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Dossier

Ce que le contentieux administratif révèle de l’état d’urgence

What Administrative Litigation Reveals about a State of Emergency
Stéphanie Hennette Vauchez, Maria Kalogirou, Nicolas Klausser, Cédric Roulhac, Serge Slama et Vincent Souty
p. 35-74

Résumés

L’état d’urgence 2015-2017 a été caractérisé par la mise en place d’un large éventail de mesures administratives individuelles défavorables : perquisitions administratives à domicile de jour et de nuit, assignations à résidence, interdictions de séjour, institution de zones de protection et de sécurité, interdictions de manifester, fermetures provisoires de salles de spectacles, de débits de boissons et de lieux de réunion, dissolutions d’associations, remises d’armes, contrôles d’identité, fouilles de bagages ou de véhicules… Individuelles et défavorables, ces mesures ne sont pas publiées. Par extension, elles ne sont pas non plus accessibles aux chercheurs. La présente étude, qui se donne pour ambition d’analyser l’état d’urgence en tant que phénomène juridique, porte dès lors sur le contentieux généré par ces mesures. Malgré sa partialité – étant donné que seulement une partie des personnes-destinataires des mesures d’urgence saisissent le juge – l’analyse de ce corpus contentieux formé par 775 décisions rendues par les juridictions administratives françaises permet de dévoiler certains éléments constitutifs de l’état d’urgence. L’étude met d’abord en avant différents profils-type des requérants ayant contesté en justice des mesures dont ils/elles ont fait l’objet ; elle dresse ensuite une typologie des mesures d’urgence, sur la base de laquelle l’issue des recours et, notamment, l’intensité du degré de contrôle juridictionnel exercé, sont analysés. On révèle ainsi que les mesures de l’état d’urgence s’appuient souvent sur des éléments relevant du comportement et de la vie privée des requérants et des requérantes, et que l’état d’urgence a pu servir de base légale à des mesures non rattachées à la lutte contre la menace terroriste. Surtout, l’étude du contentieux de l’état d’urgence permet de documenter un élargissement des pouvoirs de police administrative. Cet élargissement n’est pas seulement quantitatif (cf. la récurrence de cas dans lesquels une même personne fait l’objet de plusieurs mesures administratives fondées sur la loi du 3 avril 1955), mais aussi qualitatif (à telle enseigne que le contentieux administratif de l’état d’urgence interroge sur le brouillage des frontières entre droit pénal (répression) et droit administratif (prévention). En d’autres termes, l’étude du contentieux administratif révèle la contribution de l’état d’urgence à la transformation, à la faveur de la montée en puissance du paradigme sécuritaire, des frontières entre droit administratif et droit pénal, créant un modèle juridique sui generis.

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Texte intégral

1Dans la nuit du 13 au 14 novembre 2015, alors que la France est en train de connaître des attentats particulièrement sanglants, le président de la République, François Hollande, annonce dans une allocution télévisée le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures et proclame l’état d’urgence sur l’ensemble du territoire. Il s’appuie sur la loi du 3 avril 1955, adoptée dans le contexte de la guerre d’Algérie et rarement utilisée depuis, si l’on excepte les troubles en Nouvelle-Calédonie en 1985 et les émeutes urbaines de 2005. Initialement prononcé pour quelques jours, l’état d’urgence va ensuite être régulièrement prolongé par le Parlement, jusqu’au 1er novembre 2017. Durant ces vingt-quatre mois, plus de 10 000 mesures administratives ont été prises, parmi lesquelles 4 444 perquisitions administratives, 754 arrêtés d’assignation à résidence, 656 interdictions de séjour, 59 zones de protection et de sécurité (ZPS), 39 interdictions de manifester, 29 fermetures de salles ou débits de boisson, 6 remises d’arme et 5 229 arrêtés autorisant des contrôles d’identité, fouilles de bagages et de véhicules.

  • 1 Assemblée nationale, « Contrôle parlementaire de l’état d’urgence », site officiel (en ligne : http (...)

2Mais que sait-on de ces mesures ? Des personnes qu’elles concernent ? De leur motivation ? Ce corpus de décisions administratives reste confidentiel et inaccessible pour des raisons de protection de la vie privée et de la sécurité publique. Il existe, certes, dans le cadre du contrôle parlementaire institué par la loi du 20 novembre 2015, quelques tableaux généraux de données, complétés le cas échéant par des infographies élaborées par l’Assemblée nationale ou le Sénat 1. Mais ils se limitent à une approche purement quantitative (nombre de mesures, ventilation par type de mesure), sans livrer aucun élément supplémentaire – une répartition géographique par exemple – qui permettrait de préciser l’analyse et de lui donner une granularité plus fine. Diverses démarches ont été effectuées auprès de l’administrateur général des données en vue de l’obtention des données détaillées ; de même, le 29 mars 2017, le Premier ministre a été saisi d’une lettre ouverte en ce sens, signée par une dizaine d’ONG. En dépit de la communication politique sur les efforts de transparence devant accompagner la mise en œuvre de l’état d’urgence, ces pétitions sont pour l’heure restées infructueuses.

  • 2 Cette étude reprend des éléments développés plus longuement par les auteurs dans l’ouvrage : Hennet (...)
  • 3 Date correspondant à la publication d’un bilan officiel chiffré de l’état d’urgence, transmis par l (...)

3Face à ces limites, nous avons choisi d’approcher la réalité juridique de l’état d’urgence au prisme du contentieux, en analysant l’ensemble des décisions de justice auxquelles ont abouti les recours formés contre les mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence 2. Cet article repose sur l’étude des 775 jugements, ordonnances et arrêts rendus par le juge administratif entre novembre 2015 et janvier 2017 3. On ne saurait prétendre saisir ici l’état d’urgence dans sa globalité, le nombre de décisions de justice composant le contentieux ne représentant qu’approximativement 10 % des mesures effectivement prises au cours de la période considérée. De la même manière, la différence probable entre le groupe constitué par toutes les personnes ayant fait l’objet de mesures et celui, plus restreint, de celles qui ont entrepris de les contester en justice, mériterait à elle seule d’être analysée. Elle serait en effet de nature à enrichir considérablement, dans une optique de sociologie du droit, la compréhension de l’accès et du recours au droit et à la justice. Mais ces données restant inaccessibles, l’étude du contentieux demeure la meilleure approximation possible à ce stade.

  • 4 Ce chiffre indique le nombre de requérants à l’origine d’affaires jugées en première instance ; les (...)
  • 5 Voir notamment Contamin J.-G., Saada E., Spire À. et K. Weidenfeld, Le recours à la justice adminis (...)

4Ces 775 décisions de justice constituent l’aboutissement d’actions contentieuses engagées par environ 600 requérants (personnes physiques ou morales) 4. Il n’est pas rare qu’un même requérant soit à l’origine de plusieurs décisions, un nombre non négligeable d’individus se présentant comme des repeat players : non seulement les requérants intentent parfois plusieurs recours contre une même mesure (une procédure en référé et un recours au fond par exemple) mais encore, bien souvent, faisant l’objet de plusieurs mesures (arrêtés d’assignation à résidence renouvelés et couplés à des ordres de perquisition, par exemple), ils forment plusieurs recours. Le décalage entre le nombre total de mesures (plus de 7000), le nombre de requêtes (775) et le nombre de requérants réels (environ 600) est révélateur de l’accès différencié à la justice selon les groupes sociaux 5.

  • 6 Roblot-Troizier A., « État d’urgence et protection des libertés », RFDA, 2016, p. 424.

5Au-delà de ces quelques éléments statistiques, l’étude du contentieux administratif de l’état d’urgence permet de mettre en exergue les principaux profils ciblés par le ministère de l’Intérieur et ses préfectures, ainsi que la nature des mesures prises à leur égard. En outre, les recours exercés incitant nécessairement l’administration à produire les éléments motivant ses décisions – débat contradictoire oblige –, ils mettent en lumière les pratiques des services de renseignement, et notamment le rôle singulier joué par les « notes blanches ». Le contrôle exercé par le juge sur ces éléments permet d’évaluer si la garantie des libertés est « à la hauteur des atteintes 6 » que l’état d’urgence permet d’y porter. Enfin, cette analyse permet également de souligner la nécessité de ne pas étudier ou penser l’état d’urgence comme une réalité isolée mais, bien au contraire, comme un élément d’un puzzle bien plus large de la surveillance qui saisit les individus de multiples manières.

Typologies de requérants

6L’étude du profil des requérants révèle la manière inégale dont le régime juridique de l’état d’urgence pèse sur les personnes, selon différents critères qui peuvent tenir à leur sexe, leur origine (sociale, ethnique…), leur religion ou leur pratique religieuse (dont attestent la récurrence des expressions comme « convertis », « pratique radicale », « adhésion au salafisme »), leurs opinions politiques, leurs pratiques militantes voire, dans certains cas, leur apparence. En ce sens, cette étude corrobore l’hypothèse d’un impact largement discriminatoire de l’état d’urgence, en ce qu’il a ciblé durant vingt-quatre mois des groupes spécifiques de population identifiés à partir de caractéristiques généralement considérées comme constitutives de discriminations.

7Les attentats du 13 novembre 2015, comme ceux qui ont précédé et suivi, ayant été imputés et/ou revendiqués par Daesh, l’« Islam radical » apparaît comme la principale figure de l’état d’urgence. La seconde est celle du militant de la « mouvance contestataire radicale », qui prend de l’ampleur dans le contexte de la COP 21 (21ème Conférence des parties de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques) et des manifestations contre la loi El Khomri et Notre-Dame-des-Landes, ou encore du démantèlement de la « jungle » de Calais.

L’« Islam radical » : la principale figure de l’état d’urgence

  • 7 Nous utilisons ici des qualifications relevées dans les décisions, parfois par les juges administra (...)

8Dans 55 % des décisions analysées (427 sur 775), il apparaît que le requérant est associé à l’« Islam radical 7 ». L’analyse de ce corpus fait apparaître des caractéristiques intéressantes, révélatrices des méthodes d’identification utilisées par les services de renseignement intérieur.

  • 8 Hajjat A., « “Bons” et “mauvais” musulmans. L’État français face aux candidats “islamistes” à la na (...)
  • 9 Voir pour des assignations à résidence : TA de Melun, réf., 18 janvier 2016, n°1600344 ; TA de Melu (...)

9Mention de la religion (et/ou d’une « pratique radicale » de la religion). À part pour l’octroi de la nationalité française, le contentieux de l’état d’urgence est l’un des rares corpus dans lequel la référence à la religion du requérant et à sa pratique religieuse apparaissent dans une large partie des décisions et sont aussi centrales sur l’issue du litige 8. Elle est en effet mentionnée de manière quasi-systématique dans les notes blanches, de même que dans les décisions prises par l’administration et dans les décisions des juges administratifs contrôlant ces décisions. Sur l’ensemble des 775 décisions, le terme « islam » apparaît ainsi dans 412 d’entre elles (53 %), ceux de « radical » ou de « radicaux » dans 361 (47 %), et d’« islamisme » dans 43 (6 %) 9.

  • 10 TA de Pau, réf., 9 août 2016, n° 1601533. Il a été aussi assigné à résidence de manière ininterromp (...)
  • 11 TA de Dijon, 27 juin 2016, n° 1600202.
  • 12 TA de Dijon, 17 février 2016, n° 1503421.
  • 13 TA de Grenoble, réf. 12 février 2016, n° 1600809 (suspension).

10Le terme de « converti », qui apparaît dans 67 décisions retient également l’attention. Il semble être utilisé par l’administration mais aussi par la plupart des juges administratifs comme une sorte de facteur aggravant, d’indice fort d’une radicalisation. Ainsi, par exemple, le juge des référés autorise l’exploitation des données électroniques saisies lors d’une perquisition administrative pour un individu « converti à l’islam depuis quatre ans, [tenant] régulièrement des propos radicaux, librement exprimés de manière publique, […] en contact avec des individus appartenant à la mouvance islamiste radicale en France et en Belgique, notamment dans le quartier bruxellois de Molenbeek, et [ayant] déclaré s’entraîner pour partir en Syrie 10 ». Pour les requérantes, la référence à une conversion à l’Islam peut être interprétée comme un signe indiquant leur dépendance à un homme radicalisé. Ainsi, par exemple, une note blanche indique, s’agissant d’une assignée à résidence, qu’elle « a été convertie à l’islam radical par son premier mari […], connu pour avoir été membre d’une organisation islamiste radicale bosniaque au Grand-Duché de Luxembourg » et elle « apparaît totalement sous l’influence de son deuxième époux […] algérien susceptible d’apporter un soutien logistique (financement, fourniture de faux documents) à la mouvance djihadiste 11 ». L’argument est réversible : l’assignation d’un requérant peut ainsi être justifiée notamment parce que son épouse, « convertie à l’islam comme lui, est vêtue du voile islamique couvrant la tête et les cheveux 12 ». En revanche, le tribunal administratif de Grenoble suspend une décision de fermeture d’un restaurant qui prenait appui sur le fait qu’il était tenu par deux frères « convertis à l’islam » accueillant « avec bienveillance des individus au profil plus radicalisé » – ainsi que, plus généralement, sur le fait que le lieu serait fréquenté par « des individus défavorablement connus des services de police » –, dès lors qu’aucune pièce du dossier ne vient établir la réalité de cette conversion à l’Islam, que les requérants contestent formellement 13.

11L’examen du détail des procédures permet de saisir le modus operandi de l’application de l’état d’urgence, dans la mesure où, prenant appui sur les informations rapportées par les services de renseignement, les autorités administratives fonctionnent par cercles excentriques en considérant les fréquentations (géographiques et sociales) comme déterminantes du point de vue de l’évaluation du trouble à la sécurité publique.

  • 14 Fabien et Jean-Michel Clain ont rejoint les rangs de l’État islamique, dans lequel ils ont occupé u (...)
  • 15 Responsables de l’attentat contre la rédaction de Charlie Hebdo, le 8 janvier 2015. TA de Cergy-Pon (...)
  • 16 Auteur des tueries de Montrouge et de l’Hypercasher les 8 et 9 janvier 2015. Deux s’agissant de la (...)
  • 17 Olivier Corel, surnommé « l’émir blanc » est une figure de l’islam radical local, régulièrement acc (...)

12Réseaux de connaissances, fréquentations, signalements. C’est d’abord la fréquentation de certains lieux, et plus encore de certaines personnes ou de réseaux qui active l’action administrative. On trouve ainsi – particulièrement chez les repeat players – la mention fréquente de contacts avec des djihadistes connus, comme les frères Clain, mentionnés dans 9 décisions portant sur des assignations à résidence dans la région toulousaine 14, les frères Kouachi (mentionnés quant à eux dans 9 décisions concernant 4 requérants) 15, Amédy Coulibaly dans 18 décisions 16 ou les époux Corel, dans 6 décisions du Tribunal administratif (TA) de Toulouse, dont deux concernant leurs propres assignations à résidence 17.

  • 18 CE, réf., 22 janv. 2016, n°396116.

13Il est bien sûr aisé de comprendre que les services de renseignement et, plus généralement, les services de l’État, procèdent à leurs investigations et à leurs actions de prévention en remontant, depuis des suspects avérés, aux entourages, lieux et structures de contact. Néanmoins, ces pratiques appellent deux observations. D’abord, dans le cadre de l’état d’urgence – et à la différence des enquêtes sous mandat judiciaire – les présomptions peuvent être hâtives et déboucher aisément sur des abus. L’affaire de l’assigné qui prenait soi-disant des photos de repérage près du domicile d’un journaliste de Charlie Hebdo – qui a précisément mené à la première annulation contentieuse par le Conseil d’État d’une assignation à résidence 18 – est emblématique de ce point de vue. Ensuite, si l’on comprend aisément que la fréquentation d’activistes avérés et/ou condamnés justifie l’attention prêtée par les services de l’État à leurs entourages et aux lieux qu’ils fréquentent, notre étude fait ressortir que cette logique attrait parfois dans l’orbite de l’état d’urgence des connaissances extrêmement vagues ou éloignées et dont le lien avec des activités dangereuses avérées demeure très incertain.

  • 19 TA de Paris, réf., 26 décembre 2015, n°1520961 ; TA de Lille, réf., 22 juin 2016, n°1604469.
  • 20 Selon des chiffres du Sénat, en mars 2017, 17 000 personnes étaient au fichier de traitement des si (...)
  • 21 TA de Grenoble, 27 juin 2016, n° 1600781. Voir aussi, par exemples, TA de Paris, 5 avril 2016, n°15 (...)
  • 22 CE, réf., 14 avril 2016, n°398459 confirmant TA de Melun, réf., 11 mars 2016, n°1602160.
  • 23 TA de Lille, 24 novembre 2016, n°1605050, 1605886, 1607171. Voir aussi, pour un signalement pour de (...)
  • 24 TA de Rouen, réf., 23 avril 2016, n°1601463 (confirmation de l’assignation). Sur cette problématiqu (...)

14Ce caractère flou se retrouve également dans les signalements, qui constituent souvent le point de départ de la mise en œuvre des mesures d’état d’urgence. Le terme « signalement » apparaît ainsi dans 53 décisions, et le terme « signalé » apparaît dans 173. Ces signalements proviennent de proches 19, de voisins ou d’employeurs. Ainsi, par exemple, un requérant a été désigné le 4 novembre 2015 à la plateforme « stop-djihadisme » du Centre national d’assistance et de prévention de la radicalisation 20 comme « musulman radical à tendance salafiste » alors qu’il avait un projet de départ en Syrie 21. Un signalement ayant justifié l’assignation à résidence et la perquisition d’une femme convertie dont le mari est parti combattre en Syrie, est parvenu « le 17 août 2015 au commissariat de police de Melun » et « faisait état de pression de son mari pour qu’elle le rejoigne en Syrie avec des fonds destinés à financer la cause jihadiste, et de démarches qu’elle avait entreprises en ce sens en sollicitant son entourage pour une somme de 30 000 euros et en mettant en vente sa maison 22 ». Le signalement d’une « radicalisation islamiste » peut encore résulter de l’observation d’activités sur les réseaux sociaux (suite à « la mise en ligne d’une photographie de Kalachnikov sur [la] page “Facebook” » de l’intéressé 23), ou avoir été transmis par « le personnel de surveillance d’un centre de détention 24 ».

La « mouvance contestataire radicale » aux prises de l’état d’urgence

  • 25 À propos d’interdictions de séjour/de manifester : TA de Rennes, 16 décembre 2016, n°1603810, 16038 (...)
  • 26 TA de Rennes, réf., 30 novembre 2015, n°1505393, 1505394, 1505395, 1505396, 1505397.
  • 27 Domino X., « Assignations à résidence en état d’urgence », conclusions sur Conseil d’État, Section, (...)

15Le second type le plus souvent représenté est celui que nous avons désigné de militants contestataires. Il ne s’agit pas ici du vocable utilisé par les services de renseignement dans les notes blanches, ni même par le juge administratif dans les décisions analysées (où l’on trouve toutefois des expressions telles que : « le requérant a participé à un rassemblement de soutien d’un militant anarcho-autonome rennais » ou « à une manifestation de soutien à des militants d’extrême gauche placés en garde à vue 25 »). Il nous a néanmoins paru justifié d’utiliser cette catégorie pour désigner des personnes ayant fait l’objet de mesures sur le fondement de l’état d’urgence du fait de certaines de leurs actions à l’occasion de la COP 21 ou d’autres mouvements sociaux (manifestations contre la loi El Khomri au printemps 2016 à Paris, Nantes ou Rennes, protestations contre l’aéroport de Notre Dame des Landes…). L’élément commun à ce groupe tient alors au fait qu’on leur reproche une radicalité politique (cinq ordonnances font mention du fait que les intéressés font partie de « la mouvance contestataire radicale 26 »), et au fait que celle-ci est présentée comme constitutive d’un risque de trouble à l’ordre et à la sécurité publics (risque qu’ils participent à des « actions revendicatives violentes », formulation qui apparaît dans 24 décisions). Dans la totalité de ces décisions, le contexte (par exemple, organisation de la « COP 21 » mais aussi, plus largement, mobilisation des forces de l’ordre du fait des événements ayant justifié le déclenchement de l’état d’urgence) apparaît comme un élément de justification de mesures restrictives de libertés. C’est la logique opérationnelle consacrée par le Conseil d’État dans l’arrêt Domenjoud en décembre 2015 27 : les mesures prononcées dans le cadre de l’état d’urgence peuvent être justifiées au regard de la mobilisation des forces de l’ordre pour assurer la sécurité de divers évènements et parer aux attentats terroristes.

  • 28 Gouëset C., « Quand état d’urgence rime avec dérapages et descentes opportunistes », L’Express, 27 (...)

16Le noyau dur de ce groupe est le plus connu compte tenu du fait qu’il est constitué de personnes ayant fait l’objet, durant toute la durée de la COP 21 (soit, du 30 novembre 2015 au 11 décembre 2015), d’une mesure d’assignation à résidence qui visait, soit à les empêcher de rejoindre Paris durant la conférence sur le climat, soit à les empêcher de quitter les squats qu’occupaient certains d’entre eux dans la banlieue parisienne (notamment, Ivry et le Pré-St-Gervais ; ces squats ont d’ailleurs été visés par des perquisitions administratives avec un impressionnant déploiement de moyens policiers) 28. Certains de ces militants, qui appartiennent aux milieux zadistes nantais ou fréquentent la maison de la grève à Rennes, ont également fait l’objet d’interdictions de manifestation (dites « interdictions de paraître ») durant la durée de chaque renouvellement de l’état d’urgence – ce qui est le cas également d’un groupe secondaire rennais, nantais et parisien.

  • 29 On pense particulièrement, sur ces dossiers, à MMe Raphaël Kempf et Anoïha Pascual.
  • 30 Cons. constit., déc. n° 2015-527 QPC du 22 décembre 2015, M. Cédric D. [Assignations à résidence da (...)
  • 31 Cons. constit., déc. n° 2017-635 QPC du 9 juin 2017, M. Émile L. [Interdiction de séjour dans le ca (...)
  • 32 Robineau C., « S’engager corps et âme. Socialisations secondaires et modes de production du militan (...)

17Il est possible que ce groupe soit surreprésenté dans notre corpus d’étude du fait du prisme contentieux adopté. Peut-être ont-ils fait plus systématiquement des recours que les personnes suspectées d’être en lien avec l’« Islam radical » par exemple. Plusieurs facteurs explicatifs peuvent être avancés. D’abord les intéressés ont, pour la plupart, été appréhendés par les services de renseignement et les mesures prononcées à leur égard en tant que « groupe ». Ensuite, la plupart se connaissaient avant l’état d’urgence et fréquentaient les mêmes réseaux militants. Ainsi, du fait d’un réseau de connaissances communes, renforcé le cas échéant par le soutien de certains avocats engagés 29, c’est dans une démarche collective et contestataire qu’ils ont pu introduire des recours, non seulement devant la juridiction administrative, mais aussi devant le Conseil constitutionnel (par voie de QPC 30, l’une d’entre elles ayant d’ailleurs abouti à la censure de la disposition de la loi de 1955 permettant aux préfets de prononcer des interdictions de séjour 31). Ils apparaissent de surcroît beaucoup plus largement diplômés que d’autres groupes de militants, ce qui facilite aussi le recours au droit 32.

Analyser le corpus contentieux au prisme du genre

18Cherchant à tirer du corpus contentieux autant d’éléments que possible indiquant les caractéristiques des personnes à l’encontre desquelles ont été prises des mesures fondées sur l’état d’urgence, nous nous sommes logiquement intéressés à la question du sexe des requérants et des personnes visées par de telles mesures. L’état d’urgence semble en effet avoir visé les hommes bien davantage que les femmes. Au regard des données disponibles, il demeure impossible de déterminer la proportion des personnes des deux sexes ayant fait l’objet de mesures fondées sur la loi du 3 avril 1955.

  • 33 On ne saurait ici procéder à un recensement exhaustif de cette littérature. On citera néanmoins : N (...)
  • 34 Huckerby J., Satterthwaite M., « Introduction », in Gender, National Security and Counter-Terrorism (...)

19On peut néanmoins l’établir dans notre corpus de requérants, dans lequel elles restent peu nombreuses : seules 81 des 775 décisions analysées ont été rendues dans le cadre de recours intentés par des femmes, soit 10 %. Mais au-delà de l’analyse quantitative, c’est bien sur le terrain qualitatif que l’on souhaite situer le présent focus : existe-t-il des spécificités liées au traitement des femmes sous l’empire de l’état d’urgence ? Sont-ce les mêmes types de motifs qui justifient qu’elles y soient soumises ? Le raisonnement juridictionnel les concernant est-il similaire ou différent de celui déployé sur la grande majorité des requêtes, formées par des hommes ? Ces questions paraissent justifiées au regard d’un certain nombre de questions aujourd’hui soulevées par une littérature scientifique qui interroge les effets de genre des lois et politiques de lutte contre le terrorisme et de sécurité nationale 33. Cette littérature cherche en particulier à déconstruire la supposition implicite selon laquelle, parce qu’ils sont plus nombreux à être arrêtés, détenus ou tués à raison de leurs actions violentes, les hommes sont les plus exposés à la lutte contre le terrorisme. Il s’agit de poser la question de la mesure dans laquelle « les femmes, les hommes et les minorités sexuelles sont concernés par les violations genrées des droits de l’Homme auxquelles les décideurs politiques comme la communauté des droits humains demeurent aveugles 34 ». Qu’ils soient directs (les perquisitions comme les intrusions au domicile qui demeure souvent un des lieux où les femmes sont cantonnées) ou indirects (la répercussion sur les femmes et les enfants qui en dépendent, des mesures frappant les hommes et les privant de ressources – détention, assignation…), il importe d’interroger les effets de genre des lois et des politiques antiterroristes.

20Dans le sous-corpus constitué par les 81 des 775 arrêts issus de recours intentés par des femmes, on retrouve les deux catégories dominantes de l’« Islam radical » et de « la mouvance contestataire ». L’étude des décisions relève deux particularités de ce sous-corpus : la place centrale de la religion dans la vie des requérantes (pour les femmes requérantes associées à l’Islam radical) et le rôle déterminant de leurs fréquentations, souvent interprétées comme autant de faits susceptibles de constituer des « raisons sérieuses de penser que [leur] comportement constitue une menace pour l’ordre et la sécurité publics ».

  • 35 Voir par exemple TA Paris, 19 juil. 2016, n°1604755/3-1 et TA Paris, 19 juil. 2016, n°1607718/3-1. (...)
  • 36 Voir l’arrêté anti-burkini pris à Cannes le 25 juillet 2016 : « Une tenue de plage manifestant de m (...)
  • 37 À titre d’illustration TA Melun, 22 déc. 2017, n°1510316 ; TA Versailles, 16 déc. 2016, n°1602919 ( (...)

21On le sait, la visibilité des signes religieux soulève des questionnements dans plusieurs domaines juridiques. On observe ici que le port des tenues religieuses, tels que les gants noirs et le niqab, comme aussi la manifestation d’un mode de vie pieux et rigoriste, que ce soit en public ou en privé, est susceptible de déclencher des mesures administratives prises sur le fondement de l’état d’urgence 35. Emblématiques à cet égard ont été les interdictions du burkini à la plage au cours de l’été 2016 et dont une partie apparaît dans notre corpus du fait de références (visas ou motifs) à l’état d’urgence ; mais on note aussi l’interdiction d’un « rassemblement de personnes 36 » organisé sur la place de la République à Lyon dans le cadre de la « journée mondiale du foulard ». Même si ces mesures ont été juridictionnellement annulées comme disproportionnées, le standard probatoire pour qu’un comportement soit considéré comme détaché du terrorisme islamiste est, en général, élevé. L’annulation d’une mesure ne peut être justifiée que par des faits avérés contredisant ceux relatés dans les « notes blanches 37 ».

  • 38 Voir par exemple TA Versailles, réf., 13 août 2016, Préfet de l’Essonne, n°1605872.
  • 39 Voir par exemple TA Dijon, 22 janv. 2016, n°1600161 : L’assignation à résidence de la requérante es (...)
  • 40 Voir par exemple TA Toulouse, 25 janv. 2016, n°1600307 et 1600308.
  • 41 Voir par exemple TA Cergy Pontoise, réf., 19 fév. 2016, n°1601330 et TA Cergy Pontoise, 13 mai 2016 (...)
  • 42 Voir TA Montreuil, réf., 6 août 2016, n°1605992. 
  • 43 TA Melun, 18 déc. 2015, n°1510236 ; TA Melun, 11 mars 2016, n° 1602160 (La requérante « apparaissai (...)
  • 44 Voir par exemple TA Grenoble, réf., 11 janv. 2016, n°1507833 et TA Grenoble, 12 mai 2016, n°1600822
  • 45 Voir par exemple TA Paris, 19 juil. 2016, n°1607960/3.
  • 46 Voir par exemple TA Cergy Pontoise, réf., 19 fév. 2016, n°1601330 et TA Cergy Pontoise, 13 mai 2016 (...)

22La seconde particularité que révèle ce sous-corpus consiste en ce que plusieurs mesures sont prises à l’encontre des requérantes non à cause des faits relatifs à la dangerosité de leur propre comportement, mais en raison de celui de personnes qu’elles fréquentent, notamment des hommes. Même si plusieurs arrêts s’appuient sur l’implication personnelle des requérantes à des actes susceptibles d’être perçus comme une menace terroriste 38, l’hypothèse dominante est celle que les requérantes, en leurs qualités d’(ex)compagnes, (ex)épouses, nièces, filles, mères et sœurs des hommes incarcérés, interpellés ou signalés comme un danger terroriste, sont accusées de lui apporter de l’aide ou d’être influencées par leurs activités de radicalisation. Dans notre corpus apparaissent ainsi des mesures fondées sur des éléments du comportement autant d’une femme que d’un homme avec lequel elle est liée 39 ; des mesures fondées sur des faits qui concernent les deux en tant que couple 40 ; des mesures fondées sur la seule fréquentation par les requérantes d’un ou plusieurs personnes identifiées comme « dangereuses 41 » ; des mesures fondées sur le risque que les requérantes se mettent en contact avec certaines personnes de leur milieu familial qualifiées de « dangereuses 42 » et, finalement, des mesures fondées sur le fait que les requérantes se trouvent sous l’« emprise » sentimentale de leurs époux ou compagnons 43. Quelle que soit l’issue des recours intentés (dans certains arrêts, les juges annulent les mesures, estimant que les préfets, en s’appuyant seulement sur des risques 44 ou des faits « anciens 45 » ont commis des erreurs d’appréciation ; mais dans d’autres, les mesures sont jugées justifiées, parfois même lorsqu’elles s’appuient sur des faits qui n’attestent qu’un lien indirect avec les requérantes 46), cette forme spécifique de traitement des femmes mérite d’être soulignée.

  • 47 Voir les ordonnances : CE Sect., 11 déc. 2015, n°395009, 394990, 394992, 394993, 394989, 394991, 39 (...)

23Cette dynamique vaut aussi largement pour les femmes requérantes du corpus qui ont fait l’objet de mesures du fait de leur appartenance à la « mouvance contestataire radicale ». L’analyse serrée du contentieux concernant les deux jeunes femmes du groupe de militants rennais permet d’observer qu’aucun fait répréhensible ni même aucune « action revendicatrice violente » ne leur est personnellement imputé 47. On ne leur reproche en réalité que leur appartenance à ce groupe et leur présence sur différents lieux et ce, alors même que s’agissant des hommes du groupe, c’est bien leur participation à des actions violentes lors de manifestations qui fonde les mesures dont ils font l’objet. En ce sens, les femmes de ce groupe rennais de militants sont assignées ou interdites de séjour par association, en raison du fait qu’elles côtoient les éléments masculins du groupe en question.

Typologie des mesures

24La recherche fait également ressortir de manière saillante que les mesures prises sur le fondement de l’état d’urgence sont différentes selon les caractéristiques des individus auxquels elles s’appliquent. Ainsi, les personnes associées à l’« Islam radical » ont souvent fait l’objet d’un cumul de décisions individuelles de l’ensemble de la panoplie offerte par la loi de 1955, complétées le cas échéant par d’autres dispositifs législatifs. À l’inverse, les militants de la « mouvance contestataire radicale » ont, pour l’essentiel, été visés par des mesures d’interdiction de séjour (ainsi que, pour une poignée d’entre eux, d’assignations à résidence). Ceci amène à réfléchir aux finalités poursuivies par l’action administrative. S’il s’agit clairement d’empêcher les seconds de participer à des évènements précis, les objectifs des mesures qui touchent les premiers sont moins immédiatement perceptibles et l’on peut se demander si elles ne relèvent pas d’une démarche prédictive, visant à neutraliser les personnes à raison de leur dangerosité supposée. Mais par effet de halo, l’état d’urgence a aussi autorisé des mesures poursuivant une variété hétéroclite de finalités, dont le lien avec l’ordre public apparaît assez ténu.

État d’urgence, prévention administrative et neutralisation des individus associés à « l’islam radical »

  • 48 Harcourt B., The Counter Revolution. How Governments Go at War with their own Citizens, New-York, B (...)

25D’un certain point de vue, l’état d’urgence peut être lu comme un indice d’une mutation des logiques qui meuvent l’action administrative au moins dans le domaine de la sécurité nationale. Le fait que les mesures prises dans ce cadre soient souvent cumulatives ; que leurs motifs soient extrêmement difficiles à remettre en cause – et que, en conséquence, les recours contentieux aboutissent relativement peu – sont autant d’éléments qui plaident en faveur de la thèse de l’état d’urgence comme pendant administratif de la logique d’anticipation et de prédiction déjà observée depuis un certain temps par les spécialistes de la branche pénale de l’antiterrorisme. Ceci donne également corps au paradigme – que Bernard Harcourt nomme « contre-révolution 48 » – de gouvernement des populations par des techniques contre-insurrectionnelles qui migreraient aujourd’hui vers le maintien de l’ordre public plus classique.

  • 49 Article L. 224-1 du Code de la sécurité intérieure.

26Des mesures cumulatives. Il ressort de l’analyse que les individus catégorisés « Islam radical » ont souvent fait l’objet d’un cumul de mesures administratives : assignations à résidence à titre principal, parfois de longue durée (jusqu’à deux ans dans une vingtaine de cas), perquisitions administratives (parfois à plusieurs reprises), saisie des données électroniques, saisie d’armes, interdictions de séjour, etc. Ils ont souvent, en outre, fait l’objet de mesures de police administrative complémentaires, fondées sur d’autres bases légales que la loi du 3 avril 1955, à l’instar de mesures de gel des avoirs, de mesures d’interdiction de sortie du territoire (IST) 49 ou de mesures d’expulsion pour les étrangers. Plusieurs d’entre eux ont enfin subi des poursuites et des condamnations pénales, prononcées ou engagées soit en raison de vidéos djihadistes découvertes lors des perquisitions administratives ou de leur activité « d’apologie » sur les réseaux sociaux, soit pour non-respect des prescriptions contenues dans les actes administratifs dont ils faisaient l’objet au titre de l’état d’urgence.

27Ces éléments, quantitatifs comme qualitatifs, sont riches d’enseignements. Ils peuvent en effet être lus comme autant d’illustrations de l’orientation de plus en plus marquée de l’action administrative vers une logique prédictive. Au travers d’un faisceau d’indices réunis dans les notes blanches, sur la base d’informations fournies par le renseignement pénitentiaire, les services de renseignement intérieur nationaux ou étrangers, l’autorité administrative évalue le degré de radicalisation d’une personne et cherche à déterminer sa dangerosité potentielle. Les notes blanches fonctionnent, d’une certaine manière, comme un « casier administratif » qui serait le pendant du casier judiciaire, et totalement indépendant de ce dernier. Y sont rassemblés des éléments relatifs au profil de l’intéressé, dressé à partir de son comportement passé, de sa personnalité, de son environnement familial, social et professionnel et plus largement de ses fréquentations, notamment numériques (réseaux sociaux, etc.). L’ensemble dessine un panoptique d’informations visant à mesurer sa dangerosité potentielle et le risque (nécessairement virtuel) de passage à l’acte violent.

  • 50 Sur cette théorie, on renvoie notamment à : Cahn O., « “Cet ennemi intérieur, nous devons le combat (...)
  • 51 Hennette-Vauchez S., Slama S., « État d’urgence : l’émergence d’un droit administratif de l’ennemi (...)

28Le cumul de mesures se succédant dans le temps dont on a décrit la récurrence dans notre corpus nourrit par ailleurs la thèse d’un écho croissant des théories du « droit pénal de l’ennemi 50 » dans le champ administratif 51. Le prononcé successif, à l’égard d’une même personne, de toute une série de mesures (assignations à résidence de longue durée, perquisitions multiples, interdictions de séjour, gel des avoirs, interdiction de sortie du territoire ou expulsion…) vise bien à neutraliser (plus qu’à sanctionner) ces individus considérés comme dangereux (plus que coupables) grâce à l’arsenal offert par la loi de 1955 et les autres législations antiterroristes et de sécurité intérieure.

  • 52 CE, réf., 25 avril 2017, n° 409677.

29Assignation et réfutation du profil. Ces questions de profil sont d’autant plus importantes qu’il ressort de l’étude que lorsqu’une étiquette (Islam radical ou Militants) a été apposée par les services de renseignement sur un lieu, une personnalité ou une association, il est ensuite très compliqué de la contester et de s’en défaire. Le prisme contentieux révèle bien les difficultés éprouvées par les requérants pour obtenir du juge administratif la remise en cause des mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence. Il révèle encore que ce qui est parfois reproché aux intéressés, comme le note le juge des référés du Conseil d’État dans une ordonnance, c’est de ne « manifester aucune volonté de rompre leurs liens avec l’islamisme radical 52 ». Ainsi, les mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence, en particulier l’assignation à résidence, sont supposées avoir pour les personnes radicalisées qui les subissent une fonction rédemptrice, censées les amener à renoncer à leur pratique radicale de l’Islam. À défaut de signes tangibles de repentir, elles peuvent être considérées comme valablement fondées.

  • 53 Voir aussi dans le même sens des exemples cités par Chambon M., « Une redéfinition de la police adm (...)
  • 54 TA Grenoble, 2 juin 2016, n°1600123.
  • 55 TA Grenoble, 16 juin 2016, n°1600387.
  • 56 Par ex., TA Nantes, réf., 10 décembre 2015, n°15010153.

30La difficulté qui s’attache à la contestation de l’étiquette « Islam radical » est d’autant plus importante que celle-ci peut être présumée sur la base d’éléments parfois bien vagues et imprécis. C’est souvent une simple référence au « salafisme » ou à l’appartenance à une « mouvance radicale » qui semble motiver les mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence, sans que davantage de précisions ne soient apportées par l’administration quant au courant salafiste ou à la pratique en question. Les exemples sont nombreux 53 : « pratique d’un islam rigoriste de type salafiste 54 » ; « pratique rigoureuse de l’islam 55 » ou plus largement leur « appartenance à une mouvance radicale de l’islam 56 »…

  • 57 TA de Lille, 1er décembre 2016, n°1606191.
  • 58 Fessard L., « À Avesnes-sur-Helpe, l’état d’urgence “détruit des vies” », Médiapart, 24 mars 2017 ( (...)

31Dans plusieurs dossiers, on trouve même accréditée l’idée selon laquelle la seule pratique radicale de la religion suffirait à établir le risque d’atteinte à l’ordre et à la sécurité publics. Ainsi, par exemple, au début de l’état d’urgence, le préfet du Nord a ordonné à la gendarmerie (une vingtaine de gendarmes accompagnés de chiens) de perquisitionner le domicile et les locaux du gérant du cinéma « Le Caméo » à Avesnes-Sur-Helpe (Nord), petite commune de 4 600 habitants. L’arrêté préfectoral ordonnant la perquisition administrative se contentait d’indiquer que le comportement et les activités de l’intéressé « constituent une menace pour l’ordre et la sécurité publics 57 ». En réalité, on reprochait à ce descendant d’Italiens de s’être converti à l’Islam, de s’être laissé pousser la barbe et de se rendre régulièrement en djellaba à la mosquée de Maubeuge. Plus d’un an après que la perquisition ait eu lieu, le tribunal administratif a annulé la décision pour… défaut de motivation : la seule motivation de l’arrêté tenait au « contexte de menace terroriste importante ». Selon toute vraisemblance, l’intéressé aurait fait l’objet d’un signalement, probablement par l’un de ses proches n’approuvant pas sa conversion 58.

  • 59 V. notamment en ce sens, les propos de M. Guyomar lors de la table-ronde du 11 avril 2018 à la Comm (...)

32Des mesures généralement confirmées par le juge. Il demeure difficile de tirer quelque conclusion que ce soit d’un taux général de succès ou d’échec de recours en justice. Sur la base de la présente étude, il est possible d’établir qu’en première instance, 68,5 % des recours ont trouvé une issue défavorable, et seulement 19,7 % une issue favorable (annulation, suspension totale ou partielle de la mesure, refus d’autorisation d’exploitation des données, injonction favorable au requérant), le reste correspondant aux non-lieux à statuer (la mesure ayant été abrogée par la préfecture juste avant l’audience par exemple) et aux désistements. Mais que tirer de tels pourcentages ? Une première opération pourrait être de les relier au pourcentage général d’annulations et suspensions de mesures attaquées devant la juridiction administrative tous contentieux confondus. Un tel chiffre, qui n’est guère aisément accessible, est indiqué par certains membres du Conseil d’État comme étant inférieur à ce qui se donne à voir en matière d’état d’urgence 59. Une telle information est-elle pour autant de nature à clore la discussion ? La conclusion qui semblerait en effet s’imposer de leur lecture parallèle tendrait donc à établir que le juge administratif, dès lors qu’il censure autant les actes de l’administration pris sur le fondement de l’état d’urgence que tous les autres actes habituels de l’administration, démontre la solidité de son office et la fermeté de son positionnement vis-à-vis de l’administration quelles que soient les circonstances. Mais une telle conclusion serait fragile. Le chiffre indiquant un taux global de 20 % d’annulations ou de suspensions prononcées par le juge administratif n’a en réalité pas grand sens ; il importe considérablement de bien faire la différence entre le taux d’annulation en matière de permis de construire, d’autorisations d’urbanisme, de contrats publics et de police administrative. En ce sens, seul ce dernier taux serait utilement mis en regard du taux qui ressort de notre étude. De tels chiffres affinés sont malheureusement indisponibles. Une ultime difficulté de l’approche quantitative statistique sur l’issue des recours tient encore au fait que certaines victoires contentieuses sont avant tout symboliques et ne produisent que peu ou pas de changement sur la situation personnelle des requérants. Tel est notamment le cas lorsque le juge prononce l’annulation pour excès de pouvoir d’arrêtés de perquisition, des jugements au fond qui, intervenant nécessairement après que la mesure ait été pleinement exécutée, peuvent gonfler de manière exagérée sinon trompeuse la contribution réelle du juge administratif à la protection des libertés.

Contentieux de l’état d’urgence : les statistiques du Conseil d’État

  • 60 Sauvé J.-M., « Présentation de l’activité du Conseil d’État dans le cadre de la lutte contre le ter (...)

On l’a dit plus haut, les chiffres relatifs au nombre de mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence sont source de confusion et difficiles à établir avec certitude. Mais la mise en ordre statistique du contentieux de l’état d’urgence semble, tout autant, pouvoir donner lieu à des présentations différentes. Dans le cadre d’une présentation de l’activité du Conseil d’État en matière de lutte contre le terrorisme, son vice-président s’est par exemple félicité du contrôle approfondi défini par la juridiction, qui s’est révélé « efficace » : « plus de 20 % des assignations à résidence et plus de 30 % des perquisitions administratives ordonnées sur le fondement de l’état d’urgence ont été annulées, retirées ou abrogées 60 ». À propos du contentieux visant spécifiquement les assignations à résidence, deux éléments sont notamment mentionnés : un taux de suspension « en tout ou partie » d’une part et les abrogations préventives d’autre part.

Pourtant, les hypothèses de suspension partielle ne sauraient être lues comme démontrant nécessairement « l’efficacité du contrôle opéré par le juge administratif » au regard des droits et libertés et ce, pour une pluralité de motifs. D’abord, parce que concrètement, l’étude de notre corpus révèle que la suspension partielle correspond généralement à un aménagement mais non à une remise en cause de la mesure en son principe : le nombre de pointages au commissariat de police, ou leur heure, seront revisités, mais le principe de l’assignation ne sera pas remis en cause. Ensuite, parce que ces suspensions partielles peuvent être lues comme autant d’illustrations de la dépendance du contrôle juridictionnel aux notes blanches qui fondent le plus souvent les mesures : mal équipé pour exercer une authentique évaluation de la qualité des éléments qui y sont rapportés, peu clair sur les qualités exigées de leur réfutation, le juge est bien en peine de les remettre en cause dans leur principe, et se contente d’en atténuer, lorsqu’il le peut, les effets.

  • 61 Cette hypothèse peut en outre être élargie à différents dispositifs de lutte contre le terrorisme. (...)

Les abrogations préventives constituent également une pratique courante. La plupart des nombreux non-lieux à statuer (54 non-lieux sur 703 jugements de première instance, soit 6,9 %) correspondent ainsi à des situations dans lesquelles l’autorité administrative retire la mesure contestée avant l’audience. Mais il paraît pour le moins étonnant de prendre appui sur cette pratique pour en déduire un élément attestant « l’efficacité du contrôle opéré par le juge administratif » qui, par hypothèse, n’a précisément pas eu à s’exercer. Une interprétation alternative, voyant là une forme d’admission à mots couverts par l’autorité administrative du fait que la mesure, prise dans la précipitation, n’est pas justifiée, pourrait aisément être privilégiée 61.

33Dans ces conditions, il est nécessaire de compléter l’approche quantitative par des éléments qualitatifs. On peut ainsi établir que les recours formés contre des mesures d’assignation à résidence ont abouti en proportions bien moindres que les recours formés contre les perquisitions : 46 % de ces dernières ont été annulées, contre 10,8 % pour les assignations à résidence. La forte dépendance de ce contentieux aux éléments rapportés par les services de renseignement explique sans doute la difficulté pour les requérants de faire aboutir leurs recours, le standard exigé d’eux pour remettre en cause les faits rapportés dans les notes blanches apparaissant très élevé.

  • 62 Bordenet C., Borredon L., « État d’urgence : le Conseil d’État suspend pour la première fois une as (...)
  • 63 TA Melun, 5 janv. 2016, n°1600009.
  • 64 CE, réf., 22 janvier 2016, n°396116.

34Certaines assignations à résidence ont été annulées ou suspendues par le juge administratif, mais ces situations sont rares. Le cas le plus notable, largement médiatisé 62, concernait une personne présentée par les notes blanches comme étant un « salafiste » qui aurait fait des repérages autour du domicile d’un membre de l’équipe de Charlie Hebdo. Il existe un contraste saisissant lorsqu’on consulte l’ordonnance rendue par le juge des référés de première instance et celle rendue par celui du Conseil d’État. Pour le premier juge, les faits allégués par l’administration dans les notes blanches « ne sont pas utilement contredits par le requérant qui se borne à faire état de la proximité du domicile de sa mère avec celui du journaliste de Charlie Hebdo, mais ne conteste pas fréquenter régulièrement une mosquée réputée pour accueillir des islamistes radicaux, même s’il soutient qu’il pratique pour sa part un islamisme modéré, pas plus qu’il ne dément avoir été mis en cause en 2008 dans un trafic de voitures de luxe destiné à financer des mouvements terroristes radicaux 63 ». En revanche, pour le Conseil d’État, il apparaît, « au vu des explications fournies par le requérant aux audiences », d’une part que « sa position a pu être confondue avec celle d’une personne prenant des photographies, alors qu’il utilisait son téléphone portable en mode “haut-parleur” tenu face au visage afin de pouvoir conserver son casque sur la tête pendant l’arrêt de son scooter à 3 roues pour appeler son épouse qui devait le rejoindre pour se rendre à Paris », et que d’autre part, il a pu établir la réalité de ces appels à l’heure à laquelle il a été observé à proximité du domicile de ladite personnalité. Enfin, et surtout, le juge des référés du Conseil d’État estime « qu’aucun élément suffisamment circonstancié produit par le ministre de l’Intérieur ne permet de justifier [qu’il] appartiendrait à la mouvance islamiste radicale ». Par ailleurs, s’agissant de sa mise en cause dans une affaire de trafic de véhicules en 2008, il n’a en réalité été entendu que « comme simple témoin, lui-même se disant victime 64 ».

  • 65 TA de Lille, 14 décembre 2017, n°1701637 (cette décision et le jugement avant dire droit, qui nous (...)

35Dans une autre affaire, un avocat a obtenu que le tribunal administratif de Lille ordonne un supplément d’instruction afin que le ministre de la Justice fournisse des éléments de preuve relatifs aux différentes allégations contenues dans les notes du renseignement pénitentiaire. Face à l’incapacité de l’administration à produire autre chose qu’une note blanche complémentaire reprenant les mêmes allégations, et au vu d’éléments tels que la facture de téléphonie et 85 attestations de témoins confortant les assertions du requérant, le tribunal finit par considérer comme non établies l’affirmation selon laquelle l’intéressé « aurait participé en détention à un simulacre de décapitation » (qui ne résultait pas d’une observation directe du personnel pénitentiaire mais d’une dénonciation d’un codétenu qui aurait eu lieu dans une aile de la maison d’arrêt à laquelle le requérant n’avait pas accès) et, d’autre part, l’existence des menaces qu’il aurait proférées à l’issue de la perquisition menée à son domicile le 18 août 2016 à l’encontre de policiers. Un an après son édiction, l’arrêté d’assignation à résidence du 20 décembre 2016 a donc été annulé 65.

36En matière de perquisitions, il apparaît que le taux de censure juridictionnelle est plus important que celui des autres mesures, en particulier les assignations : il s’élève à 46 %. Cela peut s’expliquer par le degré d’exigence plus important en la matière du Conseil d’État, mais aussi par le fait que l’administration préfectorale a édicté dans le premier mois de l’état d’urgence plusieurs milliers d’arrêtés sans être très regardante sur la dangerosité réelle des personnes perquisitionnées et sans prendre de grands égards pour leurs proches et leur famille.

  • 66 TA de Toulouse, 22 septembre 2016, n°1600663.

37Ainsi, le préfet du Var avait ordonné une perquisition le 12 janvier 2016 sur le fondement d’une note blanche dont il ressortait que, dès 2012, l’intéressé avait fait l’objet de signalements « recueillis sur son lieu de travail » rapportant qu’il fréquentait « des sites affichant des images de propagande en faveur de Oussama Ben Laden ». La note rapportait encore une « évolution de son comportement » à partir de 2013, « caractérisée par exemple par son refus de saluer les femmes » ainsi que par des « propos ambigus au lendemain des attentats de janvier 2015 laissant penser que les journalistes de Charlie Hebdo sont responsables des attentats qui les ont ciblés ». La note indique enfin qu’à compter de novembre 2015, « des signalements émanant de sa famille » auraient évoqué « des propos prenant ouvertement le parti des terroristes et des attentats commis en novembre en région parisienne alors même que, dans le même temps, son domicile fait l’objet d’une fréquentation nouvelle par des personnes suivies pour leur radicalisation, leur dangerosité et leur appartenance à la mouvance islamiste radicale ». Le tribunal administratif annule cependant l’arrêté en relevant, au contraire, que le « grand nombre d’attestations rédigées par les membres de sa famille, par des voisins et par des collègues de travail de sexes féminin et masculin, dément chacune de ses assertions » et que la note blanche ne permet pas « d’identifier les faits précis sur lesquels s’est fondée l’autorité administrative pour décider de la perquisition 66 ». Cela témoigne de ce qu’il est bien possible pour le juge administratif d’exercer un réel contrôle sur les éléments rapportés par les notes blanches et la mesure dans laquelle elles peuvent valablement fonder des mesures administratives.

  • 67 Molins F., procureur de la République de Paris, lors du colloque « L’efficacité opérationnelle de l (...)
  • 68 Audition parlementaire précitée.

38On peut encore observer que, sur les 4 444 perquisitions administratives effectuées dans le cadre de l’état d’urgence, seules 23 ont mené à l’ouverture d’une information judiciaire pour association de malfaiteurs à caractère terroriste (AMT) : 4 en 2015, 17 en 2016 et 2 en 2017 67. Mis en perspective avec le taux global d’annulation des perquisitions administratives (46 %), ce faible taux de judiciarisation interpelle et illustre que l’état d’urgence modifie les frontières entre droit administratif et droit pénal. Dans plus de 50 % des cas, le juge administratif estime qu’il existe une raison sérieuse de penser que la personne représente une menace pour l’ordre et la sécurité publics justifiant la perquisition, mais seule une infime partie de ces situations sont ensuite judiciarisées. Comme le concède l’ancien directeur de la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), cette pratique allège le travail de son service, puisqu’elle permet « d’aller voir directement au lieu de déployer des moyens de surveillance 68 ».

L’appartenance à la « mouvance contestataire radicale » justifiant des mesures administratives d’immobilisation

39Le groupe des « militants contestataires » constitué au sein de notre corpus d’étude comprend un noyau dur d’une demi-douzaine de personnes. Ils ont fait l’objet d’assignations à résidence pour éviter qu’ils ne se rendent à la COP 21, ainsi que d’interdictions de séjour visant à les empêcher de manifester. D’autres personnes de la même mouvance ont uniquement fait l’objet d’interdictions de séjour plus ponctuelles.

  • 69 CE, Sect., 11 décembre 2015, M. J. Domenjoud, n°394989.
  • 70 Domino X., op. cit., p. 105.
  • 71 Frère de Cédric D., il a donc bien un lien avec le premier groupe.

40Ce collectif, connu par la décision rendue par le Conseil d’État dans l’arrêt Domenjoud le 11 décembre 2015 69, a été identifié par le fait que, présents à Milan le 1er mai 2015 à l’occasion de l’inauguration de l’exposition universelle, ils auraient, selon les services de renseignement italiens, occupé « un logement dans lequel ont été découverts des boulons, billes en acier, bombes de peinture et différents éléments vestimentaires semblables à ceux abandonnés par des activistes ayant causé de violents incidents 70 ». Seul le profil de Joël D. est distinct des autres 71 : on lui reproche en effet des « actions revendicatives violentes », comme d’avoir « participé », dans la nuit du 3 au 4 août 2015, à une action de protestation contre le site d’enfouissement de déchets de Bure durant laquelle « le grillage et le système de vidéosurveillance du site » ont été endommagés et « des engins incendiaires » ont été lancés sur les « forces de l’ordre qui tentaient de s’opposer à l’intrusion dans le site », sans toutefois que ces dégradations ne lui soient spécifiquement imputées.

  • 72 Voir notamment les décisions rendues par les juges des référés des TA de Nantes, Rennes et du Conse (...)
  • 73 Domino X., op. cit., p. 105.

41Le contentieux généré par les mesures dont ce groupe de contestataires a fait l’objet 72 est d’ailleurs globalement problématique de ce point de vue : ses membres sont appréhendés comme un collectif, indépendamment de leur degré d’implication individuelle dans les faits qu’on leur impute, au mépris de l’exigence d’individualisation des mesures administratives. Les conclusions prononcées par Xavier Domino, le rapporteur public sur l’arrêt Domenjoud, sont de ce point de vue révélatrices. Il présente cinq des six requérants comme ayant « des liens » et comme faisant partie « de mouvements d’ultra-gauche anarchistes rennais ». Il souligne encore que deux des requérants « ont eu ensemble un enfant » et ont, par le passé, « été colocataires » avec un troisième. Le rapporteur public égrène ensuite l’ensemble des faits ayant justifié les mesures en cause. Il fait référence aux « incidents » qui se sont déroulés lors de l’ouverture de l’exposition universelle de Milan en mai 2015, provoqués par « des groupes de militants radicaux, vêtus de tenues noires et de capuches, qui ont jeté des pierres, lancé des pétards, en direction des forces de l’ordre ». Il ajoute que « des véhicules ont été incendiés, des vitrines brisées. Plusieurs policiers ont été blessés ». Pour autant, la participation des requérants à ces événements violents n’est pas établie. Ce n’est que deux jours plus tard que deux d’entre eux ont été interpellés à Gênes par la police italienne. Le reste du groupe aurait « pris la fuite et gagné un logement dans lequel ont été découverts des boulons, des billes en acier, un plan de Milan, des bombes de peinture et différents éléments vestimentaires semblables à ceux abandonnés par des activistes ayant causé les incidents de Milan ». Enfin, trois autres membres du groupe, dont les deux femmes, ont simplement été « identifiés » par la police italienne le 28 avril 2015, juste avant l’exposition universelle de Milan, comme faisant partie des militants anarchistes interpellés lors de fouilles de squats « dans lesquels ont été trouvés des barres de fer, des casques, des matraques, du matériel utilisé pour la fabrication d’engins incendiaires ». On reproche aussi à l’un des membres du groupe d’avoir « participé » à un rassemblement au mois d’octobre 2015 à Pont-de-Buis, sur le thème « Désarmons la police » au cours duquel ont été commises des dégradations. Le véhicule personnel de l’un des deux militants interpellés à Gênes a également été « remarqué à Pont-de-Buis », sans qu’il ne soit établi qu’il avait pris part à ce rassemblement ou participé à des violences. Comme le rappelle Xavier Domino, il est également reproché aux intéressés, plus globalement, d’être « régulièrement impliqués dans des actions de lutte ou de contestation, régulièrement émaillées d’incidents ou de provocations 73 ». L’ensemble des éléments ainsi rapportés par les services de renseignement est donc à la fois peu individualisé et loin d’établir des certitudes.

  • 74 Si deux d’entre eux ont été appréhendés en train de commettre des actes délictueux lors de manifest (...)
  • 75 TA Rennes, 16 décembre 2016, n°1603810.
  • 76 CE, Sect., 11 décembre 2015, n°395002 pour la première requérante et 394993 pour la seconde.
  • 77 Ibid.

42Pourtant, la légalité de toutes ces assignations à résidence est confirmée par le juge administratif, avec une argumentation quasi commune, qui fait fi de ce que l’implication, réelle ou supposée, des intéressés dans les événements rapportés dans les notes blanches est très diverse (ce que le rapporteur public reconnaît d’ailleurs lui-même en soulignant que l’implication de l’une des requérantes est « moins documentée 74 »). Un seul des requérants du groupe obtient gain de cause (annulation de l’interdiction de séjour dont il fait l’objet 75), après avoir réussi à établir qu’il n’était pas présent à Milan à cette date et que les faits allégués dans la note blanche étaient donc matériellement inexacts. Mais pour le reste, le Conseil d’État estime que le trouble à l’ordre et à la sécurité publics était suffisamment caractérisé, même si l’implication matérielle des requérants, en particulier des éléments féminins du groupe, dans les incidents s’étant réellement produits n’est pas établie. Il se contente du fait que les requérantes ont été interpellées « dans le cadre d’une opération menée par les forces de l’ordre italiennes dans des lieux qu’elles occupaient avec d’autres activistes » et « qu’ont été découverts dans ces lieux des barres de fer, casques, matraques et du matériel permettant de fabriquer des engins incendiaires 76 ». Mais aucun élément n’indique que les requérants en aient réellement fait usage ou qu’ils auraient même été en leur possession lors d’événements antérieurs (Notre-Dame-des-Landes en février 2014) ou postérieurs (Pont-de-Buis en octobre 2015). On pourrait considérer, d’une certaine manière, que le juge des référés du Conseil d’État a inventé, à l’occasion de cette affaire, l’association de fauteurs de troubles en vue d’une entreprise anarchiste… car en dehors de leur présence sur les lieux, aucun fait répréhensible ni même aucun trouble à l’ordre public ne leur est concrètement reproché par la Section du Conseil d’État. Il est donc jugé que c’est à bon droit que le ministère de l’Intérieur a pu assigner les requérants à résidence durant toute la durée de la COP 21, car ils étaient susceptibles de « rejoindre Paris » afin de participer à des « actions revendicatives violentes, aux abords de la conférence » (qui se déroulait au Bourget) « et de sites sensibles en Île‑de‑France 77 ».

  • 78 TA Rennes, 16 décembre 2016, n°1603813.
  • 79 Mesure dont le fondement sera, par ailleurs, jugé inconstitutionnel par le Conseil constitutionnel (...)

43Il faut encore souligner qu’un an plus tard, dans une affaire relative à l’une des requérantes de ce groupe, le juge des référés du TA de Rennes a rappelé les allégations relatives à sa participation « à des manifestations violentes à Pont-de-Buis les 23, 24 et 25 octobre 2015 » et ajouté qu’elle avait été « remarquée à plusieurs manifestations les 24 et 26 mars, 5, 20, 22 et 28 avril 2016 et identifiée le visage dissimulé », pour rejeter le recours en référé qu’elle avait formé contre l’arrêté préfectoral du préfet d’Ille-et-Vilaine du 27 juin 2016 portant de manière générale « interdiction de séjour sur le territoire de la commune de Rennes, les jours de manifestations contre la loi dite El Khomri et contre les violences policières dans les rues intégrées à l’itinéraire des manifestations et dans un périmètre défini ». Une nouvelle fois, son recours est rejeté sans que son implication personnelle dans les faits rapportés par la note blanche ne soit caractérisée. Le raisonnement du juge mérite ici d’être analysé dans le détail : selon lui, si la requérante conteste les faits ayant justifié son interpellation en Italie et le caractère violent des manifestations rennaises ou finistériennes, « elle n’apporte aucun élément au soutien de ses affirmations en se contentant d’indiquer qu’elle n’est pas connue au fichier des antécédents judiciaires concernant les personnes interpellées et qu’elle ne s’est pas livrée à des violences ou à des troubles à l’ordre public 78 ». En d’autres termes, le juge administratif fait ici peser sur la requérante la charge de la preuve de ce qu’elle n’aurait commis aucun acte répréhensible, aucune violence, lors de manifestations auxquelles elle a pris part. Un tel raisonnement déroge par rapport aux principes classiques qui veulent qu’il revient à l’autorité publique d’établir la réalité d’un comportement fondant une mesure restrictive de libertés 79. C’est en outre une lourde charge que de démontrer son innocence, la preuve de l’inexactitude des éléments rapportés dans les notes blanches étant manifestement la seule manière d’obtenir gain de cause.

  • 80 Sur la liberté de manifester pendant l’état d’urgence, voir : Amnesty international, Un droit, pas (...)

44Au-delà de ce premier noyau dur de contestataires, on trouve également nombre de jeunes empêchés de prendre part à des manifestations à Rennes, Paris ou Nantes en lien avec la contestation de la loi El Khomri ou le projet d’aéroport de Notre-Dame-des-Landes 80. Il ressort de l’étude que l’approche peut varier assez sensiblement d’une juridiction à une autre, de sorte que nous présentons ici de manière distincte les observations réalisées sur différents ressorts juridictionnels.

  • 81 TA Rennes, 16 décembre 2016, n°1603813. Cette réserve a d’ailleurs été reprise par le Conseil const (...)
  • 82 Il fait désormais une thèse de sociologie sur… la police.
  • 83 TA Nantes, réf., 2 juin 2016, n°16044374.

45Ainsi, les juges administratifs rennais et nantais ont quasi systématiquement confirmé la légalité des interdictions de séjour prises sur le fondement du 3° de l’article 5 de la loi de 1955, sous la seule réserve, dans certaines ordonnances, que la mesure n’ait pas pour effet d’empêcher l’intéressé d’accéder à son domicile en raison de l’impact sur la vie privée et familiale 81. Ces arrêtés pris par les préfets à Rennes et Nantes empêchaient généralement les intéressés de participer à des manifestations dans les centres-villes de ces communes jusqu’à la fin de l’état d’urgence en cours (à chaque prolongation de l’état d’urgence un nouvel arrêté pouvant être pris). Ainsi, un militant de gauche, qui était connu pour avoir été éborgné par un tir de flashball de la police lorsqu’il était lycéen lors d’une manifestation 82, a fait l’objet d’une interdiction de séjour à chaque manifestation contre la loi El Khomri, et ce jusqu’au renouvellement suivant. Alors même que dix-sept manifestations avaient été organisées depuis mars 2016 contre ce texte, sa requête a été rejetée pour défaut d’urgence eu égard au fait qu’il aurait été « signalé à diverses reprises pour sa participation à des manifestations qui ont été entachées de violence », et interpellé et poursuivi le 29 mars 2016 pour des faits de dégradation volontaire de biens privés. En outre, le juge admet dans son ordonnance que le périmètre de l’interdiction se révèle « handicapant quand [il] doit se rendre en différents points de la ville en étant contraint d’éviter ce périmètre élargi, les transports en commun qui y passent nécessairement 83 », mais il rejette néanmoins la requête.

  • 84 Le non-lieu concerne un arrêté d’interdiction de séjour visant un photographe de presse ; l’arrêté (...)
  • 85 TA Paris, 17 mai 2016, n°1607413 ; TA Paris, 17 mai 2016, n°1607415.
  • 86 TA Paris, 17 mai 2016, n°1607420.

46À Paris en revanche, le tribunal administratif de Paris a censuré la plupart des interdictions de séjour prononcées par le préfet de Police qui visaient à empêcher des militants de participer à des manifestations. Le contentieux des onze arrêtés d’interdiction de séjour (interdictions de manifester) relatifs à la mobilisation contre la loi El Khomri devant le tribunal administratif de Paris est tout à fait révélateur de cette variabilité et de l’aléa qui semble caractériser le contrôle juridictionnel de l’état d’urgence lorsque les mesures sont fondées sur des notes blanches. Sur ces onze recours, le juge a rendu neuf décisions de suspension, un non-lieu 84 et un rejet. Dans chaque cas, il apparaît que les arrêtés contestés étaient fondés sur des notes blanches établissant que les destinataires des mesures avaient été repérés au cours de manifestations précédentes qui avaient donné lieu à des dégradations et violences. Les neuf ordonnances par lesquelles le juge suspend les interdictions de manifester sont liées au fait que le juge entreprend de soumettre les éléments rapportés par la police à un test probatoire : il exige du préfet qu’il en apporte la preuve et notamment, qu’il confirme la participation personnelle des individus faisant l’objet des mesures d’interdiction aux violences. Et ces neuf suspensions sont prononcées au motif que le préfet en est incapable : pas de preuve de la participation personnelle des intéressés aux violences, pas de preuve que les personnes ont été interpellées pour ces violences 85, pas de preuve que la personne est fortement suspectée de l’agression hors service d’un militaire 86.

  • 87 TA Paris, 17 mai 2016, n°1607420.

47Mais le même juge parisien rend également une ordonnance de rejet. Or, à la lecture, elle paraît tout à fait comparable alors même qu’elle aboutit à un résultat opposé. En effet, comme dans les autres affaires, la note blanche mentionne que l’intéressé a déjà été repéré à des manifestations ayant dégénéré. Elle mentionne également qu’il a été interpellé, ce que le requérant conteste. Mais son recours est rejeté. On lit dans l’ordonnance qu’il « a été identifié lors de la manifestation du 30 janvier 2016 comme l’un des auteurs des violences volontaires à l’encontre de deux militaires 87 », et cette affirmation semble ici suffire. Il n’est donc pas possible, à la seule lecture de la décision, de comprendre ce qui différencie cette affaire des neuf autres qui se sont soldées par une suspension de la mesure contestée. La question des modalités comme de l’intensité du contrôle juridictionnel sur les notes blanches prend bien les allures d’une boîte noire.

L’effet de halo de l’état d’urgence

  • 88 À ce sujet, Matthieu Suc, journaliste à Mediapart, a obtenu des informations selon lesquelles la «  (...)

48Si les individus associés à « l’islam radical » et ceux rattachés à la « mouvance contestataire radicale » sont nettement dominants dans notre corpus d’étude – étant entendu que le premier se détache nettement du second –, l’analyse révèle aussi combien l’état d’urgence a pu être utilisé dans des situations fort éloignées du terrorisme et des menaces pesant sur la sécurité publique. Certains cas sont particulièrement anecdotiques et semblent confirmer la manière dont l’état d’urgence a pu être perçu comme une habilitation ou une incitation à prendre toutes sortes de mesures de police par certaines autorités administratives 88. Leur présence significative dans notre corpus laisse supposer qu’ils ont certainement été bien plus nombreux que ce que le biais contentieux permet d’en voir.

  • 89 https://www.prefecturedepolice.interieur.gouv.fr/Nous-connaitre/Documentation/Arretes/Liste-des-arr (...)
  • 90 Amnesty International, Un droit, pas une menace…, op. cit.
  • 91 Laborde P., « La liberté de manifestation sous état d’urgence : contribution à l’étude de l’impact (...)
  • 92 Voir, par exemple, dans le contexte du début de l’état d’urgence, l’interdiction d’une manifestatio (...)
  • 93 TA de Nîmes, réf., 19 septembre 2016, Union Imanopaix Nîmoise, n°1602897 (rejet).
  • 94 TA de Montreuil, réf., 7 juin 2016, SARL Stadium et autres, n°1603897, 1603902, 1603903, 1603905, 1 (...)

49Par effet de halo, le contexte de l’état d’urgence a ainsi justifié à Paris une dizaine d’arrêtés préfectoraux au cours des mois de juin et juillet 2016 89, visant à interdire, sur la place de la République, toutes les activités liées au mouvement « Nuit Debout » : interdiction de manifester, interdiction de se réunir, interdiction de diffuser de la musique, de stationner les camionnettes utilisées par les associations militantes, etc. De manière plus visible et plus globale, ce sont bien sûr les multiples restrictions à la liberté de manifestation qui illustrent le plus clairement cette forme de dévoiement de l’état d’urgence. Ce sujet a fait l’objet d’un rapport précis d’Amnesty International 90, et est traité à part entière par notre étude 91. Mais c’est encore la question de la « crise migratoire » et de la gestion du camp de la Lande de Calais qui aura constitué un cadre favorable au recours à la logique de l’état d’urgence pour des finalités bien éloignées de la lutte contre le terrorisme. Fabienne Buccio, préfète du Pas-de-Calais jusqu’en février 2017, a ainsi pris de nombreux arrêtés et mesures restrictives des libertés au visa de la loi du 3 avril 1955. Ces usages du cadre législatif de l’urgence sont emblématiques de la manière dont ils peuvent échapper à tout contrôle juridictionnel. Le fait que la préfète ait plusieurs fois fait le choix d’édicter des mesures radicales sur le fondement de l’état d’urgence et de les abroger juste avant l’audience juridictionnelle lorsque des recours étaient intentés est à cet égard représentatif. De manière plus ponctuelle, c’est encore l’état d’urgence qui a justifié l’interdiction de nombreuses manifestations 92, de conférences 93, de déplacements de supporters, ou la création, par arrêté du préfet de la Seine-Saint-Denis, d’un périmètre de sûreté et d’un « corridor d’accès » autour du stade de France (du 10 juin jusqu’au 17 juillet 2016) 94.

  • 95 TA de Nice, réf., 13 janvier 2017, association Les Amis de la Liberté, n°1605191 (rejet).

50C’est parfois de manière plus indirecte que l’état d’urgence a généré des restrictions et des atteintes aux libertés et aux droits fondamentaux. On songe ici à l’intensification des mesures sécuritaires comme les contrôles à l’entrée des réunions publiques dans le cadre du plan Vigipirate, qui rend parfois difficile l’organisation d’événements. C’est ainsi en vain qu’une association a demandé la suspension d’une décision du chef de service de la vie associative de la ville de Nice subordonnant l’utilisation d’une salle municipale à des fins de réunions ouvertes au grand public au recrutement, par les associations organisatrices, d’un agent de sécurité d’une société privée agréée afin d’assurer le contrôle des sacs à l’entrée 95.

51L’état d’urgence a donc aussi été de nature à encourager le développement d’un État de police : les autorités de police semblent avoir « ratissé large » en matière de maintien de l’ordre, n’hésitant pas, parfois, à viser tous types de fauteurs de troubles, frappant bien au-delà du « péril imminent » censé seul pouvoir justifier l’application de mesures liées à l’état d’urgence.

Un état d’urgence sous contrôle (juridictionnel) ?

  • 96 Rousseau D., « L’état d’urgence, un état vide de droit(s) », Projet, n°2, 2006, p. 25.
  • 97 Dyzenhaus D., « L’état d’exception », in Chagnollaud D., Troper M. (dir.), Traité international de (...)

52Un contrôle juridictionnel est-il possible en temps d’état d’urgence ? Ou, plus exactement, peut-il s’agir du contrôle tel qu’on le connaît en « temps ordinaire » ? Certains auteurs en contestent l’idée même. Lors de l’état d’urgence de 2005, Dominique Rousseau écrivait ainsi : « par définition, c’est mission impossible puisque, précisément, l’instauration de l’état d’urgence a pour objet de permettre ce que l’État de droit interdit : les atteintes au libre exercice des libertés et l’affaiblissement des garanties, notamment juridictionnelles, de leur protection ». Il poursuivait : « les interdictions de manifester, les assignations à résidence, les limitations d’aller et venir ne peuvent plus, en effet, être contrôlées au regard de la légalité ordinaire, au regard du droit commun des libertés, mais au regard de la “légalité” d’exception qui les autorisent. En d’autres termes, les bases du contrôle changent : alors qu’en temps ordinaire, elles permettent au juge de sanctionner les atteintes graves à tel ou tel droit fondamental, en temps d’état d’urgence, elles lui permettent de les déclarer justifiées par les circonstances exceptionnelles. Maintenu en théorie, le contrôle devient inopérant en pratique 96 ». Et la difficulté, sinon l’incapacité structurelle, d’un juge à s’opposer à l’exécutif en de telles circonstances est également soulignée, au-delà de telle ou telle expérience française de l’état d’urgence, sur un plan plus théorique : il s’agit de circonstances commandant le self-restraint juridictionnel. Même lorsqu’ils en ont l’autorité formelle, les juges ne peuvent s’opposer au pouvoir 97. Au premier abord, l’état d’urgence 2015-2017 fait mentir ces sombres prédictions. Il a en effet, et de manière largement inédite, généré un abondant contentieux, sur l’analyse duquel repose cette enquête. Mais dans ce volume de décisions contentieuses, quelle a été l’intensité du contrôle effectivement opéré par le juge et sur quels outils a-t-il pu s’appuyer pour l’exercer ?

Intensité du contrôle : une proportionnalité de façade ?

  • 98 L. 521-2 Code de Justice Administrative : « Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, (...)
  • 99 CE, Sect., 11 déc. 2015, n°394990. Pour des analyses qui voient le juge exercer ici un contrôle de (...)
  • 100 CC, 2015-527 QPC, 22 déc. 2015.

53Le contentieux de l’état d’urgence est très largement marqué par des recours en référé : le référé-liberté permet d’obtenir du juge, dans un délai législativement prescrit de 48 heures, le prononcé de toutes mesures de nature à faire cesser une « atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale 98 ». Or, nombreux sont les acteurs juridiques qui considèrent que, dans le cadre du référé-liberté, le contrôle du juge est maximum : c’est un contrôle de proportionnalité. De larges pans de la doctrine juridique, mais aussi les discours juridictionnels du Conseil d’État comme du Conseil constitutionnel, évoquent ainsi l’« entier contrôle 99 » et le triple test de « nécessité, adaptation et proportionnalité 100 » des mesures prises sur le fondement de l’état d’urgence exercés par le juge.

  • 101 Certes, la question des frontières entre les différents degrés de contrôle (contrôle normal et cont (...)
  • 102 Dans le même ordre d’idées, ce sont même parfois des enjeux liés à la matérialité des faits qui sem (...)

54Pourtant, l’analyse des 775 décisions constituant notre corpus mène à des conclusions plus hésitantes ; nombreux sont les jugements, arrêts ou ordonnances dans lesquels des standards inférieurs de contrôle prévalent, comme celui de l’erreur d’appréciation ou celui de la matérialité des faits 101. Parfois, le juge se borne à constater (ou affirmer) l’absence d’« atteinte grave et manifestement illégale » à une liberté fondamentale, sans qu’il ne soit nécessairement possible d’identifier des indices probants qu’il y aurait là un contrôle particulièrement poussé du caractère « nécessaire, adapté et proportionné des mesures ». D’autres fois, le juge fait explicitement référence à l’absence (ou la présence) d’une « erreur d’appréciation » de la part de l’autorité administrative. Or la doctrine administrativiste classique s’accorde généralement à penser que le contrôle de l’erreur d’appréciation est à la fois distinct et de moindre intensité que le contrôle dit de proportionnalité 102.

  • 103 Pour mémoire, dans sa version aujourd’hui applicable, la loi du 3 avril 1955 exige, pour qu’une per (...)

55La conclusion que l’on tire de l’analyse de l’ensemble du corpus est donc d’importance : avant tout, le contentieux de l’état d’urgence est lourdement tributaire des faits. C’est ainsi que l’on peut interpréter que la vaste majorité des annulations ou suspensions prononcées par le juge tient à des considérations de fait, plutôt que des éléments tenant aux droits des intéressés : décisions fondées sur des faits matériellement inexacts ou, plus souvent, sur des faits insuffisamment établis, et dont l’imprécision ou le caractère trop ancien ne permettent pas de considérer que les personnes visées représentent effectivement une menace pour la sécurité et l’ordre publics. On peut prendre à titre d’illustration la structure fréquente que prennent les décisions d’annulation d’ordres de perquisition : lorsqu’elles sont prononcées, c’est bien à titre principal parce que l’autorité administrative faillit à apporter la preuve d’éléments lui ayant permis de penser que des éléments de nature à causer un trouble à l’ordre ou la sécurité publics se trouvaient dans le lieu perquisitionné 103. Ainsi :

  • 104 CE, avis, 6 juil. 2016, n°398234.

« il appartient au juge administratif d’exercer un entier contrôle sur le respect de cette condition, afin de s’assurer, ainsi que l’a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2016-536 QPC du 19 février 2016, que la mesure ordonnée était adaptée, nécessaire et proportionnée à sa finalité, dans les circonstances particulières qui ont conduit à la déclaration de l’état d’urgence. Ce contrôle est exercé au regard de la situation de fait prévalant à la date à laquelle la mesure a été prise, compte tenu des informations dont disposait alors l’autorité administrative sans que des faits intervenus postérieurement, notamment les résultats de la perquisition, n’aient d’incidence à cet égard 104 ».

56C’est bien plus rarement au motif qu’elles porteraient une atteinte disproportionnée à un droit fondamental (liberté d’aller et venir, respect de la vie privée et familiale…) que les censures sont prononcées ; lorsque c’est le cas, c’est plutôt parce que les faits sur lesquels s’appuie l’administration ne sont pas suffisamment étayés.

La dépendance à l’égard des notes blanches

  • 105 Il s’agit de fiches qui ne sont ni datées ni signées, contenant des extraits de rapports de police (...)
  • 106 Denis Salas parle quant à lui de « renseignements incontrôlables » : Salas D., « L’état d’urgence : (...)

57Du point de vue des éléments pris en compte par le juge dans le cadre du contrôle qu’il exerce sur les mesures prises lors de l’état d’urgence, la caractéristique la plus frappante dans le corpus étudié tient à l’importance considérable des notes blanches, établies par les services de renseignement 105. Dans notre corpus, 349 des 703 jugements rendus en première instance font explicitement référence à une note blanche, soit 49,6 %. En tant que réalité administrative, l’état d’urgence présente dès lors une spécificité notable qu’est sa grande dépendance aux informations transmises par les services de renseignement ; et celle-ci se répercute logiquement sur le contentieux, puisque les éléments figurant dans ces documents jouent un rôle considérable dans le contrôle de la nécessité des mesures exercé par le juge. Notre analyse contentieuse révèle ainsi la force probante de ces notes blanches ou, plus exactement, la difficulté qu’a le juge à questionner ces dernières 106.

  • 107 CE, 3 mars 2002, Min. Intérieur c. Rakhimov, n°238662, v. AJDA, 2003, p. 1343, note Lecucq O.
  • 108 Le juge admet que les notes blanches constituent un moyen de preuve (voir encore, dans le cadre de (...)
  • 109 Foegle J.-P., Klausser N., « La zone grise des notes blanches », Délibérée, n°2, 2017, p. 104.

58Il ne fait guère de doute que le juge accepte que des mesures administratives soient fondées sur les notes du renseignement. Ce point est établi depuis longtemps et indépendamment de l’état d’urgence 107. Reste que la très forte dépendance qualitative et quantitative des mesures prises dans le cadre de ce régime d’exception invite à penser à nouveaux frais la question des moyens de contrôle du juge face à ce type de motivation ou de justification de mesures administratives. Il importe en effet de s’interroger sur la manière dont le juge peut s’assurer de la véracité ou, du moins, de la vraisemblance, des éléments rapportés dans lesdites notes. Quel degré de précision et de détail exiger des éléments qui y sont rapportés afin qu’elles puissent valablement fonder des mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence ? Quel est le régime procédural de ces notes, notamment au regard du principe du contradictoire 108 ? Quels standards sont exigés du requérant qui conteste des éléments rapportés dans les notes ? Les questions, on le voit, sont nombreuses. Les réponses, pour autant qu’on se base sur le corpus ici étudié, sont plus imprécises 109. En fait, le juge semble peu équipé pour remettre en cause les éléments factuels contenus dans des notes blanches. De fait, on ne connaît ni le standard de précision et de preuve exigé (le cas échéant) par le juge pour admettre que ces éléments puissent valablement fonder des décisions administratives, ni le standard exigé des requérants pour (le cas échéant) les réfuter. Rien ne permet véritablement de comprendre, et donc d’apprécier, le raisonnement du juge dans le corpus analysé.

  • 110 Pour un exemple où le juge annule pour erreur d’appréciation un ordre de perquisition fondé sur une (...)
  • 111 Par exemple, le juge des référés suspend une assignation à résidence d’une femme convertie à l’isla (...)
  • 112 Pour un exemple d’arrêt où l’ensemble de ces critères sont évoqués : CAA Versailles, 22 nov. 2016, (...)
  • 113 TA Paris, réf., 6 avril 2016, n°1604880.

59De manière générale, le juge semble exiger des notes blanches qu’elles soient « précises et circonstanciées ». À défaut, il pourra annuler ou suspendre les mesures contestées en raison de leurs insuffisances. Les éléments rapportés doivent donc être datés, et il arrive que le juge estime que des éléments trop anciens ne peuvent valablement être retenus 110. Dans le cas où la note rapporte des propos qui auraient été tenus par l’intéressé, le juge peut en outre exiger que leur nature précise soit établie 111. Dans le cas où elle liste un réseau de relations dans lequel la personne serait insérée, il importe que leur fréquence soit établie 112. Mais au-delà de ces quelques observations très générales, il faut convenir que le contrôle exercé sur ces notes blanches semble marqué du sceau de l’aléa. Des variations peuvent être constatées en fonction des juges, y compris pour un même individu. Un exemple parlant concerne un requérant qui obtient la suspension de la mesure d’assignation à résidence dont il fait l’objet, précisément au motif que, malgré un report de l’instruction, le préfet n’apporte aucun élément de nature à corroborer les éléments figurant dans la note blanche. Or, dans une autre requête formée par le même requérant contre une autre mesure dont il faisait également l’objet (une interdiction de sortie du territoire) et qui était fondée sur la même note blanche, l’intéressé n’a pas obtenu satisfaction 113. De sorte qu’on a ici affaire à une même note blanche qui fonde deux mesures défavorables dont l’une est prise dans le cadre de l’état d’urgence et passe le cap de l’examen juridictionnel tandis que l’autre ne l’est pas et est suspendue par le juge…

Exemple de notes blanches

Exemple de notes blanches

60Si le standard de précision et de véracité des éléments de renseignement sur lesquels les autorités administratives fondent leurs décisions n’est pas clair, il en va de même de celui requis des requérants qui entendraient contester ou réfuter les éléments en cause. On comprend intuitivement qu’il leur appartient d’apporter devant le juge tout élément de nature à contredire utilement ceux figurant dans les notes blanches. On comprend d’ailleurs l’investissement d’avocats pénalistes dans ce contentieux, qui se rapproche du procès pénal, manifestation supplémentaire du brouillage des frontières entre droit administratif et droit pénal qui s’opère à la faveur de l’état d’urgence. On comprend également la difficulté structurelle qui caractérise toute entreprise consistant à réfuter des informations provenant de notes blanches : comment, en effet, prouver qu’on n’était pas à telle réunion, qu’on n’est pas en contact avec telle personne, qu’on n’a pas l’intention de partir en zone de combat ou qu’on ne partage pas une idéologie belliqueuse ? Une affaire, déjà évoquée, illustre bien ces difficultés et enjeux. Elle a d’ailleurs, pour ce motif, eu les honneurs de la presse 114. Un individu avait ainsi, dans les premiers mois de l’état d’urgence, été assigné à résidence sur le fondement de notes des services de renseignement établissant qu’il avait été identifié aux abords du domicile d’un des journalistes de Charlie Hebdo en train de prendre des photos avec son téléphone. Le recours en référé-liberté qu’il forme devant le tribunal administratif est rejeté 115. Cependant, en appel devant le Conseil d’État l’intéressé parviendra à convaincre les juges : il se trouvait effectivement aux abords du domicile de sa mère (la proximité de celui d’un journaliste de Charlie Hebdo relevant alors de la coïncidence) ; il ne prenait pas de photos, mais passait un appel en recourant à la fonction « mains libres » de son téléphone car il avait un casque de moto sur la tête, sa facture téléphonique détaillée établissant la réalité de cet appel. L’exemple est illustratif de ce qui se donne à voir au terme de l’analyse de l’ensemble du corpus jurisprudentiel : l’évaluation des éléments apportés en défense à l’aune des éléments relatés dans les notes blanches paraît en effet bien variable d’un juge à l’autre.

L’état d’urgence et le pouvoir de police

61Étudié ici en tant que tel, l’état d’urgence ne saurait toutefois, en tant que phénomène juridique, être analysé de manière autarcique, détachée ou indépendante du contexte plus vaste dans lequel il s’insère. Il se trouve que celui-ci est bien particulier, marqué d’une part (à un niveau macro), par l’ancrage croissant, au cours des trois décennies écoulées, au sein du droit français, d’un puissant paradigme sécuritaire et, d’autre part et corrélativement (à un niveau micro), par le fait que bien souvent, les personnes ayant fait l’objet de mesures prises sur le fondement de l’état d’urgence ont simultanément fait l’objet de mesures restrictives de leurs libertés fondées, elles, sur le droit « commun » de la lutte contre le terrorisme. En ce sens, l’état d’urgence n’est qu’un élément du puzzle bien plus large de l’anti-terrorisme.

  • 116 Lazerges C., Henrion-Stoffel H., « Le déclin du droit pénal : l’émergence d’une politique criminell (...)
  • 117 Roudier K., Le contrôle de constitutionnalité de la législation antiterroriste. Étude comparée des (...)
  • 118 Petropoulou A., Liberté et Sécurité : les mesures antiterroristes et la Cour européenne des droits (...)
  • 119 Sizaire V., Sortir de l’imposture sécuritaire, Paris, La Dispute, 2015.
  • 120 V. notamment en ce sens : Cahn O., « Propos introductifs », in Alix J., Cahn O. (dir.), L’hypothèse (...)

62De nombreux travaux analysent les spécificités de cet arsenal anti-terroriste 116, les standards constitutionnels 117 et européens 118 auxquels il est astreint (ou non) et la philosophie générale qui l’imprègne 119. On ne saurait procéder ici au recensement et à l’analyse de cette littérature ; on souhaite simplement souligner une de ses lignes de force, qui est particulièrement bien mise en lumière par l’étude de l’état d’urgence : la transformation des frontières entre droit administratif et droit pénal. Pour certains auteurs, celle-ci est aujourd’hui si profonde qu’en réalité, c’est un nouveau droit qui apparaît. Un modèle qui ne relève pas tant de la pénalisation du droit administratif ou de l’« administrativisation » du droit pénal, que de l’émergence d’un modèle sui generis 120.

  • 121 TA Paris, 16 fév. 2016, n°1519340.
  • 122 « Les infractions aux articles 5, 8 et 9 sont punies de six mois d’emprisonnement et de 7 500 € d’a (...)

63L’état d’urgence est précisément fait d’une intrication profonde des logiques judiciaire et administrative. Prenons le cas de figure où une perquisition administrative prononcée dans ce cadre révèle des infractions (la détention d’armes non autorisées par exemple). Ce fait transforme aussitôt le régime juridique applicable (compétence du juge judiciaire) et permet que soient prises des mesures privatives de liberté. Ainsi, une perquisition ordonnée le 21 novembre qui révèle la présence de deux armes de poing de catégorie B entraîne le placement immédiat du perquisitionné en garde à vue et sa condamnation par le tribunal correctionnel à 6 mois de prison, tout comme l’incompétence du juge administratif 121. Plus marquant encore de ce point de vue est l’article 13 de la loi du 3 avril 1955, qui prévoit que tout manquement aux mesures administratives de l’état d’urgence est pénalisé 122. La recherche fait ainsi apparaître plusieurs cas où des personnes assignées à résidence ont été incarcérées du fait d’un manquement à l’obligation (ou aux pointages afférents), et être soumises de nouveau à une mesure similaire dès leur sortie de prison. 

L’état d’urgence préféré au droit commun 

  • 123 Cahn O., op. cit., p. 110.

L’abondance de cas où les faits constatés auraient pu être pénalisés dans le droit commun interroge l’utilité de l’état d’urgence. La prédominance du droit administratif exceptionnel peut néanmoins s’expliquer « par le renversement de la “hiérarchie des droits” du fait des lois n°2015-912 relatives au renseignement et n°2015-1501 prorogeant l’état d’urgence, qui réservent au droit pénal un rôle de supplétif dans la lutte contre le terrorisme 123 », que le législateur transfère progressivement des autorités judiciaires pénales vers les autorités administratives policières.

  • 124 Blisson L., « La loi du 13 novembre 2014, analyse juridique », in Actes du colloque du Syndicat des (...)
  • 125 Cahn O., op. cit., p. 22. Voir également : Blisson L., op. cit.
  • 126 Massé M., « La criminalité terroriste », RSC, n°1, 2012, p. 100.
  • 127 Bonelli L., « Un ennemi “anonyme et sans visage” », Cultures & Conflits, n° 58, 2005, pp. 101-129.
  • 128 Cahn O., op. cit., p. 96
  • 129 Fourment F., « La loi “Renseignement”, le renseignement incident de commission d’une infraction et (...)
  • 130 Parizot R., « Surveiller et prévenir…à quel prix ? » - Loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative (...)
  • 131 Le Monnier de Gouville P., op. cit., p. 220.
  • 132 François Molins, procureur de la République de Paris, lors du colloque « L’efficacité opérationnell (...)
  • 133 Beauvais P., « La nouvelle surveillance pénale », in Humanisme et Justice, Dalloz, 2016, p. 259.

Ce mouvement peut s’interpréter comme la conséquence d’une « mutation de la notion de police administrative (…) vers une logique prédictive où la pré-science administrative dicte l’action 124 ». En ce sens, les autorités font émerger la notion d’ordre public prédictif en droit de la police administrative. Cette émergence est directement liée à l’évolution d’un droit administratif parallèle à celui du droit pénal : celui du droit administratif de l’ennemi. Ce dernier conduit à ce que « le droit à la sûreté (…) et la séparation des pouvoirs, cèdent devant l’invocation d’un ennemi intérieur contre lequel l’État doit pouvoir tout, au point que la mesure de police administrative en vient à concurrencer l’interdit pénal 125 ». Il se manifeste surtout par la facilité d’action dont dispose l’administration à l’égard des personnes ciblées, qui ne bénéficient que de faibles garanties juridiques. Si en droit pénal, le présumé terroriste est soumis à une « procédure moins “garantiste” privilégiant la rapidité et l’efficacité aux droits de la défense 126 », la procédure réservée au présumé terroriste en droit administratif l’est encore moins, car dénuée de contrôle juridictionnel a priori. Cet affaiblissement des garanties résulte également du rôle que jouent les services de renseignement dans le cadre de l’état d’urgence, via les notes blanches. Or, « les principes d’action des agents de renseignement s’opposent à ceux issus du monde judiciaire, pour qui le rapport au droit (à la loi) est central. Des autorités de tutelle (gouvernement/magistrat) aux cibles de l’activité (politique/criminel), en passant par les modes opératoires (prévention et proactivité/répression), tout sépare ces deux activités 127 ». À l’image du droit pénal, le droit administratif de l’ennemi est caractérisé « par l’anticipation de la répression, le retrait de certains droits fondamentaux et la sévérité des sanctions 128 ». L’usage de l’état d’urgence plutôt que le droit pénal confirme ainsi les craintes de « détournement de procédure et de recours à l’enquête administrative pour éviter les garanties judiciaires (…), d’autant plus qu’on admet qu’une enquête administrative puisse démarrer une procédure judiciaire 129 ». Enfin, de cette prédominance du droit de l’état d’urgence sur le droit pénal antiterroriste découle une hybridation administrativo-répressive. Si « le droit pénal intervient de manière toujours plus précoce 130 », étant un « outil d’anticipation permettant à la répression de s’exprimer avant même que toute action ne soit commise 131 », force est de constater que la même temporalité est permise par le droit administratif. Ainsi, une personne suspectée d’activité terroriste peut tout aussi bien relever de la police administrative que du droit pénal, l’appréciation de l’opportunité des poursuites administratives ou pénales ne revenant pas à une autorité juridictionnelle, mais à la DGSI 132. Ce dédoublement de régimes juridiques en matière antiterroriste tend à brouiller les « grandes divisions qui structurent l’action de l’État », et qui « en se chevauchant, perdent de leur capacité d’organisation, mais aussi de protection des personnes 133 ».

64En deçà de ces transformations globales des rapports entre droit administratif et droit pénal, c’est à l’échelle des individus à l’encontre desquels sont prises des mesures de l’état d’urgence que l’on perçoit l’ampleur des pouvoirs de police. L’étude du corpus contentieux a ainsi révélé la fréquence avec laquelle les mesures prises sur le fondement de la loi du 3 avril 1955 sont non seulement cumulatives (accumulation de l’assignation à résidence et de la perquisition, par exemple) mais également qu’elles ne constituent que l’un des multiples registres de police administrative disponible. Les intéressés font souvent par ailleurs l’objet de mesures autres, telles que le gel des avoirs, l’interdiction de sortie du territoire (ou autres mesures d’éloignement du territoire pour les étrangers) ou encore, pour les personnes morales, la dissolution ou la fermeture administrative de lieux de culte.

  • 134 https://www.tresor.economie.gouv.fr/Ressources/4248_dispositif-national-de-gel-terroriste (Page con (...)
  • 135 Burriez D., « Le dispositif national de gel des avoirs : discrète mais contestable mesure de police (...)
  • 136 Les dispositions du Code monétaire et financier ont été modifiées par la loi n°2012-1432 du 21 déc. (...)
  • 137 Voir notamment Règlement CE n°2580/2001 du 27 déc. 2001.
  • 138 NOR: INTD1611709D, JO du 7 mai 2016
  • 139 NOR: INTD1634076D, JO du 25 novembre 2016.
  • 140 NOR: INTD17132, JO du 5 mai 2017.

65L’analyse de la liste des personnes dont les avoirs sont gelés 134 est, de ce point de vue, très intéressante, tant les points de contact avec les requérants de notre corpus sont nombreux. Prévu par l’article L. 562-1 du Code monétaire et financier, le gel des avoirs 135 a été introduit en droit français par la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme 136. Les dispositions nationales sont en outre complétées par divers dispositifs internationaux et européens 137. La consultation de la liste nationale montre l’imbrication entre ce dispositif et celui de l’état d’urgence, dès lors que les trois personnes morales figurant sur la liste ont toutes trois fait l’objet de décrets de dissolution fondés sur l’article L. 212-1 du Code de sécurité intérieure, pris respectivement les 6 mai 2016 138, 24 novembre 2016 139 et 4 mai 2017 140, et que pas moins de six des dix-sept personnes physiques concernées figurent également dans notre corpus, trois directement, parce qu’ils ont intenté des recours contre des mesures prises sur le fondement de la loi de 1955 dont ils ont fait l’objet, et trois autres indirectement, parce que leur nom apparaît dans les notes blanches citées dans les recours formés par le groupe analysé.

  • 141 L’IST a été validée par le Conseil constitutionnel, qui juge la mesure non excessive dans l’atteint (...)
  • 142 Dore F., Nguyen-Duy P., op. cit., p. 886 indiquent que le ministère de l’Intérieur aurait communiqu (...)
  • 143 Ibid. : « le juge pourra également tenir compte d’autres circonstances non évoquées dans les notes (...)

66L’interdiction de sortie du territoire (IST) semble elle aussi constituer une mesure de police qui s’ajoute souvent à celles prises sur le fondement de la loi du 3 avril 1955. Au sein de notre corpus, elle semble plus particulièrement frapper les repeat players. Mesure de police administrative créée par la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme et codifiée à l’article L. 224-1 du Code de la sécurité intérieure 141, l’IST permet au ministre de l’Intérieur d’empêcher, dès la publication de la mesure (et potentiellement, avant sa notification), le départ de France de tout ressortissant français dès lors qu’il existe des raisons sérieuses de penser qu’il projette de prendre part à des opérations ou entraînements terroristes 142. La méconnaissance de l’IST peut entraîner jusqu’à trois années de prison et 45 000 euros d’amende. Autre signe de l’imbrication forte entre IST et mesures liées à l’état d’urgence : le rôle que peuvent jouer des mesures d’assignation ou de perquisition ordonnées dans le cadre de la loi du 3 avril 1955 dans l’appréciation de la légalité du renouvellement d’une IST 143. Enfin, les mesures d’éloignement susceptibles d’être prises à l’encontre des étrangers viennent compléter le tableau.

***

  • 144 Hennette-Vauchez S., Slama S., « Le droit administratif de l’état d’urgence dans la durée », AJDA, (...)
  • 145 Hennette-Vauchez S., Slama S., « État d’urgence : l’émergence d’un droit administratif de l’ennemi  (...)
  • 146 CE, réf. 25 avril 2017, n°409677.

67L’étude du corpus contentieux généré par l’état d’urgence (2015-2017) fait apparaître l’intérêt de l’étude du droit administratif de l’urgence 144 voire, plus largement, des transformations du droit administratif à la faveur de l’état d’urgence 145. Parmi celles-ci, certaines concernent le droit administratif substantiel, tandis que d’autres affectent, plus abstraitement, l’office du juge administratif. L’étude contentieuse confirme ainsi notamment l’hypothèse d’une contribution de l’état d’urgence à une évolution des finalités de la police administrative, qui n’apparaît plus comme seulement préventive ou curative des troubles à l’ordre public, mais aussi prédictive de divers risques virtuels de commission d’infractions. Il ressort en effet du corpus d’analyse que le juge administratif contrôle les mesures prises non seulement au regard du « comportement » de la personne, comme le prévoit la loi de 1955, mais aussi plus largement au regard de son profil, de sa personnalité, de son environnement familial, social et professionnel et plus largement de ses fréquentations, notamment numériques (réseaux sociaux, etc.), telles qu’elles sont dépeintes dans des « notes blanches » des services de renseignement. Tout comme le droit pénal de l’anti-terrorisme a fait, au fil des ans, une large place à l’« intention », souvent saisie à partir d’actes dits « préparatoires », on voit émerger en droit administratif des éléments de prise en compte de la volonté des personnes. Les développements contentieux des assignations à résidence « ultra-longue durée » (de plus d’un an) illustrent ainsi la manière dont le juge s’attache à l’analyse de la « volonté » du requérant « de rompre ses liens » avec le radicalisme 146.

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Notes

1 Assemblée nationale, « Contrôle parlementaire de l’état d’urgence », site officiel (en ligne : http://www2.assemblee-nationale.fr/15/commissions-permanentes/commission-des-lois/controle-parlementaire-de-l-etat-d-urgence/controle-parlementaire-de-l-etat-d-urgence (Page consultée le 9 avril 2019).

2 Cette étude reprend des éléments développés plus longuement par les auteurs dans l’ouvrage : Hennette-Vauchez S. (dir.), Ce qui reste(ra) toujours de l’urgence, Paris, Institut Universitaire Varenne / Colloques & Essais, 2018.

3 Date correspondant à la publication d’un bilan officiel chiffré de l’état d’urgence, transmis par le Conseil d’État à la CNCDH et publié par cette dernière dans son avis du 26 janvier 2017 sur le suivi de l’état d’urgence. Notre corpus se décompose comme suit : 703 jugements ou ordonnances de tribunaux administratifs, 25 arrêts de Cours administratives d’appel et 47 arrêts ou ordonnances rendus par le Conseil d’État.

4 Ce chiffre indique le nombre de requérants à l’origine d’affaires jugées en première instance ; les requérants en appel ou en cassation ne sont pas comptabilisés ici, puisque par hypothèse, ils l’ont déjà été en première instance. Le chiffre est indicatif (environ 600), car complexe à établir.

5 Voir notamment Contamin J.-G., Saada E., Spire À. et K. Weidenfeld, Le recours à la justice administrative. Pratique des usagers et usages des institutions, Paris, La Documentation française, collection « Perspectives sur la justice », 2008.

6 Roblot-Troizier A., « État d’urgence et protection des libertés », RFDA, 2016, p. 424.

7 Nous utilisons ici des qualifications relevées dans les décisions, parfois par les juges administratifs eux-mêmes, souvent en écho au discours de l’administration sur le requérant dans la décision contestée, ses écrits ou les « notes blanches ». Rappelons que les requérants contestent la plupart du temps cette « étiquette » de radicalisés.

8 Hajjat A., « “Bons” et “mauvais” musulmans. L’État français face aux candidats “islamistes” à la nationalité », Cultures & Conflits, n° 79-80, automne/hiver 2010, pp. 139-159.

9 Voir pour des assignations à résidence : TA de Melun, réf., 18 janvier 2016, n°1600344 ; TA de Melun, réf., 8 février 2016, n°1600920 ; TA de Melun, réf., 17 février 2016, n°1600936 ; TA de Melun, réf., 8 juillet 2016, n°1605693 (ces quatre décisions sont rendues par le même magistrat et deux d’entre elles pour le même requérant) ; TA de Cergy-Pontoise, réf., 30 décembre 2015, n°1510951 (non-lieu) ; TA de Toulouse, réf., 1er septembre 2016, n°1603874 confirmée par CE, réf., 12 septembre 2016, n°403256. Voir aussi pour des fermetures de restaurant : TA de Nice, réf., 18 décembre 2015, n°1504932 ; ou encore la fermeture d’une salle de prière : TA de Melun, réf., 4 février 2016, n°1600881 ; TA de Melun, réf., 18 février 2016, n°1600954 (également le même magistrat pour ces deux ordonnances que pour les quatre suscitées qui concernent toutes des personnes qui fréquentaient la mosquée – dissoute – de Lagny-sur-Marne).

10 TA de Pau, réf., 9 août 2016, n° 1601533. Il a été aussi assigné à résidence de manière ininterrompue depuis le 20 novembre 2015 et renouvelée le 22 juillet 2016 et a fait l’objet d’une interdiction de sortie du territoire.

11 TA de Dijon, 27 juin 2016, n° 1600202.

12 TA de Dijon, 17 février 2016, n° 1503421.

13 TA de Grenoble, réf. 12 février 2016, n° 1600809 (suspension).

14 Fabien et Jean-Michel Clain ont rejoint les rangs de l’État islamique, dans lequel ils ont occupé une place importante au sein des services de propagande. TA de Toulouse, réf., 1er septembre 2016, n°1603874 confirmé par CE, réf., 12 septembre 2016, n°4032562 ; TA de Toulouse, réf., 25 janvier 2016, n°1600307 ; TA de Toulouse, réf., 29 janvier 2016, n°1600393 et 1600391 ; TA de Toulouse, réf., 17 février 2016, n°1600722 ; TA de Toulouse, réf., 16 mars 2016, n°1601177 ; TA de Toulouse, réf., 15 septembre 2016, n° 1604085 ; TA de Toulouse, réf., 12 janvier 2017, n°1700102.

15 Responsables de l’attentat contre la rédaction de Charlie Hebdo, le 8 janvier 2015. TA de Cergy-Pontoise, réf., 8 janvier 2016, n° 1600067 ; TA de Cergy-Pontoise, réf., 9 février 2016, n°1600738 ; TA de Cergy-Pontoise, 19 février 2016, n°1510591 ; TA de Cergy-Pontoise, 13 mai 2016, n°1600408 qui prononce l’annulation de l’arrêté d’assignation confirmée par CAA de Versailles, 22 novembre 2016, Ministre de l’intérieur, n° 16VE02307 ; TA d’Orléans, 29 janvier 2016, n°1600258 ; TA d’Orléans, 10 novembre 2016, n°1600259 ; ainsi que pour une perquisition électronique : TA de Montreuil, ordo, 5 novembre 2016, n°1608561.

16 Auteur des tueries de Montrouge et de l’Hypercasher les 8 et 9 janvier 2015. Deux s’agissant de la fermeture de la salle de prière de Lagny car l’imam avait des liens avec Coulibaly : TA de Melun, réf., 4 février 2016, n°1600881 ; TA de Melun, réf., 18 février 2016, n°1600954.

17 Olivier Corel, surnommé « l’émir blanc » est une figure de l’islam radical local, régulièrement accusé d’être le mentor de la famille Merah, de Sabri Essid ou des frères Clain. Il n’a néanmoins jamais été condamné pour des faits de terrorisme. TA de Toulouse, 17 juin 2016, n°1601842 et 1601843 ; TA de Toulouse, réf., 29 janvier 2016, n°1600393 et 1600391 ; TA de Toulouse, réf., 25 janvier 2016, n°1600329 ; TA de Toulouse, réf., 25 janvier 2016, n°1600307 ; TA de Toulouse, réf., 29 janvier 2016, n°1600393 et 1600391.

18 CE, réf., 22 janv. 2016, n°396116.

19 TA de Paris, réf., 26 décembre 2015, n°1520961 ; TA de Lille, réf., 22 juin 2016, n°1604469.

20 Selon des chiffres du Sénat, en mars 2017, 17 000 personnes étaient au fichier de traitement des signalements pour la prévention de la radicalisation terroriste (FSPRT) et 12 000 faisaient l’objet d’un suivi actif. Voir : Maud Léna, « 715 jours sous l’état d’urgence », AJ Pénal, 2017 p. 464 ; Leboucq F., « Radicalisation terroriste : le FSPRT, beaucoup de chiffres pour quelques lettres », Libération, 8 novembre 2017.

21 TA de Grenoble, 27 juin 2016, n° 1600781. Voir aussi, par exemples, TA de Paris, 5 avril 2016, n°1520300/3-2 ; CAA de Nantes, 19 octobre 2016, n°16NT02147 confirmant TA d’Orléans, 10 mai 2016, n°1503979 (légalité de l’assignation).

22 CE, réf., 14 avril 2016, n°398459 confirmant TA de Melun, réf., 11 mars 2016, n°1602160.

23 TA de Lille, 24 novembre 2016, n°1605050, 1605886, 1607171. Voir aussi, pour un signalement pour des propos tenus sur les réseaux sociaux : TA de Paris, réf., 9 août 2016, n°1605751.

24 TA de Rouen, réf., 23 avril 2016, n°1601463 (confirmation de l’assignation). Sur cette problématique, v. M. Quinquis, La policiarisation de l’administration pénitentiaire, septembre 2017, consulté le 1er avril 2019 (en ligne : https://journals.openedition.org/revdh/2958?file=1).

25 À propos d’interdictions de séjour/de manifester : TA de Rennes, 16 décembre 2016, n°1603810, 1603814.

26 TA de Rennes, réf., 30 novembre 2015, n°1505393, 1505394, 1505395, 1505396, 1505397.

27 Domino X., « Assignations à résidence en état d’urgence », conclusions sur Conseil d’État, Section, 11 décembre 2015, M. J. Domenjoud, n° 394989 ; M. L. G., n° 394990, au Lebon ; M. C. V., n°394991, M. P. B., n°394992, Mme M. S., n° 394993 ; Mme S. C., n° 395002 et M. C. D., n°395009, au Lebon ; AJDA, 2016 p. 247, chron. Dutheillet de Lamothe L. et Odinet G., RFDA, 2016 p.105.

28 Gouëset C., « Quand état d’urgence rime avec dérapages et descentes opportunistes », L’Express, 27 novembre 2015, consulté le 1er avril 2019 (en ligne : https://www.lexpress.fr/actualite/societe/quand-etat-d-urgence-rime-avec-derapages-et-descentes-opportunistes_1740255.html) ; Borredon L., « État d’urgence : perquisitions et assignations dans les milieux zadistes et alternatifs », Le Monde Blogs, 20 novembre 2016, consulté le 1er avril 2019 (http://delinquance.blog.lemonde.fr).

29 On pense particulièrement, sur ces dossiers, à MMe Raphaël Kempf et Anoïha Pascual.

30 Cons. constit., déc. n° 2015-527 QPC du 22 décembre 2015, M. Cédric D. [Assignations à résidence dans le cadre de l’état d’urgence].

31 Cons. constit., déc. n° 2017-635 QPC du 9 juin 2017, M. Émile L. [Interdiction de séjour dans le cadre de l’état d’urgence].

32 Robineau C., « S’engager corps et âme. Socialisations secondaires et modes de production du militant “autonome” », Agora débats/jeunesses, vol. 80, n°3, 2018, pp. 53-69.

33 On ne saurait ici procéder à un recensement exhaustif de cette littérature. On citera néanmoins : Ni Aolain F., « Situating Women in Counterterrorism Discourses: Undulating Masculinities and Luminal Feminities », Boston University Law Review, Boston, 2013, vol. 93, p. 1086 ; Gardam J., « War, Law, Terror: Nothing New for Women », Australian Feminist Law Journal, 2010, vol. 32, p. 61 ; Center for Human Rights and Global Justice, A Decade Lost: Locating Gender in US Counter-Terrorism, 2011.

34 Huckerby J., Satterthwaite M., « Introduction », in Gender, National Security and Counter-Terrorism: Human Rights Perspectives, Routledge, 2013, cité par Ni Aolain F., « Situating Women in Counterterrorism Discourses: Undulating Masculinities and Luminal Feminities », op. cit., p. 1106.

35 Voir par exemple TA Paris, 19 juil. 2016, n°1604755/3-1 et TA Paris, 19 juil. 2016, n°1607718/3-1. Dans les deux jugements, les requêtes des requérantes sont rejetées.

36 Voir l’arrêté anti-burkini pris à Cannes le 25 juillet 2016 : « Une tenue de plage manifestant de manière ostentatoire une appartenance religieuse, alors que la France et les lieux de culte religieux sont actuellement la cible d’attaques terroristes, est de nature à créer des risques de troubles à l’ordre public (attroupements, échauffourées, etc.) qu’il est nécessaire de prévenir » (nous soulignons) ; V. TA Lille, 8 sept. 2016, n°1606619 (suspension des exécutions des arrêtés du maire de Touquet qui, sans avoir fondé explicitement son arrêté sur la loi de 1955, avait invoqué l’état d’urgence pour justifier l’interdiction du burkini) ; V. TA Lyon, 1er juin 2016, n°1601476 (annulation de l’arrêté du préfet de Rhône par lequel il a interdit le rassemblement « au motif que, dans le contexte consécutif aux attentats du 13 novembre 2015, cette manifestation peut générer des troubles graves et avérés à l’ordre public en raison d’un risque de confusion ou de provocation que peut engendrer la tenue vestimentaire des participants dans l’esprit du public, et d’un risque important d’affrontements que ladite manifestation est de nature à faire naître, et que la seule mesure possible est l’interdiction »).

37 À titre d’illustration TA Melun, 22 déc. 2017, n°1510316 ; TA Versailles, 16 déc. 2016, n°1602919 (Les requérants, un homme et une femme, ont pu convaincre les juges à l’appui, dans le premier arrêt, des éléments avérés concernant le séjour du requérant en Egypte pendant deux ans sans dissimulation et, dans le second arrêt, des cinq attestations sur la personnalité de la requérante rédigées par son employeur, des membres de sa famille et des amis).

38 Voir par exemple TA Versailles, réf., 13 août 2016, Préfet de l’Essonne, n°1605872.

39 Voir par exemple TA Dijon, 22 janv. 2016, n°1600161 : L’assignation à résidence de la requérante est fondée sur le fait que son compagnon « avait accueilli à son domicile en juillet 2015 son frère X. qui venait de quitter la Grande-Bretagne vraisemblablement pour tenter de se rendre en Syrie » et qu’il « comptait un autre frère, Y., qui se trouverait actuellement sur la zone irako-syrienne » .

40 Voir par exemple TA Toulouse, 25 janv. 2016, n°1600307 et 1600308.

41 Voir par exemple TA Cergy Pontoise, réf., 19 fév. 2016, n°1601330 et TA Cergy Pontoise, 13 mai 2016, n°1601689.

42 Voir TA Montreuil, réf., 6 août 2016, n°1605992. 

43 TA Melun, 18 déc. 2015, n°1510236 ; TA Melun, 11 mars 2016, n° 1602160 (La requérante « apparaissait comme une femme éperdument amoureuse de son mari et prête à le soutenir malgré des convictions religieuses extrémistes qu’elle ne partageait pas »).

44 Voir par exemple TA Grenoble, réf., 11 janv. 2016, n°1507833 et TA Grenoble, 12 mai 2016, n°1600822.

45 Voir par exemple TA Paris, 19 juil. 2016, n°1607960/3.

46 Voir par exemple TA Cergy Pontoise, réf., 19 fév. 2016, n°1601330 et TA Cergy Pontoise, 13 mai 2016, n°1601689.

47 Voir les ordonnances : CE Sect., 11 déc. 2015, n°395009, 394990, 394992, 394993, 394989, 394991, 395002.

48 Harcourt B., The Counter Revolution. How Governments Go at War with their own Citizens, New-York, Basic Books, 2018.

49 Article L. 224-1 du Code de la sécurité intérieure.

50 Sur cette théorie, on renvoie notamment à : Cahn O., « “Cet ennemi intérieur, nous devons le combattre”. Le dispositif antiterroriste français, une manifestation du droit pénal de l’ennemi », Arch. Pol. Crim., 2016, n°1, p. 89 et Linhardt D., Moreau de Bellaing C., « La doctrine du droit pénal de l’ennemi et l’idée de l’antiterrorisme », Droit et Société, 2017, n°97, p. 615.

51 Hennette-Vauchez S., Slama S., « État d’urgence : l’émergence d’un droit administratif de l’ennemi ? », AJDA, 2017 p. 1801.

52 CE, réf., 25 avril 2017, n° 409677.

53 Voir aussi dans le même sens des exemples cités par Chambon M., « Une redéfinition de la police administrative », op. cit., pp. 139-140.

54 TA Grenoble, 2 juin 2016, n°1600123.

55 TA Grenoble, 16 juin 2016, n°1600387.

56 Par ex., TA Nantes, réf., 10 décembre 2015, n°15010153.

57 TA de Lille, 1er décembre 2016, n°1606191.

58 Fessard L., « À Avesnes-sur-Helpe, l’état d’urgence “détruit des vies” », Médiapart, 24 mars 2017 (en ligne : https://www.mediapart.fr/journal/france/240317/avesnes-sur-helpe-l-etat-d-urgence-detruit-des-vies?onglet=full).

59 V. notamment en ce sens, les propos de M. Guyomar lors de la table-ronde du 11 avril 2018 à la Commission des lois de l’Assemblée nationale, consulté le 1er avril 2019 (en ligne : http://www2.assemblee-nationale.fr/15/commissions-permanentes/commission-des-lois/secretariat/a-la-une/tables-rondes-sur-l-etat-d-urgence-bilan-et-perspectives).

60 Sauvé J.-M., « Présentation de l’activité du Conseil d’État dans le cadre de la lutte contre le terrorisme », Conférence organisée par Lysias Sceaux et l’Association des étudiants publicistes, Sceaux, 7 décembre 2017.

61 Cette hypothèse peut en outre être élargie à différents dispositifs de lutte contre le terrorisme. On note en effet avec intérêt l’observation de Doré F., Nguyen-Duy P., « Le contrôle du juge administratif à l’épreuve de la lutte contre le terrorisme », AJDA, 2016, p. 886: « il convient également de noter que (…) le ministre a, postérieurement à l’introduction de recours contentieux, abrogé certaines IST conduisant à des désistements, ce qui peut expliquer en partie le faible taux d’annulation en la matière ».

62 Bordenet C., Borredon L., « État d’urgence : le Conseil d’État suspend pour la première fois une assignation à résidence », Le Monde, 22 janvier 2016. Consulté le 1er avril 2019 (en ligne : https://www.lemonde.fr/police-justice/article/2016/01/22/etat-d-urgence-le-conseil-d-etat-suspend-pour-la-premiere-fois-une-assignation-a-residence_4852070_1653578.html).

63 TA Melun, 5 janv. 2016, n°1600009.

64 CE, réf., 22 janvier 2016, n°396116.

65 TA de Lille, 14 décembre 2017, n°1701637 (cette décision et le jugement avant dire droit, qui nous ont été communiqués par Me Borg, ne font pas partie du corpus de décisions analysées par le CREDOF).

66 TA de Toulouse, 22 septembre 2016, n°1600663.

67 Molins F., procureur de la République de Paris, lors du colloque « L’efficacité opérationnelle de l’état d’urgence », organisé par la Commission des lois de l’Assemblée nationale le 11 avril 2018, consulté le 1 avril 2019 (en ligne : http://videos.assemblee-nationale.fr/direct.5854411_5ace1691e4810).

68 Audition parlementaire précitée.

69 CE, Sect., 11 décembre 2015, M. J. Domenjoud, n°394989.

70 Domino X., op. cit., p. 105.

71 Frère de Cédric D., il a donc bien un lien avec le premier groupe.

72 Voir notamment les décisions rendues par les juges des référés des TA de Nantes, Rennes et du Conseil d’État dans son arrêt de Section du 11 décembre 2015.

73 Domino X., op. cit., p. 105.

74 Si deux d’entre eux ont été appréhendés en train de commettre des actes délictueux lors de manifestations, les autres se voient uniquement reprocher d’avoir été identifiés sur les lieux. Cette responsabilité collective est intéressante à souligner et n’est pas sans rappeler la logique de l’association de malfaiteurs.

75 TA Rennes, 16 décembre 2016, n°1603810.

76 CE, Sect., 11 décembre 2015, n°395002 pour la première requérante et 394993 pour la seconde.

77 Ibid.

78 TA Rennes, 16 décembre 2016, n°1603813.

79 Mesure dont le fondement sera, par ailleurs, jugé inconstitutionnel par le Conseil constitutionnel six mois plus tard : CC, Décision n° 2017-635 QPC du 9 juin 2017.

80 Sur la liberté de manifester pendant l’état d’urgence, voir : Amnesty international, Un droit, pas une menace. Restrictions disproportionnées à la liberté de réunion pacifique sous couvert de l’état d’urgence en France, rapport, juin 2017. Sur la critique de l’article du 3° de l’article 5 de la loi du 3 avril 1955 qui permet les interdictions de séjour (interdictions individuelles de manifestation), voir la plaidoirie remarquée de Me Sureau, pour la Ligue des droits de l’homme (LDH), sur le blog http://libertes.blog.lemonde.fr/ (et reprises à l’écrit in Sureau F., Pour la liberté. Répondre au terrorisme sans perdre la raison, Paris, Tallandier, 2017).

81 TA Rennes, 16 décembre 2016, n°1603813. Cette réserve a d’ailleurs été reprise par le Conseil constitutionnel lorsqu’il a prononcé l’abrogation de cette disposition… à compter du 15 juillet 2017. Ce choix de la modulation des effets dans le temps a eu pour double conséquence, d’une part, de valider toutes les interdictions de séjour prises durant l’état d’urgence et, d’autre part, de laisser le temps et l’opportunité au législateur de corriger sa copie à l’occasion du vote de la 6ème loi de prorogation de l’état d’urgence ; CC, Déc. n° 2017-635 QPC du 09 juin 2017 préc.

82 Il fait désormais une thèse de sociologie sur… la police.

83 TA Nantes, réf., 2 juin 2016, n°16044374.

84 Le non-lieu concerne un arrêté d’interdiction de séjour visant un photographe de presse ; l’arrêté l’empêchait de suivre et couvrir la manifestation prévue le 17 mai 2016 à Paris. L’arrêté a été retiré le 16 mai, de sorte que le juge n’a pu que prononcer un non-lieu à statuer (TA Paris, 17 mai 2016, n°1607423).

85 TA Paris, 17 mai 2016, n°1607413 ; TA Paris, 17 mai 2016, n°1607415.

86 TA Paris, 17 mai 2016, n°1607420.

87 TA Paris, 17 mai 2016, n°1607420.

88 À ce sujet, Matthieu Suc, journaliste à Mediapart, a obtenu des informations selon lesquelles la « politique des quotas » revenait très régulièrement au sein des services de renseignement territoriaux, notamment sur les perquisitions afin de « tenir le temps médiatique ». Ce qui tendrait à expliquer le fait que plusieurs personnes ont été ciblées par des mesures alors qu’elles n’avaient rien à avoir avec le terrorisme. Voir son intervention lors du colloque « L’efficacité opérationnelle de l’état d’urgence » organisée par la Commission des lois de l’Assemblée nationale le 11 avril 2018. http://videos.assemblee-nationale.fr/direct.5854411_5ace1691e4810 (Page consultée le 9 avril 2019).

89 https://www.prefecturedepolice.interieur.gouv.fr/Nous-connaitre/Documentation/Arretes/Liste-des-arretes (Page consultée le 9 avril 2019).

90 Amnesty International, Un droit, pas une menace…, op. cit.

91 Laborde P., « La liberté de manifestation sous état d’urgence : contribution à l’étude de l’impact de l’état d’urgence sur les libertés publiques », in Hennette-Vauchez S. (dir.), Ce qui reste(ra) toujours de l’urgence, op.cit., p. 189.

92 Voir, par exemple, dans le contexte du début de l’état d’urgence, l’interdiction d’une manifestation organisée par la LDH contre l’état d’urgence compte tenu des nécessités opérationnelles (mobilisation des forces de l’ordre à d’autres fins) : TA de Nancy, réf., 28 novembre 2015, LDH, n°1503346.

93 TA de Nîmes, réf., 19 septembre 2016, Union Imanopaix Nîmoise, n°1602897 (rejet).

94 TA de Montreuil, réf., 7 juin 2016, SARL Stadium et autres, n°1603897, 1603902, 1603903, 1603905, 1603909, 1603910, 1603914, 1603917 (rejet).

95 TA de Nice, réf., 13 janvier 2017, association Les Amis de la Liberté, n°1605191 (rejet).

96 Rousseau D., « L’état d’urgence, un état vide de droit(s) », Projet, n°2, 2006, p. 25.

97 Dyzenhaus D., « L’état d’exception », in Chagnollaud D., Troper M. (dir.), Traité international de droit constitutionnel, tome 2, Paris, Dalloz, 2012, p. 739.

98 L. 521-2 Code de Justice Administrative : « Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ».

99 CE, Sect., 11 déc. 2015, n°394990. Pour des analyses qui voient le juge exercer ici un contrôle de proportionnalité, v. notamment Sauvé J.-M., « La protection des libertés et des droits fondamentaux dans le contexte de la menace terroriste », Intervention du 12 déc. 2016, Fondation Varenne (en ligne : http://www.conseil-etat.fr/Actualites/Discours-Interventions/La-protection-des-libertes-et-des-droits-fondamentaux-dans-le-contexte-de-la-menace-terroriste ; Page consultée le 9 avril 2019) : « le Conseil d’État a précisé que, dans le cadre de son contrôle de légalité comme en urgence, il exerçait sur ces mesures d’assignation le triple contrôle de leur caractère nécessaire, adapté et proportionné » et « le Conseil d’État a aussi eu l’occasion de préciser le régime des perquisitions administratives ordonnées dans le cadre de l’état d’urgence, sur lesquelles il a décidé d’exercer un contrôle approfondi de même nature »

100 CC, 2015-527 QPC, 22 déc. 2015.

101 Certes, la question des frontières entre les différents degrés de contrôle (contrôle normal et contrôle restreint, contrôle de la matérialité des faits, contrôle limité à l’erreur manifeste d’appréciation…) est délicate. On n’entre pas ici dans le jeu des qualifications ; on cherche simplement à mettre en lumière le fait que, dans une part non négligeable de notre corpus, on peine à se convaincre qu’un contrôle maximum a été exercé.

102 Dans le même ordre d’idées, ce sont même parfois des enjeux liés à la matérialité des faits qui semblent déterminer l’intensité du contrôle.

103 Pour mémoire, dans sa version aujourd’hui applicable, la loi du 3 avril 1955 exige, pour qu’une perquisition puisse être ordonnée, qu’il « existe des raisons sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics ».

104 CE, avis, 6 juil. 2016, n°398234.

105 Il s’agit de fiches qui ne sont ni datées ni signées, contenant des extraits de rapports de police ou de renseignement et qui apportent des éléments au sujet du comportement d’individus. Deux d’entre elles sont reproduites en pages 66-67.

106 Denis Salas parle quant à lui de « renseignements incontrôlables » : Salas D., « L’état d’urgence : poison ou remède au terrorisme ? », Archives de Politique Criminelle, n° 38, 2016, vol. 1, p. 75.

107 CE, 3 mars 2002, Min. Intérieur c. Rakhimov, n°238662, v. AJDA, 2003, p. 1343, note Lecucq O.

108 Le juge admet que les notes blanches constituent un moyen de preuve (voir encore, dans le cadre de l’état d’urgence : CE, Sect., ord., 11 déc. 2015, n° n°394990). Mais, pour que l’intéressé puisse se défendre, elles doivent être versées à l’instruction et doivent pouvoir être débattues dans le cadre du contradictoire (CE, 3 mars 2002, Min. Intérieur c. Rakhimov, n°238662). En revanche, le juge accepte que la situation d’urgence dans laquelle se trouve par hypothèse le ministre pour prendre les mesures qu’il prend dans le cadre de l’état d’urgence lui permet de le faire sans mettre les intéressés en situation de présenter leurs observations et sans, le cas échéant, leur communiquer les notes des services de renseignement qui fondent leurs décisions.

109 Foegle J.-P., Klausser N., « La zone grise des notes blanches », Délibérée, n°2, 2017, p. 104.

110 Pour un exemple où le juge annule pour erreur d’appréciation un ordre de perquisition fondé sur une note blanche qui, précisément, rapporte des éléments liés à un passé de radicalisation trop ancien de l’intéressée (et qui paraît en outre, au plan de son contenu, insuffisante) : TA Paris, 19 juil. 2016, n°1607960. Pour un autre exemple, voir TA Melun, 22 déc. 2015, n°1510316.

111 Par exemple, le juge des référés suspend une assignation à résidence d’une femme convertie à l’islam. Pour le juge des référés, la note blanche ne fait pas état de circonstances de fait précises. La décision litigieuse repose essentiellement sur le fait que la requérante est mariée religieusement à une personne ayant séjourné au Yémen de 2006 à 2009 et devenue par la suite prédicateur et conférencier officiant dans divers lieux de culte salafistes et que, sous son influence, elle participe à l’activité d’une association d’obédience salafiste, en lien avec la mouvance radicale (TA Nantes, réf., 21 janvier 2016, n°1600385 (suspension totale)).

112 Pour un exemple d’arrêt où l’ensemble de ces critères sont évoqués : CAA Versailles, 22 nov. 2016, n°16VE02307.

113 TA Paris, réf., 6 avril 2016, n°1604880.

114 http://www.lemonde.fr/police-justice/article/2016/01/22/etat-d-urgence-le-conseil-d-etat-suspend-pour-la-premiere-fois-une-assignation-a-residence_4852070_1653578.html (Page consultée le 9 avril 2019).

115 Voir supra, note 63.

116 Lazerges C., Henrion-Stoffel H., « Le déclin du droit pénal : l’émergence d’une politique criminelle de l’ennemi », RSC, 2016. 649 ; Cahn O., op. cit., p. 89 ; Le Monnier de Gouville P., « De la répression à la prévention. Réflexion sur la politique criminelle antiterroriste », Les Cahiers de la Justice, n° 2, 2017, p. 209.

117 Roudier K., Le contrôle de constitutionnalité de la législation antiterroriste. Étude comparée des expériences espagnole, française et italienne, Paris, LGDJ, 2012.

118 Petropoulou A., Liberté et Sécurité : les mesures antiterroristes et la Cour européenne des droits de l’Homme, Paris, Pedone, 2014.

119 Sizaire V., Sortir de l’imposture sécuritaire, Paris, La Dispute, 2015.

120 V. notamment en ce sens : Cahn O., « Propos introductifs », in Alix J., Cahn O. (dir.), L’hypothèse de la guerre contre le terrorisme. Implications juridiques, Paris, Dalloz, 2017.

121 TA Paris, 16 fév. 2016, n°1519340.

122 « Les infractions aux articles 5, 8 et 9 sont punies de six mois d’emprisonnement et de 7 500 € d’amende. Les infractions au premier alinéa de l’article 6 sont punies de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 € d’amende. Les infractions au deuxième et aux sixième à dixième alinéas du même article 6 sont punies d’un an d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende. L’exécution d’office, par l’autorité administrative, des mesures prescrites peut être assurée nonobstant l’existence de ces dispositions pénales ».

123 Cahn O., op. cit., p. 110.

124 Blisson L., « La loi du 13 novembre 2014, analyse juridique », in Actes du colloque du Syndicat des avocats de France, « Non à la société de surveillance, non aux lois d’exception », 12 juin 2015.

125 Cahn O., op. cit., p. 22. Voir également : Blisson L., op. cit.

126 Massé M., « La criminalité terroriste », RSC, n°1, 2012, p. 100.

127 Bonelli L., « Un ennemi “anonyme et sans visage” », Cultures & Conflits, n° 58, 2005, pp. 101-129.

128 Cahn O., op. cit., p. 96

129 Fourment F., « La loi “Renseignement”, le renseignement incident de commission d’une infraction et l’autorité judiciaire », Gaz. Pal., n° 4, 2016, p. 75.

130 Parizot R., « Surveiller et prévenir…à quel prix ? » - Loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement », JCP 2015, n° 41, doctrine 1077.

131 Le Monnier de Gouville P., op. cit., p. 220.

132 François Molins, procureur de la République de Paris, lors du colloque « L’efficacité opérationnelle de l’état d’urgence », organisée par la Commission des lois de l’Assemblée nationale le 11 avril 2018 : « Il n’appartenait pas au procureur de la République d’apprécier l’opportunité des mesures décidées par les préfets (…). C’est la DGSI qui était chargé de contrôler ce qui était susceptible de concerner des individus ayant vocation à être judiciarisés en matière terroriste », http://videos.assemblee-nationale.fr/direct.5854411_5ace1691e4810 (Page consultée le 9 avril 2019).

133 Beauvais P., « La nouvelle surveillance pénale », in Humanisme et Justice, Dalloz, 2016, p. 259.

134 https://www.tresor.economie.gouv.fr/Ressources/4248_dispositif-national-de-gel-terroriste (Page consultée le 9 avril 2019).

135 Burriez D., « Le dispositif national de gel des avoirs : discrète mais contestable mesure de police administrative en matière de lutte contre le terrorisme », RFDA, 2017, p. 139.

136 Les dispositions du Code monétaire et financier ont été modifiées par la loi n°2012-1432 du 21 déc. 2012 relative à la sécurité et la lutte contre le terrorisme ainsi que par la loi n°2014-1353 du 13 nov. 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme qui prévoit notamment que la décision serait désormais prise conjointement par le ministre de l’économie et de l’intérieur.

137 Voir notamment Règlement CE n°2580/2001 du 27 déc. 2001.

138 NOR: INTD1611709D, JO du 7 mai 2016

139 NOR: INTD1634076D, JO du 25 novembre 2016.

140 NOR: INTD17132, JO du 5 mai 2017.

141 L’IST a été validée par le Conseil constitutionnel, qui juge la mesure non excessive dans l’atteinte aux libertés, au regard de l’objectif de prévention des atteintes à l’ordre public qu’elle poursuit (CC, 2015-490 QPC, 14 oct. 2015 [Interdiction administrative de sortie du territoire]).

142 Dore F., Nguyen-Duy P., op. cit., p. 886 indiquent que le ministère de l’Intérieur aurait communiqué au 16 nov. 2015 le chiffre de 203 IST prononcées, ce qu’ils qualifient de nombre « relativement restreint ».

143 Ibid. : « le juge pourra également tenir compte d’autres circonstances non évoquées dans les notes blanches, telles que le non-respect de l’assignation à résidence ou els résultats d’une perquisition domiciliaire ».

144 Hennette-Vauchez S., Slama S., « Le droit administratif de l’état d’urgence dans la durée », AJDA, 2017, édito, p. 137.

145 Hennette-Vauchez S., Slama S., « État d’urgence : l’émergence d’un droit administratif de l’ennemi », AJDA, 2017, édito. Voir encore : Hennette Vauchez S., Slama S., « Harry Potter au Palais royal ? La lutte contre le terrorisme comme cape d’invisibilité de l’état d’urgence et la transformation de l’office du juge administratif », Cahiers de la justice, n° 2, 2017, pp. 281-298. Denis Salas estime aussi que « la voie est toute tracée pour un droit administratif de l’ennemi » : Salas D., op. cit., p. 86.

146 CE, réf. 25 avril 2017, n°409677.

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Table des illustrations

Titre Exemple de notes blanches
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Pour citer cet article

Référence papier

Stéphanie Hennette Vauchez, Maria Kalogirou, Nicolas Klausser, Cédric Roulhac, Serge Slama et Vincent Souty, « Ce que le contentieux administratif révèle de l’état d’urgence »Cultures & Conflits, 112 | 2018, 35-74.

Référence électronique

Stéphanie Hennette Vauchez, Maria Kalogirou, Nicolas Klausser, Cédric Roulhac, Serge Slama et Vincent Souty, « Ce que le contentieux administratif révèle de l’état d’urgence »Cultures & Conflits [En ligne], 112 | hiver 2018, mis en ligne le 01 janvier 2022, consulté le 29 septembre 2022. URL : http://journals.openedition.org/conflits/20546 ; DOI : https://doi.org/10.4000/conflits.20546

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Auteurs

Stéphanie Hennette Vauchez

Stéphanie Hennette Vauchez est professeure de droit public à l’Université Paris-Nanterre, où elle est également directrice du Centre de recherches et d’études sur les droits fondamentaux (CREDOF, UMR 7074 Centre de théorie et analyse du droit).

Articles du même auteur

Maria Kalogirou

Maria Kalogirou est doctorante en droit public à l’Université Paris-Nanterre et membre du Centre de Recherches et d’Études sur les droits fondamentaux (CREDOF).

Nicolas Klausser

Nicolas Klausser est doctorant en droit public au Centre de recherche et d’études sur les droits fondamentaux (CREDOF) de l’Université Paris-Nanterre.

Cédric Roulhac

Cédric Roulhac est maître de conférences en droit public à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne et membre de l’Institut des Sciences Juridique et Philosophique de la Sorbonne (UMR 8103).

Serge Slama

Serge Slama est professeur de droit public à l’université de Grenoble-Alpes, membre du Centre d’Études sur la Sécurité Internationale et les Coopérations Européennes (CESICE) après avoir été maître de conférences à l’Université Paris Nanterre et membre du Centre de recherche et d’études sur les droits fondamentaux (CREDOF).

Vincent Souty

Vincent Souty est avocat au barreau de Rouen. Il a soutenu sa thèse à l’Université Paris 3-Sorbonne nouvelle sur la question de la constitutionnalisation des pouvoirs de crise en Europe et en Amérique.

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