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Dossiê Fronteiras do Sul

Fronteira Brasil-Uruguai: interações espaciais, reivindicações territoriais e políticas públicas de desenvolvimento

Frontière Brésil-Uruguay: interactions spatiales, revendications territoriales et politiques publiques de développement
Brazil-Uruguay border: spatial interactions, territorial claims and development public policies
Camilo Pereira Carneiro, Gabriel Silva Ribeiro et Letícia Eugênia Pereira de Morais

Résumés

Parmi les dix pays avec lesquels le Brésil partage des frontières, c'est avec l'Uruguay que le pays présente la plus forte intégration frontalière. Les initiatives de coopération développées sur cette frontière servent de modèle à toutes les autres frontières brésiliennes. Dans ce sens, le présent travail propose une approche contemporaine, à partir de la géographie politique, des politiques publiques de développement et des interactions spatiales dans les villes jumelles situées à la frontière entre le Brésil et l'Uruguay. Initialement, le texte aborde la formation historique de la frontière entre ces deux pays. Ensuite, l'article détaille les revendications uruguayennes à la frontière, et enfin, les principales initiatives d'intégration transfrontalière sont présentées. En termes de méthodologie, il s'agit d'une recherche qualitative, basée sur une analyse bibliographique et documentaire

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Index de mots-clés :

Uruguay, Brésil, Frontière, Villes jumelles

Índice de palavras-chaves:

Uruguai, Brasil, Fronteira, Cidades gêmeas
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Texte intégral

1A fronteira brasileiro-uruguaia possui 1.068,1 km de extensão, sendo 748,5 km na condição de fronteira molhada (rios, canais e lagos) e 319,6 km em condição de fronteira seca (divisores de águas e linhas convencionais) (LNCC, 2024). Esta fronteira é considerada por diversos autores como a mais porosa e integrada dentre as díades que o Brasil compartilha com seus vizinhos, servindo de modelo para políticas públicas em outras fronteiras.

2O limite internacional com o Brasil é um tema ainda em aberto no Uruguai, onde atlas escolares e livros de Geografia e História trazem mapas com trechos da linha de fronteira acompanhados da afirmação “limite contestado” (Di Lorenzo, 2013). Isso porque o país reivindica duas áreas na fronteira – a Isla Brasilera (Ilha Brasileira) e o Rincón de Artigas. Todavia, trata-se de um tema adormecido, que não afeta significativamente a relação bilateral. As últimas manifestações do governo uruguaio encaminhadas ao Brasil sobre a questão datam da década de 1980. Por sua vez, o governo brasileiro afirma que a questão não compõe a agenda bilateral, o que dá a entender que Brasília não tem intenção de discutir o assunto (Zanini, 2019).

  • 1 Em 2009, o Ministério da Integração Nacional publicou a cartilha do Programa de Desenvolvimento da (...)
  • 2 O conceito de cidades gêmeas foi publicado na Portaria n° 213, de 19.07.2016, do antigo Ministério (...)

3A partir de 2023, a retomada da política externa ativa e altiva, com o terceiro governo Lula da Silva, fez o Brasil voltar a priorizar a cooperação Sul-Sul, em especial as relações com os vizinhos sul-americanos. Tendo em vista essa nova perspectiva e o fato de que durante o primeiro governo Lula da Silva ocorreu a principal e mais profunda política pública voltada ao desenvolvimento da faixa de fronteira do Brasil – o PDFF1 –, assim como o recente lançamento, em junho de 2024, da Política Nacional de Fronteiras (PNFron), o presente artigo enfoca as políticas públicas e as interações espaciais desenvolvidas na fronteira com o Uruguai, visando aferir os principais desafios à integração transfronteiriça, com destaque para as localidades onde estas se materializam: as cidades gêmeas2.

4Inicialmente, o texto aborda o processo de integração na fronteira Brasil-Uruguai. Na sequência, analisa a formação histórica da fronteira entre os dois países e os territórios ainda hoje reclamados pelo Uruguai. Prosseguindo, o trabalho detalha a realidade das cidades gêmeas brasileiro-uruguaias, o cotidiano dos habitantes das localidades fronteiriças e dos doble chapa – termo que denota indivíduos que vivem na fronteira e que têm dupla nacionalidade brasileira-uruguaia, sendo filhos de mães ou pais uruguaios com cônjuges brasileiros. Por fim, a pesquisa destaca as principais iniciativas de integração na fronteira Brasil-Uruguai, as políticas públicas voltadas à educação e os projetos de infraestrutura.

5Em relação à metodologia, este artigo consiste em uma pesquisa qualitativa, de cunho exploratório, pautada em análise bibliográfica e documental, sob a ótica da Geografia Política, enriquecida com trabalho de campo, realizado na fronteira Brasil-Uruguai em abril de 2023, além de cartografia temática elaborada pelos autores com o software ArcGIS.

Apontamentos sobre o processo de integração na fronteira Brasil-Uruguai

6O cotidiano da fronteira Brasil-Uruguai, materializado, sobretudo, nas cidades gêmeas, é marcado pelo que Guibert e Ligrone (2008) denominam de transfronteirização – conjunto de processos de aproveitamento e valorização de uma fronteira. Esta última é entendida como limite territorial que separa dois sistemas políticos, jurídicos, econômicos e socioculturais distintos.

  • 3 Apesar de ter iniciado com as grandes navegações do final do século XV, a globalização ganhou impul (...)

7Por sua vez, Newman (2006) entende que o impacto da globalização3 em áreas de fronteira se dá de forma diferente, dependendo do local. Se algumas vezes ela denota uma abertura das fronteiras e mesmo o surgimento de zonas fronteiriças de transição, outras vezes ela resulta na manutenção de uma realidade marcada pela desconfiança mútua e pelo desejo da perpetuação da exclusividade de determinado grupo ou nacionalidade sobre aquela área.

8No caso da fronteira brasileiro-uruguaia, percebe-se uma profunda integração, a partir de baixo, evidenciada nas cidades gêmeas entre os dois países. Fato que faz esta ser considerada a fronteira mais integrada que o Brasil possui. Uma integração preexistente às políticas de cooperação desenvolvidas entre Brasília e Montevidéu, que resultou em alianças entre atores locais e de outras escalas (regional e nacional) a partir da década de 1980, com a redemocratização – a ditadura civil-militar uruguaia ocorreu entre 1973 a 1985 e a ditadura militar brasileira vigorou de 1964 a 1985.

  • 4 Notas Reversais são medidas que dispensam a aprovação do poder Legislativo, não sendo examinadas pe (...)

9No âmbito da integração fronteiriça entre os dois países, ao final da década de 1980, os Comitês de Fronteira emergiram com o objetivo de articular a sociedade civil fronteiriça com instituições oficiais do Brasil e do Uruguai. Os comitês surgiram por meio da troca de Notas Reversais4, após a III Reunião da Subcomissão para o Desenvolvimento Conjunto, realizada em Brasília, em dezembro de 1989. Os primeiros comitês foram criados nas cidades gêmeas de Chuí-Chuy, Sant’Ana do Livramento-Rivera e Jaguarão-Río Branco (Pucci, 2010).

10Não obstante, a pouca eficácia dos comitês levou a uma reestruturação das políticas públicas de integração no início do século XXI, com o advento da Nova Agenda para Cooperação e Desenvolvimento Fronteiriço entre Brasil e Uruguai, estabelecida em 2002, que jogou luz sobre as reivindicações dos fronteiriços (Lemos, 2013).

11A relação binacional entre Brasil e Uruguai sempre foi prioritária na agenda da política externa uruguaia. Desde o século XIX, o Brasil integra o primeiro círculo concêntrico que a chancelaria uruguaia identifica na projeção da política externa do país (Clemente, 2015). A importância da relação entre Brasília e Montevidéu é evidenciada em iniciativas como as Notas Reversais de 23 de abril e 20 de maio de 2008, além do Ajuste Complementar ao Acordo para Permissão de Residência, Estudo e Trabalho a Nacionais Fronteiriços Brasileiros e Uruguaios, para Prestação de Serviços de Saúde, de 2009, e do Ajuste Complementar ao Acordo para Permissão de Residência, Estudo e Trabalho a Nacionais Fronteiriços Brasileiros e Uruguaios, para a Prestação de Serviços de Assistência de Emergência e Cooperação em Defesa Civil, de 2013 (Brasil, 2013).

A formação histórica da fronteira Brasil-Uruguai

12A fronteira com o Uruguai figura em acordos binacionais que garantem direitos aos fronteiriços nascidos de famílias mistas, denominados doble chapa, e para os residentes dos seis pares de cidades gêmeas, que podem estudar, trabalhar e usar o sistema de saúde na faixa de 20 km de largura de cada lado do limite internacional (mapa 1). Ou seja, os fronteiriços têm seus direitos estendidos em uma faixa de 20 km dentro do Brasil e 20 km dentro do Uruguai. As duas faixas configuram uma zona de fronteira com legislação específica.

Mapa 1 – Fronteira entre Brasil e Uruguai

Mapa 1 – Fronteira entre Brasil e Uruguai

Fonte: Elaborado pelos autores, 2024.

13Em relação à linha de fronteira, os limites entre os dois países foram estabelecidos após uma série de conflitos. Inicialmente, entre Portugal e Espanha e, posteriormente, entre o Império do Brasil e as Províncias Unidas do Rio da Prata (Estado predecessor da Argentina), que travaram a Guerra da Cisplatina (1825-1828), que resultou na perda da província Cisplatina pelo Brasil (figura 1). Assim, em 1828, o novo país, independente, adotou o nome de República Oriental del Uruguay, em razão de estar localizado a leste (oriente) do rio Uruguai.

Figura 1 – Bandeira da Província Cisplatina

Figura 1 – Bandeira da Província Cisplatina

Fonte: FOTW, 2024.

14A fronteira, criada em 1828, só receberia em 1851 um tratado de limites, que foi alterado em 1852 e em 1853. O último tratado concernente à fronteira foi firmado em 1909, quando o Brasil abriu mão de 720 km² de seu território na região da Lagoa Mirim em benefício do Uruguai (Jorge, 1999).

Territórios brasileiros reclamados pelo Uruguai

15Apesar do tratado de limites, existem duas áreas na fronteira brasileiro-uruguaia que pertencem ao Brasil, mas são reclamadas pelo Uruguai: a Isla Brasilera (2 km²) e o Rincón de Artigas (220 km²) (mapa 2).

Mapa 2 – Territórios brasileiros reivindicados pelo Uruguai

Mapa 2 – Territórios brasileiros reivindicados pelo Uruguai

Fonte: Elaborado pelos autores, 2024. Dados: LNCC, 2024.

16No Rincón de Artigas está localizada a Vila Thomaz Albornoz, de soberania brasileira, onde residem 40 famílias. A seu lado está situada a localidade de Masoller, no Uruguai, com 240 habitantes (Brum, 2013). Do lado uruguaio da fronteira os serviços de saúde, educação, água e eletricidade são de melhor qualidade e as ruas são pavimentadas. Fato que explica por que as crianças residentes do lado brasileiro frequentam as escolas no lado uruguaio.

17Dentre as instalações que marcam a presença do Estado brasileiro na Vila Thomaz Albornoz, se destacam duas casas modestas, sendo que uma delas abriga a Escola Municipal Bento Gonçalves e serve também de ponto de apoio ao Exército Brasileiro. Em abril de 2023, as casas se encontravam em estado precário (figura 2) e estavam desocupadas. Situação diferente daquela mostrada na reportagem da tv RBS anos antes, no ano de 2018, quando o local contava com um militar brasileiro como segurança e uma professora, também brasileira, que lecionava para alunos de idades variadas (Lopes 2018).

Figura 2 – Vila Thomaz Albornoz: casa da escola também serve ao Exército Brasileiro

Figura 2 – Vila Thomaz Albornoz: casa da escola também serve ao Exército Brasileiro

Fonte: Carneiro, 2023.

18Apesar da Vila Thomaz Albornoz estar em território brasileiro, o acesso por rodovia pavimentada se dá apenas pelo território uruguaio. As estradas de terra do lado brasileiro são um fator de isolamento em relação ao Brasil e, ao mesmo tempo, fortalecem a relação da localidade com o Uruguai. Para cidadãos brasileiros, o acesso por automóvel via Ruta 5 e Ruta 30 (figura 3) requer o prévio registro de entrada na Aduana uruguaia, além de veículo que possua documentação exigida pela legislação de trânsito uruguaia e do seguro denominado Carta Verde (no caso de placa brasileira). Durante o trabalho de campo, realisado em 3 de abril de 2023, o acesso se deu por meio da contratação de táxi uruguaio, sendo que a viagem ida-e-volta (duas horas e meia de duração) entre o centro de Rivera e a Vila Thomaz Albornoz (que distam 85 km) custou 300 reais.

Figura 3 – Ruta 30, rodovia uruguaia que dá acesso à Vila Thomaz Albornoz (Brasil)

Figura 3 – Ruta 30, rodovia uruguaia que dá acesso à Vila Thomaz Albornoz (Brasil)

Fonte: Carneiro, 2023.

19Na zona de fronteira Brasil-Uruguai, os marcos (figura 4) instalados a partir da metade do século XIX não acompanham o traçado das estradas, que fazem um ziguezague entre áreas dos dois países (Lopes, 2018).

Figura 4 – Marco de fronteira entre Vila Thomaz Albornoz (BR) e Masoller (UR)

Figura 4 – Marco de fronteira entre Vila Thomaz Albornoz (BR) e Masoller (UR)

Fonte: Carneiro, 2023.

20Em que pese a grande integração transfronteiriça entre Brasil e Uruguai, os limites internacionais, representados pelos marcos, consolidam o alcance das jurisdições de cada Estado nacional. Nesse sentido, cabe recordar que as fronteiras são descontinuidades territoriais de Estados nacionais, configurando instituições derivadas de decisões políticas impostas ou projetadas, sendo administradas conforme os dispositivos legais nacionais e as diretrizes do Direito Internacional. As fronteiras também possuem funções de marcação e de descontinuidade geopolítica sobre os registros do imaginário, do real e do simbólico (Foucher, 1991).

21No ano de 1934, o governo do Uruguai endossou a máxima de que o marco 49-I, nas proximidades de Masoller, estaria em um local equivocado. Para Montevidéu, a Comissão Binacional, responsável pela demarcação da fronteira, seguiu o curso d’água errado, transferindo 22 mil hectares uruguaios ao Brasil. A partir de então, a chancelaria uruguaia passou a reclamar a referida área – atualmente sob administração da Prefeitura Municipal de Sant’Ana do Livramento. Desde 1974, os mapas oficiais do Uruguai passaram a mostrar esta área como “limite contestado” – os uruguaios a consideram pertencente ao Departamento de Artigas (Brum, 2013).

22Por meio de notas de protesto emitidas ao Itamaraty, o Uruguai passou a requerer a revisão da posição acerca do Arroyo de la Invernada (Arroio Invernada, em português), que fora considerado limite internacional entre os dois países pelo Tratado de 1851. Todavia, o Brasil mantém a posição de que o território lhe pertence legalmente e não dá luz às reclamações de Montevidéu, entendendo que não existe litígio pendente e não abrindo espaço para conversações acerca do tema (Lopes, 2018).

23Embora o território esteja sob soberania brasileira, ao longo do trabalho de campo realizado em abril de 2023, a ausência do Estado foi comprovada, por exemplo, no estado precário das instalações da Escola Municipal Bento Gonçalves, que se encontrava vazia na ocasião da visita, ocorrida em uma segunda-feira de manhã, fora do período de férias. De acordo com Lopes (2018), a escola já chegou a passar meses fechada, sem nenhum professor, tendo em vista as dificuldades de se viver na zona rural de Sant’Ana do Livramento e da falta de assistência governamental para com docentes e discentes.

24Outros aspectos importantes, levantados in loco, merecem ser destacados: na Vila Thomaz Albornoz, o portunhol é usado no cotidiano, os moradores buscam atendimento médico em Masoller e o comércio do lado uruguaio fornece produtos de primeira necessidade mais baratos do que os vendidos no lado brasileiro. Na prática, o governo uruguaio dá mais atenção à região e os serviços de água e luz fornecidos por empresas uruguaias acabam servindo também à população do lado brasileiro, por meio de ligações clandestinas, conforme aferido no trabalho de campo (Carneiro, 2023). No lado uruguaio, o Liceu Rural de Masoller (figura 5, imagem superior) possui oitenta alunos e conta com Ensino Médio (Garet, 2015).

Figura 5 – Escolas públicas uruguaias na localidade de Masoller

Figura 5 – Escolas públicas uruguaias na localidade de Masoller

Fonte: Carneiro, 2023.

25Ao lado do Liceu Rural de Masoller se encontra a Escuela n° 84 (figura 5, imagem inferior), uma pequena escola rural local, que em 2014 chegou a contar com apenas seis alunos. Apesar disso, as atividades escolares são complementadas com ações em um curral, uma estufa e uma horta. A melhor estrutura do lado uruguaio atrai alunos brasileiros (Garet, 2015).

26Já em relação ao outro território fronteiriço reivindicado pelo Uruguai, a Isla Brasilera, a Convenção Complementar de Limites entre Brasil e Argentina, firmada em 1927, estabeleceu a soberania brasileira sobre a mesma em seu artigo 3º. No entanto, como se trata de uma tríplice fronteira, envolvendo também o Uruguai, que não participou da referida decisão, aquele país passou a ter uma interpretação distinta sobre o referido tema já na década de 1930. Assim, no ano de 1940, o Uruguai apresentou uma Nota de Reserva afirmando que o tratado entre Brasil e Argentina não tinha levado em consideração o interesse uruguaio. Em 1974, o governo uruguaio baixou um decreto determinando que os mapas oficiais passassem a assinalar como “limite contestado” a ilha localizada na foz do Quaraí. Recentemente, em 2022, o Itamaraty emitiu um comunicado à imprensa brasileira, afirmando que o tema não fazia parte da agenda bilateral dos dois países.

27No que tange à conexão rodoviária entre as cidades gêmeas de Barra do Quaraí e Bella Unión, em 1976, foi inaugurada a Ponte Internacional Bella Unión-Barra do Quaraí (figura 6), que dista 5.650 metros da Isla Brasilera.

Figura 6 – Ponte entre Barra do Quaraí-BR e Bella Unión-UR

Figura 6 – Ponte entre Barra do Quaraí-BR e Bella Unión-UR

Fonte: Carneiro, 2023.

28Ao longo de seus 670 metros, a ponte cruza o rio Quaraí e une a BR-472 à Ruta 3. Paralela à ponte há uma ferrovia, construída em 1915, que foi utilizada para o transporte de cargas e passageiros e conectava Barra do Quaraí e Uruguaiana a Bella Unión e Salto. O ramal foi desativado no final do século XX.

As cidades gêmeas brasileiro-uruguaias

29As interações transfronteiriças entre Brasil e Uruguai ocorrem de maneira consistente nas localidades situadas ao longo do limite internacional, em especial nos seis conjuntos de cidades gêmeas existentes (tabela 1). Nesse sentido, cabe ressaltar que os fluxos de mercadorias, serviços e pessoas, bem como a existência de famílias mistas, do bilinguismo, além dos Dialectos portugueses del Uruguay (DPU) – falados no norte uruguaio –, forjaram, ao longo do tempo, uma profunda integração transfronteiriça. Contudo, a análise quantitativa destas interações é dificultada, pois as estatísticas das cidades brasileiras são do censo de 2022 e as do Uruguai do censo de 2011.

Tabela 1 – Populações das cidades gêmeas da fronteira Brasil-Uruguai

Tabela 1 – Populações das cidades gêmeas da fronteira Brasil-Uruguai

Fonte: IBGE, 2022; INE, 2011.

30Das seis cidades gêmeas na fronteira Brasil-Uruguai (que juntas totalizam aproximadamente 293 mil habitantes), três estão conectadas por pontes não pedagiadas (duas sobre o rio Quaraí e uma sobre o rio Jaguarão) e três possuem a condição de fronteira seca. As intensas interações transfronteiriças fazem com que autores como Lemos (2013) e Pucci (2010) considerem a fronteira brasileiro-uruguaia como a mais porosa e interativa entre as dez díades que o Brasil compartilha com seus vizinhos sul-americanos. Segundo os referidos autores, este fato faz com que as instituições existentes naquela fronteira sirvam como modelos a serem reproduzidos em outras fronteiras do Brasil.

31As cidades gêmeas uruguaias na fronteira com o Brasil possuem como atrativo turístico mais relevante o turismo de compras impulsionado pelas lojas estilo free shop. A existência dessas lojas deriva de um política criada pelo governo uruguaio a partir de 1986, com o intuito de gerar novos postos de trabalho e dinamizar a economia do norte do país, historicamente deprimida em relação à costa marítima.

  • 5 As lojas tipo free shop, denominadas na legislação brasileira de lojas francas, são estabelecimento (...)

32Quanto às interações econômicas entre as cidades gêmeas, cabe trazer o exemplo de Barra do Quaraí e Bella Unión, onde há um significativo comércio de gêneros agrícolas, como arroz, açúcar, legumes e hortaliças, bem como o turismo de compras nos free shops5 uruguaios. A migração pendular de trabalhadores entre os dois municípios fez com que um serviço de transporte público binacional, por meio de ônibus urbano, fosse implantado, algo que não existe em muitas cidades de fronteira com maior população (Carneiro, 2023). Além disso, Bella Unión e Barra do Quaraí compõem, juntamente com a cidade argentina de Monte Caseros, a tríplice fronteira Brasil-Argentina-Uruguai. A cidade argentina está conectada por lanchas de passageiros apenas à Bella Unión, um serviço oferecido de segunda-feira a sexta-feira, entre 8h e 17h, que conta com poucos horários (Argentina, 2024). Não há ligação aquaviária ou rodoviária entre Monte Caseros e Barra do Quaraí.

33Em outro ponto da fronteira brasileiro-uruguaia, nas cidades gêmeas de Rivera e Sant’Ana do Livramento, a Praça Internacional (figura 7), inaugurada em 26 de fevereiro de 1943, está situada na linha de fronteira. Trata-se de uma praça binacional, compartilhada em partes de igual tamanho entre os dois países. Nas proximidades da praça, do lado uruguaio, estão localizadas lojas tipo free shop.

Figura 7 – Praça Internacional, entre Sant’Ana do Livramento e Rivera

Figura 7 – Praça Internacional, entre Sant’Ana do Livramento e Rivera

Fonte: Carneiro, 2023.

34A iniciativa do governo uruguaio que promoveu a instalação de lojas tipo free shop no norte do país serviu de inspiração para a criação, no Brasil, da Lei n° 12.723, de 09 de outubro de 2012, conhecida como “Lei dos free shops”. Visando fomentar o turismo de compras e a geração de emprego e renda, a referida lei estabeleceu os critérios para a instalação de lojas francas (lojas estilo free shop) em municípios da faixa de fronteira do Brasil caracterizados como cidades gêmeas (BRASIL, 2012). Hoje, três estados contam com lojas desse tipo, sendo que no Rio Grande do Sul há oito cidades com esses estabelecimentos, sendo três na fronteira com o Uruguai – Barra do Quaraí, Jaguarão e Sant’Ana do Livramento (figura 8).

35Atualmente, cidadãos brasileiros são autorizados a trazer do exterior até US$500 (quinhentos dólares estadunidenses) em produtos por via terrestre, a cada 30 dias, atendendo às limitações e restrições da Receita Federal (Brasil, 2022). No caso das lojas francas localizadas nas cidades gêmeas brasileiras, os compradores possuem, desde 2022, um limite também de US$500 de isenção tributária para os produtos adquiridos nos referidos estabelecimentos.

Figura 8 – Lojas francas (estilo free shop) nas fronteiras terrestres do Brasil (2023)

Figura 8 – Lojas francas (estilo free shop) nas fronteiras terrestres do Brasil (2023)

Fonte: IDESF, 2023.

  • 6 No Brasil, o Código Penal, em seus artigos 334 e 334-A, estabelece os crimes de contrabando e desca (...)

36Embora a Receita Federal do Brasil imponha restrições e limites à importação de produtos do exterior, a fronteira brasileiro-uruguaia sofre com o problema do contrabando. De acordo com Almeida (2017), o mercado transnacional ilícito de contrabando gera inúmeras possibilidades, que envolvem o tráfico de armas e drogas, o contrabando de cigarros e agrotóxicos, havendo ainda o descaminho6 de mercadorias como eletrônicos e roupas – muitas vezes produtos falsificados.

37Almeida (2017) afirma que o contrabando e a pirataria estão extremamente presentes no cotidiano dos brasileiros, existindo um universo de mercadorias – produtos e objetos materiais ou imateriais – oriundas do mercado informal que movimenta grandes quantidades de recursos na economia formal e na informal do país. Segundo a autora, o que cria o contrabando é a proibição. O contrabando pode ser considerado ainda o “crime da fronteira”, seja na fronteira aérea, terrestre ou marítima. Pode ser realizado por meio dos chamados muambeiros ou sacoleiros, como também pode ser dar através do uso de contêineres internacionais.

38Nas cidades gêmeas, a existência de diferentes legislações e conjunturas econômicas, lado a lado, derivam em assimetrias vantajosas para a comercialização de diversas mercadorias, desde os agrotóxicos até gêneros alimentícios como as cebolas. Dessa forma, é possível afirmar que as cidades gêmeas na fronteira Brasil-Uruguai têm suas histórias entrelaçadas com práticas de contrabando. Esse cotidiano chegou a ser retratado em filmes como “O Banheiro do Papa”, de Enrique Fernández e César Charlone (O Banheiro…2007).

Residentes em localidades fronteiriças e os doble chapa na fronteira Brasil-Uruguai

39Os residentes em localidades fronteiriças entre Brasil e Uruguai possuem direitos específicos, decorrentes do Acordo entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República Oriental do Uruguai para Permissão de Residência, Estudo e Trabalho a Nacionais Fronteiriços Brasileiros e Uruguaios, de 21 de agosto de 2002, que foi promulgado pelo governo brasileiro em 2004. Os fronteiriços enquadrados nas determinações do referido acordo gozam de permissão para: a) residência na cidade vizinha, b) exercício de trabalho ou profissão, c) frequência a estabelecimentos de ensino públicos ou privados. O acordo beneficiou habitantes de diversas localidades fronteiriças vinculadas – Chuí, Santa Vitória do Palmar/Balneário do Hermenegildo e Barra do Chuí (Brasil) a Chuy, 18 de Julho, Barra de Chuy e La Coronilla (Uruguai); Jaguarão (Brasil) a Rio Branco (Uruguai); Aceguá (Brasil) a Aceguá (Uruguai); Santana do Livramento (Brasil) a Rivera (Uruguai); Quaraí (Brasil) a Artigas (Uruguai); e Barra do Quaraí (Brasil) a Bella Unión (Uruguai).

40O acordo pôs fim a um problema antigo dos indocumentados que residiam, trabalhavam ou estudavam irregularmente em um dos lados da fronteira. Antes do acordo, para um uruguaio que vivesse em Rivera legalizar sua situação de permanência em Sant’Ana do Livramento, eram exigidos os mesmos procedimentos burocráticos de um uruguaio que fosse residir em São Paulo, por exemplo.

41A experiência desenvolvida na fronteira Brasil-Uruguai serviu de modelo para o Mercosul. Nesse sentido, em 2019, representantes de Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai assinaram o Acordo sobre Localidades Fronteiriças Vinculadas do Mercosul, cujo objetivo é promover a integração fronteiriça e garantir aos cidadãos das localidades vinculadas dos Estados signatários o direito de obter o documento de trânsito vicinal fronteiriço, que facilita a circulação transfronteiriça e confere benefícios no que tange ao comércio de bens de subsistência, acesso à saúde e ao ensino, além do direito ao trabalho (Mercosul, 2019).

42É importante lembrar que, no Brasil, os residentes fronteiriços já têm direito a um documento denominado Carteira do Registro Nacional Migratório (figura 9), que tem validade de nove anos quando se trata de residência por prazo indeterminado, devendo ser renovado após esse período (Brasil, 2020).

Figura 9 – Carteira do Registro Nacional Migratório para residentes fronteiriços

Figura 9 – Carteira do Registro Nacional Migratório para residentes fronteiriços

Fonte: Brasil, 2020.

43Como já mencionado anteriormente, na fronteira Brasil-Uruguai, muitos fronteiriços possuem dupla nacionalidade (os doble chapas). Essa população ganhou destaque na mídia brasileira durante a pandemia de COVID-19 – a OMS declarou o início da pandemia em março de 2020 e seu encerramento em maio de 2023 –, pois o Uruguai estava com a campanha de vacinação mais adiantada em relação ao Brasil – que teve uma calamitosa gestão da pandemia e foi o segundo país com maior número de mortos entre os 195 Estados soberanos do planeta – e naquele período muitos doble chapas puderam atravessar a fronteira e receber a dose da vacina contra a COVID-19 (Almeida; Carneiro, 2022).

Iniciativas de integração na fronteira Brasil-Uruguai

44No tocante às iniciativas de desenvolvimento para faixa de fronteira, em 2011, influenciado pela Comissão Permanente para o Desenvolvimento e a Integração da Faixa de Fronteira (CDIF), órgão subordinado ao Ministério da Integração, o governo do Rio Grande do Sul criou o Núcleo Regional de Integração da Faixa de Fronteira do Estado do Rio Grande do Sul – Núcleo/RS. Um dos objetivos do núcleo era intensificar o processo de integração com a Argentina e o Uruguai, sobretudo nas cidades gêmeas, onde se encontram os maiores desafios para essa integração (Governo do Estado do Rio Grande do Sul, 2011). Contudo, pouco mais de uma década de sua criação, o Núcleo/RS tem funcionado de forma precária, sendo que o último registro de suas atividades no site do governo do Rio Grande do Sul foi um painel que integrava a programação da edição da Fenamilho do ano de 2017 (Aragón, 2017).

45Não obstante, existem outras iniciativas, de diferentes escalas, que abrangem a integração transfronteiriça. Nesse sentido, projetos na área da educação configuram um fator de facilitação da cooperação em zonas de fronteira. Na realidade brasileira, existem algumas experiências no âmbito da cooperação transfronteiriça que envolvem a participação de professores e alunos, por meio do intercâmbio docente e discente (Carneiro, 2016). Nesse contexto, na fronteira entre Brasil e Uruguai, no início do século XXI, foi implantado o projeto Escola Intercultural Bilíngue de Fronteira (PEIBF). O referido projeto foi criado em 2005, inicialmente por meio de um acordo entre Brasil e Argentina. Contudo, logo veio a ser ampliado para outros países sul-americanos. Em 2012, o projeto foi alterado e rebatizado com o nome de Programa Escolas Interculturais de Fronteira (PEIF). O PEIF passou a promover o intercâmbio entre professores de escolas de cidades gêmeas. Ao longo da fronteira Brasil-Uruguai seis instituições de ensino, localizadas em dois pares de cidades gêmeas (tabela 2), fizeram parte da iniciativa, que objetivava a interação entre alunos e professores de escolas parceiras, bem como a promoção do ensino do idioma do país vizinho, algo que era concretizado por meio do intercâmbio de docentes, que ocorria um dia por semana, ao longo do ano letivo (Carneiro, 2016).

46Apesar de ter recebido aceitação por parte da comunidade escolar nos locais onde foi implementado e de também contar com o apoio de professores de universidades federais do lado brasileiro, além dos docentes das escolas envolvidas de forma direta, o PEIF veio a ser descontinuado a partir de 2015 (Carneiro, 2019).

Tabela 2 – Escolas e cidades participantes do PEIF

Tabela 2 – Escolas e cidades participantes do PEIF

Fonte: Brasil, 2018.

47É importante destacar que a retomada do PEIF e a criação de novos projetos de cooperação no âmbito da educação são possíveism, visto que a zona de fronteira Brasil-Uruguai conta com universidades públicas importantes, como a UdelaR (Universidad de la República), a Universidade Federal de Pelotas (UFPel), a Universidade Federal do Rio Grande (FURG) e a Unipampa (Universidade Federal do Pampa). No caso da Unipampa, dez municípios da faixa de fronteira do Rio Grande do Sul com o Uruguai abrigam campi da instituição. Por sua vez, a UdelaR também está presente em dez cidades da fronteira com o Brasil, por meio dos centros universitários regionais (CENUR).

48Em relação às iniciativas de geração de emprego e renda, merece destaque o projeto Ferradura dos Vinhedos, criado pelo Prof. Avelar Fortunato, da Unipampa de Sant’Ana do Livramento, com o objetivo de fomentar o enoturismo na região, aproveitando e potencializando a cultura local. Em 2018, a Lei nº 15.164, de âmbito estadual, deu origem à Rota Turística Ferradura dos Vinhedos (figura 10), totalmente localizada no município de Sant’Ana do Livramento.

49Posteriormente, a Rota Turística Ferradura dos Vinhedos foi rebatizada de Roteiro Ferradura dos Vinhedos. A iniciativa conta com degustação de vinhos, além da visitação de vinhedos, plantações de azeitonas e empreendimentos onde há a fabricação de cervejas artesanais, charcutaria, noz pecã, queijos e produtos agroecológicos. Além da promoção do desenvolvimento local, do município e da região, da geração de emprego e renda, o projeto gera ganhos aos produtores rurais e empreendedores locais, que acabam prestando serviços de apoio aos setores turístico e de lazer. Alguns hotéis da rota turística também têm como chamariz as águas termais da região (Ferradura dos Vinhedos, 2021).

Figura 10 – Cartaz oficial do projeto Ferradura dos Vinhedos

Figura 10 – Cartaz oficial do projeto Ferradura dos Vinhedos

Fonte: Ferradura dos Vinhedos, 2021.

50Quanto às políticas públicas de saúde na fronteira uruguaio-brasileira, cabe recordar uma iniciativa criada pelo Ministério da Saúde do Brasil em 2005: o Sistema Integrado de Saúde das Fronteiras (SIS-Fronteiras). O objetivo do projeto era mensurar as demandas e a fortalecer a capacidade de atendimento de municípios da faixa de fronteira do Brasil que recebiam pacientes residentes em países vizinhos e incentivar a integração transfronteiriça por meio da saúde (Brasil, 2005). Apesar de ter sido muito elogiada pelos fronteiriços, assim como outras iniciativas direcionadas à faixa de fronteira, o SIS-Fronteiras foi descontinuado a partir de 2015.

51Também relacionado à área da saúde, o Ajuste Complementar ao Acordo para Permissão de Residência, Estudo e Trabalho a Nacionais Fronteiriços Brasileiros e Uruguaios, para Prestação de Serviços de Saúde, assinado em 2008 e promulgado no Brasil em 2010, permitiu e regulamentou a prestação de serviços de saúde por pessoas físicas ou jurídicas de localidades vinculadas entre Brasil e Uruguai (Brasil, 2010).

52Por sua vez, em termos de cooperação policial e aduaneira, as cidades gêmeas de Rivera e Sant’Ana do Livramento contam com a Área de Control Integrado “Ciudad de Rivera” – ACI –, que funciona do lado uruguaio da fronteira, no Shopping Siñeriz (figura 11).

Figura 11 – Área de Controle Integrado Rivera-Sant’Ana do Livramento

Figura 11 – Área de Controle Integrado Rivera-Sant’Ana do Livramento

Fonte: Uruguay, 2024.

53Na ACI ocorre a verificação, pelas autoridades brasileiras e uruguaias (que atuam lado a lado), do cumprimento de todos os requisitos legais, regulamentares e administrativos relativos à entrada e saída de pessoas, mercadorias e meios de transporte de pessoas e cargas (Uruguay, 2024). Isso confere maior agilidade e rapidez aos procedimentos de fiscalização em comparação com pontos de controle não integrados.

Projetos de infraestrutura na zona de fronteira Brasil-Uruguai

54No âmbito dos projetos de infraestrutura viária na fronteira Brasil-Uruguai, cabe ressaltar a existência do projeto da segunda ponte sobre o rio Jaguarão (figura 12). A ponte existente entre as cidades gêmeas de Jaguarão e Río Branco – Ponte Internacional Barão de Mauá, tombada pelo Iphan em 2011 – foi inaugurada em 1930. O projeto da segunda ponte está orçado em R$500 milhões. Além da nova ponte, que deverá ter 419 metros, estão previstas alças de acesso que totalizam 19,6 km de rodovias a serem construídas. A implementação da obra deverá gerar 400 empregos diretos (Diário da Manhã, 2024).

Figura 12 – Projeto de nova ponte entre Jaguarão-BR e Río Branco-UR

Figura 12 – Projeto de nova ponte entre Jaguarão-BR e Río Branco-UR

Fonte: Diário da Manhã, 2023.

55Quanto ao transporte aéreo na fronteira Brasil-Uruguai, em 11 de dezembro de 2023, foi implementada a binacionalização do aeroporto de Rivera (figura 13) – o primeiro terminal aéreo binacional da América Latina. A medida possibilitou as operações domésticas com origem e destino no Brasil e o trânsito de passageiros e cargas entre o Brasil e o Uruguai (Uruguay, 2023).

Figura 13 – Aeroporto de Rivera

Figura 13 – Aeroporto de Rivera

Fonte: Carneiro, 2023.

56No que tange aos projetos de saneamento básico na zona de fronteira Brasil Uruguai, merece destaque o Projeto Binacional de Saneamento Urbano Integrado Brasil/Uruguai, financiado com recursos do Fundo para a Convergência Estrutural do Mercosul (FOCEM) nas cidades gêmeas de Acegua-UR e Aceguá-BR. A obra é de responsabilidade da Companhia Riograndense de Saneamento (Corsan), privatizada em 2022, quando foi assumida pela Aegea. Em relação ao andamento do projeto, as obras iniciaram em 2017 no lado uruguaio, já tendo sido concluídas. No lado brasileiro os trabalhos tiveram início em 2018, mas ocorreu uma paralisação que atrasou o cronograma. Em 2023 as obras estavam 80% concluídas do lado brasileiro. Os custos de finalização do projeto estão estimados em R$10 milhões (Muza, 2023).

57Em relação à conexão hidroviária na fronteira Brasil-Uruguai, em dezembro de 2023 os governos dos dois países avançaram nas tratativas para a dragagem da Hidrovia da Lagoa Mirim e de sua conexão com a Lagoa dos Patos, o Canal de São Gonçalo. Também conhecida como hidrovia Brasil-Uruguai, a obra, com extensão total de 1.860 km, está inserida no Novo Programa de Aceleração ao Crescimento (PAC) e foi estimada em R$42 milhões. O projeto, que permitirá o escoamento de cargas pelo porto de Pelotas, conectado ao Oceano Atlântico, inclui a dragagem e implantação do Canal Navegável na Lagoa Mirim, abrangendo o Canal do Sangradouro (Extremo Norte) e o Canal de Acesso ao porto de Santa Vitória do Palmar. As obras garantirão o tráfego seguro de embarcações durante todo o ano (Brasil, 2023).

Conclusão

58Na fronteira brasileiro-uruguaia, a dinâmica transfronteiriça ocorre a partir de processos multiescalares que terminam por gerar, de maneira frequente, elos contraditórios ao processo globalizador em curso. Ao participar de diferentes lógicas socioespaciais, a zona de fronteira Brasil-Uruguai configura um laboratório para a análise geográfica de fenômenos multiescalares e multiterritoriais (Lemos, 2013).

59Assim, buscando apresentar uma análise que contemplasse diferentes aspectos, inicialmente, o texto abordou a formação histórica da fronteira brasileiro-uruguaia, na sequência, enfocou os territórios brasileiros reclamados pelo país vizinho e a posição brasileira sobre o tema. Posteriormente, o artigo abrangeu os contextos econômico, social, político e cultural dos seis conjuntos de cidades gêmeas da referida fronteira e, por fim, foram examinadas as principais iniciativas de integração transfronteiriça.

60O trabalho avaliou, sob a ótica da Geografia Política, as políticas públicas e as interações espaciais desenvolvidas nos seis conjuntos de cidades gêmeas na fronteira Brasil-Uruguai, tendo em vista a importância das iniciativas e instituições relacionadas a ela, que servem de modelo para outras fronteiras do Brasil e influenciam projetos do próprio Mercosul.

61Ao longo do texto foi evidenciado o fato de que o paradigma idealista da cooperação fronteiriça vem sendo desconstruído em obras sobre regiões de fronteira de autores como Newman (2006) e Foucher (1991). No caso da fronteira brasileiro-uruguaia isso tem sido demonstrado nos trabalhos de Brum (2013) e Almeida e Carneiro (2022).

62Por fim, é possível concluir que como em outras partes da fronteira terrestre do Brasil, as cidades gêmeas da fronteira brasileiro-uruguaia sofrem com a falta de continuidade de políticas públicas de desenvolvimento e também com o mau funcionamento dos órgãos criados para sua gestão, como os comitês de fronteira, a CDIF e o Núcleo/RS. Para agravar a situação, a letargia na implantação de projetos de infraestrutura segue sendo um entrave ao processo de integração da fronteira mais porosa e integrada que o Brasil possui.

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Notes

1 Em 2009, o Ministério da Integração Nacional publicou a cartilha do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF), o principal estudo já realizado sobre a faixa de fronteira do Brasil.

2 O conceito de cidades gêmeas foi publicado na Portaria n° 213, de 19.07.2016, do antigo Ministério da Integração Nacional. Correspondem aos municípios cortados pela linha de fronteira seca ou fluvial, articulados com uma localidade do país vizinho, com potencialidade de integração econômica e/ou cultural, desde que a população ultrapasse, individualmente, 2 mil habitantes (Brasil, 2016).

3 Apesar de ter iniciado com as grandes navegações do final do século XV, a globalização ganhou impulso a partir do último quartel do século XX. É caracterizada pela intensificação dos fluxos de capitais, mercadorias, pessoas e informações, decorrente dos avanços tecnológicos da comunicação e dos transportes. Configura o fenômeno de integração cultural, econômica e social do espaço geográfico em escala planetária.

4 Notas Reversais são medidas que dispensam a aprovação do poder Legislativo, não sendo examinadas pelo Congresso Nacional.

5 As lojas tipo free shop, denominadas na legislação brasileira de lojas francas, são estabelecimentos comerciais que vendem artigos variados e estão localizadas, comumente, em fronteiras terrestres, aéreas e marítimas. Os produtos vendidos gozam de isenção ou redução de tributos. A tributação diferenciada ocorre pelo fato dessas áreas serem consideradas de trânsito entre países.

6 No Brasil, o Código Penal, em seus artigos 334 e 334-A, estabelece os crimes de contrabando e descaminho com algumas diferenciações. De acordo com o Art. 334, o descaminho consiste em iludir, no todo ou em parte, o pagamento de direito ou imposto devido pela entrada, pela saída ou pelo consumo de mercadoria. Por sua vez, o Art. 334-A estipula que o contrabando implica em importar ou exportar mercadoria proibida (Brasil, 1940).

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Table des illustrations

Titre Mapa 1 – Fronteira entre Brasil e Uruguai
Crédits Fonte: Elaborado pelos autores, 2024.
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Titre Figura 1 – Bandeira da Província Cisplatina
Crédits Fonte: FOTW, 2024.
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Titre Mapa 2 – Territórios brasileiros reivindicados pelo Uruguai
Crédits Fonte: Elaborado pelos autores, 2024. Dados: LNCC, 2024.
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Titre Figura 2 – Vila Thomaz Albornoz: casa da escola também serve ao Exército Brasileiro
Crédits Fonte: Carneiro, 2023.
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Titre Figura 3 – Ruta 30, rodovia uruguaia que dá acesso à Vila Thomaz Albornoz (Brasil)
Crédits Fonte: Carneiro, 2023.
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Titre Figura 4 – Marco de fronteira entre Vila Thomaz Albornoz (BR) e Masoller (UR)
Crédits Fonte: Carneiro, 2023.
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Titre Figura 5 – Escolas públicas uruguaias na localidade de Masoller
Crédits Fonte: Carneiro, 2023.
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Titre Figura 6 – Ponte entre Barra do Quaraí-BR e Bella Unión-UR
Crédits Fonte: Carneiro, 2023.
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Titre Tabela 1 – Populações das cidades gêmeas da fronteira Brasil-Uruguai
Crédits Fonte: IBGE, 2022; INE, 2011.
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Titre Figura 7 – Praça Internacional, entre Sant’Ana do Livramento e Rivera
Crédits Fonte: Carneiro, 2023.
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Titre Figura 8 – Lojas francas (estilo free shop) nas fronteiras terrestres do Brasil (2023)
Crédits Fonte: IDESF, 2023.
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Titre Figura 9 – Carteira do Registro Nacional Migratório para residentes fronteiriços
Crédits Fonte: Brasil, 2020.
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Titre Tabela 2 – Escolas e cidades participantes do PEIF
Crédits Fonte: Brasil, 2018.
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Titre Figura 10 – Cartaz oficial do projeto Ferradura dos Vinhedos
Crédits Fonte: Ferradura dos Vinhedos, 2021.
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Titre Figura 11 – Área de Controle Integrado Rivera-Sant’Ana do Livramento
Crédits Fonte: Uruguay, 2024.
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Titre Figura 12 – Projeto de nova ponte entre Jaguarão-BR e Río Branco-UR
Crédits Fonte: Diário da Manhã, 2023.
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Titre Figura 13 – Aeroporto de Rivera
Crédits Fonte: Carneiro, 2023.
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Référence électronique

Camilo Pereira Carneiro, Gabriel Silva Ribeiro et Letícia Eugênia Pereira de Morais, « Fronteira Brasil-Uruguai: interações espaciais, reivindicações territoriais e políticas públicas de desenvolvimento  »Confins [En ligne], 64 | 2024, mis en ligne le 29 septembre 2024, consulté le 09 décembre 2025. URL : http://journals.openedition.org/confins/59302 ; DOI : https://doi.org/10.4000/12f3l

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Camilo Pereira Carneiro

Universidade Federal de Goiás (UFG), coordenador do grupo de pesquisa Limes: geopolítica e fronteiras, vinculado ao laboratório LABOTER (UFG), professor do PPGEO-UFG. E-mail: camilo.pereira@ufg.br

Gabriel Silva Ribeiro

Universidade Federal de Goiás (UFG), membro do grupo de pesquisa Limes: geopolítica e fronteiras, vinculado ao laboratório LABOTER (UFG). E-mail: silva_gabriel@discente.ufg.br

Letícia Eugênia Pereira de Morais

Universidade Federal de Goiás (UFG), membro do grupo de pesquisa Limes: geopolítica e fronteiras, vinculado ao laboratório LABOTER (UFG). E-mail: eugenia@discente.ufg.br

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