1A estrutura territorial clássica do Estado Moderno passa por grandes transformações dentre as quais merece destaque a relação entre o (s) centro(s) de poder e as regiões localizadas nas “bordas” dos territórios nacionais. Assim, este artigo tem por objetivo principal o de revisar e aprofundar a reflexão sobre o processo de transfronteirização na grande região transfronteiriça do rio da Prata entre o Brasil, Paraguai, Argentina e Uruguai.

2Neste cenário aborda-se o processo de integração sul-americana no caso específico do Mercosul e a região transfronteiriça da Bacia do Rio da Prata (ver Figura número 1) a partir de algumas questões norteadoras:

• a) uma macrorregião transfronteiriça da Bacia do Prata estaria, efetivamente, em construção no núcleo geoeconômico do Mercosul?

• b)qual o sentido que subespaços transfronteiriços podem adquirir neste cenário de mudanças?;

• c) se ainda faz sentido observar as fronteiras sul-americanas com os referenciais da década de noventa quando havia grande otimismo em relação à “abertura” das fronteiras sul-americanas.

4Na primeira parte do artigo apresenta-se se uma revisão da literatura corrente sobre regiões transfronteiriças e processos de transfronteirização (principalmente europeia) bem como sobre vários estudos de casos sul-americanos recentes. Na segunda parte apresenta-se dados e representações cartográficas de projetos da IIRSA localizados na fronteira binacional Brasil-Argentina em um recorte espacial intencional denominado de espaço sub-regional transfronteiriço: a Mesorregião Grande Fronteira Mercosul (GFM, Brasil) e o Nordeste Argentino (NEA) (Silva, Rückert, 2010).

5Na terceira parte do artigo apresenta-se uma visão de síntese de processos transfronteiriços extraídos dos resultados principais de pesquisa anterior com realização de pesquisas de campo (Dietz, 2008). Informações e análises sobre múltiplos atores locais e regionais fronteiriços são abordados ressaltando-se a emergência de uma governança multinível transfronteiriça entre o Brasil e a Argentina em torno de demandas de pontes e conexões físicas. A atuação de múltiplos atores em várias escalas está representada sob a forma de um corema de síntese. Na quarta e última parte apresenta-se alguns elementos analíticos sobre a especificidade das fronteiras tanto europeias quanto na região da Bacia do Prata considerando-se o cenário de relativo pessimismo reinante nestas regiões o que obriga a revisões sobre o cenário otimista que previa-se nos anos noventa.

Regiões transfronteiriças e o processo de transfronteirização

6Regiões transfronteiriças e o processo de transfronteirização são conceitos em construção o que reflete a tentativa teórico-metodológica de explicitar os atuais processos em curso em diferentes realidades macro e microrregionais. Isto, por sua vez, impõe análises diferenciadas em um universo com realidades fronteiriças muito particulares de inúmeros casos localizados em vários continentes. Ambos os conceitos podem ser entendidos como diferenciações territoriais – isto é, múltiplas formas territoriais emergentes nos cenários de reestruturações territoriais contemporâneas.

7A rigor, inexiste uma teoria geral sobre fronteiras em que pese vários estudos tradicionais e contribuições instigantes à questão das fronteiras como, por exemplo, as de Guichonet, Raffestin, 1974; Raffestin, 1986, 1993. Além disso, o conceito de região em suas diversas abordagens têm sido, via de regra, classicamente desenvolvido dentro de cenários territoriais nacionais. Observa-se que o conceito de região transfronteiriça tem sido utilizado de forma relativamente livre citando-se inúmeros casos de cooperações bi ou tri-nacionais, Euro-regiões transfronteiriças estudos de fluxos de pessoas e de mercadorias, etc.

8Ambos os conceitos – “regiões transfronteiriças” e o “processo de transfronteirização” – estão associados, por exemplo, a) a “formações regionais que se estendem por uma ou mais fronteiras nacionais” (Matias, 2007, p. 2); b) a processos de relativização da escala nacional e a emergência de várias escalas regionais (Jessop, 2004); c) às ligações, aos fluxos e aos atores que atravessam a fronteira, à conexão ou ainda à vontade política de criar a continuidade e a proximidade territorial (Renard, 2010); d) ao que acontece na fronteira quando a linha separadora não pretende mais bloquear as práticas e o sentimento de pertencimento (Amilhat-Szary; Fourny, 2006); e) ou como um conjunto de processos de aproveitamento e de valorização de uma fronteira, limite territorial que separa dois sistemas políticos, econômicos e/ou socioculturais (Guibert; Ligrone, 2006).

9Uma asserção geral adotada aqui é que o processo de transfronteirização na região da Bacia do Prata envolve, dentre várias dimensões de fluxos econômicos e populacionais, relações culturais, infraestruturas comuns e as institucionalidades interestatais, acordos bi, tri ou multilaterais em longos processos de construção que, por sua vez entrelaçam-se com escalas de múltiplos poderes e multi-governanças transfronteiriças entre atores que tem recursos muito diferentes entre si (Raffestin,1980; Massardier, 2003; Amillhat-Szary, 2010).

10Os usos políticos das regiões fronteiriças (lembrando que o capital é ágil, mas a política tende a ser lenta) estão mudando em processos de negociações multiescalares envolvendo os agentes ou policymakers das políticas externas dos países e um grande conjunto de atores nas escalas local e regional-fronteiriça, caracterizando novas formas de governança em locais outrora, em geral, pouco conectados aos centros de poder. A transfronteirização é uma dimensão que vem sendo incorporada a diferentes políticas internas e externas dos países e essas regiões tornam-se objetos de novas políticas territoriais.

Integração regional, infraestrutura e fronteiras

12No plano comercial, desde os anos 90, o Brasil, além de ter aumentado suas exportações para os países do Mercosul, tem se tornado um grande mercado para os países vizinhos. Os gráficos nos 1 e 2, abaixo, demonstram os valores de exportação e importação do Brasil para os países do Mercosul entre 1990 e 2005 e vice-versa, demonstrando-se o crescimento relativamente constante das relações comerciais. O gráfico número 3, por sua vez, demonstra a intensidade crescente dos fluxos de mercadorias que entram no território brasileiro, parte delas pelas fronteiras terrestres, principalmente entre a Argentina e o Brasil.

As fronteiras sul-americanas

15O fator continentalidade das fronteiras entre o Brasil e os países vizinhos não pode ser desprezado na abordagem das regiões de fronteiras sul-americanas, pois a linha limite brasileira terrestre possui extensão cerca de duas vezes mais do que aquela banhada pelo Atlântico: são 15.719 quilômetros de limites e fronteiras do Brasil com quase todos os países vizinhos, com exceção do Equador e Chile.

16A época das fronteiras geopolíticas ou fechadas, evidentemente, não acabou na América do Sul, onde as diferentes díades no norte, centro ou sul do Brasil com seus vizinhos, por exemplo, demonstram realidades muito distintas. Na região Sul – o Arco Sul na nomenclatura adotada pela Proposta de reestruturação do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF) (Brasil, 2005) - as articulações transfronteiriças são intensas, especialmente nas cidades gêmeas ou mesmo tri-gêmeas, como é o caso dos estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paraná e sua vizinhança com a Argentina, o Uruguai e o Paraguai.

17Os estudos que demonstram as transformações nas fronteiras na América do Sul estão mais concentrados nas fronteiras meridionais, como é o próprio caso deste artigo. Contudo, também vem sendo desenvolvidas pesquisas da porção mais setentrional como, por exemplo, Silva, Rückert (2009); Porto, Nascimento (2010), Bruslé (2011) que examinam as transformações, recomposições territoriais e as interações fronteiriças no Platô das Guianas na Amazônia brasileira e na região transfronteiriça Bolívia-Brasil-Perú.

19A região vertebrada pelas bacias dos grandes rios Paraná, Paraguai e Uruguai, significa aqui um recorte espacial a partir da delimitação adotada por Schweitzer (2001) envolvendo a Região Sul e uma parte da região Centro-Oeste do Brasil, as repúblicas do Uruguai e algumas províncias do leste da Argentina e departamentos do Paraguai. A esta delimitação adiciona-se o estado de São Paulo devido ao papel que exerce como grande centro produtor/consumidor e, por isso, dinamizador de grande quantidade de fluxos comerciais na Bacia do Prata e com repercussão direta nas fronteiras. Mencione-se ainda que um número muito expressivo de empresas nacionais e multinacionais possui sede na região metropolitana São Paulo.

A foto nº 1 mostra um dos marcos que estabelece a divisa internacional Brasil / Argentina entre as cidades de Barracão (estado do Paraná), Dionísio Cerqueira (estado de Santa Catarina)  e Bernardo de Irigoyen (província de Misiones).

O marco localiza-se  sobre o passeio de pedestres na Avenida Internacional. As três cidades-gêmeas são consideradas uma aglomeração conurbada com aproximadamente 35.000 pessoas (ver Figura nº 1 com a localização das cidades tri-gêmeas).

21Neste sentido, o Monumento da Fronteira entre Barracão (Paraná, BR) e Bernardo de Irigoyen (ARG) em Misiones (um demarcador transfronteiriço) abaixo, procuram demonstrar a aproximação das identidades de ambos os lados da divisa internacional. Do lado da Argentina está representada a população tradicional indígena guarani. O espaço regional classicamente denominado de “espaço missioneiro” – cuja construção data dos anos 1600 é, é um marco geohistórico fundamental na atual configuração da região missioneira transfronteiriça Missões / Misiones. A região, historicamente, foi um centro de difusão de conquista do interior do continente sul-americano a partir do Paraguai para atingir as minas de prata nos Andes bem como de ocupação do território da bacia do rio Paraná pelos pueblos missioneiros jesuítico-guaranis. Nas terras de matas da região missioneira as colonizações com agricultores minifundiários europeus se processaram tardiamente a partir de 1897 com colônias públicas e a partir de 1910 com colônias particulares.

22Do lado do Brasil a identidade do agricultor familiar está representada neste monumento na Avenida Internacional entre Brasil e Argentina. A fronteira oeste ou o Arco Sul, também conhecida pela regionalização do Ministério da Integração Nacional do Brasil como “Mesorregião Grande Fronteira Mercosul” é uma região de construção tardia no territorio brasileiro. A colonização da fronteira agrícola norte do Rio Grande do Sul, entre 1890 e 1930 foi sucedida por levas de famílias de agricultores descendentes de alemães, italianos, poloneses dentre varias etnias, rumo às colônias particulares do oeste catarinense e paranaense no antigo espaço missioneiro e região posteriormente disputada pela Argentina na Questão de Palmas ou Questão das Missões e ganha pelo Brasil em 1895 em causa arbitrada pelo presidente dos Estados Unidos Grover Cleveland.

23As terras de matas da antiga região jesuítico-guarani no lado brasileiro deram lugar a povoados e ciudades e à ocupação agrícola intensiva, resguardando-se algumas áreas para povos tradicionais da região, principalmente os kaingangs e os guaranis. Nos anos 70 a febre da soja empurrou agricultores minifundiários em busca de mais terras agricultáveis para Misiones e ao leste e sul do Paraguai dando origem aos brasentinos e brasiguaios. Grandes extensões de cultivos agrícolas de soja, principalmente, deram novas feições económicas e culturais à grande região que se tornou agroindustrial concentrando grandes complexos agroindustriais em cidades médias.

24A região transfronteiriça da Tríplice Fronteira entre o Brasil, o Paraguai e a Argentina e sua área urbana trinacional (Foz do Iguaçu (BR) / Ciudad del Este (PAR) / Puerto Iguazu (ARG) localiza-se na antiga zona tampão entre os três países e também é considerada parte de uma espécie de um heartland sul-americano e um grande nó estratégico do Cone Sul da América do Sul. A região sofreu diferentes impactos pós-Usina de Itaipú, o que se explica pelo fato da região possuir uma área circunvizinha heterogênea que engloba os pujantes estados da região sul do Brasil, duas das províncias mais pobres da Argentina e o Paraguai, o país mais pobre do Mercosul (Carneiro Fº 2011a, 2011b).

28Além das ações interculturais o principal escopo das políticas públicas vertidas à integração e à transfronteirização é a Nova Agenda para a Cooperação e Desenvolvimento Fronteiriço entre Brasil e Uruguai instituida em 2002. Desde então a ação tem proporcionado, por exemplo, a possibilidade da identidade de doble-chapas aos 720.000 moradores da região fronteiriça.

Fronteira Brasil-Argentina: escalas, projetos e atores

29A transfronteirização caracteriza-se dentre múltiplos aspectos locais e regionais, já apontados anteriormente, por estratégias de atores públicos (estatais e não estatais) e privados visando o desenvolvimento de ações diversas de integração supranacional como a captação de investimentos para infraestrutura de conexão internacional. Pontes já existentes articulando cidades gêmeas com interações, articulação e contatos dos tipos capilar e sinapse estão presentes em grande número na região da Bacia do Prata. Novas pontes estão projetadas dentro das estratégias da IIRSA na região. Neste tópico apresenta-se a delimitação intencional de uma subregião transfronteiriça: a Mesorregião Grande Fronteira Mercosul (GFM, Brasil) e o Nordeste Argentino (NEA); os projetos da IIRSA em execução neste subespaço dentro do Eixo Mercosul-Chile e o caso da terceira ponte internacional Brasil-Argentina no rio Uruguai e os múltiplos atores transfronteiriços que atuam em sua demanda.

Um espaço sub-regional transfronteiriço: a Mesorregião Grande Fronteira Mercosul (GFM, Brasil) e o Nordeste Argentino (NEA)

30Inexistem definições formais de espaços sub-regionais transfronteiriços na região da Bacia do Prata para fins de planejamento ou coleta de estatísticas padronizadas. Entretanto é possível apresentar um exercício de recorte intencional para um estudo exploratório das novas dimensões transfronteiriças (Silva, Rückert, 2010). O recorte transfronteiriço proposto aqui engloba regiões internas já reconhecidas do Brasil e da Argentina como fronteiriças. No caso brasileiro trata-se da Mesorregião Grande Fronteira Mercosul, região de planejamento do Ministério da Integração Nacional e da qual fazem parte o Noroeste do Rio Grande do Sul, oeste de Santa Catarina e sudoeste do Paraná (três estados do sul do Brasil). No caso argentino trata-se do Nordeste argentino (NEA) composto pelas províncias de Corrientes, Misiones (na Mesopotâmia Argentina), Chaco e Formosa.

31Esta região é emblemática para a análise de casos de transfronteirização na Bacia do Prata, tendo em vista não apenas sua geohistória peculiar como o antigo espaço missioneiro como pelos contatos diários entre as populações. Dentre investigações importantes sobre o processo de transfronteirização na região destaca-se a pesquisa de Schweitzer (2001; 2009). O autor apresenta o caso de várias cidades-gêmeas entre o sul do Brasil, a Argentina e o Paraguai, destacando como nós transfronteiriços de grande dinamismo as cidades de Posadas (ARG) / Encarnación (PAR) e, particularmente, centros que constituem a Tríplice Fronteira de Iguaçu, já mencionada acima, coração de um espaço transfronteiriço formado por seis centros conurbados, encabeçados por Ciudad del Este (PAR), Foz do Iguaçú (BRA) e Puerto Iguaçu (ARG) nas fronteiras da Argentina com Brasil e Paraguai.

32 A Mesorregião Grande Fronteira Mercosul e o Nordeste Argentino também é um espaço dinamizado pela economia do comércio internacional e interações múltiplas entre Foz do Iguaçu e Ciudad del Este através da Ponte da Amizade. São muito significativos os fluxos comerciais entre o estado do Rio Grande do Sul e as províncias de Misiones e Corrientes através da utilização de balsas sobre o rio Uruguai e da Ponte da Integração no CUF – Centro Unificado São Borja – São Tomé.

Projetos da IIRSA no espaço sub-regional transfronteiriço GFM-Brasil e NEA-Argentina

33No espaço sub-regional delimitado localizam-se parcela dos investimentos dos três eixos de integração física da IIRSA: Interoceânico Central, Mercosul-Chile e Capricórnio (ver Figura número 2). Apesar da infraestrutura viária não haver sido privilegiada pela estrutura institucional do Mercosul (Schweitzer, 2001; Panaia, 2006; Laurelli et alii, 2006), há investimentos em projetos previstos concretizando-se.

34Os projetos no eixo Mercosul-Chile no total de cento e vinte e seis (126) – direcionados em grande parte para a infraestrutura estratégica de interconexões internacionais, caracterizados como nós e redes da internacionalização de territórios, estão concentrados majoritariamente na Argentina e no Uruguai como mostra a Tabela número 1. Secundariamente os projetos estão concentrados na região centro-sul do Brasil.

35A territorialização dos investimentos da IIRSA pode ser observada apenas parcialmente até o momento. Segundo dados divulgados pela própria IIRSA, em 2010, a situação dos projetos na sub-região transfronteiriça Grande Fronteira Mercosul/Nordeste Argentino, por exemplo, era de apenas 6% dos projetos concluídos; 24% em execução; 46% em pré-execução e 24% em fase de caracterização do perfil (www.iirsa.org).

36Examinando-se os investimentos da IIRSA na sub-região transfronteiriça Grande Fronteira Mercosul/Nordeste Argentino, a figura número 3 demonstra, para o ano de 2010, uma alta concentração de projetos de infraestrutura linear (i. é estradas, ferrovias, melhoramentes da navegação fluviais e redes de conexão energética) e pontuais (i. é pontes, portos fluviais, geração de energia, postos fronteiriços) nas províncias argentinas de Corrientes, Misiones (na Mesopotâmia Argentina), Chaco e Formosa. Na Mesorregião Grande Fronteira Mercosul, no lado do Brasil, a densidade de projetos era baixa, muito baixa ou mesmo nula.

37Examinando-se em detalhe os projetos lineares evidencia-se que localizam-se na região oriental da Província de Formosa e nordeste da Província do Chaco junto ao rio Paraguai em altas e médias densidades. Já os projetos pontuais apresentam alta densidade nas mesmas regiões. Em segundo lugar estão obras em portos fluviais no rio Paraná nas Províncias de Misiones e Corrientes, com média densidade. Uma nova conexão internacional como a terceira ponte sobre o rio Uruguai (infraestrutura pontual de conexão internacional) será localizada entre a região Noroeste do Rio Grande do Sul e as províncias de Misiones ou Corrientes, em zona de densidade de projetos baixa ou muito baixa.

38O gráfico número 4 demonstra que nesta sub-região transfronteiriça os projetos são, em números proporcionais, 49% de geração de energia elétrica, 24% rodoviários, 15% de conexão energética, 9% de ferrovias. As demais modalidades de investimentos são residuais. No que diz respeito às fontes de financiamento, o Gráfico número 5 evidencia a participação majoritária de fundos supracionais do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e da Caja Andina de Fomento (CAF), secundado pelos recursos nacionais do Brasil e da Argentina. A participação dos capitais privados ocupa uma terceira posição enquanto que tesouros provinciais argentinos são minoritários.

39A fase relativamente inicial dos projetos da IIRSA não impede de se examinar suas estratégias como políticas territoriais de possíveis impactos em diversos aspectos. Além do estabelecimento de uma rede complexa de circulação (unindo os oceanos Atlântico e Pacífico), há consequências políticas, sociais e ambientais. Uma delas é a manifestação de vários atores locais e regionais que participam do processo de reivindicação regional de infraestruturas como é o caso da infraestrutura pontual de conexão internacional – a terceira ponte Brasil-Argentina sobre o rio Uruguai.

O caso da terceira ponte internacional Brasil-Argentina no rio Uruguai

41Destacam-se três pares de cidades-gêmeas (Porto Xavier - San Xavier; Porto Mauá - Alba Posse e Itaqui - General Alvear) como as principais candidatas para o recebimento da obra de conexão, o que ampliaria as possibilidades de interligação entre os dois países e também com o Paraguai.

Porto Xavier – San Javier

42Os atores locais das cidades gêmeas possuem profundo interesse na construção de uma ponte internacional ligando esses dois municípios fronteiriços, o que é atestado por projeto de 2010 da Câmara de Representantes da Província de Misiones que solicita aceleração dos trâmites  necessários a fim de atingir a construção da ponte entre as duas localidades por se tratar de razões geopolíticas, de comércio e de Estado (Provincia de Misiones, 2010).

43Foto: Prefeitura Municipal de Porto Mauá, 2006.

44Além das razões geopolíticas alegadas na Câmara de Representantes de Misiones, o ponto de fronteira entre estas duas cidades está habilitado para comércio de importação e exportação, apresentando infraestrutura aduaneira, de serviços e de transporte internacional instalada em ambas as margens do rio Uruguai. Estão sediadas em Porto Xavier um número expressivo de empresas envolvidas com importação e exportação, assim como também de empresas que prestam serviço de transporte internacional. Um grande número de produtos agrícolas tem movimento de importação e exportação através do porto, principalmente de cebola argentina. Além disto empresas brasileiras produtoras de maquinário agrícola, peças e cutelaria como a John Deere Brasil S.A., AGCO do Brasil Com. Ind. Ltda, a Toyota e a Tramontina são clientes deste porto. O fluxo de veículos entre 1990 e 2006 está demonstrado no gráfico abaixo.

45O gráfico acima demonstra o fluxo de caminhões e automóveis no porto internacional de Porto Xavier – San Javier em dezesseis anos, onde observa-se tanto crescimento quanto declínio de movimento de veículos de acordo com a conjuntura econômica recente do Mercosul. Além disso, a diminuição dos fluxos verificada nesse ponto de fronteira após 1999 pode ser associada também à opção das empresas de transporte pela passagem na Ponte Internacional São Borja – Santo Tomé (inaugurada no final de 1997). O declínio de cargas após 1999 tende a recuperar seu movimento nos anos 2000.

Porto Mauá e Alba Posse

46Porto Mauá e Alba Posse constituem-se nas menores cidades-gêmeas candidatas ao recebimento da ponte internacional. Entretanto, dos três pares de cidades que tem expectativas de sediar a obra, são essas que possuem localização mais distante em relação à Ponte da Integração em São Borja e a Ponte Augustín Pedro Justo – Getúlio Vargas em Uruguaiana. Este fator, juntamente com outras características regionais, estão entre alguns dos principais fatores que colocam estas localidades fronteiriças como local estratégico para uma nova ligação física entre Brasil e Argentina.

47Apesar do porto estar em funcionamento desde a década de 1930 e o tema da construção de uma ponte internacional estar na pauta desde os anos 1950, o ponto de fronteira ainda não é alfandegado. A própria emancipação de Porto Mauá, ocorrida em 1992, teve entre suas bandeiras o alfandegamento do porto e a construção da ponte internacional. Neste mesmo ano formou-se o Movimento Pró-Construção da Ponte Internacional de Porto Mauá-Alba Posse, envolvendo associações comerciais de doze municípios da região noroeste do Rio Grande do Sul. Já do lado argentino destaca-se a Fundación Zona Centro que, desde 1987, dá continuidade a trabalhos originados na década de 1970 demandando a construção da ponte internacional.

48Porto Mauá e Alba Posse não contam com estrutura de comércio internacional diferentemente do verificado em outras cidades gêmeas candidatas, em função deste ponto de fronteira não estar autorizado para passagem de produtos com fins de importação / exportação. As fotos nos 6 e 7 demonstram o fluxo diário de veículos entre o Porto Mauá e Alba Posse através de balsas que funcionam com horários comerciais.

Itaqui e General Alvear

49Por fim, as localidades fronteiriças de Itaqui e General Alvear são as únicas previstas no Acordo de Florianópolis que estão situadas na fronteira do Rio Grande do Sul com a Província de Corrientes. A cidade de Itaqui é a que tem maior expressão dentre as candidatas e conta com uma população urbana de 36.361 habitantes enquanto que sua cidade gêmea Alvear conta com 7.917 habitantes.

50Uma das primeiras mostras do interesse nestas cidades pela ponte internacional foi a organização dos atores locais através da Associação de Apoio à Construção da Ponte Internacional (AAPI). Essa associação foi criada para centralizar as ações relativas ao Projeto Ponte Internacional na década de 1980. Um estudo sobre a “Ponte do Arroz”, forma como foi denominada a possível ligação viária entre Itaqui e Alvear, foi produzido numa parceria com o Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem do Estado do Rio Grande do Sul (DAER, 1993) com a Integração Orizicola Brasil-Argentina.

51Somente com a retomada do crescimento das exportações em 2003 entre Brasil e Argentina é que foi revitalizada a movimentação local em torno da pauta da construção da ponte, criando-se a Campanha Pró-Ponte. Tanto em Itaqui como em Alvear investimentos vem sendo feitos nos pátios aduaneiros que precisaram ser ampliados em função do crescimento do fluxo de caminhões que atendem ao comércio internacional.

A multiplicidade de atores atuantes em prol da terceira ponte

52A novidade no cenário transfronteiriço é que já há anos antes do projeto da ponte ser incorporado à cartilha de projetos da IIRSA, múltiplos atores locais e regionais já vinham mobilizando-se para incluir a construção dessa infraestrutura na agenda política.

53Os atores que se articulam em diversas escalas veem o projeto de ligação logística entre os dois países como uma possibilidade de ampliação do comércio internacional e, dessa forma, como uma estratégia de explorar os potenciais inerentes às regiões de fronteira, alcançando maiores níveis de dinamismo econômico e desenvolvimento. Embora o estudo de viabilidade, responsável pela indicação do local da construção tenha sido contratado recentemente (ver o próximo ítem) a articulação política dos atores sinaliza o potencial de uma multi-governança na região, o que pode ser considerado emblemático em termos de projetos de integração fronteiriços na Bacia do Prata.

55Estão representados na escala regional transfronteiriça a FEBAP - Federação Econômica Brasil, Argentina e Paraguai, uma organização civil que tem como objetivo atuar no desenvolvimento da região de sua abrangência que inclui o Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul (Brasil), as Zonas Centro e Sul de Misiones (Argentina) e o Departamento de Itapuá (Paraguai); o Fórum CRECENEA – Comisión del Comércio Exterior del Noreste de Argentina / CODESUL – Conselho de Desenvolvimento e Integração Sul composto pelos três governos estaduais da Região Sul (Rio Grande do Sul, Paraná e Santa Catarina) e um da Região Centro-Oeste (Mato Grosso do Sul) com apoio financeiro do BRDE – Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul.

56Além da escala regional transfronteiriça merecem destaque, na escala local e regional, a atuação das prefeituras brasileiras e intendências argentinas das três cidades-gêmeas, associações comerciais e industriais de vários municípios, associações de despachantes aduaneiros, empresas exportadoras e importadoras e transportadoras de mercadorias e passageiros, associações de municípios brasileiros, movimentos pró-construção da terceira ponte, conselhos de desenvolvimento regional (COREDES), agências de desenvolvimento bem como universidades regionais comunitárias atuantes. Salienta-se ainda que na escala subnacional além dos governos estadual do Rio Grande do Sul e provinciais de Misiones e Corrientes a Assembléia

57Legislativa (em Porto Alegre) e as Câmaras de Representantes (em Posadas e Corrientes) tem se dedicado ao tema das conexões transfronteiriças através da criação de comissões e apresentação de projetos aos poderes executivos.

58Observa-se o emaranhado de escalas e atores envolvidos nas questões que tem repercussões nesse segmento de fronteira, realidade essa que não pode ser encontrada na mesma intensidade na maior parte de outras regiões de fronteira da América do Sul. Destaque-se que a participação de diferentes escalas de poder, apesar de que os interesses sejam geralmente diferentes, podem convergir para a execução de uma determinada política ou projeto, como é o caso do projeto da terceira ponte internacional Brasil-Argentina sobre o rio Uruguai.

Os estudos técnicos já realizados e em curso

59O Acordo de Florianópolis no ano 2000, acima mencionado, previu a construção de três novas pontes internacionais sobre o rio Uruguai nos três pares de municípios acima mencionados. A Comissão Binacional Brasil-Argentina concluiu o texto definitivo para a licitação dos estudos de viabilidade da ponte em outubro de 2006.

60O Edital de Licitação para a contratação do estudo de pré-viabilidade previu, após várias mudanças de datas, o início dos trabalhos para Outubro de

2009. Entretanto após várias outras postergações da concorrência, mesmo por haver ausência de número suficiente de consórcios para a disputa, neste ano de 2012, na cidade de Foz do Iguaçu foi assinado o contrato entre a Comissão Binacional Brasil-Argentina e o Consórcio Iatasa, Atec, Grumaux e Ballcons.

61O estudo de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA) da obras sobre o rio Uruguai vai definir, dentre inúmeros parâmetros técnicos, os municípios brasileiro e argentino de localização da infraestrutura transfronteiriça (http://wp.clicrbs.com.br). O custo total desta primeira etapa é de meio milhão de dólares compartilhados em partes iguais entre os governos do Brasil e da Argentina (www.iirsa.org).

62Como o Acordo de Florianópolis previu três novas pontes os movimentos locais trataram de realizar estudos encomendados por organizações regionais ligadas a este movimentos pró-ponte. Esses estudos tem um caráter bastante preliminar e tendem a tratar de cada um dos locais onde há possibilidades de construção da ponte, de maneira isolada.

63Entre os estudos de maior importância está o que foi realizado pela empresa Brunelli Engenharia (a mesma que fez os estudos de pré-viabilidade para a Ponte Internacional de São Borja – Santo Tomé). Esse estudo foi publicado em 1999 com a denominação de “Estudo de pré-viabilidade da ligação rodoviária internacional Alba Posse – Porto Mauá” e outro de 2004 denominado de “Atualização dos estudos de pré-viabilidade e análise comparativa das três ligações internacionais: Alba Posse – Porto Mauá, Porto Xavier – San Javier e Itaqui-Alvear”. Este último estudo considerou as cidades gêmeas de Porto Mauá – Alba Posse como a ideal para receber a ponte, considerando sua distância (em torno de 180 km) da Ponte Internacional de São Borja – Santo Tomé. Já Porto Xavier – San Xavier, mesmo tendo o maior volume de cargas foi considerado o segundo local mais apto. Por fim, a proximidade de Itaqui – Alvear da Ponte de São Borja (apenas foi 76 km) foi desconsiderada.

A necessária revisão atual do paradigma das fronteiras abertas

64O paradigma das fronteiras abertas deve ser observado conforme o contexto pois mesmo na Europa o espaço de livre circulação entre os Estados Nacionais sofre de um relativo pessimismo. Com as defesas externas ao espaço Schengen fortemente armadas estaríamos mesmo vivendo uma época do restabelecimento das fronteiras (FOUCHER, 2011) considerando-se as recentes propostas de restabelecer controles nas fronteiras internas da Europa devido às migrações provindas dos países em crise no norte da África e às crises fronteiriças naquele continente. No entanto, seja na Europa ou na América do Sul não se tratam mais das mesmas fronteiras, pois elas estão em mutações.

65O debate atual sobre fronteiras e suas transformações ou transições demonstra um vigor renovado. Parte das predições dos anos 80 e 90 realizaram-se em cenários otimistas de aberturas relativas de fronteiras internas em mercados comuns consolidados ou em construção. Entretanto a almejada “paz dos mercados” pretendida pelo novo regionalismo tem se mostrado incompleto e mesmo instável considerando-se as desigualdades e assimetrias entre países e regiões do globo. Nos anos 90 anunciou-se mesmo a morte das fronteiras, mas estas constituem sempre uma realidade pujante, como afirma Amilhat-Szary (2011). Elas são marcadas pelos processos constantes de desterritorialização – reterritorialização e de abertura / fechamento (“debordering-rebordering”) que as selecionam, as re-hierarquizam mas também que as tornam mais diversas em suas formas e materializações (Amilhat-Szary; Giraut, 2011).

66Atualmente não apenas convive-se com fronteiras relativamente porosas em algumas regiões do mundo – a grande região da Bacia do Prata pode ser considerada uma delas – como restauram-se fronteiras e instalam-se novas em diversas outras regiões do planeta. Trata-se de cenários muito mais complexos do aquele do pós-guerra fria, pois as fronteiras estão marcadas por constantes aberturas e fechamentos, “borderings and reborderings” movimentos estes que marcam, atualmente, os processos de transfronteirizações. Por um lado o modelo europeu do Espaço Schengen é considerado com certo ceticismo considerando não apenas decisões da União Européia de que os Estados Nacionais poderão fechar suas fronteiras por determinados períodos, mas pelo grande número de mortes de imigrantes que tem acontecido às suas portas.

67Não pode-se desconsiderar, além do cenário europeu, que a União de Nações Sul-Americanas (UNASUL) e seus estados-membros tem desde 2008 um Conselho de Defesa que estimula, dentre outras atribuições políticas a defesa conjunta. Assim as fronteiras sul-americanas inserem-se em processos que estão condicionados por um lado pelos processos integracionistas em curso e, por outro, pela construção de políticas de defesa. O Brasil tem sua Política de Defesa Nacional desde 2005, que atualiza os conceitos de segurança nacional e concentra-se sobre os grandes problemas da crimininalização sob as mais diversas formas na região.

68É importante, nestes debates no novo contexto, indagar-se sobre quais aspectos do processo de transfronteirização tem se mostrado relevantes na América do Sul. As infraestruturas da IIRSA previstas e em curso na região da Bacia do Prata tem apontado não apenas para as obras que tendem a produzir ou alterar conectividades transfronteiriças – principalmente no caso das pontes mas a produzir uma singular movimentação por demandas por atores das sociedade civil regional em ambos os lados da fronteira Brasil-Argentina. As demandas pela terceira ponte, por exemplo, não são apenas anteriores ao período do Mercosul bem como tem produzido um adensamento de organizações civis organizadas em pleitear infraestruturas de conectividade supranacionais o que se aproxima de uma governança regional transfronteiriça.

69Múltiplas formas de transfronteirização tem emergido nas fronteiras Brasil-Argentina-Paraguai. Após os estabelecimentos dos limites fronteiriços com o Uruguai e a Argentina, por sucessivos tratados de limites e conquistas territoriais na Guerra do Paraguai (1864-1870), os Estados Nacionais isolaram-se enquanto as populações mantinham vida cotidiana transfronteiriça. Isto apenas começou a transformar-se na década de 70 durante a união dos governos totalitários do Brasil e do Paraguai com a construção da Usina de Itaipú no rio Paraná. Neste sentido, Carneiro Fº (2011a, 2011b), por exemplo, considera que, além dos impactos determinados por Itaipú na região transfronteiriça tri-nacional ou por outras iniciativas governamentais é preciso também abordar os efeitos negativos da transfronteirização (aumento da criminalidade, do contrabando e diversos tipos de tráfico) que produzem diferentes impactos nas escalas local, regional e nacional.

70A construção da Usina Binacional de Itaipu nos anos 70 e o estabelecimento de suas sedes em Ciudad del Este e Foz do Iguaçu; o reconhecimento dos patrimônios históricos jesuítico-guaranis pela UNESCO como patrimônio da humanidade nos anos 80; a criação de uma zona franca em 2003 em Ciudad del Este (antiga Ciudad Presidente Stroessner) além da clássica importância das Cataratas do Iguaçu começaram a mudar a configuração da região produzindo mudanças urbanas, no comércio legal / ilegal, na atração de turismo histórico, ambiental e paisagístico internacional. Ao mesmo tempo aumentaram diversas formas de cruzamentos fronteiriços pelas populações dos três países, inclusive com grande fluxo de migrações de agricultores brasileiros, principalmente, para o Paraguai a partir dos anos 70.

71Já a tradicional “fronteira viva” Brasil-Uruguai tem recebido atenção de ambos governos nacionais como por exemplo o reconhecimento dos cidadãos fronteiriços com dupla identidade. As cidades-gêmeas entre o Brasil e o Uruguai dispõem de infraestrutura urbana e de serviços que costumam servir aos dois países (no caso mais notável dos serviços de saúde), de acessos viários aos centros como Montevidéu, porto de Rio Grande e Porto Alegre, grande movimentação de turismo de compras além da proximidade, como é o caso de Chui-Chuy e Jaguarão- Rio Branco, do complexo lagunar Mirim-Mangueira, propício ao turismo de água doce e ao transporte lacustre.

72O turismo de compras deverá aprofundar mudanças na macorregião pois a recente aprovação pelo Congresso brasileiro autoriza o funcionamento de free-shops em vinte e oito municípios fronteiriços brasileiros, em nove estados. Do total de vinte e oito municípios fronteiriços candidatos dezoito estão localizados na macrorregião da Bacia do Prata: dez no estado do Rio Grande do Sul na fronteira com a Argentina e o Uruguai; três no Paraná com o Paraguai e a Argentina; um em Santa Catarina com Argentina; quatro no Mato Grosso do Sul com Bolívia. As demais localidades localizam-se no Acre, Amapá, Rondonia e Roraima.

Considerações finais

73Retomando-se as questões norteadoras, se uma macrorregião transfronteiriça da Bacia do Prata estaria, efetivamente, em construção no núcleo geoeconômico do Mercosul e qual o sentido que subespaços transfronteiriços podem adquirir neste cenário de mudanças afirma-se que essa grande região possui potencial de ter alguma institucionalidade, pois inexistem até agora iniciativas intergovernamentais no sentido de sua formalização enquanto espaço central do mercado comum. As diferenciações territoriais são ligadas tanto ao processo de integração sul-americana, às formas físicas de conexão em via de implementação quanto à emergência de um multi-governança em múltiplas escalas.

74A estrutura territorial clássica do continente vertida para o exterior é a característica principal da ocupação territorial dos espaços que foram ocupados a partir da costa. No entanto, a iniciativa da IIRSA para a construção ou melhoria das vias bi-oceânicas mostra uma refundação da estrutura territorial clássica que era dirigida unicamente em direção ao exterior a partir das regiões produtoras próximas da fachada oceânica.

75É necessário relembrar também que o processo de formação do espaço platino/centro-sul do Brasil foi palco de guerras para delimitação entre as cortes portuguesa e espanhola, sendo os processos de ocupação territorial marcados por características mistas luso-hispânicas, o que confere ao grande espaço platino uma identidade específica. Somente nos anos 1980, com a redemocratização nos estados sul-americanos, os rivais geopolíticos Brasil e Argentina iniciaram a distensão conformando novas relações comerciais em tratados de cooperação, o que acelerou as iniciativas por aproximação entre as populações destes antigos estados inimigos. Estas populações tradicionalmente compartilham modos de vida semelhante, principalmente na região do Pampa enquanto que os centros econômicos de Buenos Aires e São Paulo exercem, classicamente seus papéis de difusores econômicos e políticos para a região.

76Caso tome-se o modelo europeu para avaliar o que pode significar “transfronteirização” na América do Sul, a análise tenderá a mostrar resultados ainda incipientes do ângulo das cooperações institucionais bi ou tri-nacionais, em que pesem esforços integracionistas em curso por em ações intergovernamentais. Entretanto, deve-se ressaltar que o processo de transfronteirização europeu está em curso e seria mesmo insuficiente para ser adotado como paradigma de avaliação de outras regiões fora deste continente. Além disso, comparações stricto sensu tendem a conduzir a análises distorcidas por tratarem-se de formações sócio-espaciais muito distintas.

77 A aproximação política de grupos sociais distintos de um e de outro lado das linhas de fronteira, como no exemplo abordado, entre Brasil e Argentina começa a apontar para uma atuação mais ativa dos atores locais e regionais em prol de temas relacionados à cooperação fronteiriça. Uma governança emergente nos espaços transfronteiriços do núcleo geoeconômico do Mercosul é um novo aspecto da gestão territorial dos países da região que deve ser apoiado e estimulado pelos governos dos países do Mercosul.