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Resgatando a Política Nacional de Ordenamento Territorial. Iniciativas no período de 2015 a 2021.

Récupération de la Politique Nationale d’Aménagement du Territoire. Initiatives dans la période de 2015 à 2021.
Rescuing the National Policy of Territorial Planning. Initiatives in the period from 2015 to 2021.
Cintia de Souza Alves

Résumés

Cet article met à jour les enregistrements de la politique nationale brésilienne d'aménagement du territoire - PNOT, en rapportant les initiatives de sa récupération de 2015 à 2021: les métamorphoses, les avancées et les restrictions qu'elle a subies. La première tentative de PNOT au sens large, commencée en 2003, a été abandonnée en 2009 et reste oubliée. Cependant, il y a eu des tentatives récentes, tout au long de 2020 et 2021, pour lui donner une certaine continuité. Néanmoins, des conditions défavorables ont imposé sa réduction drastique à un seul projet et une zone pilote. Les données proviennent de recherches documentaires et, surtout, de rapports obtenus lors d'entretiens, tant avec des participants de la période visée ici qu'avec ceux impliqués dans la tentative précédente. Considérant que la vision du pays, l'échelle nationale et les axes thématiques d'un aménagement territorial dans l'ensemble du pays, ainsi que le manque d'articulation des politiques fédérales et la manière de les gérer, se sont perdus depuis leur abandon il y a eu plus d’une décennie, le rapport des expériences récentes de formulation d'un PNOT est placé ici comme source de réflexion et de discussion; peut-être en préparation d'une transformation de l'aménagement du territoire au Brésil dans une prochaine étape, après 2022.

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Texte intégral

1O artigo descreve a trajetória da Política Nacional de Ordenamento Territorial – PNOT de 2015 a 2021. Documentos oficiais e relatos de entrevistados possibilitaram reconstruir intenções e ações de retomada do ordenamento territorial que ocorreram sob a sigla da PNOT no Brasil neste período. Trata-se de um relato, um testemunho documental narrativo sobre as três iniciativas de retomada dessa política. Descreve-se: o contexto no qual surgiram, os novos formatos aventados, as ações e eventos ocorridos, bem como a ideia embasadora de cada uma das propostas aventadas. A análise dos dados restringiu-se ao aspecto político no âmbito do governo federal, na qual destacaram-se: 1) a fragilidade das tentativas recentes face a conjuntura que as moldou e 2) as reduções de escopo e área impostas às novas iniciativas quando comparadas à PNOT pioneira, no início do século XXI, elaborada de 2003 a 2009.

2O resgate da discussão da PNOT, em torno da elaboração de uma política explícita de Ordenamento Territorial, a partir de seus acontecimentos mais recentes, visa recolocá-la no debate acadêmico mirando uma reflexão acerca de sua importância, dos conflitos não solucionados, mas sobretudo acerca dos entraves intragovernamentais ocorridos. Visa resgatar as discussões sobre esta política de peso, bem como realçar algumas lições de sua trajetória até aqui no intuito de contribuir para sua retomada pós 2022.

3É necessário iniciar lembrando que a PNOT não foi implementada. Tanto no início do século XXI, quanto recentemente, trata-se de tentativas de elaboração de uma política nacional pouco conhecida, que foi esquecida desde o abandono de seu Projeto de Lei há mais de uma década. As iniciativas recentes para sua retomada chegaram ao estágio propositivo e, mesmo diferindo bastante da proposta inicial, elas também não vingaram; estas últimas sequer foram divulgadas, portanto, são desconhecidas do público em geral. Todavia, houve avanços. Elas contêm uma proposta de gestão e articulação inéditas, desconhecidas do público em geral.

4Olhando-se retrospectivamente a trajetória truncada e carente de apoio político da tentativa pioneira de uma PNOT para o Brasil seria repetida recentemente nos mesmos aspectos.

  • 1 Lei Federal no 10.683/2003.
  • 2 Os debates na Oficina de 2003 foram publicados em MI (2005). Debates sobre sua elaboração, entre (...)

5A rigor, mesmo na intenção pioneira de formulação dessa política, institucionalizada em 20031, os debates que a PNOT originou foram embrionários2. Os estudos e documentos subsidiários que produziu, em 2006, foram subestimados. Porém, esses debates e os documentos oficiais produzidos no processo de sua elaboração (MI, 2003, 2005; MI/CDS-UnB, 2006) ainda podem ser considerados referenciais tanto por terem realizado um amplo diagnóstico do ordenamento territorial no Brasil quanto por lançarem um novo olhar propositivo: 1) sobre o território nacional como um todo; 2) sobre diversas e dispersas políticas públicas, assim como sobre 3) a legislação pertinente que continua desarticulada, sobreposta e/ou conflitante até hoje.

  • 3 Lei no 10.683/2003; Decreto no 9.666/2019; Decreto no 10.290/2020 e Decreto no 10.733/2021.

6A despeito de sua importância, mesmo em época bem mais favorável que agora, a implementação de uma PNOT não teve ressonância no espectro do governo federal, que por diversas razões pragmáticas e/ou históricas findou optando por políticas sociais e/ou setoriais em escalas regional e local/territoriais de menor porte. Contrariando muitas expectativas, abriu-se mão de uma leitura e uma estratégia de ordenamento territorial (OT) na escala nacional de forma articulada, complementar e coesa. Àquela época cada ministério formulou uma política específica que pouco comungava com as demais. Por inércia, o mesmo ocorreu com a legislação enclausurada a políticas específicas sem dar atenção à necessária articulação com as demais políticas contemporâneas, sendo que justamente nesse sentido a PNOT representava um enorme avanço por seu potencial de articulador, tanto do ponto de vista temático quanto
escalar, permitindo uma maior compatibilização entre políticas públicas. Sem uma PNOT, ou análoga, a desarticulação das políticas correlatas prossegue até hoje. Negligenciando-se também o fato que desde 2003 sua não implementação representa um descumprimento legal. A existência de uma PNOT é prescrita por Lei Federal e por Decretos Ministeriais vigentes3.

7Todavia, tanto anteriormente, quanto recentemente, os esforços para se implementar uma PNOT no Brasil tiveram pouco apoio político. Sobretudo desde o abandono do Projeto de Lei em 2009 esmoreceram os debates sobre as temáticas pertinentes ao OT brasileiro em sentido lato. E tudo isso passou inconteste.

8Quanto à transversalidade em sua formulação, as tentativas deixaram muito a desejar. Especialmente em termos de discussão com a sociedade, o processo de elaboração da PNOT até aqui foi extremamente precário se comparado a outras políticas que lhe foram contemporâneas. Os momentos de debate sobre a PNOT foram raros. Ela teve parca divulgação e discussão antes de passar para a proposta legislativa. Com isso a proposta de então passou desconhecida do público em geral, diferentemente de outras políticas contemporâneas como a Política de Desenvolvimento Regional ou os Arranjos Produtivos Locais, por exemplo.

9As iniciativas de retomada, descritas a seguir, são ainda mais desconhecidas. Ao trazê-las à tona, explicita-se tanto a falta de uma visão de país - visão da qual a PNOT fazia parte - quanto de um planejamento de Ordenamento Territorial lato sensu presentes na “era Lula”. Aquela tentativa de PNOT foi distinta tanto de suas contemporâneas, quanto das propostas que a sucederam, relatadas neste artigo. Em todas as tentativas essa política feneceu, deixando a pergunta: quando o Brasil terá uma PNOT? Ou quando investirá em construir as condições para que ela se viabilize?

  • 4 Entrevistas concedidas à autora por: João Mendes da Rocha Neto, Paulo César Garcia Brandão, Flávi (...)
  • 5 Agradecemos a Aldomar A. Rückert, João Mendes da Rocha Neto e à Klara K. Mori pelas contribuições

10O artigo foi dividido em três tópicos: a) atualização sobre o abandono da PNOT; b) as iniciativas de retomada; e c) considerações para uma retomada. Os dados levantados advêm de pesquisa documental (majoritariamente atas de reunião e relatórios anuais de gestão dos ministérios em questão) e, sobretudo, de relatos de especialistas que participaram no processo de elaboração da PNOT4, tanto no período aqui focado quanto na tentativa pioneira (2003-2009)5.

1. O abandono perdura mais de uma década

11Para quem se ocupa com o tema, o abandono da PNOT, ou melhor, de seu Projeto de Lei em 2009, é fato conhecido. Entretanto as razões para seu abandono são interpretadas de várias formas, sendo apontadas diversas limitações de âmbito teórico, metodológico, operacional e, sobretudo, de cunho político, que somadas culminaram em consecutivos entraves a uma PNOT para o Brasil (Alves, 2017). Primeiramente sua não priorização, seu moroso desenvolvimento, avançando a passos truncados, são seguidos de uma pífia discussão com a sociedade. Conjuntamente irão culminar no seu abandono, concretizado pela paralisação do Projeto de Lei da PNOT, que não teve retorno da Casa Civil. Sem esse aval, a PNOT foi abandonada. De forma silenciosa e inconteste o que indica carência de apoio e vontade política para implementá-la. Nos anos que se seguiram a opção foi sucessivamente por postergá-la.

  • 6 Conferência Nacional do Desenvolvimento Regional – CNDR. Política Nacional de Desenvolvimento Reg (...)

12Referindo-se a 2012, lê-se um parágrafo que justifica sua postergação. Consta que: “Em função da pequena equipe e da grande monta dos trabalhos que envolvem a CNDR, optou-se pela concentração de esforços na reformulação da PNDR6, com a previsão da retomada do debate sobre a PNOT em 2013” (MI, 2013, p.22). Nos relatórios subsequentes lê-se que: “Com relação à PNOT (...) a expectativa é que seja iniciado o processo de discussão no ano de 2014” (ME, 2014, p. 180). “(…) A proposta é que a retomada se dê no ano de 2015” (MI, 2015, p.51). Nenhuma delas se efetivou.

13Na avaliação do Plano Plurianual do exercício de 2018, lê-se um parágrafo que se tornou padrão desde 2007 e que, novamente, coloca duas políticas nacionais em pé de igualdade:

“a União precisa atuar de forma qualificada e efetiva junto às instâncias territoriais, de forma a contribuir para a construção de um projeto de desenvolvimento aglutinador e fruto de consensos e de participação social. Para tanto, a União conta com duas importantes políticas: a PNOT e a PNDR” (ME, 2019, p. 287).

14Essa equivalência, na prática, se materializou em uma situação diante da qual a PNOT foi sendo consecutivamente postergada. Este foi mais um fator em uma conjuntura desfavorável na qual a PNOT não teve condições de prosseguir. Até onde nos foi possível investigar, o desejo ou a busca pela fusão das duas políticas, quando houve, não teve condições de se rebater na prática.

15Ademais, constatou-se que embora ainda apareça em documentos oficiais - Relatórios de Gestão do atual Ministério, últimos Planos Plurianuais e Leis Orçamentárias Anuais - mais recentes; a expressão ordenamento territorial tornou-se ainda mais dúbia e polivalente com o passar dos anos. Quando é mencionada, é dando continuidade ao padrão pós 2007 que se expressa de duas maneiras: ora como um objetivo estratégico abstrato, ora de forma indistinta de quaisquer outros planos e ações regionais, urbanas e territoriais. Quando explicitada, através da sigla PNOT, ela é sucessivamente postergada em função de outras prioridades (ME, 2019; MDR, 2021). Ou seja, nota-se a continuidade de uma presença pro forma que vem funcionando como um coringa para qualquer projeto territorial. Ou, por vezes, como uma inércia textual, que pode ser lida como uma intenção sem sustentação prática. Em todos os casos, a não solucionada imprecisão dos termos territorial e ordenamento territorial em políticas públicas nos Ministérios – que não corresponde ao entendimento e à abrangência de uma PNOT (Cf. MI, 2005, 2006) – é reiterada enquanto nebulosa persistente e, ao que tudo indica, conveniente. Enfim, enquanto política nacional continua inexistindo. Continua sendo mais uma política nacional dentre as inúmeras inertes do aparato legislativo brasileiro.

16Hoje é possível afirmar que na trajetória da PNOT nada mais aconteceu entre 2009 e 2014. Igualmente, nada substantivo no período marcado pelo final do Governo Dilma e pelo vácuo governamental advindo do processo de Impeachment que se prolonga durante o governo provisório Temer e a transição de Temer/Bolsonaro até 2019. Entre 2020 e 2021, ocorrem iniciativas para uma retomada, relatadas a seguir.

2. As iniciativas de retomada

17Ao todo registram-se dois momentos isolados em 2015 e 2019 e a fase 2020-2021. Porém, nenhuma delas se assemelha à proposta do início do século XXI. Em cada um destes anos a retomada da PNOT foca em outro propósito que acolhe as condições da respectiva conjuntura política. Entretanto, um único aspecto em comum entre elas se destaca: a origem no quadro técnico ou força técnica do Ministério (informação verbal). No caso da PNOT, um nicho do corpo de especialistas, visto que oriundas do voluntarismo de um ou dois técnicos do Ministério. Factualmente, a volatilidade da conjuntura política no Ministério e no Governo Federal torna cada iniciativa mais efêmera que a anterior.

18Ressalta-se que além do mérito, essas iniciativas podem ser resumidas ao vislumbre de manter a PNOT viva, de alguma forma, ainda que variassem muito, e tentassem adaptar-se ao máximo. Isto é, reduzi-la a um mínimo factível, de ordenamento territorial reduzido a uma, talvez a duas áreas-piloto, como exposto a seguir.

2.1 A iniciativa em 2015

  • 7 João Mendes da Rocha Neto e Bruno Ab’Saber, respectivamente alocados na antiga SDR/MI e no ZEE/MM (...)
  • 8 Entrevista concedida à autora dia 27 de setembro de 2021.

19A primeira iniciativa ocorre em 2015 quando dois técnicos7 buscam apoio político para tentar retomar a PNOT, mais especificamente, para articular a PNOT ao Zoneamento Ecológico e Econômico e promover sua governança. A ideia era “atualizar os estudos dos 6 Temas [dos Subsídios de 2006] - que são muito bons, mas estão em parte desatualizados – e, com eles, tentar retomar a discussão na sociedade; bem como, adquirir recursos e apoio político para viabilizar um projeto de retomada da PNOT” (Rocha Neto, informação verbal)8. Apesar da simpatia de outros técnicos, sobretudo do Ministério do Meio Ambiente, esta singela iniciativa logo se frustrou. Há um registro memorável desta tentativa em uma ata de reunião da Comissão Coordenadora do Zoneamento Ecológico e Econômico no final de 2015, na qual lê-se:

Figura 1: Excerto da Ata da 32ª Reunião, dia 25/11/2015

Figura 1: Excerto da Ata da 32ª Reunião, dia 25/11/2015

Fonte: MMA/CCZEE, 2015.

  • 9 Falou-se também da preocupação com impactos ambientais e sociais da BR-163 na região do MATOPIBA (...)

20De fato, nessa reunião findou-se discutindo bem mais sobre a PNOT9 e suas perspectivas futuras como uma Câmara de Arbitragem dos conflitos existentes:

“nós não temos a previsão de estabelecer recortes de tempos, até porque a PNOT tem a ideia de ser apenas uma política de coexistência, ou de coabitação de outras políticas territoriais, que já estão dadas por decretos, por leis (...) O que temos pensado é a instituição de canais e instrumentos, estratégias de diálogo entre órgãos do Governo Federal e também com os Governos subnacionais para evitar atrito e problemas como temos hoje, às vezes, entre órgãos do próprio Governo Federal (...) Seria como criar uma Câmara de Arbitragem” (Op. Cit., p. 4)

21Infelizmente, nada disso avançou. Passam-se quatro anos até que outra iniciativa de retomada voltasse a aparecer na pauta ministerial.

2.2 A iniciativa em 2019

22Primeiramente, destaca-se que o novo Governo Federal (Bolsonaro) coloca em ação um processo de alteração profunda, por vezes de paralisação de várias políticas então em andamento. Para uma PNOT, as perspectivas foram incomuns; ela ressurgiu. Entre 2019 e final de 2021 ela apareceu como pauta em dezesseis reuniões do novo Ministério, na agenda oficial da Secretaria Nacional de Desenvolvimento Regional e Urbano.

  • 10 Decreto no 9.666/2019.

23O fato do ordenamento territorial agora estar vinculado a essa nova Secretaria, advém de uma ampla reestruturação ministerial. Entre outros, são extintos os antigos ministérios das Cidades e da Integração, criando-se da fusão de ambos o Ministério do Desenvolvimento Regional10. Nesse decreto, assim como no planejamento estratégico até 2023, delega-se à referida Secretaria quatro grandes políticas nacionais (Fig. 2).

Figura 2: Excerto do Plano Estratégico 2019-2023

Figura 2: Excerto do Plano Estratégico 2019-2023

Fonte: MDR, 2019, p.27.

  • 11 Decreto no 10.290/2020 e Decreto no 10.733/2021.

24O mais curioso é que nesse decreto, assim como em seus sucessores11, no Capítulo 1, é prescrita para esse Ministério a competência de elaborar e implementar dez políticas nacionais, dentre elas, a PNOT.

25Porém, simultaneamente, o ordenamento nacional do território seria preterido de pronto. Em outros documentos de 2019 até 2021, lê-se que “as Políticas Nacionais de Desenvolvimento Regional (PNDR) e Urbano (PNDU) são a espinha dorsal do Ministério”(MDR, 2019, p. 8). Tal intuito era consoante com o Ministério da Economia, ao confirmar que: “Com a reestruturação dos órgãos do governo federal em 2019, a elaboração da política urbana deverá alinhar-se à nova política regional”(ME, 2019, p. 176). Destaca-se que neste cenário a PNDR seria a articuladora da política urbana.

26No tocante à PNOT, a despeito da pauta em janeiro de 2019 (Fig. 3), “tratou-se da busca por uma possível articulação (ou fusão) da política urbana à de ordenamento territorial (...) de entender as pontes possíveis entre ambas as políticas” (informação verbal). Porém, “a maior prioridade era oficializar a PNDR para, a partir daí, focar nas demais políticas” (idem); o que se mostrou inviável.

27A análise documental e relatos indicam que, no início do ano de 2019, no âmbito técnico do novo ministério a importância e a interdependência de três políticas nacionais era de fato visível e incluía a PNOT. Este propósito pôde ser apreendido através de um contrato de parceria técnica com o Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas - IPEA, onde se lê que:

“as políticas nacionais de Desenvolvimento Regional, Urbano e de Ordenamento Territorial formam uma tríade de políticas estruturantes do território nacional, com funções complementares e diferentes escalas de atuação, de tal modo que a falta de uma impacta em alguma medida no resultado potencial das outras (...) a Secretaria assumiu o compromisso de trabalhar ao longo dos anos 2019-2022 para sua formulação e implementação” (MDR, 13/12/2019, p.2).

28Esse contrato só viria a ser assinado no final do ano de 2019 e findou incluindo somente a política urbana (Op. Cit.); e esta, em consonância tão somente com a PNDR (ME, 2019, p. 176).

Figura 3: A PNOT reaparece na pauta do novo ministério

Figura 3: A PNOT reaparece na pauta do novo ministério

Fonte: MDR, 10/01/2019

  • 12 Decreto no 9.810/2019.

29Estes eram o contexto e a pauta dentro do novo Ministério. Conforme relato, a permanência da Diretoria do Governo de Transição ao longo de 2019 possibilitou avançar com a PNDR até sua institucionalização12, e receberia repasses orçamentários no montante de R$45 bilhões naquele ano (Cf. ME, 2020, p.26).

30No tocante à PNOT, nada progrediu. Tratá-la como prioridade de forma concomitante com outras políticas nacionais era, novamente, um desejo sem sustentação.

31O fato reitera a persistência de um mecanismo inerente à história do planejamento no Brasil, ao combinar a inocuidade da legislação em vigor ao gritante descompasso entre os documentos e falas oficiais e aquilo que é, de fato, implementado. Constatamos também que recentemente há informações ilusórias. Um dentre inúmeros exemplos desta assertiva consta no Relatório de Gestão de 2019, onde consta que: “o número de instrumentos estratégicos formulados e regulamentados em 31/12/2019 atingiu 100% da meta prevista” (MDR, 2019, p. 86). De fato, da supracitada tríade: a política regional foi institucionalizada, a urbana foi somente debatida e, no caso da PNOT houve uma única reunião no início do ano.

32Lembremos que, segundo o Decreto, eram dez as políticas delegadas ao novo Ministério, sendo quatro delas prioritárias, dentre elas a PNOT, para a qual, além da referida reunião nada aconteceu.

2.3 A iniciativa em 2020

33A perspectiva de uma PNOT só reapareceria na agenda oficial em março de 2020, e dali até o final do ano com certa frequência. Porém, agora com um novo propósito, desta vez, também por iniciativa dos técnicos envolvidos, visando evitar erros do passado, resguardar o máximo possível da Amazônia Legal e fomentar a governança. A ideia emerge na forma de um Plano de Ordenamento Territorial, posteriormente um agregador de Planos pontuais. Portanto, distinta das tentativas anteriores, e bastante reduzida, sobretudo se comparada à inciativa pioneira de 2003.

34Os acontecimentos rastreáveis, desta iniciativa, vão de março a dezembro de 2020. Foram ao todo:

35 - nove reuniões internas, sendo que na primeira delas foi instituído um novo Grupo de Trabalho para a futura PNOT;

36 - houve significativo progresso técnico com a proposta de dois planos de ordenamento territorial e;

37 - houve um Workshop interno, sobre ordenamento territorial.

38Segundo (SUDECO, 2020), apreende-se que por parte dos demais Ministérios e órgãos envolvidos no recém-criado Grupo de Trabalho da PNOT (GT), havia inicialmente diferentes visões, cujo tênue consenso parece ter sido: dispor os territórios como um fator de integração do setor produtivo e estabelecer um marco legal para uma governança territorial. Todo o restante esteve em discussão, ou melhor, em negociação interna ao GT, com inúmeros vai e vens de incertezas.

39Na primeira reunião, dia 04/03/2020, de instituição deste GT participaram: a Secretaria Nacional de Mobilidade e Desenvolvimento Regional e Urbano, os Ministérios da Defesa, de Minas e Energia, da Infraestrutura, da Economia, o Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República, a Secretaria-Executiva da Casa Civil, a Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco, as Superintendências do Desenvolvimento do Centro-Oeste e do Desenvolvimento do Nordeste, a Cooperação Alemã para o Desenvolvimento Sustentável, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística e a Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Destaca-se que, diferentemente das iniciativas anteriores, o Ministério do Meio Ambiente não integrava o grupo.

  • 13 Entrevista concedida à autora por Paulo César Garcia Brandão, dia 03 de outubro de 2021.

40Conforme relato13, o representante do Ministério da Defesa, fez um pronunciamento neste evento, no qual destacou a importância da PNOT e expressou a disposição daquele Ministério em participar dos trabalhos em andamento.

41Segundo representante da SUDECO, o Grupo de Trabalho:

“seria responsável por retomar e atualizar o processo de instituição da PNOT, sob a forma de Projeto de Lei (...) Um dos objetivos principais da PNOT é estabelecer um marco legal para uma governança territorial no país, com uma legislação que a viabilize. Nesse processo, diretrizes já estabelecidas serão levadas em consideração, como a Estratégia Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social para 2020 a 2031 (...) as estratégias de defesa das fronteiras, das orlas marítimas, bem como o contexto geopolítico e ambiental do Brasil, entre outros” (SUDECO, 2020, p.1).

42Entendemos que, essa perspectiva de uma retomada mais ampla deve ser vista como uma pretensão inicial. Segundo participante das reuniões ao longo do ano de 2020, a ideia concreta era bem mais modesta: “tentar ordenar o Projeto da BR-319 de forma a evitar os erros conhecidos da experiência da BR-163 e tentar fortalecer a governança territorial (Rocha Neto, informação verbal). Essa ideia, a seu ver, resultava da junção de uma razão de natureza política com outra de ordem técnica. Considerando-se que o asfaltamento da BR-319 estava previsto pela Presidência da República, a área técnica optou por trazer o ordenamento territorial para o entorno desta rodovia. Assim, a futura PNOT foi forçosamente circunscrita ao entorno da BR-319; uma rodovia federal de 885 quilômetros, construída entre 1968 e 1973, abandonada em 1988, que liga Manaus a Porto Velho em plena floresta Amazônica.

  • 14 Composta por: João Mendes da Rocha Neto (Coordenação); Adriana Melo Alves, Marcelo Giovani, Giuli (...)

43Ao longo do ano, decidiu-se por expandir a proposta também para o entorno da BR-163 (Tenente Portela-RS à Santarém-PA, 3.579 km), dado que ali estava prevista a construção de uma ferrovia, a ‘Ferrogrão’; “pensando-se que poderia fornecer mais subsídios sobre como ordenar em relação a grandes empreendimentos deste gênero” (idem). Perseguindo este intuito, uma equipe técnica da Secretaria SMDRU/MDR14 propôs não um, mas dois Planos para o Entorno dessas duas rodovias, abarcando a Amazônia Legal.

44No final de 2020, a proposta técnica havia se desenvolvido e se consolidado em dois “Planos de Ordenamento Territorial para as Áreas do Entorno da BR-319 e da BR-163” (Rocha Neto, 2020), que envolveriam vários Ministérios, as três esferas administrativas e a sociedade civil organizada. Conforme apresentação oficial da proposta ao Conselho da Amazônia, seria uma proposta interministerial, pois:

“é importante que se defina uma estrutura de coordenação e delegação de responsabilidades/atividades do Plano de Trabalho, bem como estabelecer um cronograma e uma metodologia para o funcionamento, conforme mandatos e políticas a cargo dos seguintes órgãos: Vice-Presidência da República; Ministérios do Desenvolvimento Regional; da Defesa; da Economia; do Meio Ambiente; da Ciência e Tecnologia; da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; de Minas e Energia e da Infraestrutura” (idem).

45A proposta partia de alguns pressupostos:

“O Envolvimento: a) dos Governos subnacionais que estão na margem da BR-319 e BR-163, por intermédio de diversas instituições; b) de segmentos da sociedade civil, utilizando-se de arranjos já instituídos; c) sensibilização da alta gestão dos órgãos para a importância do trabalho; e d) estratégias de divulgação/comunicação dos trabalhos que duraria cerca de oito meses” (ibidem).

Figura 4:Plano de Ordenamento Territorial proposto para o Entorno da BR-319

Figura 4:Plano de Ordenamento Territorial proposto para o Entorno da BR-319

Fonte: Rocha Neto, 2020.

46Essa proposta chegou a ser bastante detalhada, prevendo várias etapas até sua institucionalização, tais como:

47 - atribuir à Comissão de Desenvolvimento Sustentável o mandato para elaborar os planos territoriais da BR-319 e BR-163;

48 - realizar reunião para alinhamento com os diversos parceiros federais com apresentação de Plano de Ação para o trabalho conjunto;

49 - identificar e engajar parceiros subnacionais, da sociedade civil e de instituições de pesquisa;

50 - sistematizar as políticas, programas e ações federais e estaduais que incidem/estimulam ou restringem o uso e ocupação dos territórios, identificando tanto atos normativos incidentes no uso e ocupação territorial, quanto governanças territoriais instituídas;

51 - consolidar os resultados e mapear as instituições com políticas convergentes nas três esferas de governo;

52 - ampla divulgação e consulta pública no Congresso, nos entes, no setor privado e na sociedade;

53 - encaminhar ao chefe do Executivo a proposta de norma (Decreto);

54 - instituir governança provisória dos Planos visando à sua implementação (ibidem).

55Se comparada às tentativas precedentes, avançou-se bastante no âmbito da articulação dos entes e no detalhamento da interlocução quanto à gestão e à governança do projeto, aspectos estes que anteriormente não haviam merecido atenção devida e/ou foram negligenciados.

  • 15 Vinculados ao “Programa 2217”.

56Quanto à execução, relatório oficial confirma os planos para o entorno de ambas as rodovias15, porém justifica seu não andamento. A redação mantém a falsa impressão de que haveria uma política nacional de OT para além dos planos mencionados:

“Em relação ao Ordenamento do Território, foi iniciado o processo de formulação da PNOT, bem como os trabalhos de elaboração dos Planos de Ordenamento Territorial do Entorno das BRs 163 e 319, em parceria com o Ministério da Economia, Ministério da Defesa e com o Conselho da Amazônia” (ME, 2020, p.204).

57Ainda em 2020 ocorreu um Workshop on-line para colher subsídios para a futura PNOT:

“o evento serviu para conhecer experiências da Alemanha e da Índia (...) A troca de informações permitiu aos técnicos do Ministério conhecer diferentes tipos e níveis de ordenamento do território. Com isso, será possível construir uma PNOT que atenda as diferentes regiões do Brasil (…) Seguindo a linha do PNOT, o MDR vai instalar, em parceria com o Ministério da Economia, um projeto-piloto para avaliar a implementação e os desafios da política pública. A área escolhida foi o entorno da BR-319” (MDR, 13/10/2020).

58Esse ano terminou com a supracitada proposta técnica para discussão intragoverno. Sabe-se que houve uma reunião entre os Ministérios do Desenvolvimento Regional e da Defesa (MDR, 23/10/2020), cujo desfecho é desconhecido.

59Visto em conjunto, o ano de 2020 apresenta um projeto concreto, sensível e bem detalhado, bem como um grupo de trabalho interinstitucional. Tomando unicamente as falas oficiais no início do ano, nota-se que elas deixavam em aberto o leque de expectativas quanto à futura PNOT. Soavam, em parte, como a tentativa pioneira, ao evocar perspectivas promissoras de começar-se modesto mirando atingir-se um crescente de expansão no longo prazo. Àquela época, postergar foi a opção, até ser brevemente retomada em 2006 e abandonada em 2009. Contudo, diferentemente da tentativa pioneira, neste caso, não se partiu de uma proposta holística a ser concebida pelos técnicos do antigo Ministério com seus pares seguida de debate com a sociedade; tratou-se, desde o início, de um adaptar-se ao que ocorria em outras instâncias do Governo Federal e de começar por uma área piloto. A proposta era retomá-la, ao menos como uma política que, de alguma forma seja capaz de acomodar uma base jurídico-operacional na qual questões ambientais e/ou formas transversais de gerir determinado projeto fossem experimentadas.

2.4 A iniciativa em 2021

60Quase nada se sabe sobre este ano. Dados indicam ter havido uma ruptura no processo no meio do ano, quando houve uma troca na Diretoria e no quadro funcional do Ministério. O primeiro semestre, a julgar pela agenda oficial, parecia dar continuidade à proposta de 2020; buscar sua consolidação, que agora passa a ser chamada de “Ponto de Controle da PNOT”.

  • 16 Institui, em agosto de 2003, no âmbito do Ministério da Integração Nacional, o Comitê de Articula (...)

61Vale relembrar que inicialmente o ordenamento territorial - OT também foi visto pelo Ministério da Integração de forma similar, ou seja, como uma nova forma de Zoneamento Ecológico Econômico ou algo a ele articulado (Portaria MIN nº 833/2003)16; como o Projeto da BR-163 Sustentável, ou o Projeto Amazônia Sustentável (Galvão apud MI, 2005, p.3). Sabe-se hoje, que paralelamente à Oficina de Debate, em 2003, cursava inicialmente esse entendimento de OT.

62Lastreada em ideia análoga, porém amadurecida e justaposta às volatilidades advindas do atual governo federal, foram registradas sete reuniões com a pauta PNOT. A pauta das primeiras quatro, ainda no início do ano, indicava que a proposta de 2020 estava sendo discutida.

Figura 5: Terceira reunião oficial em 2021

Figura 5: Terceira reunião oficial em 2021

Fonte: MDR, 25/02/2021

63Conforme relato, o Ministério da Defesa não teve participação efetiva em 2021. Os servidores que trabalharam na proposta de 2020 atuaram até início e/ou meados de 2021. Sabe-se também que houve uma reunião oficial para tratar da PNOT em dezembro. O estágio das discussões e ações em 2021 é desconhecido.

64Documentos oficiais indicam que a PNOT foi abandonada. Nele, as prioridades para 2021 e 2022 serão as obras pontuais de irrigação já iniciadas, seguidas de obras avulsas de contenção de barragens em algumas localidades já escolhidas e, como nova meta, uma maior participação no novo Programa de Habitação Casa Verde-Amarela (MDR, 2021). Corrobora-o, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO, 2021). Ambos reiteram: a ausência de uma PNOT; e a generalização e/ou opção por um OT com sua clara vinculação a escalas e a especificidades urbanas e/ou locais.

65Agregando os fatos dos últimos três anos, conclui-se, que nem mesmo a articulação da PNOT com a política urbana nacional pautada em 2019 foi possível.

66Olhando-se retrospectivamente o período 2015-2021, a articulação com a PNOT se desfez em todos os casos. A atual proposta de Política Urbana, que se encontra em formulação, avança nas questões ambientais e metropolitanas, mas por sua visão exclusivamente urbana do espaço nacional delega o restante à política regional (PNDR). Exclui-se, novamente a PNOT, retirando o papel que lhe foi atribuído inicialmente (MI, 2003) e no Projeto de Lei de 2008. Tal opção nos parece ser um ciclo vicioso, já que a PNDR ao menos existe, enquanto a PNOT não. Este, a nosso ver, é um aspecto que deveria ser repensado no caso de uma retomada da PNOT. Em 2003, a relação entre essas duas políticas foi apontada por Bertha Becker (apud MI, 2005), como uma das “questões pendentes” da Oficina de Debate da PNOT. Não somente por essa antiga pendência, mas por outras apontadas que não foram debatidas a fundo nas fases subsequentes, o debate ocorrido naquela Oficina, registrado nos Anais (MI, 2005), merece ser relido.

3. Considerações para uma retomada

67Várias considerações poderiam ser apontadas. Destacamos uma: o apoio político e populacional.

68Mesmo não sendo garantia alguma - especialmente uma política de tal envergadura como uma PNOT - ser uma prioridade do Ministério que a propõe é um mínimo imprescindível. Curiosamente isso não ocorreu em nenhuma das inciativas. Melhor seria que ela fosse interministerial desde seu começo. Na visão de um participante decisivo na fase inicial da PNOT pioneira, “essa política teria que partir e ser tocada pela Casa Civil, pois essa instância representa o país, e é a única com hierarquia suficiente para coordenar os ministérios” (informação verbal). Tal leitura é corroborada por outro entrevistado, porém sendo coordenada pelo Ministério do Planejamento. Também aqui, há um debate por fazer.

69Por óbvio que pareça, como apontaram todos os entrevistados, o apoio do Congresso, dos órgãos subnacionais, entidades de classe, e afins é indispensável. Todavia, como destacado por dois entrevistados, o apoio da população, também é imprescindível. Para tanto, a intensidade e a amplitude das fases de discussão e de conscientização em uma retomada não podem ser minimizadas como foram até agora. Não somente em busca de apoio, mas pela necessária retroalimentação governo-sociedade, ausente ou pífia em toda a trajetória da PNOT até aqui. A população até hoje desconhece o que seja uma PNOT. Segundo um entrevistado “nunca houve demanda por essa política” (idem). Portanto, há um enorme trabalho de divulgação, conscientização e de discussão a ser feito, e que deve ser feito, assegurando a participação e a corresponsabilidade da sociedade para que uma PNOT possa prosperar no Brasil.

70A experiência dos entrevistados aponta que no caso de uma retomada é preciso que ela seja respaldada por demanda social e política para poder vingar, ao menos para poder iniciá-la, pois o ordenamento territorial via PNOT é um processo contínuo que envolve diversos interesses antagônicos. Um (re)ordenamento territorial em nível nacional será conflituoso per se. Postergá-lo por ser muito controverso ou começar modesto para depois crescer, não o torna mais factível, como demonstra sua trajetória.

  • 17 Como ressaltado em Pereira et. al. (2021), operando como um instrumento de coesão do território.

71Certamente, os históricos conflitos de interesse, específicos da reprodução social brasileira e das localidades, que impregnam todos os níveis e esferas de governo, conformam o maior dos entraves para uma PNOT. Somente uma nova visão de país e não de governo(s), lastreada em grande apoio e enorme vontade política, pactuada transversal e transetorialmente17, poderá arbitrar sobre questões antagônicas como as que incidem sobre reservas ambientais, territórios indígenas ou envolvem a poluição dos recursos hídricos. Neste sentido, vale ressaltar que a relação proibitiva versus indicativa de uma PNOT deveria ser repensada e detalhada com esmero. Em outros países, incluindo os europeus, é senso comum ter-se proibições. No Brasil, sem ações proibitivas, observatórias e fiscalizatórias que acompanhem condutas em áreas e terras já legalmente protegidas, como foi feito por parte do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais - INPE e afins, veremos os descalabros se multiplicarem exponencialmente.

4. Considerações Finais

72Após sucessivas postergações que perduraram mais de uma década, houve recentemente ações para a retomada de uma PNOT. As iniciativas em 2015 e 2019 se frustraram de pronto. A proposta de 2020 teve um pouco mais de fôlego e perdurou até meados de 2021. Desde então, parece não prosperar mais.

73Tal como na tentativa de PNOT precedente, um nicho do corpo técnico ministerial buscou, de alguma forma, dar sobrevida a esta política, desta vez, tornando-a mais dialogável e exequível. Ainda assim, teve pouquíssimos colaboradores e apoiadores.

74Na tentativa que se estendeu do início de 2020 até meados de 2021, a ideia se lastreou em um compromisso de redução dos danos advindos do asfaltamento das BR-319 e 163 na Amazônia Legal; e logrou avançar bastante no âmbito da articulação e interlocução da governança do projeto. Mesmo com essa drástica limitação da área de abrangência e das temáticas, ou com sua redução a uma mera conciliação com o Zoneamento Ecológico e Econômico da tentativa de 2015, não progrediram. Demonstrando uma das maiores lições: a de que não faz sentido reduzir para viabilizar. Não funcionou em 2003-2009 e não funcionou recentemente. Sobretudo no caso da PNOT pioneira, isso evidencia uma segunda lição: a de que a conjuntura no Governo Federal não é determinante; é condicionante, mas de longe, insuficiente.

  • 18 Entrevistas concedidas à autora em setembro e outubro de 2021.

75Conforme entrevistados, uma retomada das preocupações com o planejamento nacional seria indispensável para retomar o esforço de ordenamento territorial em uma visão nacional (Lyra; Oliveira Jr., informação verbal18). Outro aspecto de consenso entre os entrevistados é o ônus da primazia de políticas de caráter setorial, que repousa sobre a estrutura estatal brasileira, fundida por uma forma setorial de governar. Não somente a PNOT, mas a PNDR, e outras mais ambiciosas, sentiram essa limitação imperativa. Nas palavras de entrevistado, a visão do governo é setorial; os ministérios e suas demandas são conduzidas setorialmente. Isso contrasta com a transversalidade, o longo prazo e a visão nacional de uma PNOT.

76Não pelo ineditismo, mas pela abrangência, conflituosidade e transversalidade, as iniciativas foram sendo repetidamente postergadas e findaram reiterando o adiamento para uma data futura indefinida como algo imanente ao planejamento brasileiro. Romper esta lógica da postergação daquilo que é conflituoso deveria ser um dos objetivos primordiais de um planejamento de OT de fato. Algo para ser encarado do início e com vontade, pois se trata de um árduo processo. O desenvolvimento da própria PNOT poderá ser um primeiro passo, de um longo processo de aprofundamento e aprimoramento, repleto de contradições internas com todas as dificuldades e erros que certamente virão. Abrir debates já seria um começo diferenciado, porque ampliar as discussões sobre questões controversas jogaria luz sobre as mesmas e abriria um horizonte de discussão, participativo e propositivo.

77Por último, o (re)ordenar na atualidade é desafiado a ordenar – necessariamente – considerando condições climáticas cada vez mais hostis e, com elas, a recorrência de desastres urbanos e ambientais. No caso de uma retomada da PNOT a prevenção de desastres sócio-climáticos, bem como o planejamento de fornecimento de água, alimentos e energia, a preservação e recuperação de biomas degradados assim como a distribuição das terras e o uso do solo em uma visão nacional não devem ficar de fora de uma PNOT. Nem devem ser postergados. O contrário deveria ser a tônica.

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Bibliographie

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Notes

1 Lei Federal no 10.683/2003.

2 Os debates na Oficina de 2003 foram publicados em MI (2005). Debates sobre sua elaboração, entre outros, em: Galvão&Oliveira Jr. (2003); Rückert (2007); Peres&Chiquito (2012); Freitas et. al. (2018). O processo para sua institucionalização e a Minuta do Projeto de Lei da PNOT em Miragaya&Signori (2011). Os seminários de divulgação e discussão em Alves (2017).

3 Lei no 10.683/2003; Decreto no 9.666/2019; Decreto no 10.290/2020 e Decreto no 10.733/2021.

4 Entrevistas concedidas à autora por: João Mendes da Rocha Neto, Paulo César Garcia Brandão, Flávio Tavares de Lyra, Rosalvo de Oliveira Júnior e Thereza Christina Couto Carvalho.

5 Agradecemos a Aldomar A. Rückert, João Mendes da Rocha Neto e à Klara K. Mori pelas contribuições.

6 Conferência Nacional do Desenvolvimento Regional – CNDR. Política Nacional de Desenvolvimento Regional – PNDR.

7 João Mendes da Rocha Neto e Bruno Ab’Saber, respectivamente alocados na antiga SDR/MI e no ZEE/MMA.

8 Entrevista concedida à autora dia 27 de setembro de 2021.

9 Falou-se também da preocupação com impactos ambientais e sociais da BR-163 na região do MATOPIBA - acrônimo do território que abrange áreas do Maranhão/Tocantins/Piauí e Bahia – e no antagonismo PIB-Agronegócio versus Emprego/Renda nestas localidades.

10 Decreto no 9.666/2019.

11 Decreto no 10.290/2020 e Decreto no 10.733/2021.

12 Decreto no 9.810/2019.

13 Entrevista concedida à autora por Paulo César Garcia Brandão, dia 03 de outubro de 2021.

14 Composta por: João Mendes da Rocha Neto (Coordenação); Adriana Melo Alves, Marcelo Giovani, Giuliana de Abreu Correa. Servidores envolvidos: Maria Thereza Ferreira Teixeira (Sub-Coordenação), Carolina Antunes e Álvaro Magalhães.

15 Vinculados ao “Programa 2217”.

16 Institui, em agosto de 2003, no âmbito do Ministério da Integração Nacional, o Comitê de Articulação das Ações de Ordenamento Territorial e Zoneamento Ecológico-Econômico.

17 Como ressaltado em Pereira et. al. (2021), operando como um instrumento de coesão do território.

18 Entrevistas concedidas à autora em setembro e outubro de 2021.

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Table des illustrations

Titre Figura 1: Excerto da Ata da 32ª Reunião, dia 25/11/2015
Crédits Fonte: MMA/CCZEE, 2015.
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/50386/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 136k
Titre Figura 2: Excerto do Plano Estratégico 2019-2023
Crédits Fonte: MDR, 2019, p.27.
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/50386/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 65k
Titre Figura 3: A PNOT reaparece na pauta do novo ministério
Crédits Fonte: MDR, 10/01/2019
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/50386/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 54k
Titre Figura 4:Plano de Ordenamento Territorial proposto para o Entorno da BR-319
Crédits Fonte: Rocha Neto, 2020.
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/50386/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 293k
Titre Figura 5: Terceira reunião oficial em 2021
Crédits Fonte: MDR, 25/02/2021
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/50386/img-5.jpg
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Pour citer cet article

Référence électronique

Cintia de Souza Alves, « Resgatando a Política Nacional de Ordenamento Territorial. Iniciativas no período de 2015 a 2021. »Confins [En ligne], 58 | 2023, mis en ligne le 26 mars 2023, consulté le 01 juin 2023. URL : http://journals.openedition.org/confins/50386 ; DOI : https://doi.org/10.4000/confins.50386

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