp.gov.br/site/central_mapas.xhtml. Acesso em: 12 jul. 2019.

XI RECENSEAMENTO GERAL DO BRASIL. Manual de delimitação dos setores de 2000. Rio de Janeiro: IBGE, 46 p., 2000. Disponível em:

http://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/instrumentos_de_coleta/doc0210.pdf. Acesso em: 12 jul. 2019.

XII RECENSEAMENTO GERAL DO BRASIL. Censo demográfico 2010. Características urbanísticas do entorno dos domicílios. Rio de Janeiro: IBGE, 175 p., 2011. Disponível em:

http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/entorno/default_entorno.shtm. Acesso em: 12 jul. 2019.

XII RECENSEAMENTO GERAL DO BRASIL. Metodologia do Censo 2010. Série Relatórios Metodológicos volume 41. Rio de Janeiro: IBGE, 713 p., 2013. Disponível em:

http://biblioteca.ibge.gov.br/index.php/biblioteca-catalogo?view=detalhes&id=281634. Acesso em: 12 jul. 2019.

Regiões de influência das cidades 2007. Rio de Janeiro: IBGE, 201p., 2008. Disponível em: http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/geografia/regic.shtm. Acesso em: 12 jul. 2019.

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Notes

1 Uma primeira versão foi publicada como “Um caleidoscópio de categorias territoriais nas estatísticas geográficas brasileiras”, Revista brasileira de Geografia, v. 64, n. 1, p. 5-36, 2019. (on-line) https://doi.org/10.21579/issn.2526-0375_2019_n1_5-36.

2 Essa prática foi iniciada na tese de doutorado de Chatel (2012) a partir dos dados de população dos censos realizados entre o século XIX e 2010 em 52 países europeus.

3 Base de dados on-line: UNESP et al., 2017.

4 Projeto de pesquisa “Brasipolis: Cidades, aglomerações urbanas e população” financiado pela FAPESP (Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo) entre 2014 e 2017, (processo 14/07800-5), realizado por Catherine Chatel sob a direção de Maria Encarnação Sposito. Disponível em:

https://bv.fapesp.br/pt/bolsas/153317/brasipolis-cidades-aglomeracoes-urbanas-e-populacao. Acesso em: 06 nov. 2019.

Esse projeto estava associado a outro projeto temático (n. 2018/07701-8) financiado pela FAPESP: “Lógicas econômicas e práticas espaciais contemporâneas: cidades médias e consumo”. Disponível em: https://bv.fapesp.br/pt/auxilios/47675/logicas-economicas-e-praticas-espaciais-contemporaneas-cidades-medias-e-consumo/. Acesso em: 06 nov. 2019.

5 No caso da Geografia, seria necessário fazer pesquisas específicas e, em particular, perguntar até que ponto o distanciamento dos pesquisadores mais críticos da estatística nesse período não foi uma das razões do movimento de renovação da Geografia a partir de 1978. Para apoiar essa hipótese, lembramos a realização naquele ano, em Fortaleza, do Encontro Nacional de Geógrafos da Associação dos Geógrafos Brasileiros, que iniciou um profundo processo de reestruturação. As consequências podem ter sido um aumento exponencial da produção de textos (livros, artigos etc.) sem nenhum fundamento empírico e uma certa tendência a produzir uma geografia sem dados ou mapas.

6 É preferível designar as unidades territoriais brasileiras em português a fim de evitar qualquer tradução infeliz ou qualquer confusão com um significado francês suscetível de distorcer a apreensão da originalidade das categorias territoriais brasileiras.

7 Título III “Da Organização do Estado”; Capítulo IV “Dos Municípios”; Art. 30. “Compete aos Municípios”: VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (BRASIL, 1988).

8 Muito frequentemente, essa transformação do rural em urbano é realizada de forma ilegal (sem autorização prévia) ou irregular (a autorização para loteamento foi adquirida legalmente, mas é realizada sem seguir as normas em vigor).

9 Para 2000 (XI RECENSEAMENTO…, 2000), (MINISTÉRIO…, 2000): ver os capítulos 3 e 4: “Áreas de Divulgação para o recenseamento geral de 2000”, “Áreas de Apuração para o recenseamento geral de 2000”. Para 2010 (XII RECENSEAMENTO…, 2013), ver o capítulo 7: “Desenho conceitual (Conceitos)”.

10 Capítulo III Dos Estados Federados, Artigo 25, §3: “Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum” (BRASIL, 1988).

11 “São conjuntos de municípios cuja criação baseia-se no princípio de cooperação entre os diferentes níveis de governo – federal, estadual e municipal. Podem ser compostas por municípios de unidades federadas diferentes.” (XII RECENSEAMENTO…, 2013).

12 “Conjunto de municípios limítrofes, instituído por legislação estadual, com o objetivo de integrar a organização e o planejamento de interesse comum” (XII RECENSEAMENTO…, 2013).

13 A tradução literal de aglomerado é agglomérat em francês, pois a palavra em português designa um estabelecimento resultante de um agrupamento de pessoas e prédios, enquanto o termo em francês agglomération descreve tanto o estabelecimento quanto o processo que o produziu.

14 O IBGE especifica que a definição não prevê um tamanho mínimo com base no número de habitantes e prefere se basear em um número mínimo de endereços (XII RECENSEAMENTO…, 2013).

15 “A identificação e a delimitação das maiores aglomerações de população no País têm sido objeto de estudo do IBGE desde a década de 1960, quando o fenômeno da urbanização se intensificou e assumiu, ao longo dos anos, formas cada vez mais complexas. A necessidade de fornecer conhecimento atualizado desses recortes impõe a identificação e a delimitação de formas urbanas que surgem a partir de cidades de diferentes tamanhos, em face da crescente expansão urbana não só nas áreas de economia mais avançada mas também no Brasil como um todo. O estudo Arranjos Populacionais e Concentrações Urbanas do Brasil constitui um quadro de referência da urbanização no País. Tal quadro foi obtido a partir de critérios que privilegiaram a integração entre os municípios” (ARRANJOS…, 2015, p. 9).

16 Notas n. 13 e 17, p. 23–24.

17 O território português está dividido em apenas 308 municípios (tradicionalmente chamados concelhos), com um tamanho médio de 292 km2 (França: 14 km2; Espanha 61 km2).

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Table des illustrations

Titre Figura 1 – Município de Presidente Prudente (SP). Limites do perímetro urbano
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Titre Figura 2 – Presidente Prudente (SP). Exemplo de sinalização dos limites do perímetro urbano
Crédits Fonte: Catherine Chatel. 22/11/2014, 29/11/2014, Presidente Prudente (SP)
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/47064/img-2.png
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Titre Figura 3 – As categorias territoriais nos censos do IBGE desde 1872
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/47064/img-3.png
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Titre Figura 4 – Aracaju (SE) e arredores. Categorias de setores censitários em 2010
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/47064/img-4.png
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Titre Quadro 1 – Categorias territoriais do IBGE segundo as etapas do recenseamento
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/47064/img-5.png
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Titre Quadro 2 – Síntese dos critérios de definição das categorias territoriais usadas pelo IBGE
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/47064/img-6.png
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Titre Quadro 3 – Lista dos critérios do IBGE
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/47064/img-7.png
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Pour citer cet article

Référence électronique

Cathy Chatel et Maria Encarnação Beltrão Sposito, « As estatísticas localizadas no Brasil: um caleidoscópio das categorias territoriais »Confins [En ligne], Traductions, mis en ligne le 17 février 2024, consulté le 16 avril 2024. URL : http://journals.openedition.org/confins/47064 ; DOI : https://doi.org/10.4000/confins.47064

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Auteurs

Cathy Chatel

Ingénieur de recherche. Université Paris Diderot, UMR Cessma, Pôle Image, chatelcathy@yahoo.fr

Articles du même auteur

Maria Encarnação Beltrão Sposito

Professeur, UNESP (Universidade Estadual Paulista "Júlio de Mesquita Filho") Câmpus Presidente Prudente, mebsposito@gmail.com

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Droits d’auteur

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