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AccueilNuméros57Fundo Clima: construção e declínio?

Fundo Clima: construção e declínio?

Le Fonds Climat – construction et déclin ?
Climate Fund: construction and decline?
Julianna Colonna, Heloisa de Camargo Tozato, Karoline Araújo et Neli Aparecida de Mello-Théry

Résumés

Cet article présente l'évolution budgétaire et la trajectoire du Fonds Climat en tant qu'instrument d'action publique entre 2009 et 2018. Créé par la loi nº 12.114 de 2009, il est défini comme un instrument économique de la Politique Nationale sur le Changement Climatique (Loi n° 12.182/2009). Le ministère de l’Environnement est responsable de sa gestion et de l’exploitation d’une des deux modalités de financement. La seconde modalité est exploitée par la BNDES. Les analyses effectuées dans cet article s'appuient sur des données budgétaires obtenues via le Portail SIGA du gouvernement fédéral, sur l'analyse de documents et sur des entretiens semi-directifs réalisés entre 2019 et 2020. Quatre points principaux sont analysés : l'évolution budgétaire ; la répartition territoriale du budget ; l’utilisation d'indicateurs pour le suivi et l'évaluation des projets ; et enfin la comparabilité entre les données officielles fournies à des moments différents par les différentes agences impliquées. Les principaux résultats montrent : i) la concentration territoriale des ressources exploitées par la BNDES dans la région du Sud-Est et des ressources exploitées par le MMA dans la région du Nord-Est ; ii) la baisse du budget attribué à des projets non remboursables, surtout depuis 2013. L'explication de cette baisse réside dans une stratégie gouvernementale insignifiante fixant des objectifs de réduction des GES n’exigeant rien d'autre que le contrôle de la déforestation illégale de l'Amazonie, ce qui a affaibli cet instrument et la politique dans son ensemble. La présente étude montre comment l'étude d'un instrument permet de mettre en évidence la création d'une demi-mesure qui renforce la schizophrénie de la politique environnementale brésilienne.

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Texte intégral

Gostaríamos de agradecer o apoio financeiro da Capes, com o qual a primeira autora pode desenvolver sua dissertação de mestrado.

Gostaríamos também de agradecer a todas as entrevistadas e entrevistados pelo seu tempo e experiências compartilhadas.

Finalmente, gostaríamos de agradecer à professora Neli Aparecida de Mello-Théry pelos seus ensinamentos, pela companhia nos nossos diferentes caminhos e por se fazer tão presente, ainda e sempre.

1Em 2009, logo após a COP 15 (Conferência das Partes) em Copenhague, o Brasil formaliza suas diretrizes e define ferramentas para lidar com as mudanças climáticas por meio a Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC). Criada por meio da Lei nº 12.182/2009 (Brasil, 2009a) tem como instrumento econômico o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (FNMC), ou Fundo Clima. Único instrumento que tem definição de fonte orçamentária específica, instituído pela Lei nº 12.114 de 2009 (Brasil, 2009b).

  • 1 A meta de redução da emissão de GEE prevista nas NAMAs brasileiras era de 36,1% a 38,9% de GEEs até (...)

2Na PNMC foram integradas as NAMAs (ações de mitigação nacionalmente adequadas, ou Nationally Appropriate Mitigation Actions, em inglês) as metas de redução da emissão de GEE apresentadas pelo Brasil1. Como veremos, a estratégia para alcançar essas metas não foram desenhadas de forma a consolidar o engajamento de diferentes setores econômicos.Como consequência, não provocou as mudanças estruturais de longo prazo que a pauta climática impera. Assim, as metas de redução dos GEE são ao mesmo tempo causa do sucesso e do enfraquecimento da pauta climática no governo federal.

3A partir desse contexto, o objetivo deste artigo é analisar a construção da política climática brasileira por meio do seu instrumento financeiro, o Fundo Clima. O interesse na análise desse fundo advém de dois pontos: inicialmente, apesar de ser um orçamento pequeno comparado a outras despesas nacionais, ele é criado com uma fonte de receita orçamentária fixa, independente das disputas com outras políticas por recursos durante a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA). Em um contexto de rigidez orçamentária (Peres e Santos, 2021), essa característica do FNMC é significativa. Além disso, do ponto de vista da literatura de instrumentos, sua análise nos leva a observar “aspectos tão sutis quanto significativos” por meio do instrumento. O que permite materializar intenções e revelar o que Lascoumes e Simard (2011) chamam de “semi-medida”, fazendo referência a um instrumento que, na prática, não contribui para atingir os objetivos apresentados pela política ou pelos atores à ela relacionados.

  • 2 Mesmo tendo sido criado por lei em 2009, primeira dotação orçamentaria do Fundo Clima acontece em 2 (...)

4O presente artigo foi estruturado em seis seções além desta introdução. A segunda seção apresenta a abordagem metodológica e a terceira o contexto da criação do Fundo Clima. Em seguida, apresentamos a síntese da execução orçamentária do FNMC de 2011 a 20182. Na quinta seção, são abordadas as razões que explicam o declínio orçamentário e político do Fundo. Por fim, retomamos nas conclusões os pontos mais importantes da análise e apresentamos recomendações referentes à continuidade da PNMC e do Fundo Clima.

1. Abordagem metodológica

5Este artigo apresenta parte dos resultados da dissertação de mestrado em Ciência Ambiental da primeira autora. A pesquisa foi realizada entre novembro de 2018 e julho de 2020 e orientada pela professora Neli Aparecida de Mello-Théry. Em 2022, foi realizada a revisão do texto e a verificação dos valores orçamentários. Os métodos utilizados seguem descritos abaixo.

1.1 Análise orçamentária

6Os dados orçamentários do Fundo Clima foram coletados a partir do SIGA Brasil, o sistema de informações sobre o orçamento público federal criado para o monitoramento e a transparência pública do gasto orçamentário brasileiro. As ações orçamentárias relacionadas ao Fundo Clima no período de 2011 a 2018 foram organizadas no Quadro 1.

Quadro 1. Ações orçamentárias do FNMC executadas entre 2011 e 2022.

Nome da Ação Orçamentária

Tipo de Ação

Finalidade

00J4 - Financiamento de Projetos para Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima.

Operações Especiais. Subtipo de ação: Operações de financiamento e encargos delas decorrentes (empréstimos, financiamentos diretos, concessão de créditos, equalizações, coberturas de garantias, coberturas de resultados, honras de aval, assistência financeira), reembolsáveis ou não

Financiamento reembolsável de projetos, operada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Forma de implementação: linha de crédito (concessão de empréstimos a empreendimentos alinhados à mitigação e adaptação à mudança do clima e seus efeitos)

00JY - Remuneração de Serviço do Agente Financeiro do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima - FNMC (MMA)

Operações Especiais. Subtipo de ação: nada consta

Serviços financeiros e encargos do Fundo Clima

20EX - Remuneração de Serviço do Agente Financeiro do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima - FNMC

Tipo de ação: Atividade. Subtipo de ação: nada consta

Serviços Financeiros do Fundo Clima

00M4 - Remuneração a agentes financeiros, Plano Orçamentário 000A - Remuneração de serviço do agente financeiro do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima

Operações Especiais. Subtipo de ação: nada consta

Serviços financeiros e encargos do Fundo Clima

20G4 - Remuneração de Serviço do Agente Financeiro do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima - FNMC

Tipo de ação: Atividade. Subtipo de ação: nada consta

Financiamento não reembolsável de projetos. Operada pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA). Apresenta vários tipos de elementos de despesa, incluindo Serviços de Terceiros

2000 - Administração da Unidade

Tipo de ação: Atividade. Subtipo de ação: nada consta.

Programa de Gestão e Manutenção do Ministério do Meio Ambiente

Fonte: Organizado a partir de Luedemann et al (2022) e de Tozato (2022).

7Os dados orçamentários foram obtidos na aba de “Gráficos customizados” do Painel Siga Brasil. Para tanto, as variáveis utilizadas foram:

8- “Período”, especificamente o ano de execução

9- “Ação”, especificamente o código e a descrição.

10- A “Métrica” utilizada foi a “Pago + Restos a Pagar Pago”

11- “Fonte (Desc)” presente no item “Fonte” foi utilizada para a reconhecer a origem dos recursos financeiros;

12- Para acessar os dados específicos do FNMC, também utilizou-se as variáveis “Unidade Orçamentária” e o “Plano Orçamentário”

13No presente estudo, os valores orçamentários correspondem à variável "Pago adicionado de Restos a Pagar Pago" (PAGO+RAP Pago). O Pago + RAP Pago representa a soma do valor pago no exercício (campo Pago) acrescido do valor total do restos a pagar pago (campo “RAP Pago Não processado” + campo “RAP Pago Processado”) (BRASIL, 2020). Os valores são apresentados em reais e ajustados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) com ano base 2022, automaticamente ajustado pelo Portal SIGA Brasil. O IPCA constitui o principal índice brasileiro de inflação.

1.2 Entrevistas

14Foram realizadas 17 entrevistas semi-estruturadas entre maio de 2019 e fevereiro de 2020. Sete perguntas iniciais foram organizadas a partir dos elementos do pentágono da ação pública. Proposto por Lascoumes e Le Galès (2012a), ele organiza os cinco principais elementos que os autores consideram indispensáveis para a análise de qualquer política pública, sendo eles: i) atores; ii) representações; iii) instituições; iv) processo e; v) resultados.

15Os atores entrevistados foram selecionados a partir da técnica de bola de neve, também chamada de cadeias de referência. Esse método propõe a identificação de “um número reduzido de contatos iniciais (sementes) que se encaixam nos critérios de pesquisa” (Parker et al., 2019, p. 3). As “sementes” da presente pesquisa foram o primeiro secretário-executivo do Fórum Brasileiro de Mudança Climática, e o gerente de projetos do Fundo Clima durante o período de 2011 a 2017.

16As 17 entrevistas contabilizaram cerca de 16 horas de diálogo. A duração média foi de 59 minutos. Seis entrevistas foram realizadas presencialmente e 11 à distância. As referências à fala das entrevistadas/os foram feitas com um número definido de forma aleatória. O Quadro 2 indica o setor de atuação dos entrevistados.

Quadro 2 - Quantidade de pessoas entrevistas de acordo com o setor de atuação.

Setor

Quantidade de entrevistas

Governo (nível nacional)

8

Sociedade civil

5

Academia/Especialistas

4

17As entrevistas tiveram como objetivo complementar contextualizar os dados orçamentários e textos oficiais, possibilitando o acesso a informações que não estavam disponibilizadas em documentos formais. Destaca-se que “as não decisões, os bastidores e o outros atores ocultos são tão importantes na ação pública quanto os gestos visíveis e encenados” (Lascousmes, Le Galès, 2012, p. 51).

1.3 Análise documental

18Com o intuito de acessar e comparar dados foram analisados os documentos:

19- Relatórios anuais do Fundo Clima (BNDES, 2014, 2015, 2017, 2018, 2019; Brasil 2011, 2012a, 2013a, 2014a, 2015, 2016, 2017, n.d.);

20- Atlas com o sumário dos projetos apoiados pelo Fundo Clima de 2011 a 2014 (Brasil, 2014b);

21- Avaliação do Fundo Clima elaborada em 2016 (Cepal, Ipea e GIZ, 2016).

  • 3 Constitui um anexo do Relatório Final da Avaliação da PNMC e apresenta a integralidade das informaç (...)

22- Documento não Categorizado da Avaliação da PNMC, organizado pela SACMA do Senado Federal em 20193. (Brasil, 2019).

23- Avaliação da OCDE sobre a performance ambiental brasileira do ano de 2015 (OCDE, 2015).

24Adicionalmente, os textos também foram analisados à luz dos cinco elementos do pentágono da ação pública como descrito para as entrevistas.

2. A criação de uma fonte orçamentária e o funcionamento do Fundo Clima

25A garantia de uma fonte orçamentária para o Fundo Clima é um fato que indica a relevância da pauta no momento da sua criação. Segundo Peres e Santos, o orçamento federal é caracterizado por uma rigidez orçamentária considerável, uma vez retiradas as vinculações da Seguridade Social e do Orçamento Fiscal, pouco mais de 20% do recurso que resta é discricionário (2021). Esse “enrijecimento”, segundo os autores, cria uma disputa entre diferentes políticas por “uma fração bastante reduzida de recursos” (2020, p. 14).

  • 4 A imprecisão da lei ao definir e aplicar esta participação especial é observada na evolução do Fund (...)

26A fonte orçamentária do FNMC se dá a partir de sua vinculação à Política Energética Nacional (PEN), definida pela Lei nº 9.478 de 1997. A PEN determina, entre outros, que os contratos de concessão de exploração de petróleo e gás natural sejam submetidos a uma participação governamental e que 10% dessa participação especial4 sejam destinados ao MMA. Contudo, até 2009, esses recursos só poderiam ser gastos se fossem projetos diretamente relacionados com os impactos da exploração do petróleo.

27Em 2009, a lei que cria o Fundo Clima altera a PEN e aumenta os temas passíveis de receber esses recursos, permitindo que as participações especiais pudessem ser investidas diretamente pelo MMA no fundo. De acordo com os entrevistados, havia uma expectativa entre os funcionários do MMA. O entrevistado 16 relata: “o Fundo Clima, quando ele começou ... parecia que [ele] ia deslanchar, que ia ser realmente um fundo expressivo de financiamento” ( grifo nosso).

28Do ponto de vista operacional, o Fundo Clima foi dividido em duas modalidades. Uma para apoio financeiro reembolsável de projetos por meio de empréstimos, os quais foram operacionalizados, até 2017, exclusivamente pelo BNDES e em seguida por outros bancos públicos. Embora a operação dos projetos reembolsáveis seja realizada pelo BNDES, o recurso financeiro provém do orçamento do MMA. A outra modalidade realiza apoio financeiro não reembolsável a projetos diversos, conforme regras estabelecidas por um Comitê Gestor, presidido pelo MMA.

29Do ponto de vista orçamentário, o FNMC só começa sua execução no ano de 2011, uma vez que a primeira LOA que o prevê é a de 2010. Desta forma, no âmbito do presente artigo, a análise orçamentária apresentada na próxima seção foi realizada considerando a série histórica de 2011 a 2018.

3. A evolução do Fundo Clima, uma síntese

  • 5 Coleta dos dados em janeiro de 2020.

30Os dados da execução orçamentária do Fundo Clima de ambas as modalidades foram organizados no Gráfico 01. Os valores monetários correspondem às suas ações orçamentárias específicas (Quadro 1) e estão corrigidos pelo IPCA (ano base 2022)5. No período de 2011 a 2018 o Fundo Clima executou o valor total de R$ 1.727.506.902,83, sendo a média anual de R$ 215.938.362,85 ± R$ 260.621.256,89.

Gráfico 1 – Dispêndio anual do FNMC (variável Pago adicionado de Restos a Pagar Pago) entre 2011 a 2018.

Gráfico 1 – Dispêndio anual do FNMC (variável Pago adicionado de Restos a Pagar Pago) entre 2011 a 2018.

Fonte: Elaboração das autoras a partir de dados do Siga Brasil (2022).

31No que tange à síntese da evolução das duas modalidades do fundo apresentada a seguir, além da descrição, quantidade e valores dos projetos aprovados, são apresentadas três temáticas principais: a complexidade e dificuldade de comparar fontes ou acessar certos dados; a presença ou ausência de indicadores de seleção, o monitoramento e a avaliação ex ante e ex post dos projetos; e finalmente sua distribuição espacial no território nacional.

3.1. Modalidade reembolsável operada pelo BNDES

  • 6 (ação orçamentária 00J4)
  • 7 (ações orçamentárias 00JY; 20EX; 00M4-PO000A)

32Observa-se que 90% do dispêndio total do Fundo Clima refere-se aos recursos investidos nos projetos reembolsáveis operados pelo BNDES (Gráfico 1). O total desta modalidade foi de R$ 1.554.184.059,53, sendo o gasto anual médio de R$ 194.273.004,44 ± R$ 265.735.294,45. Esses valores incluem tanto o recurso direcionado aos projetos6 quanto a taxa de serviços financeiros7. De acordo com o presente estudo, o total gasto com o agente financeiro (BNDES) foi de R$ 20.575.549,38, sendo a média anual de R$ 2.571.943,67 ± R$ 3.033.271,71 ou seja, 1,19% do dispêndio anual total e 1,32% do dispêndio anual com projetos reembolsáveis.

33A execução desses recursos foi realizada em 2011, 2013, 2017 e em 2018. Aqui é preciso lembrar que a principal fonte de recursos do FNMC constitui a verba proveniente da compensação da produção de petróleo. Em atenção ao Gráfico 1, este repasse relaciona-se aos recursos de 2011, de 2013 e de 52% do recurso de 2018 para projetos reembolsáveis. Essa interrupção entre os anos de 2013 e 2018 se dá por duas revogações em torno dos repasses da PEN, que só tiveram seu fluxo normalizado em 2018. Este ponto será detalhado na seção 5.

34Diversas discrepâncias foram observadas entre os documentos fornecidos ao longo do tempo pelo MMA e pelo BNDES, desta forma, neste artigo são apresentados os dados mais completos e/ou coerentes. Cerca de 384 projetos foram apoiados até 2018, como mostra a Tabela 1.

Tabela 1 – Quantidade de projetos reembolsáveis apoiados de 2011 a 2018

  • 8 Idem acima.

Ano

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Total

Nº total de projetos apoiados – BNDES (segundo relatórios do BNDES)

0

0

28

3

N/D

2

0

365

372

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados presentes nos Relatórios de Gestão do BNDES.

35Alguns dos maiores projetos apoiados ao longo dos 8 anos de análise foram a implantação do Sistema de Veículos Leves Sobre Trilhos (VLT) no Rio de Janeiro (RJ) e um projeto para financiar a automatização dos controles dos trens na cidade do Rio de Janeiro e na região da Baixada Fluminense. Em 2018, mais de 90% dos projetos financiados se enquadram na categoria de Máquinas e Equipamentos Eficientes. Contudo, os detalhes das 355 contratações nessa categoria não estão disponíveis em nenhum dos relatórios. Imprecisões como essa, bem como as diferenças entre documentos consultados em 2022 e 2020, dificultam ou mesmo impossibilitam estudos posteriores e o próprio acompanhamento adequado das ações de mitigação e adaptação às mudanças do clima.

36As possibilidades de financiamento dos projetos reembolsáveis dividem-se em nove subprogramas. Para cada um é apresentada uma metodologia para calcular a redução de emissões de GEE dos projetos apoiados. Elas são baseadas, segundo o órgão, nas metodologias aprovadas e utilizadas pela Convenção-Quadro da ONU (BNDES, 2022). Sua publicação foi feita em 2016.

37Isso indica que o BNDES procurou, ainda que a posteriori, avaliar a quantidade de CO2 evitado em cada projeto apoiado. No entanto, esta prática, apesar de positiva por facilitar a avaliação dos projetos, não permite sua seleção e priorização a partir de seu impacto positivo, e tão pouco engaja os proponentes a seguirem protocolos específicos antes e durante a utilização do recurso.

38No que se refere à distribuição espacial dos recursos, a partir dos relatórios gerenciais disponibilizados pelo BNDES, os projetos contratados são apresentados no Mapa 1. Não estão presentes nessa análise os dados detalhados de 355 projetos contratados em 2018, o equivalente a 97,26% dos projetos aprovados neste ano. A espacialização desses dados foi inviabilizada devido a indisponibilidade de informações detalhadas sobre cada um dos empréstimos. Observou-se apenas que eles se distribuíram entre nove estados brasileiros (BNDES, 2019). Desta forma, os valores contratados em R$ foram representados de forma proporcional e não reajustada no Mapa 1. No quadro inferior, onde a região sudeste é destacada em maior escala, a proporção dos dados é a mesma da representada na legenda do quadro superior.

Mapa 1 : Distribuição territorial dos valores dos projetos reembolsáveis entre 2011 e 2018

Mapa 1 : Distribuição territorial dos valores dos projetos reembolsáveis entre 2011 e 2018

Fonte: Elaborado pelas autoras, a partir dos dados presentes nos Relatórios de Gestão do BNDES.

39Até 2018 pelo menos, é possível observar a concentração espacial de projetos apoiados no sudeste brasileiro, sobretudo no estado de São Paulo. Essa concentração pode ser explicada pela baixa capilaridade que o BNDES tinha até então para operacionalizar esse tipo de recurso em outros territórios. Essa característica do BNDES e suas consequências são comentadas por diferentes entrevistados:

[Até 2018] o BNDES é o único [operador]. [...] se você tivesse aberto isso um pouco mais, você poderia estar executando recurso com bancos regionais, até bancos privados [...]. São bancos que, [...] chegam a cidades que não têm nem Banco do Brasil, nem Caixa Econômica Federal. (Entrevistado 8, grifo nosso).

40O entrevistado 3, exemplifica:

Tem uma dificuldade: ele [o BNDES] não tem capilaridade. [...] aconteceu um caso concreto: um cara que quer fazer a modernização de forno, na Caatinga, com uso da energia [solar] muito mais racional e menor gasto de queima de lenha, mais eficiência... pra chegar no BNDES, como é que ele vai no Rio de Janeiro?

41O mapa e os trechos de entrevistas evidenciam o mesmo fenômeno: o fato do BNDES não se encontrar fisicamente presente em todo o território nacional parece ter afetado a distribuição espacial dos recursos do Fundo Clima, provocando sua concentração no Sudeste. Além disso, a pequena quantidade de projetos apoiados até 2018 também é consequência da baixa capilaridade do banco. Essa “restrição técnica” (Lascoumes, Simard, 2011, p. 17) do instrumento, nos permite observar um impacto inesperado (Le Bourhis, Lascoumes, 2011) e relevante. A presença ou ausência do BNDES em um dado território pode constituir um fator limitante de acesso ao recurso.

42Apesar de não detalhar parte dos investimentos de 2018, o relatório gerencial informa que esses empréstimos foram realizados por meio de agentes financeiros públicos como BRDE (Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul) e BDMG (Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais). O aumento exponencial de contratações que coincide com a utilização de outras instituições financeiras reforça nossa observação sobre o impacto que o instrumento tem sobre sua capacidade de impacto. O mesmo fenômeno foi observado com relação à territorialidade. Apesar da não identificação do investimento do recurso por estado, observa-se que em um ano ele atingiu nove estados e que apenas sete foram beneficiados nos anos anteriores.

3.2. Modalidade não reembolsável operada pelo MMA

  • 9 Ação orçamentária 20G4
  • 10 Ação orçamentária 2000
  • 11 Ação orçamentária 00J4
  • 12 Ação orçamentária 20G4

43Com relação ao dispêndio do Fundo Clima com os projetos não reembolsáveis, seu total no período de 2011 a 2018 foi de R$ 17.332.243,30, sendo o gasto anual médio de R$ 21.665.355,41 ± R$ 21.765.490,91. Estes valores incluem tanto o recurso direcionado aos projetos não reembolsáveis9 quanto o de administração do MMA10. Diferentemente dos projetos reembolsáveis11, os projetos não reembolsáveis12 continuaram recebendo o repasse anual de recursos de compensação da cadeia produtiva do petróleo durante todos os anos estudados (Gráfico 2). Apesar disso, é possível observar uma significativa redução anual de seu recurso ao longo desses oito anos analisados.

Gráfico 2 – Dispêndio anual (variável Pago adicionado de Restos a Pagar Pago) do FNMC relacionada aos projetos não reembolsáveis (20G4) entre 2011 e 2018.

Gráfico 2 – Dispêndio anual (variável Pago adicionado de Restos a Pagar Pago) do FNMC relacionada aos projetos não reembolsáveis (20G4) entre 2011 e 2018.

Fonte: Elaboração das autoras a partir de dados do Siga Brasil (2022).

44No que concerne aos valores orçamentários dos projetos não reembolsáveis, não é possível comparar os dados fornecidos pelos Relatórios de Atividade (Brasil 2011, 2012a, 2013a, 2014a, 2015, 2016, 2017, n.d.), pela Lista de Projetos Apoiados pelo MMA (Brasil, 2014b) e pelo orçamento federal. As razões para esse impedimento são a discrepância na quantidade e detalhamento de projetos entre os relatórios e a lista de projetos, diferenças entre valores dos projetos, bem como a utilização de definições de valores executados (observamos diferentes compreensões entre orçamento executado, empenhado, restos a pagar pago, entre outros). O Relatório de Avaliação da PNMC do Senado Federal também observa que

Em termos orçamentários, não há como identificar exatamente a ação ou programa orçamentário que contempla a “Política Nacional sobre Mudança do Clima”. [...] Além disso, a prática de, ao longo dos vários exercícios, conjugar programas e ações ou excluir e modificar nomenclaturas, aliado com a praxe de se adotar nomes fantasia para os programas públicos de maior visibilidade, aumentam a complexidade de identificação das diversas contas do orçamento. (Brasil, 2019, p. 130).

45Tozato et al. (2019) discutem que esta complexidade é tal que, para a identificação do gasto brasileiro direcionado à agenda sobre mudança do clima, é necessária a realização da análise comparativa entre: i) os dados a respeito das iniciativas de mitigação e/ou adaptação previstas nos instrumentos de planejamento da agenda (como os planos setoriais, plano nacional e política nacional); ii) os dados quali-quanti das ações orçamentárias executadas, como seus objetivos, iniciativas e demais variáveis físicas e financeiras apresentadas nos instrumentos de orçamento (como PPA e LOAs); e iii) a memória e percepção dos atores-chave diretamente envolvidos com o gasto final (efetivamente pago). Os autores explicam que, além da própria complexidade da agenda, há uma inabilidade brasileira em explicitar, no orçamento, a real finalidade do gasto.

46No período de 2011 a 2018 foram apoiados cerca de 203 projetos com os R$ 17 milhões da modalidade não reembolsável (Tabela 2). Alguns exemplos de projetos apoiados são sistemas de monitoramento de GEE por diferentes órgãos como o ICMBio e a Embrapa; o mapeamento de vulnerabilidades à perda de recursos naturais pela Embrapa; e estratégias de convívio com o semiárido desempenhadas por diferentes instituições.

Tabela 2– Quantidade de projetos não reembolsáveis apoiados de 2011 a 2018

Ano

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Total

Nº total de projetos apoiados – MMA

23

76

84

5

2

2

2

9

203

Fonte: Dados obtidos a partir dos Relatórios de Gestão do Fundo Clima do MMA. Elaboração própria.

47Observou-se que nesses projetos não foram utilizados indicadores transversais como critério de seleção dos projetos, nem foram propostos indicadores de monitoramento e avaliação dos projetos, mesmo a posteriori como no caso dos projetos apoiados pelo BNDES. Uma das razões para explicar essa ausência é a grande amplitude temática proposta pela lei que instituiu o fundo. Durante as entrevistas, atores responsáveis pela gestão do FNMC compartilharam suas dificuldades no desempenho de suas funções.

48Segundo a lei que institui o Fundo Clima, os projetos podem ser distribuídos entre 13 diferentes temáticas de implementação (Brasil, 2009b). Estabelecer indicadores equivalentes ou comparáveis entre si em tamanha diversidade de temas apresenta-se como um desafio. O relatório da Cepal/Ipea/GIZ reforça nossa análise ao indicar que a “ampla abordagem [do Fundo Clima] limita o caráter estratégico e orientador de suas diretrizes (...) [e] não é possível quantificar sua contribuição efetiva à mitigação da mudança do clima e à adaptação aos seus efeitos” (2016, p.90).

  • 13 De acordo com o gráfico, o número total de projetos apoiados teria sido de 205. Isso se deve ao fat (...)

49Ressaltamos uma diferença na distribuição espacial dos projetos não reembolsáveis com relação aos projetos operados pelo BNDES: a maior parte tinha abrangência nacional e não estava relacionada a uma região específica. Podemos citar como exemplos o desenvolvimento do sistema de alerta contra desastres naturais, executado pelo então Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI) e manejo florestal de uso múltiplo executado pelo Serviço Florestal Brasileiro (SFB). No Gráfico 313, observa-se que os projetos nacionais e na região nordeste representam mais de 90% do total de projetos executados.

Gráfico 3 – Quantidade total de projetos apoiados pelo Fundo Clima na modalidade não reembolsável

Gráfico 3 – Quantidade total de projetos apoiados pelo Fundo Clima na modalidade não reembolsável

Fonte: Dados obtidos a partir de base de informações do MMA. Elaboração própria.

50O Mapa 2 permite visualizar territorialmente a distribuição dos projetos não reembolsáveis, com exceção dos nacionais que não foram levados em consideração na elaboração do mapa. Fica explícito que os projetos abrangem regiões que os recursos reembolsáveis não alcançaram, pelo menos até 2018.

Mapa 2Distribuição territorial dos valores dos projetos não reembolsáveis entre 2011 e 2018

Mapa 2 – Distribuição territorial dos valores dos projetos não reembolsáveis entre 2011 e 2018

Fonte: Elaborado pelas autoras, a partir de base de informações do MMA.

51A concentração observada na região nordeste representa quase 48% do total. Dentro dessa modalidade, a maior parte dos projetos e os maiores valores foram direcionados a entes públicos, sejam municipais ou órgãos diversos. Podemos citar especialmente o Serviço Florestal Brasileiro (SFB) que, por meio do Fundo Clima, desenvolveu diversas ações de convivência com o semiárido.

4. O lugar do Fundo Clima na agenda brasileira sobre mudança do clima

52Após a análise específica da execução orçamentária do Fundo Clima em suas duas modalidades, cabe a reflexão sobre o “lugar da agenda [do clima] no jogo de forças sociais, econômicas e políticas do país” (Tozato et al, 2019, p.8)” que pode ser avaliado a partir da análise dos gastos. Nossa análise mostra que, embora a agenda sobre mudança do clima tenha ganhado força o suficiente para garantir vinculação orçamentária para o FNMC, a pauta sofreu um revés e teve uma redução importante de orçamento. Segundo o relato da Entrevista 16, o Fundo Clima “infelizmente com o tempo foi perdendo […] recurso e quando não tem recurso [...] a agenda vai se dissolvendo”.

53A abordagem sociológica do orçamento como um instrumento nos coloca frente às suas dimensões materiais e às suas dimensões “mais informais, simbólicas e cognitivas” (Lascoumes, Simard, 2011, p.17). Do ponto de vista simbólico, a “ausência” do orçamento para a execução de uma política pública permite que ela seja extraída do seu contexto, naturalizada, o que pode servir de justificativa para a descontinuidade da política em questão. Neste sentido, o argumento de que não existe recurso para implementar determinada política legitimaria a inviabilidade do processo de “fabricação” do orçamento, fabricando uma “verdade” artificial. Em outras palavras, dispor ou não do orçamento tem o potencial de transformar o processo de decisão em uma condição natural de existência ou inexistência, despolitizando o processo orçamentário.

54De acordo com o presente estudo, a relevância simbólica do Fundo Clima deve-se à sua vinculação orçamentária. Contudo, ao analisar a evolução do orçamento, observamos um declínio deste Fundo. Como explicar esse cenário de força e fraqueza da mesma pauta, no âmbito do histórico brasileiro com políticas ambientais disruptivas e controversas (Mello-Théry, 2011)?

55Parte da perda, para o caso dos recursos não reembolsáveis, e da interrupção entre os anos de 2013 e 2018 para os recursos reembolsáveis, se dá por uma nova modificação da PEN, pela Lei nº 12.734 que revogou a disposição sobre o direcionamento dos repasses ao MMA (Brasil, 2012). Em 2013, o STF revoga essa lei, (Ação Direta de Inconstitucionalidade 4917-DF), mas somente em 2018 esse repasse volta aos projetos reembolsáveis.

56Como consequência, o Fundo Clima, nunca alcança a expectativa de financiamento para a implementação da agenda gerada em sua criação. Esse processo evidencia que nem mesmo a vinculação orçamentária para fundos como o FNMC foi suficiente para a implementação de uma agenda de longo prazo no país. Contudo, ainda que os conflitos relacionados ao repasse dos recursos da exploração de petróleo sejam relevantes para entender a instabilidade da pauta, eles não foram os únicos fatores determinantes para o declínio do Fundo Clima.

57Um dos principais fatores que contribuíram para o abandono do fundo é a própria falta de ambição da agenda climática. O Fundo Clima perde importância porque ele nunca foi condição necessária para atingir as metas de redução de gases do efeito estufa estabelecidas pelo Brasil em 2009. Essa avaliação é compartilhada pelos grupos de trabalho dos especialistas ad hoc da Avaliação da PNMC em 2019 (SACMA, 2019). Segundo eles, as NAMAS brasileiras apresentadas em 2009 tinham potencial para serem alcançadas, até 2020, apenas com a implementação do Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm), tornando outros esforços e concessões necessárias em segundo plano na política brasileira.

58O PPCDAm, criado em 2004 no âmbito da Política Nacional da Biodiversidade (Decreto nº 4.339, de 22 de agosto de 2002), foi implementado até 2019 antes de ser encerrado pelo governo Bolsonaro no âmbito do negacionismo sobre a agenda sobre mudança do clima (Rajão et al, 2022). Entre 2004 e 2018, o programa contribuiu com a redução de 72% da taxa de desmatamento da Amazônia Legal (INPE, 2022). Esses resultados no controle do desmatamento seriam suficientes para atingir as metas estabelecidas pelo Brasil durante a COP 15, integrante do movimento de propulsão da PNMC.

59Com metas que seriam conquistadas com o controle do desmatamento pelo PPCDAm, o restante das iniciativas previstas no Plano Nacional sobre Mudança do Clima e nos Planos setoriais de adaptação e mitigação para a mudança do clima estava fadado ao abandono, o que inclui o FNMC e se traduz na drástica queda orçamentária observada em um ministério com uma das menores dotações orçamentárias no Brasil.

Conclusões

60A análise orçamentária somada à a análise do Fundo Clima enquanto um instrumento de ação pública permitiram evidenciar características dos dados e dos resultados no que tange à transparência, monitoramento, avaliação e distribuição espacial dos projetos. Parte desses resultados, como a concentração espacial diferenciada entre os projetos reembolsáveis e não reembolsáveis, podem ser considerados como inesperados, corroborando uma das principais conclusões da literatura de instrumentos. Os principais resultados deste artigo são retomados nos quatro tópicos que seguem.

61A tecnicidade do instrumento orçamento

  • 14 Tombini, T. (1983), “Aspectos Econômicos das Classificações das Fontes e dos Usos Orçamentários”. R (...)

62Na análise apresentada foram utilizadas as classificações orçamentárias oficiais disponíveis no SIGA Brasil. As classificações dos dados orçamentários brasileiros explicitam, segundo Tombini14 (1983) “os objetivos e prioridades da ação pública” (apud Core, 2011, p. 7). É por meio delas que são realizadas as auditorias das agendas políticas, tais quais as Fiscalizações de Meio Ambiente e a Auditoria Global em Mudanças Climáticas, ambas coordenadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU, 2018), exemplificando a importância dessas classificações em um governo transparente e auditável.

63Contudo, embora elas sejam “de fundamental importância para a transparência das operações constantes de um orçamento” conforme explicita Core (2011, p. 7) e tenham apresentado sensível melhora após as reformas gerenciais que o orçamento federal passou, a utilização dos dados orçamentários oficiais para acompanhamento detalhado da operação da política pública ainda é complexa e apresenta limites. Como evidenciado no presente artigo, os dados orçamentários disponibilizados, físicos e financeiros, não são suficientes para a avaliação detalhada por projeto. Como mostramos, o dispêndio individual com cada um dos 203 projetos não reembolsáveis não pode ser identificado. Nem os 355 projetos reembolsáveis de 2018 podem ser localizados.

64Assim, a primeira conclusão deste artigo refere-se à observação que a análise detalhada do orçamento é uma atividade complexa do ponto de vista técnico e que apresenta limites importantes para avaliação da finalidade do gasto. Como apontam Lascoumes e Simard, a tecnicidade dos instrumentos “é inseparável de seus efeitos sociais restritivos e da legitimação das posições que induzem” (2011, p.17). Restritivos do ponto de vista de quem pode acessar, compreender e analisar esses dados, e a legitimação de poder no que se refere a manter inacessíveis, ou ilegíveis, dados que deveriam ser transparentes.

65O monitoramento e avaliação dos recursos do FNMC

  • 15 Como os planos setoriais sobre mudança do clima.

66Observamos que indicadores de monitoramento e avaliação só foram propostos a posteriori nos projetos apoiados pelo BNDES e que nenhum indicador transversal é utilizado nos projetos apoiados pelo MMA. Como consequência, a avaliação de aspectos específicos do orçamento, como a porcentagem do gasto dos projetos com ações de adaptação e/ou mitigação previstas nos instrumentos brasileiros da agenda de clima15, não é possível com a atual configuração dos instrumentos.

67Para resolver este problema seriam necessários indicadores específicos sobre o alinhamento e efetividade da gestão dessas iniciativas. Sugerimos que sejam utilizados indicadores para avaliar o impacto de mitigação e/ou adaptação dos projetos do fundo, de preferência alinhados com o sistema de MRV da Convenção do Clima e com o Sistema Marcadores do Rio para Clima proposto pela OCDE, atual sistema de identificação dos dispêndios voltados à agenda (Tozato et al, 2019). Além de facilitarem sua gestão e contribuírem com o sistema de transparência do gasto orçamentário do país, seus potenciais resultados poderiam ser utilizados tanto como argumento para proteção do próprio Fundo Clima, quanto para consolidar o engajamento dos setores econômicos a ponto de provocar as mudanças estruturais de longo prazo que a própria pauta impera.

68Espacialização dos instrumentos

69O artigo mostrou como a distribuição espacial dos projetos reembolsáveis e não reembolsáveis difere, relacionando-se com as características do órgão responsável pela operação dos recursos e impactando o território de formas diferentes.

70Dentro dos limites de análise apresentados pelos dados dos projetos reembolsáveis disponíveis, evidencia-se a concentração de projetos na região sudeste, especificamente no estado de São Paulo. Como exposto, as razões dessa concertação estavam relacionadas à baixa capilaridade do BNDES, único operador dos recursos até 2017. A evolução da distribuição espacial dos projetos após a inserção de outros bancos públicos na operação dos projetos configura-se como uma oportunidade de estudos futuros ligados aos impactos dos instrumentos.

71O FNMC operado pelo MMA, por outro lado, parece fortalecer ações de entes públicos presentes em territórios mais vulneráveis, como é o caso da região nordeste. Considerando as disparidades regionais brasileiras estudadas por Théry e Mello Théry (2018), é esperado que a quantidade de projetos voltados à adaptação à mudança do clima de populações e ecossistemas vulneráveis, esteja, a princípio, concentrada onde elas encontram-se, tal como indicado pela própria Convenção do Clima. O declínio dos recursos direcionados aos projetos não reembolsáveis pode, portanto, inviabilizar a continuidade dessas iniciativas e impedir que elas ganhem escala ou sejam implementadas em outras regiões. O que reforça desigualdades regionais e impacta negativamente pessoas e territórios mais vulneráveis.

72Instrumento fadado ao abandono? Quais perspectivas?

73Observou-se que a PNMC e o FNMC representam ao mesmo tempo a força e a fragilidade da pauta climática no cenário nacional brasileiro, ressaltando mais uma vez as controvérsias da política pública ambiental brasileira (Mello-Théry, 2011). A força é traduzida na criação da PNMC, no estabelecimento de metas e na vinculação orçamentária do FNMC, as quais não podem passar despercebidas em um cenário de rigidez orçamentária. Fragilidade devido à baixa ambição das metas de redução de emissões brasileiras, desincentivando mudanças estruturais de longo prazo, mantendo a agenda do clima em segundo plano e enfraquecendo as iniciativas de adaptação e mitigação iniciadas ou previstas.

74A batalha não está ganha, mas também não está perdida. O Brasil, na atual NDC, se comprometeu com a neutralidade climática em 2050. O Fundo Clima, que continua vigente, constitui-se fonte direta de recursos para a implementação da PNMC, e é uma potencial fonte de financiamento para a transformação estrutural brasileira para o alcance da neutralidade. O desafio que se apresenta à sociedade brasileira é ainda mais desafiador do que era em 2018, visto que no período de 2018-2021 a taxa de desmatamento da Amazônia Legal aumentou 73% e está principalmente relacionada à inação governamental (Souza et al, 2022). Esse recente cenário desastroso só aumenta a importância de resgate e implementação do Fundo Clima, com as devidas diretrizes de monitoramento de gastos e indicadores aqui citados e lições aprendidas.

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Notes

1 A meta de redução da emissão de GEE prevista nas NAMAs brasileiras era de 36,1% a 38,9% de GEEs até 2020.

2 Mesmo tendo sido criado por lei em 2009, primeira dotação orçamentaria do Fundo Clima acontece em 2010, permitindo uma análise orçamentária a partir de 2011.

3 Constitui um anexo do Relatório Final da Avaliação da PNMC e apresenta a integralidade das informações fornecidas pelos especialistas ad hoc participantes nos grupos de trabalho da avaliação.

4 A imprecisão da lei ao definir e aplicar esta participação especial é observada na evolução do Fundo Clima.

5 Coleta dos dados em janeiro de 2020.

6 (ação orçamentária 00J4)

7 (ações orçamentárias 00JY; 20EX; 00M4-PO000A)

8 Idem acima.

9 Ação orçamentária 20G4

10 Ação orçamentária 2000

11 Ação orçamentária 00J4

12 Ação orçamentária 20G4

13 De acordo com o gráfico, o número total de projetos apoiados teria sido de 205. Isso se deve ao fato de contabilizar dois projetos duas vezes, pois sua localização territorial abrangia ao mesmo tempo duas regiões.

14 Tombini, T. (1983), “Aspectos Econômicos das Classificações das Fontes e dos Usos Orçamentários”. Revista ABOP, 1o quadrimestre.

15 Como os planos setoriais sobre mudança do clima.

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Table des illustrations

Titre Gráfico 1 – Dispêndio anual do FNMC (variável Pago adicionado de Restos a Pagar Pago) entre 2011 a 2018.
Crédits Fonte: Elaboração das autoras a partir de dados do Siga Brasil (2022).
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/49616/img-1.png
Fichier image/png, 17k
Titre Mapa 1 : Distribuição territorial dos valores dos projetos reembolsáveis entre 2011 e 2018
Crédits Fonte: Elaborado pelas autoras, a partir dos dados presentes nos Relatórios de Gestão do BNDES.
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/49616/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 184k
Titre Gráfico 2 – Dispêndio anual (variável Pago adicionado de Restos a Pagar Pago) do FNMC relacionada aos projetos não reembolsáveis (20G4) entre 2011 e 2018.
Crédits Fonte: Elaboração das autoras a partir de dados do Siga Brasil (2022).
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/49616/img-3.png
Fichier image/png, 8,1k
Titre Gráfico 3 – Quantidade total de projetos apoiados pelo Fundo Clima na modalidade não reembolsável
Crédits Fonte: Dados obtidos a partir de base de informações do MMA. Elaboração própria.
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/49616/img-4.png
Fichier image/png, 58k
Titre Mapa 2Distribuição territorial dos valores dos projetos não reembolsáveis entre 2011 e 2018
Crédits Fonte: Elaborado pelas autoras, a partir de base de informações do MMA.
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/49616/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 154k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Julianna Colonna, Heloisa de Camargo Tozato, Karoline Araújo et Neli Aparecida de Mello-Théry, « Fundo Clima: construção e declínio? »Confins [En ligne], 57 | 2022, mis en ligne le 28 décembre 2022, consulté le 21 avril 2024. URL : http://journals.openedition.org/confins/49616 ; DOI : https://doi.org/10.4000/confins.49616

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Auteurs

Julianna Colonna

Université de Pau et des Pays de l’Adour, colonna.julianna@gmail.com, Orcid : 0000-0003-4099-9288

Heloisa de Camargo Tozato

Departamento de Geografia Humana da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas (FFLCH/USP), htozato@gmail.com, Orcid : 0000-0002-5417-8985

Karoline Araújo

Regea (Geologia, Engenharia e Estudos Ambientais); karoline.araujo@usp.br, Orcid : 0000-0001-6862-8660

Neli Aparecida de Mello-Théry

Grupo de Pesquisa Políticas Públicas, Territorialidade e Sociedade do Instituto de Estudos Avançados da Universidade de São Paulo (IEA/USP); Escola de Artes, Ciências e Humanidades (EACH/USP), Orcid : 0000-0003-2313-2121

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