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Discurso da eficiência: narrativas da comunicação pública na implementação de uma política de saúde

Discourse of efficiency: narratives of public communication in the implementation of a health policy
Andréia Poerschke Sarmanho e Caroline da Costa Duschitz

Resumos

Este artigo apresenta os resultados de uma análise do conteúdo noticioso referente à política de ampliação do atendimento nos Postos de Saúde de Porto Alegre (Programa Saúde Noite e Dia). A pesquisa parte da premissa de que a comunicação, apesar de pouco explorada nos estudos de avaliação de políticas públicas, pode influenciar a percepção de eficiência destas medidas. Comparando matérias veiculadas a partir de março de 2017 até agosto de 2018 por meios institucionais do governo e canais de comunicação, à luz de um marco teórico que evidencia diferenças entre comunicação pública e governamental, observamos como se faz, a partir do discurso informativo, a caracterização da política pública e outras implicações, como a legitimação dos agentes responsáveis. Além de constatar a construção das narrativas com base em indicadores de eficiência, são apresentadas nuances e convergências entre o conteúdo institucional e as notícias da imprensa.

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Notas da redacção

Recebido: 18 de dezembro de 2018

Aceite para publicação: 27 de março de 2019

Texto integral

INTRODUÇÃO

  • 1 O conceito de New Public Management (NPM) passou a ser difundido na década de 80, propondo a adapta (...)

1As políticas públicas são elaboradas, essencialmente, para atender a necessidades dos cidadãos nas mais diversas áreas relacionadas com os serviços públicos, para que estes venham a contemplar as demandas sociais existentes. A partir da adoção de uma política fiscal de restrição de gastos, que é uma das perspectivas da Nova Gestão Pública1 - impulsionada, ainda, pelo contexto de crise enfrentado pela maioria dos gestores públicos no Brasil -, a busca por eficiência é não apenas o conceito central a ser trabalhado politicamente pelos gestores, mas o resultado em si das ações empreendidas pela administração. Como observa Souza (2006, p. 34), a eficiência tornou-se foco e “passou a ser vista como o principal objetivo de qualquer política pública, aliada à importância do fator credibilidade”.

2Estudos sobre avaliação e análises estão frequentemente relacionados com o conceito de eficiência, utilizando técnicas e indicadores voltados aos mais diversos aspectos das políticas públicas e em todas as suas fases, mas raramente exploram os papéis desempenhados neste processo pela comunicação. Partindo da premissa de que a relação entre os órgãos públicos e os cidadãos, através da comunicação, é um ponto forte para concretizar a percepção dos processos de transformação social que motivam o desenvolvimento das políticas públicas, este processo também pode potencializar o acesso ao serviço oferecido e fazer com que a avaliação da opinião pública em relação a este seja alinhada com a noção existente sobre as demandas sociais a que a medida visa atender. Esta ideia de alinhamento pode ser claramente expressa no conteúdo veiculado a respeito de uma determinada ação, fazendo com que ela não apenas seja concebida como eficiente, mas que também seja compreendida como política pública.

3Tomando por objeto a ampliação do atendimento nas unidades básicas de Saúde de Porto Alegre, no sul do Brasil, neste artigo são apresentados os resultados de uma análise do conteúdo veiculado pela imprensa na fase de implementação do turno estendido, visando evidenciar de que forma se dá a atribuição de eficiência à política pública com base nas narrativas construídas no âmbito da comunicação pública. Também são observadas as distinções entre a abordagem dos canais institucionais e dos veículos de comunicação tradicionais, os mass media, de acordo com as diferenças entre os conceitos de comunicação pública, enquanto abordagem dos temas de interesse coletivo (Duarte, 2009) e de comunicação governamental (Brandão, 2006), que confere legitimidade política às ações.

1. Turno estendido nos Postos de Saúde

  • 2 A Emenda à Lei Orgânica n.º 42, promulgada pela Mesa Diretora da Câmara Municipal em 3 de agosto de (...)

4A ampliação do atendimento básico de saúde é uma política prevista pela Lei Orgânica do Município de Porto Alegre desde agosto de 2016, quando foi promulgada uma emenda2 que alterou sua redação. Ficou estabelecido, a partir de então, o dever do Município de assegurar, de forma progressiva, acesso universal aos serviços de saúde 24 horas por dia nas unidades que a Lei especifica, entre elas as Unidades Básicas de Saúde (UBS).  

5Segundo a Política Nacional de Atenção Básica (Brasil, 2012), as UBS exercem um papel fundamental para assegurar o direito da população de ter acesso à rede de serviços de atenção à saúde e as equipes de Atenção Básica devem ser o contato preferencial dos usuários. Suas ações são destinadas a moradores de territórios delimitados, cujas especificidades devem ser levadas em consideração para que se decida o manejo das demandas e necessidades de saúde de maior frequência e relevância. O conjunto de ações, individuais ou coletivas, pode abarcar, por exemplo, a promoção e a proteção da saúde, a prevenção de agravos, o tratamento, a redução de danos e a reabilitação.

6A proposta de estender o funcionamento das UBS de Porto Alegre surgiu no Legislativo Municipal no ano de 2013, subsidiada por um abaixo-assinado popular com cerca de 96 mil assinaturas reivindicando postos de saúde com atendimento 24 horas. Com a elevação do apelo ao caráter de diretriz regimental do Município, a ampliação do funcionamento das unidades básicas começou a ser pautada como compromisso de campanha assumido pelos candidatos nas eleições municipais de Porto Alegre em 2016, sendo efetivamente promovida a partir de março de 2017, já no novo governo municipal.

7A política consta no Programa de Metas (Prometa) 2017-2020, no qual a gestão municipal estipula como meta, dentro do eixo Desenvolvimento Social, a disponibilização de oito unidades de atenção primária à saúde com atendimento até às 22 horas, dirigido para a população de sua Gerência Distrital (GD). Atualmente, as três GD cobertas com horário estendido de atendimento são Partenon/Lomba do Pinheiro (UBS São Carlos), Centro (Centro de Saúde Modelo) e Sul/Centro Sul (UBS Tristeza). Além disso, essa política também consta no Plano Municipal de Saúde 2018/2021, dentro de sua segunda diretriz, relacionada com a potencialização e priorização da Atenção Primária à Saúde.

2. Fundamentos para análises em políticas públicas

8Pesquisas relacionadas com políticas públicas envolvem campos multidisciplinares, orientados para explicar sua natureza e seus processos, de tal forma que uma teoria geral implica em uma síntese de diferentes ciências sociais (Souza, 2006). Formuladas, em suma, para contemplar as demandas sociais existentes, políticas públicas resultam, em grande parte, da autonomia dos governos, de programas de reforma do Estado - sobretudo no contexto do novo gerencialismo - e, também, das campanhas eleitorais, que transferem a batuta das mais variadas políticas setoriais para os agentes eleitos. Estas relações, assim como os mecanismos de funcionamento do Estado e a interferência da agenda política, constituem um campo vasto para a pesquisa em políticas públicas (Arretche, 2003).

9A necessidade dos estudos de avaliação, por conseguinte, advém das mudanças vivenciadas a partir dos processos de inovação ou transição dos programas governamentais e da multiplicidade de variáveis impactadas por eles. Ao propor uma reflexão sobre os conceitos que compõem as análises de políticas públicas, Frey (2000, p. 214) pondera que não se trata apenas de ampliar o conhecimento sobre programas, planos e projetos relacionados com políticas setoriais, mas que se analisa o contexto, explorando-se as relações entre “as instituições políticas, o processo político e os conteúdos de política com o arcabouço dos questionamentos tradicionais da ciência política”.

10Este processo, classificado como “policy analysis”, diz respeito a três dimensões da política: os conceitos de “polity”, referente às instituições políticas; “politics”, para os processos políticos; e “policy”, que diz respeito ao conteúdo da política. Especificamente em relação à política municipal, pontua-se que os estudos de políticas públicas devem ir além do que se considera a dimensão material das políticas setoriais e compor levantamentos que agreguem as dimensões de politics e polity (Frey, 2000).

11Considerando que estas são esferas distintas, porém, relacionadas, a análise pode levar em consideração o objeto de estudo e/ou impactos a partir das diferentes perspectivas da policy analysis. Embora este estudo não seja propriamente uma avaliação de eficiência, mas uma análise de conteúdo voltada à identificação de elementos que caracterizem como a noção de eficiência pode ser percebida a partir da narrativa midiática, também cabe explorar conceitos básicos pertinentes a este tipo de pesquisa, característica dos estudos relacionados com políticas públicas.

12Ligada a um viés de racionalização do gasto e da economia dos recursos públicos, a eficiência é considerada um “objetivo democrático”, uma vez que é tida como meta no uso dos recursos públicos e que gera impactos na “confiança pública”, que pode ser entendida como a opinião pública sobre a sua administração. A avaliação da eficiência está concentrada na relação entre o esforço empregado na implementação de uma determinada política pública e os resultados alcançados a partir dela (Arretche, 1998).

13Em relação às políticas públicas de saúde, alguns conceitos costumam nortear as pesquisas de avaliação e análises. Ao tratar da experiência da capital paranaense no processo de construção de políticas públicas de promoção de saúde, Moysés et al. (2004, p. 629) ressaltam a "necessidade de se aprimorar e investir em processos avaliativos para conhecer adequadamente os processos e resultados de tais ações" e retomam quatro aspectos propostos pela Organização Mundial de Saúde para a avaliação de iniciativas relacionadas com Promoção de Saúde: 1) participação, tratando de envolver, da maneira apropriada, todos os que têm interesse legítimo na iniciativa em avaliação; 2) múltiplos métodos, utilizando elementos de vários campos disciplinares e diversos procedimentos para a coleta de dados; 3) capacitação, visando aprimorar a capacidade de indivíduos, organizações e governos em relação à Promoção da Saúde; e 4) adequação, desenvolvendo um planejamento em relação à intervenção e ao seu impacto a longo prazo. A comunicação, neste estudo, é vista como parte da intersetorialidade que compõe as alianças estratégicas e os passos táticos para dar suporte às ações propostas a partir do diagnóstico proveniente da pesquisa de avaliação.

2. 1 Comunicação e políticas públicas

14São muitas as classificações referentes à comunicação no âmbito da esfera pública. Para Matos (1999), existem a comunicação política e a comunicação pública. A comunicação política, considerada a mais praticada atualmente, utiliza técnicas de marketing para estabelecer a prioridade dos assuntos de relevância social e a forma como estes serão levados ao cidadão, enquanto a comunicação pública leva em consideração a preocupação com o estabelecimento de um fluxo de relações comunicativas entre o Estado e a sociedade.

15Brandão (2012, p. 31) define comunicação pública, propriamente dita, como um processo instaurado na esfera pública, envolvendo Estado, Governo e Sociedade a fim de constituir um “espaço privilegiado de negociação entre os interesses das diversas instâncias de poder constitutivas da vida pública no país”. De acordo com este conceito, pode-se compreendê-la como um processo amplo, que abrange múltiplos atores sociais e até mesmo outras classificações, como a comunicação governamental.

  • 3 A pesquisa leva em consideração a bibliografia brasileira, fazendo a ressalva sobre a existência de (...)

16Na prática, muitas vezes é tênue a linha que separa a comunicação pública do espectro político da comunicação governamental. Além da responsabilidade de suprir as demandas do cidadão pelas informações de relevância coletiva e de o orientar em relação aos serviços públicos, cabe a ela dirimir conflitos que, não raro, pertencem à agenda política. Em um estudo aprofundado sobre a classificação teórica, Liedtke e Curtinovi (2016) destacam que a evolução do conceito de comunicação pública3 praticado hoje tem entre suas diversas terminologias auxiliares a comunicação governamental, cuja construção conceitual perpassa o estabelecimento das assessorias de comunicação da área governamental. Estas estruturas emergiram no Brasil na década de 70, diretamente subordinadas à cúpula dos órgãos, com caráter essencialmente informacional, funcionalista e bipolarizado, "isto é, centrado em papéis fixos de emissão e recepção, evidenciando a tendência passiva do receptor".

17Esta dicotomia também é abordada por Duarte (2009), que explora a gênese da comunicação pública, tida como evolução da noção de comunicação governamental a partir do estabelecimento das instituições democráticas e das transformações da sociedade brasileira já na década de 1980. Fatores como a Constituição de 1988, a transformação do papel do Estado, a instituição de instrumentos de empoderamento como o Código Brasileiro de Defesa do Consumidor, movimentos sociais e o desenvolvimento tecnológico teriam ajudado a constituir um sistema de participação na comunicação e de diluição do viés autoritário desta, demandando mecanismos que constituíssem subsídio a uma nova relação entre o Estado e todos os atores sociais.

18A comunicação pública, portanto, está relacionada com o fluxo e a interação de informações que sejam de interesse coletivo e compreende tudo o que se relaciona com o Estado, entes políticos, ações governamentais, o terceiro setor e, conforme o caso, ações privadas (Duarte, 2009). A existência de interesse público e a ação dos governos justificam a necessidade e o papel da comunicação pública.

19Para Brandão, Matos e Martins (apud Costa Júnior, 2003; Costa, 2014), a comunicação também acaba instituindo uma maneira legítima para que um governo se afirme perante a população e desenvolva uma espécie de lobby junto à opinião pública. A aprovação dos programas de governo, nesta perspectiva, está diretamente relacionada com o desempenho do governo em si, portanto, a eficiência, além de ser considerada o resultado consonante com os princípios da administração pública, é símbolo de resultados políticos – o que, dada a configuração estabelecida pelo sistema democrático, pode ser considerado natural.

20Quando o Estado oferta à população serviços oriundos de uma política pública alcança eficácia se o serviço for devidamente realizado; no entanto, mesmo que o serviço seja eficaz poderá ver sua eficiência comprometida se a população não for devidamente informada sobre ele ou se o desconhecer. A percepção das políticas públicas é, portanto, um indicador de sua efetividade (Costa et al., 2016) e a comunicação, dadas as convergências, um instrumento capaz de ajudar a moldá-la.

3. Metodologia

21A fim de caracterizar a comunicação pública empregada na divulgação da política de ampliação do atendimento nos Postos de Saúde e de identificar elementos informativos capazes de influenciar a percepção pública em torno da eficiência da medida, foi desenvolvida uma pesquisa qualitativa e exploratória, primeiramente, a partir de uma análise documental. Considerando que o conceito de documento ultrapassa a ideia de textos escritos e/ou impressos, a pesquisa documental permite a utilização de vídeos e imagens e, como esclarece Figueiredo (2007), podem ser utilizadas como documentos todas as fontes de informações cujo conteúdo ajude a elucidar determinadas questões ou que sirvam de prova para outras, conforme o interesse do pesquisador.

22Buscando caracterizar a cobertura noticiosa em relação à política pública, a análise documental neste trabalho levou em consideração o universo das reportagens veiculadas pelos canais institucionais competentes e demais veículos da imprensa local, a partir de março de 2017, que marca o início da implementação do serviço nas unidades de saúde, até agosto de 2018. Dispensando as reproduções feitas por blogues, jornais comunitários, ou outros canais de menor circulação, o levantamento compreende o conteúdo original produzido pela Prefeitura Municipal de Porto Alegre e pelos veículos locais de comunicação de massa, disponibilizado nos respectivos portais online. Foram identificadas, até o dia 10 de agosto de 2018, 24 matérias jornalísticas, entre textos para web e conteúdo dos jornais impressos ou de telejornais locais, sendo elas seis publicações do portal institucional da prefeitura, conforme listadas no Quadro 1, e 18 materiais de veículos diversos – telejornais Bom Dia Rio Grande e Jornal do Almoço, ambos da RBS TV; Rio Grande Record e Rio Grande no Ar, da TV Record; jornais Zero Hora, Correio do Povo e Jornal do Comércio e portais G1 e Band RS, relacionados no Quadro 2.

Quadro 1 – Lista de Notícias Institucionais da Prefeitura Municipal de Porto Alegre sobre a Ampliação do Atendimento nos Postos de Saúde. Fonte: Autores.

Quadro 2 – Lista das Notícias Publicadas pelos Veículos de Comunicação Sobre a Ampliação do Atendimento nos Postos de Saúde. Fonte: Autores.

23Para a análise dos dados, foi empregada a análise de conteúdo – método das Ciências Sociais e Humanas que utiliza várias técnicas de pesquisa para investigar fenômenos simbólicos. Observando a tendência na utilização do método em relação ao jornalismo de integração de abordagens quantitativas para verificar situações como a repetição de termos utilizados no discurso veiculado e de qualitativas para favorecero a interpretação do conteúdo manifesto e do conteúdo latente, esta foi considerada uma técnica mais adequada para a aplicação no produto jornalístico, como observam Machado e Palacios (2007, p. 2): “neste modelo híbrido, procedimentos de pesquisa qualitativa e quantitativa são ações complementares no processo contínuo de compreensão conceitual sobre a produção de informações nas organizações jornalísticas”.

24Na aplicação do método, primeiramente a cobertura foi segmentada entre os conteúdos produzidos pelos canais de comunicação vinculados ao governo e pela imprensa. A seguir, foi realizada a etapa de codificação, para classificação e interpretação do conteúdo. Bardin (2002) propõe o estabelecimento de unidades de registro para análise: objetos de actitud, que são os agentes sobre os quais recaem as avaliações, como pessoas, grupos, ideias; términos evaluativos de significado común, que qualificam os sujeitos, compostos por adjetivos, advérbios ou palavras positivas e negativas relacionadas com eles; e conectores verbales, que fazem a ligação entre sujeitos e predicados.

25Adaptando esta proposta metodológica, foram estabelecidas quatro categorias para melhor interpretação dos dados, de acordo com os objetivos da pesquisa. A análise segmentou o conteúdo nas categorias sujeito responsável (em quem se delega a responsabilidade, o poder ou a ação), caracterização de política pública (termos utilizados para se referir a política pública), indicadores de eficiência (adjetivos e qualificações positivos relacionados com a atribuição de eficiência) e indicadores de ineficiência (registros que comprometem a percepção de eficiência).

Quadro 3 – Demonstração da Aplicação das Unidades de Registro para Análise do Conteúdo Veiculado nos Canais de Comunicação. Fonte: Autores.

26A exemplo do Quadro 3, cada reportagem teve seu conteúdo classificado, sendo também contabilizados os termos extraídos, cujas repetições são expressas com numeração em parênteses, para posterior interpretação com os resultados da análise. As imagens publicadas nas reportagens também foram interpretadas, sendo mencionadas nas unidades de registro da análise quando identificadas características de atribuição de eficiência ou ineficiência.

4. O discurso da eficiência e a afirmação da política pública

27A análise da cobertura noticiosa evidencia a evolução da política pública, não apenas pela narrativa dos fatos que divulgam a sua implementação, mas também pela forma como ela vai sendo, gradativamente, caracterizada pelos canais de comunicação. Esta caracterização envolve as informações referentes ao funcionamento do serviço – relacionadas com a atribuição de eficiência –, à própria abordagem da medida como política pública e à legitimação dos órgãos e agentes políticos competentes. Como veremos a seguir, existem distinções entre a maneira como as informações são trabalhadas pelos veículos de comunicação de massa e pelos canais institucionais, mais alinhados com um padrão de comunicação pública com elementos que caracterizam também a comunicação governamental.

28No primeiro texto divulgado em março de 2017 pela Prefeitura, analisado no Quadro 3, anteriormente exposto, ao anunciar a implantação da política na primeira unidade de saúde (São Carlos), é apresentada a lógica de funcionamento, a composição da equipe e a localização – fatores que compõem os indicadores de eficiência. A medida é atribuída à Prefeitura, a quem também é conferida eficiência, uma vez que, "apesar das dificuldades financeiras, segue avançando na saúde". Nas coberturas seguintes, além de retomar estes pontos, a política é caracterizada como um "compromisso firmado pela gestão" e a noção de eficiência é reforçada com a utilização de palavras positivas, como "beneficiar", "facilita", "amplia". Atribui a realização do "ato que marcará este avanço" ao prefeito e ao secretário de Saúde.

29Na matéria sobre a implantação do “horário estendido” no Centro de Saúde Modelo, de abril de 2017, a atribuição de eficiência é inserida na manifestação do secretário de Saúde, que apresenta os dados técnicos e a projeção dos atendimentos e, de forma política, na manifestação do prefeito, que “colocou a saúde entre as prioridades de sua administração e garantiu que todas as rubricas para a pasta serão cumpridas”. A legitimação e atribuição de eficiência também estão presentes nas imagens escolhidas: uma foto exibe o prefeito cumprimentando usuários da unidade de saúde em ato inaugural do novo horário e outra traz o médico e secretário municipal de Saúde atendendo uma paciente em consulta médica.

30Ao atingir a marca de dez mil consultas, matéria publicada em agosto de 2017 apresenta dados dos atendimentos médicos e odontológicos das Unidades Modelo e São Carlos. O texto dá ênfase ao índice de 90% de resolutividade (casos resolvidos na hora), apresentado pela coordenação de Atenção Primária, e enquadra aspectos de policy nas avaliações do secretário de Saúde sobre a necessidade de “qualificar a atenção primária à saúde da população”. A expressão “Saúde Noite e Dia” é utilizada como intertítulo para informações complementares após o parágrafo final.

31No último dos releases divulgados no site da Prefeitura de Porto Alegre, em agosto de 2018, a expressão surge como denominação da política pública: “Programa de Saúde Noite e Dia”. Sem abandonar as habituais menções a “horário estendido”, a matéria comunica a realização do ato de inauguração, citando a participação do prefeito e do secretário de Saúde e apresentando alguns índices de consultas médicas que corroboram a noção de eficiência da política. Em geral, não são identificados indicadores de ineficiência, porém, é observado um equívoco em uma das informações divulgadas, quando se afirma que “não há distribuição de fichas” – prática do turno normal, que acabou sendo adotada também no turno estendido. Há registro de ineficiência no último texto analisado, dedicado a ampliar a publicidade do serviço de atendimento odontológico, em função da baixa procura. Isto revela lapso de eficiência no ponto de vista da análise da política, mas também um esforço de comunicação no sentido de elevar a demanda pelo serviço, com desdobramentos posteriores na mídia de massa, como veremos na sequência da análise.

32Além de desempenhar um papel relacionado com a comunicação pública, o vínculo ao órgão faz com que sejam identificados nestes conteúdos elementos característicos da comunicação governamental. A legitimação das autoridades e a construção de um discurso notoriamente positivo alia o interesse público ao interesse institucional e político da administração – o que também acontece através da comunicação de massa, desde que estes agentes estejam presentes na narrativa. Isto nem sempre é o que acontece, como observamos no Quadro 4, que reúne os elementos extraídos da análise das matérias referentes à abertura da primeira unidade de saúde com turno estendido.

Quadro 4 – Elementos para Análise das Matérias Referentes à Ampliação do Atendimento na UBS São Carlos. Fonte: Autores.

33Assim como nas demais matérias analisadas, observa-se que os conteúdos veiculados pela grande mídia costumam replicar informações institucionais, fazendo reverberar os indicadores de eficiência constatados na análise anterior, o que é observado com facilidade na matéria do Jornal do Comércio, anterior à inauguração do novo turno na UBS São Carlos, e na cobertura do Correio do Povo, posterior à solenidade, que ainda relata o primeiro dia de funcionamento do horário estendido utilizando informações da Prefeitura Municipal, creditadas como tal. Trazendo a manchete de que o atendimento de 61 pessoas "superou a estimativa da Prefeitura", o texto exprime a ideia de eficiência, legitimando a gestão municipal e a figura do prefeito ao incluir uma citação do mesmo, que caracteriza o atendimento como "completo", "sustentável", "adequado" e "seguro", além de trazer manifestações do ministro da Saúde e do secretário municipal, que reafirmam a medida enquanto política pública.

  • 4 Segundo dados do Kantar IBOPE Media Workstation Premium, da Grande Porto Alegre, em 2017 o Jornal d (...)

34Em algumas situações, porém, as referências a sujeito responsável e a caracterização de política pública não seguem o mesmo padrão da comunicação institucional/governamental. Na cobertura realizada pelo Jornal do Almoço, que é um dos principais telejornais da RBS TV e líder de audiência4, percebe-se que a maior parte dos registros codificados como sujeito está relacionada com o usuário, com menções a termos como "moradores" e "pacientes". Considerando que o atendimento ao cidadão é o meio e o fim da política pública, do ponto de vista da comunicação pública, pode ser feita uma relação positiva, porém, chama a atenção a inexistência de menção ao poder público, abrindo margem à leitura de uma descaracterização da medida enquanto política pública. Ainda assim, prevalece a noção de eficiência na análise textual e nas imagens, que exibem a estrutura da unidade de saúde em funcionamento.

35Outro ponto relevante surge na análise da cobertura do portal G1, a respeito da inauguração do novo turno na UBS São Carlos. O texto detalha a equipe e o funcionamento do atendimento, de modo similar aos conteúdos institucionais, legitimando as autoridades ao utilizar citações do ministro e do secretário de Saúde. Ao acrescentar que a "ampliação do horário era uma promessa feita pelo prefeito durante a campanha eleitoral", também situa a medida no campo de politics. Diferente da comunicação pública dos meios institucionais, a cobertura contempla o viés do contraponto, expondo, no parágrafo final, uma reivindicação de moradores locais pela abertura de uma UPA na região e a fala de um usuário (em indicador de ineficiência) que coloca em descrédito a política pública analisada.

36Já na agenda dos veículos de comunicação, a política de ampliação do atendimento nos postos de saúde rendeu um número maior de publicações em abril de 2017, em função da implantação do novo turno na segunda unidade de saúde a estender o horário, como evidencia o Quadro 5.

Quadro 5 – Relação das Matérias dos Veículos de Comunicação sobre a Ampliação do Atendimento no Centro de Saúde Modelo. Fonte: Autores

37Em sua primeira publicação a respeito, o Jornal do Comércio transmite em nota o anúncio realizado pelo prefeito municipal, reproduzindo um vídeo publicado em sua página pessoal no Facebook. Em frente à UBS São Carlos, prefeito, vice-prefeito e secretário municipal de Saúde reproduzem resultados positivos da experiência inicial, atribuindo eficiência à medida e vinculando a iniciativa à gestão municipal. No texto, a afirmativa "tem superado as expectativas, atendendo mais pessoas que o previsto" reforça a ideia de eficiência.

38Já em matéria publicada pela Band RS, que também legitima a administração municipal explorando a figura do Secretário de Saúde no papel de fonte oficial, particularidades da medida enquanto política de saúde ficam mais claras, explorando declarações que apresentam os limites deste tipo de atendimento. Apesar de frases como "o Posto de Saúde deve ser utilizado para atendimentos mais leves" e "casos de urgência devem ir aos Postos de Pronto Atendimento ou para as emergências hospitalares" serem enquadradas como indicadores de ineficiência do ponto de vista da análise, a informação contribui para melhor compreensão do público e dos potenciais usuários.

39O jornal Zero Hora também contribui para a interpretação da medida como política pública ao transmitir a ideia de continuidade a partir do resgate da abertura da unidade anterior. O texto enfatiza se tratar da “segunda a operar até 22 horas em Porto Alegre” e legitima o poder público atribuindo o anúncio do novo horário à prefeitura e conferindo à "gestão municipal" a avaliação em relação à superação da expectativa de atender mais pessoas que o previsto. O texto exprime a ideia de eficiência, no entanto, a imagem escolhida para ilustrar a matéria exibe uma fila numerosa em frente à unidade de saúde, na entrada correspondente à ala de vacinação – indicador de ineficiência.

40Na televisão, diferente da matéria sobre o posto São Carlos, a cobertura da RBS TV, que anuncia no matinal Bom Dia Rio Grande o horário estendido no Centro de Saúde Modelo, evidencia a implementação de uma política pública de ampliação do atendimento. Resgatando os números registrados pela precursora, a matéria imprime noção de otimismo, amparada nas estimativas dos novos atendimentos, que são reiteradas nas duas chamadas ao vivo, em frente à unidade de saúde. Desta vez, é legitimada a ação da Prefeitura Municipal, citada pela reportagem, que elenca todos os serviços disponíveis, evidenciando a inexistência das tradicionais filas. O que deixa a atribuição de eficiência ainda mais explícita são os adjetivos empregados para se referir a medida, que é classificada pela âncora do telejornal como "importante" e "uma boa notícia".

41Vinculado a esta publicação, reproduzida pelo portal G1, o texto carimba novamente a medida como “promessa de campanha do prefeito” e acrescenta que a proposta deve contemplar oito postos de saúde. O resgate do viés político desta medida também é mencionado pelo Zero Hora, em cobertura posterior ao evento de inauguração do novo turno no Centro Modelo, que explora dados de ordem técnica, como a composição das equipes e o aumento de 50% do volume de atendimentos, reproduzindo, também, informação incorreta do canal institucional em relação à não distribuição de fichas – prática adotada em todas as unidades. A manchete “Com dentistas e médicos, Centro Modelo abre até 22h”, do Jornal do Comércio, batiza outra cobertura em que o detalhamento referente às dinâmicas e aos serviços, aos indicadores e às projeções dos atendimentos amarra a construção de uma narrativa positiva em relação à política, em que gargalos como "a secretaria pretende iniciar uma campanha para atrair profissionais que desejem atuar, de forma voluntária (sem receber salário), em unidades com horário estendido" são contornados com afirmações das fontes oficiais, como "garantiu que todas as rubricas para a pasta serão cumpridas".

42Em VT da rede Record, com a mesma data de exibição, não há aprofundamento da medida como política de saúde e a fonte oficial consultada, na figura da coordenadora da unidade, é inserida em uma narrativa centrada em ilustrar a dinâmica de atendimento do posto São Carlos, onde o turno estendido completava o primeiro mês de funcionamento. A matéria aborda de maneira positiva o volume de atendimentos e coloca como informação complementar, ao final da reportagem, o anúncio do início das atividades no segundo posto de saúde, valorizando aspectos como a estimativa de diminuição da demanda das emergências, incluídos nos indicadores de eficiência na análise.

43Propondo um balanço sobre o primeiro ano desta política de atendimento, o Jornal do Comércio expõe, em matéria publicada em março de 2018, resultados e avaliações sobre o serviço. Na matéria intitulada "Usuários celebram um ano de consultas até 22h em postos de saúde", apesar de serem apontados gargalos, como situações expressas em "tanto o Posto Modelo como a UBS São Carlos estavam lotados" ou "é distribuído um número limitado de fichas" e "é preciso que o paciente se adiante e chegue bem cedo", ainda predomina o viés de validação da medida, apontando através de relatos a preferência dos usuários pela sistemática e, também, voltando a legitimar politicamente a administração municipal, resgatando a proposta como promessa de campanha. Dando voz a uma funcionária da unidade, a matéria expõe uma opinião avaliada como “um ponto negativo”, considerada indicador de ineficiência, apontando a opção pelo atendimento nas unidades de turno estendido como ameaça ao vínculo pré-existente entre pacientes e suas unidades de referência. O texto encerra com números do volume de atendimentos, chegando a 26 mil consultas médicas no período, com resolutividade de 88% - indicador robusto de eficiência.

44Na semana anterior à inauguração do novo turno na UBS Tristeza, em junho de 2018, matéria exibida pelo telejornal Rio Grande no Ar, da rede Record, mostra que mais de um ano após a implementação da política ainda há incompreensão e visão deturpada em relação a seus objetivos. A matéria, que abre enfocando problemas como a espera pelo atendimento, entrevistando um usuário que apela a chavões como “o serviço público nunca dá conta”, enquadrado nos indicadores de ineficiência dentro da análise desta narrativa, também dá voz a uma fonte não creditada, que parece falar em nome da unidade de saúde. Ela atribui problemas do turno estendido à falta de distinção entre a atenção básica, prestada pelos postos de saúde, e os serviços de urgência e emergência, que devem ser feitos pelas UPA e emergências hospitalares. Apesar da inserção, a reportagem reforça logo a seguir o turno estendido como alternativa para “amenizar problemas” do pronto-atendimento e encerra com a entrevista de uma usuária que compara o serviço a um “pronto-socorro”.

45No dia em que, de fato, as portas da UBS Tristeza permaneceriam abertas até às 22 horas, os jornais transmitem a informação. Apresentando números divulgados pela administração municipal, que contam com indicadores expressivos, como mais de duas mil consultas médicas por mês no novo turno, o jornal Zero Hora carimba a iniciativa com a nova nomenclatura definida pela gestão e menciona os demais postos abrangidos pelo “Programa Saúde Noite e Dia”. O nome da política também consta na cobertura do portal G1, embora chame a atenção para a falta de vinculação da iniciativa à esfera governamental nesta matéria, sem menção a nenhum órgão ou fonte oficial na divulgação do turno estendido da UBS Tristeza. Apesar de resgatar a ideia de continuidade e de política, com a menção “essa é a terceira unidade do Programa Saúde Noite e Dia na capital gaúcha”, não fica claro para o leitor se a iniciativa é de âmbito municipal, estadual ou federal. Já no Correio do Povo, que também resgata a implementação do horário estendido nas demais unidades e legitima os órgãos competentes, é identificado ruído em uma das informações veiculadas. A matéria lista 21 bairros que teriam acesso ao atendimento no novo turno da UBS, o que conflita com um dos pilares básicos desta política pública, que é a universalização do acesso a usuários de toda a cidade.

46Já na última matéria analisada, do dia 10 de agosto de 2018, a narrativa da reportagem telejornalística do Rio Grande Record vai perfeitamente ao encontro do objetivo da matéria institucional da Prefeitura de Porto Alegre, publicada dois dias antes, em prol da divulgação do serviço de atendimento odontológico no horário estendido da UBS Tristeza. Como fica visível no Quadro 6, existe um alinhamento notório entre os elementos identificados nas duas análises, o que faz com que a comunicação pública, neste caso, seja concretizada de maneira apropriada.

Quadro 6 – Comparativo entre os Elementos de Análise da Comunicação Institucional e dos Veículos de Massa sobre o Atendimento Odontológico no Turno Estendido da UBS Tristeza. Fonte: Autores

47Em geral, fica evidente nas análises das matérias o caráter informativo e a existência de um fluxo de informações que parte dos órgãos públicos. Este conteúdo contém características pertinentes para a comunicação pública, com informações e dados relevantes ao interesse público, que normalmente corroboram a construção de uma visão prévia de eficiência do serviço por parte dos potenciais usuários e dos veículos interessados no desdobramento destas informações. Como fica claro na análise, os conteúdos emitidos pelo órgão concedem uma base sólida para que os veículos construam as suas narrativas, quase sempre passando por um “filtro” com o intuito não de promovê-los, mas de os enquadrar como fontes oficiais. Em alguns casos, agentes e instituições acabam sendo até mesmo omitidos, o que prejudica o entendimento da medida enquanto política pública. O interessante é que, mesmo em face disto, o discurso em relação à ampliação do horário de atendimento nos postos de saúde é predominantemente positivo, construído com base nos indicadores de eficiência e com raras manifestações de desqualificação da medida.

5. Considerações finais

48Assim como na policy analysis, a comunicação aplicada ao campo das políticas públicas também evidencia as nuances entre as três esferas – polity, servindo a legitimação das instituições e dos órgãos responsáveis; politics, remontando ao resgate do compromisso político, relacionado com a capital eleitoral; e policy, dedicado à caracterização da política pública, apresentação e afirmação do serviço em si. Com esta ótica da policy analysis, todas as matérias foram analisadas a partir da máxima da eficiência, que baliza este estudo, assim como a premissa de que as políticas públicas são formuladas e executadas para contemplar os objetivos do plano de governo, consolidados a partir do Plano Municipal de Saúde e do Programa de Metas, bem como as expectativas do cidadão em relação ao serviço.

49Mesmo diante das ocorrências registradas como desqualificador, a percepção de eficiência em relação à medida em implementação sobressai no conteúdo veiculado pelos canais de comunicação. As matérias divulgadas pelo órgão institucional também desempenham um papel estratégico enquanto comunicação governamental, servindo o interesse da administração municipal para legitimar suas ações e seus agentes, portanto, fica evidente a importância de uma comunicação bem estruturada para dar início ao fluxo de informações, que faz reverberar a noção de eficiência nas demais coberturas noticiosas, mesmo que, em algumas delas, o filtro pelo qual passa o conteúdo institucional suprima a promoção dos entes públicos a ponto de prejudicar o entendimento do cidadão a respeito da medida enquanto política pública.

  • 5 Conceito relacionado com o processo de fortalecimento dos relacionamentos institucionais com a soci (...)

50A partir desta visão, para que a comunicação atenda à finalidade de informar a sociedade e de a incluir como meio e fim das políticas públicas, a comunicação pública deve ser abordada como parte integrante e fundamental do processo. Tanto nas etapas de formulação e implementação, quanto nas de monitoramento e avaliação de políticas públicas, a comunicação é inerente e pode ser considerada determinante para que a medida seja considerada eficiente pela população. De maneira mais ampla, podemos considerá-la um dos instrumentos para a efetivação da política pública, de acordo com o viés da Nova Governança Pública5.

51Por isso, como reforçam Costa et al. (2006, p. 4-5), a implementação de políticas e estratégias de comunicação entre Estado e sociedade “é essencial para a adequada percepção dos cidadãos quanto às competências, atribuições e serviços prestados pelas organizações públicas”. Isto é necessário para potencializar o alcance das políticas governamentais e para que o processo inverso também possa acontecer, possibilitando ao cidadão pleitear seus direitos corretamente, de forma que este processo seja passível de avaliação e análises que contribuam para o aprimorar.

52Desdobramentos possíveis nesta linha de pesquisa podem ser estudos comparativos entre a análise de conteúdo e a própria percepção do usuário mediante o contato com a comunicação e a experiência com o serviço. Desta forma, além de abordar de que modo se dá a construção da percepção de eficiência a partir do conteúdo comunicado, é possível avançar na constatação da influência da comunicação para a validação das políticas públicas junto ao público.

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Notas

1 O conceito de New Public Management (NPM) passou a ser difundido na década de 80, propondo a adaptação de conhecimentos gerenciais e práticas do setor privado para a gestão pública. A Nova Gestão Pública ou Administração Gerencial, como é chamada por alguns autores, visa uma máquina administrativa mais enxuta, mecanismos de controle/responsabilização dos atores políticos e o aumento da eficiência na administração pública.

2 A Emenda à Lei Orgânica n.º 42, promulgada pela Mesa Diretora da Câmara Municipal em 3 de agosto de 2016, altera o § 1.º do artigo 157 da Lei Orgânica do Município de Porto Alegre, dispondo a seguinte redação:

"§ 1º O dever do Município de garantir a saúde consiste na formulação e na execução de políticas econômicas e sociais que visem à eliminação dos riscos de doenças e outros agravos, bem como no estabelecimento de condições específicas que assegurem acesso universal às ações e aos serviços de saúde, os quais deverão ser prestados 24 (vinte e quatro) horas por dia, todos os dias, nas unidades básicas, nas unidades de pronto atendimento, nos centros de atendimento e nos hospitais."

3 A pesquisa leva em consideração a bibliografia brasileira, fazendo a ressalva sobre a existência de distinções na construção conceitual trabalhada por outras escolas, como a europeia e a norte-americana.

4 Segundo dados do Kantar IBOPE Media Workstation Premium, da Grande Porto Alegre, em 2017 o Jornal do Almoço obteve a melhor média de audiência já registrada por peoplemeter (desde 2000). Alcança, em média, 628 mil telespectadores diferentes por programa na Grande Porto Alegre, que compreende a Capital e região metropolitana.

5 Conceito relacionado com o processo de fortalecimento dos relacionamentos institucionais com a sociedade, a partir da ótica da Nova Gestão Pública, sendo parte da resposta dada para uma gestão pública voltada para demandas reais dos cidadãos (Osborne, 2010).

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Índice das ilustrações

Legenda Quadro 1 – Lista de Notícias Institucionais da Prefeitura Municipal de Porto Alegre sobre a Ampliação do Atendimento nos Postos de Saúde. Fonte: Autores.
URL http://journals.openedition.org/cp/docannexe/image/4197/img-1.png
Ficheiro image/png, 51k
Legenda Quadro 2 – Lista das Notícias Publicadas pelos Veículos de Comunicação Sobre a Ampliação do Atendimento nos Postos de Saúde. Fonte: Autores.
URL http://journals.openedition.org/cp/docannexe/image/4197/img-2.png
Ficheiro image/png, 136k
Legenda Quadro 3 – Demonstração da Aplicação das Unidades de Registro para Análise do Conteúdo Veiculado nos Canais de Comunicação. Fonte: Autores.
URL http://journals.openedition.org/cp/docannexe/image/4197/img-3.png
Ficheiro image/png, 27k
Legenda Quadro 4 – Elementos para Análise das Matérias Referentes à Ampliação do Atendimento na UBS São Carlos. Fonte: Autores.
URL http://journals.openedition.org/cp/docannexe/image/4197/img-4.png
Ficheiro image/png, 103k
Legenda Quadro 5 – Relação das Matérias dos Veículos de Comunicação sobre a Ampliação do Atendimento no Centro de Saúde Modelo. Fonte: Autores
URL http://journals.openedition.org/cp/docannexe/image/4197/img-5.png
Ficheiro image/png, 61k
Legenda Quadro 6 – Comparativo entre os Elementos de Análise da Comunicação Institucional e dos Veículos de Massa sobre o Atendimento Odontológico no Turno Estendido da UBS Tristeza. Fonte: Autores
URL http://journals.openedition.org/cp/docannexe/image/4197/img-6.png
Ficheiro image/png, 54k
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Para citar este artigo

Referência eletrónica

Andréia Poerschke Sarmanho e Caroline da Costa Duschitz, «Discurso da eficiência: narrativas da comunicação pública na implementação de uma política de saúde»Comunicação Pública [Online], Vol.14 nº 26 | 2019, posto online no dia 28 junho 2019, consultado o 13 julho 2024. URL: http://journals.openedition.org/cp/4197; DOI: https://doi.org/10.4000/cp.4197

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Autores

Andréia Poerschke Sarmanho

andreiasarmanho@gmail.com

Caroline da Costa Duschitz

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