1Les politiques économiques constituent un champ de lutte et de forces au sein duquel divers agents sont situés dans des relations objectives de concurrence afin d’imposer une certaine définition de ces politiques. Ces relations sont constamment agitées de mouvements et de tensions potentielles, dans la mesure où les politiques économiques s’ajustent en permanence à un environnement changeant.

3L’exemple de la zone euro permet ainsi de mieux illustrer la complexité multidimensionnelle et « multi-niveau » (ou « multi-échelle ») de cet espace de luttes, au sein duquel des acteurs très divers tentent d’infléchir la définition-même du « cadre » de la politique économique, et celle des politiques concrètes qui y sont menées. Celles-ci vont des plus juridiquement cristallisées (l’indépendance de la Banque centrale, ou le contrôle et la surveillance des budgets nationaux, par exemple), jusqu’au plus étroitement dépendantes des contextes et d’arbitrages quasi-quotidiens (la politique de prêts et de taux de cette même banque, par exemple).

4Dans ce champ, on peut, de façon provisoire et schématique, distinguer deux « niveaux » ou, mieux, deux structures emboîtées : le champ des politiques économiques au sens le plus large peut être défini comme l’espace, potentiellement très vaste, constitué par le surgissement d’un enjeu particulier, qui mobilise toutes sortes d’acteurs, de tailles et de natures extrêmement diverses : entreprises, groupes de pression, syndicats, partis, etc. Le champ au sens le plus strict, lié au processus historique de formation des États et de division du travail politique, est celui qui est constitué par les relations propres aux professionnels de l’action publique (politiques, administratifs, conseillers et experts) impliqués dans les institutions clés de la politique économique : ministères de l’économie et des finances, banques centrales et, en Europe, Conseil européen, Commission européenne, etc. Ce champ (ou sous-champ) relativement autonome est au cœur de la « fabrique » quotidienne des politiques économiques : production et application du cadre normatif et institutionnel, mesures ordinaires de gestion macro et microéconomiques.

Une double structure

7Cette double structure nécessite de garder présent à l’esprit le fait que les rapports de force internes au champ dans son acception restreinte sont situés dans une relation d’homologie structurale et d’interdépendance avec ceux qui affectent plus largement le champ élargi des politiques économiques, dont la structure mériterait une investigation à elle seule.

8Étudier les politiques économiques suppose donc de mener une double approche relationnelle : une, très globale (qui ne sera pas développée ici), porte sur l’ensemble des agents qui tentent d’une manière ou d’une autre de « peser » (selon une métaphore qui rend compte de leur « visée » d’efficacité) sur les mesures adoptées et le cadre général, et une autre, plus spécifique, qui s’intéresse à la logique interne du champ restreint voué à la gouvernance publique de l’économie.

L’espace des prises de position, révélateur de l’état des rapports de force au sein du champ des luttes sur l’euro et la zone euro

10L’émergence d’un espace politico-discursif centré sur l’avenir (économico-institutionnel) de la zone euro n’est bien sûr en réalité que la transformation, faisant suite à la crise des subprimes d’un espace préexistant, qui s’est en particulier organisé lors des négociations sur l’union économique et monétaire (UEM) : l’une des difficultés est qu’en fait tout secteur de politique publique peut être décrit comme un champ de luttes politico-discursives permanentes, celles-ci évoluant au fil du temps en fonction de nombreux facteurs, et que dans ce champ, des raisonnements, arguments, analyses plus ou moins sophistiqués ne cessent d’être mobilisés et de se confronter.

11Dans le cas qui nous occupe, le champ élargi (défini par l’enjeu de politique publique) se structure autour de prises de position que l’on peut qualifier d’orthodoxes au sens strict (elles se fondent en premier lieu sur le droit, c’est-à-dire plus précisément ici, sur les traités européens, dérivant en l’occurrence du traité de Maastricht), qui présentent des variantes internes, de prises de position hostiles à l’euro (dont le rôle structurant, en dépit de leur caractère minoritaire, n’est pas à négliger), et enfin de tout un ensemble de prises de position « intermédiaires », qui visent à modifier ou à refonder institutionnellement le cadre de la zone euro afin de le rendre viable, en se situant soit « dans le cadre » soit « hors du cadre » des traités. Les positions auxquelles sont associées ces prises de position renvoient aux structures du champ politique (opposition partis de gouvernement / partis dits « populistes »), à celles du champ économique (avec des entreprises plus ou moins dépendantes du marché européen) et à celles de l’espace social en général.

12Le champ restreint, sur lequel nous nous concentrons, correspond à première vue dans sa totalité à une prise de position relativement cohérente et homogène, que l’on peut synthétiser sous le terme d’orthodoxie institutionnelle : en 2010, la recherche d’un « retour à la normale » s’est traduite par l’adhésion à un scénario de retour au pacte de stabilité et de croissance qui régit le fonctionnement juridico-institutionnel de la zone euro depuis l’avènement de l’euro et donc l’entrée en vigueur de la monnaie unique dans le cadre du traité de Maastricht. Une partie des acteurs du champ restreint insiste toutefois pour que ce rétablissement soit le plus rapide possible, là où d’autres considèrent que le respect des règles est moins urgent, créant de fait une tension latente entre un pôle d’orthodoxie stricte et un pôle d’orthodoxie plus « pragmatique ».

13Dans le détail, il s’agit donc d’un espace lui-même relativement différencié, mais cette différenciation ne s’est pas traduite par l’apparition de prises de position fortement déviantes jusqu’à aujourd’hui. L’homogénéité des prises de position à l’intérieur d’un champ (fût-il restreint) est, il est vrai, en elle-même signifiante. L’alignement derrière une orthodoxie institutionnelle est une particularité centrale de la construction économique européenne.

Qui sont les acteurs et institutions du champ restreint ?

15Pour étendre l’analyse comparative dans le temps, on a étudié de concert, à titre exploratoire, deux sous-ensembles d’acteurs à partir de sources biographiques, constituant l’ensemble des occupants de positions dirigeantes dans le sous-champ de la gouvernance économique européenne. On les a extraites du Trombinoscope des institutions européennes, qui peut être vu comme un indicateur d’appartenance au champ restreint, en ne retenant que le secrétariat général du Conseil, les directions générales « économiques » de la Commission (Ecfin, concurrence, budget, fiscalité, commerce, marché intérieur, industrie et entreprises, Eurostat) et la Banque centrale européenne. On a donc délibérément laissé provisoirement de côté les acteurs strictement nationaux (chefs d’exécutif, ministres des finances, etc.) ou non-européens (Fonds Monétaire International), même s’ils font partie du champ restreint.

Encadré : l’enquête prosopographique sur les acteurs du champ restreint

La base de données analysée compte n = 311 individus.

On a retenu comme variables actives de l’analyse (entre parenthèses le nombre de modalités actives) les Q = 14 variables suivantes :

1/ Propriétés socio-démographiques (2 variables, 5 modalités) : sexe (2), âge au moment de la publication de la notice (3 : moins de 45 ans / 45-60 ans / 60 ans et plus)

2/ Trajectoire scolaire (8 variables, 19 modalités) : lieu principal de formation (3), lieu du dernier diplôme (3), niveau d’études (3), Économie (2), Droit (2), Gestion (2), Sciences Po-Adm pub (2), Sciences (2)

3/ Carrière (4 variables, 9 modalités) : expérience antérieure dans une administration (2), a été membre de cabinet (3), mobilité sectorielle (2), a occupé une position horizontale (2)

18Les spécialisations disciplinaires restent relativement stables entre 2001 et 2012, avec une légère augmentation des cursus en lettres et sciences humaines, une baisse en sciences et une stabilité globale du rapport économie-droit, qui reste cependant dominé par l’économie. La double domination disciplinaire qui caractérise la construction européenne depuis son origine se trouve renforcée avec la montée en puissance générique du pôle de la gouvernance économique. Les passages par le secteur privé indiqués dans les biographies augmentent aussi de façon assez nette, en particulier s’agissant des avocats, mais aussi du côté de la banque et de la finance.

19L’axe 1 de l’ACM oppose à gauche (valeurs négatives) : économie, pas droit, administration nationale, et à droite : cabinet de commissaire, droit, pas économie, administration européenne, mobilité pluri-sectorielle, etc. Il définit une opposition entre le capital lié à la science économique, avec une composante américaine, mais aussi associée à l’administration nationale, et le capital juridique, qui apparaît comme plus spécifique des institutions européennes proprement dites (« Bruxelles »).

20L’axe 2, avant tout déterminé par les questions relatives à la carrière, oppose (en haut) l’absence de mobilité horizontale, de passage par un cabinet, de mobilité sectorielle, l’administration européenne, le passage par une grande université américaine, à (en bas) le passage par un cabinet de dirigeant, la mobilité horizontale et plurisectorielle, l’administration nationale et les sciences, les sciences politiques. La surface positionnelle augmente lorsque l’on descend le long de l’axe. Ces différentes dimensions correspondent à des oppositions moyennes entre organisations, ainsi que le montre la figure 2.

Une dynamique : éléments d’interprétation

21Réactivé dès l’été 2009 par certains dirigeants (allemands) de la BCE, l’enjeu de la réduction des déficits publics afin de combattre l’endettement public massif devient assez rapidement un impératif pour l’ensemble du champ restreint.

22La BCE donne une impulsion « doctrinale » sur le plan économico-financier, avec les prises de position des banquiers centraux allemands, comme Jürgen Stark, relayées ensuite par le Conseil des gouverneurs. La Commission, à travers la présidence en premier lieu, impulse ensuite une « procéduralisation » juridique accrue du retour à l’équilibre, qui va être également portée et légitimée par les acteurs politiques centraux. Ceux-ci sont dominés par les ministres des Finances, d’autant plus puissants qu’ils imposent sur l’agenda l’enjeu de la réduction de la dette publique. L’ensemble du champ s’unifie dès lors autour d’un mouvement global.

23Dans ce processus, la dynamique d’un champ de forces caractérisé par des équilibres relativement stables est sans aucun doute plus directement « explicative » que des facteurs « idéologiques » conçus comme sources autonomes issues des acteurs : l’impulsion doctrinale issue de la BCE réactive des dispositions déjà présentes, qui vont ensuite se cristalliser dans des mouvements souterrains d’alignement économico-juridique, lesquels relèvent plus du business (bureaucratique) as usual que d’une croisade austéritaire consciente et structurée. Les acteurs restent insérés dans l’ordre symbolique néolibéral qui définit un « cadre idéologique » global.

24L’évolution de la BCE vers le pôle « ouest » de l’espace défini par les deux premiers axes, le plus académique et économique, est illustrée par les différences de position entre Trichet et Draghi. Ce déplacement est associé à une politique de moins en moins « conventionnelle », voire de plus en plus hérétique sur le plan monétaire, qui suscite de très fortes résistances internes et a pour contrepartie un durcissement budgétaire et « structurel ».

25L’analyse fait apparaître les composantes institutionnelles et individuelles qui sont entrées en action dans le processus d’alignement autour du retour aux politiques d’austérité.

Structures et événements

26Une fois la dynamique structurale ainsi établie, il est possible de comprendre comment une succession d’événements vont contribuer à sa reproduction dans le temps et, le cas échéant, à sa transformation.

27La crise de la dette s’accompagne de l’intervention de la « troïka » et la mise en œuvre de politiques d’austérité dures, accompagnées de réformes structurelles ; le cadre juridico-institutionnel est simultanément renforcé dans l’ensemble de la zone euro, avec tout une série de mesures, aboutissant à un nouveau traité, visant à durcir les conditions d’applications des règles juridiques.

28Les « événements » qui surviennent durant la période trouvent leur origine principale dans les effets sociaux et politiques des dynamiques économiques à l’œuvre : en Grèce, la hausse vertigineuse du chômage qui accompagne une récession beaucoup plus forte qu’anticipée, se traduit aussi par des mouvements de grande amplitude dans le champ politique. C’est la poussée d’une extrême-droite « populiste », comme dans de nombreux pays européens, mais surtout la montée en puissance des forces sociales critiques, incarnées dans l’espace politique par le parti Syriza.

Un « corps étranger » dans le champ restreint ? Le cas de Yanis Varoufakis face aux politiques professionnels

30Alexis Tsipras arrive donc à la tête de l’État grec après la victoire de son parti de gauche radicale Syriza, qui présente un programme de sortie des politiques d’austérité menées en Grèce depuis 2010, à la suite de la mise en œuvre du programme d’aide européenne porté par la « troïka ».

32Il devient dès lors membre de l’Eurogroupe et se trouve directement impliqué dans les négociations permanentes entre le gouvernement grec et la « troïka ». En juillet 2015, il quitte le gouvernement Tsipras sur le constat d’un désaccord avec la position du premier ministre face aux créanciers. Il ne disparaît pas pour autant de la scène publique, lançant un mouvement paneuropéen (DIEM25) et intervenant régulièrement dans les enjeux politiques et économiques nationaux et européens à travers diverses prises de position.

Une trajectoire académico-politique

33Varoufakis est un universitaire de gauche, à la fois très inséré dans la science économique internationale, « hétérodoxe » selon les catégories de classement usuelles dans le monde des économistes français, et très à l’aise au sein des élites grecques et des médias.

34Sa thèse à l’université d’Essex, obtenue en 1987, lui ouvre une carrière universitaire, spécialisée notamment dans la théorie des jeux, qu’il mène successivement en Grande-Bretagne, Australie puis en Grèce.

35S’il a milité dans une association d’étudiants noirs en Grande-Bretagne, Yanis Varoufakis a surtout bénéficié de l’insertion de sa famille dans les classes supérieures grecques, avec un père chimiste et président des aciéries Halyvourgiki S.A. Revenu en Grèce en 2000 après avoir travaillé en Australie (où il a acquis la nationalité australienne), il a été conseillé du social-démocrate Giorgi Papandréou entre 2004 et 2006. Cela a contribué à l’accumulation de capital politico-médiatique, qui explique le qualificatif d’économiste « star » qui lui sera parfois attribué, en lien avec son mariage avec l’artiste de renommée mondiale Danae Stratou, et à leurs activités économico-culturelles communes.

36La particularité de l’arrivée de Varoufakis à la position de ministre des Finances grec d’un gouvernement de « gauche radicale » est qu’elle a été précédée d’une montée en visibilité régulière depuis l’avènement de la crise grecque, notamment à travers la diffusion de propositions de réformes concernant la zone euro. En développant ce qu’ils appellent leur « modeste proposition », Varoufakis et son ami James K. Galbraith, fils de John Kenneth Galbraith et professeur d’économie à l’université du Texas, ont pris position au cœur des débats de la zone euro, s’installant dans une position originale entre les contraintes propres au champ restreint (ils s’appuient sur les institutions existantes et ne souhaitent pas engager de refonte des traités) et le champ élargi (leur proposition visant à permettre de sortir de la crise des dettes publiques en relançant l’investissement public à l’échelle européenne).

Le duel Varoufakis / Schäuble comme révélateur

38Wolfgang Schäuble est avant tout un homme politique professionnel : il a siégé durant plusieurs décennies au Bundestag pour la CDU, est devenu ministre de l’Intérieur en 1989 et a participé à la mise en place du projet de zone euro au sein du gouvernement allemand dirigé par Helmut Kohl. Si sa carrière connaît une inflexion en 2000 lors du « scandale des caisses noires » qui l’empêche de briguer la chancellerie, il continue d’occuper au sein de la CDU une position clé. En 2009, il est devenu ministre des Finances d’Angela Merkel et va devenir le symbole des positions allemandes les plus dures en matière budgétaire.

39Docteur en droit, Schäuble a été haut fonctionnaire au sein de l’administration fiscale du Bade-Würtemberg puis avocat. Sa femme, ingénieur et économiste, a présidé une ONG luttant contre la faim dans le monde. Son expertise économique est celle d’un praticien et d’un juriste de formation, avec un très fort ancrage politique.

40Le passage de Y. Varoufakis au ministère des finances, où il s’entoure notamment de J. K. Galbraith, est rythmé par les tentatives de négociation de « sauvetage financier » et de réforme de plus en plus difficiles face aux positions de fermeture opposées par l’Allemagne et incarnées par Schäuble. Celui-ci, porteur de l’intérêt des contribuables allemand, oppose aux propositions Galbraith-Varoufakis une intransigeance de plus en plus pressante, qui finit par aboutir à une reddition du gouvernement Tsipras aux conditions de l’Allemagne en juillet 2015, suivie du départ de Varoufakis.

42Les rapports de force qui se jouent au sein de l’Eurogroupe entre janvier et juillet 2015 sont bien sûr avant tout ceux qui s’établissent entre un pays économiquement puissant, mais de plus en plus réticent à s’engager dans des politiques de solidarité européenne, et un petit pays financièrement aux abois, qui ne dispose que d’une très faible autonomie relative.

43S’il mobilise des capitaux originaux, Yanis Varoufakis entre donc dans le champ restreint dans des conditions d’efficacité très réduites et fait face à de puissants mécanismes de fermeture des possibles. Nous avons vu que ceux-ci reposaient avant tout sur la reproduction d’un groupe très homogène d’acteurs, définissant les logiques propres à ce que nous avons qualifié de « champ restreint ».

44Dans ce contexte, on peut se demander, pour conclure, quelles seraient les conditions pour qu’un changement plus effectif atteigne le cadre institutionnel rigide qui régit aujourd’hui la zone euro. On a vu par ailleurs que la Banque centrale européenne avait été le lieu d’une forme d’assouplissement. C’est la conjonction d’une crise grave et l’arrivée d’acteurs plus « pragmatiques », notamment du fait de leur proximité au monde académique, qui explique ce mouvement au demeurant ambigu : car l’assouplissement monétaire et financier s’est accompagné, en contrepartie, d’un brutal mouvement de rigidification budgétaire, seulement édulcoré après 2014 du fait de ses conséquences ravageuses pour la conjoncture européenne.