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DOSSIÊ TEMÁTICO: DESINFORMAÇÃO, JORNALISMO E MODELOS DE NEGÓCIO

Regulando desinformação e fake news: um panorama internacional das respostas ao problema

Regulating misinformation and fake news: an international overview of responses to the problem
Jonas C. L. Valente

Resumos

O presente artigo tem por objetivo traçar um panorama global das iniciativas de regulação do fenômeno da desinformação, mais popularmente conhecidas como “fake news”. O trabalho começará com um debate conceitual para delimitar de que fenômeno se está falando ao empregar o termo “desinformação” (e porque a expressão “fake news” é inadequada para tratar desse objeto), bem como as características de sua manifestação contemporânea. Com base nisso, apresentaremos um quadro geral de iniciativas em diversos países a partir de algumas categorias. O intuito é apresentar exemplos representativos de distintas respostas ao problema, de abordagens focadas em autorregulação a diferentes instrumentos de comando e controle.

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Notas da redação

Recebido: 15 de Setembro de 2019

Aceite para publicação: 9 de Novembro de 2019

Texto integral

Introdução

1O termo “fake news” ganhou visibilidade mundial na segunda metade da década de 2010. Processos em diversos países de distintas regiões revelaram a centralidade da difusão de conteúdos enganosos. O caso mais notório foi o escândalo do uso de dados obtidos a partir de uma app no Facebook pela empresa Cambridge Analytica em processos políticos, como as eleições presidenciais da Nigéria em 2015 ou dos Estados Unidos em 2016, ou o referendo para a apreciação da permanência ou não do Reino Unido na União Europeia, popularmente nominado de Brexit (Cadwalladr & Graham-Harisson, 2018). Em 2018, a disputa pela presidência do Brasil foi marcada pela difusão massiva de notícias falsas, ao ponto de a missão observadora da Organização dos Estados Americanos (OEA) classificar a prática como “sem precedentes” (Galhardo, 2018). Mas a aplicação de mensagens falsas não se restringe a eventos deliberativos e assumiu contornos mais dramáticos, como nos assassinatos registrados na Índia após uma onda de conteúdos difundidos no WhatsApp estimulando o conflito entre grupos populacionais (Safi, 2018).

2Em 2018, surgiram acusações de que o exército de Myanmar estava utilizando a rede social como instrumento de propaganda para justificar matanças e limpezas étnicas contra uma minoria Rohingya (Mozur, 2018). A profusão de episódios como este gerou reações das mais diversas, de relatórios com sugestões elaborados por grupos de experts (como foi a iniciativa da Comissão Europeia) a leis prevendo até oito anos de cadeia para quem compartilhasse um texto que soubesse mentiroso (como no caso do Brasil). A quantidade e a diversidade de reações e respostas apontadas sugere que o problema é complexo e não havia, até o momento de publicação do presente texto, consensos internacionais acerca das saídas mais eficazes para deter os seus impactos na vida política e cultural das sociedades contemporâneas.

  • 1 Não pretendemos aqui esgotar as experiências ou avaliar em cada caso a sua efetividade, o que seria (...)

3A magnitude do problema e a dificuldade de encontrar meios de contê-lo indicam a importância de conhecer e analisar as respostas sendo adotadas por países e organismos internacionais. Para chegar a elas, o presente texto passará, inicialmente, por uma discussão conceptual visando delimitar o problema. Em seguida, trará referenciais do que se entende por regulação e da variedade de medidas possíveis de adoção no disciplinamento de uma atividade social, de modo a alertar para o risco de não reduzir esse fenômeno apenas a um determinado tipo de conduta de autoridades estatais. Por fim, elencará alguns exemplos selecionados considerando os seguintes critérios: (1) importância geopolítica do país ou grupo de nações; (2) configuração de exemplos de soluções diversas, buscando abarcar a variedade das atuações; (3) capacidade de incidência sobre o problema1.

1. Fake news e desinformação: definições e características

  • 2 Tradução própria do original em inglês: news articles that are intentionally and verifiably false, (...)

4Se não há um consenso acerca da conceituação do problema, um elemento passou a ser enfatizado de forma recorrente em relatórios e artigos sobre o assunto: o reconhecimento da existência da prática de difusão de informações falsas é um fenômeno histórico empregado desde pelo menos o século XIX (Darnton, 2017). Alcott e Gentzkow (2017, p. 213) caracterizam “fake news” como “artigos de notícias que são falsos intencionalmente ou passíveis de verificação e podem confundir leitores”2. Guess, Nyhan e Reifler (2018, p. 2) falam de “um novo tipo de desinformação política”, marcado por uma “dubiedade factual com finalidade lucrativa”. A partir de 2018, passou a haver na academia e entre autoridades internacionais um abandono progressivo do termo “fake news”, visto como insuficiente para explicar as práticas em tela. Embora o vocábulo ainda seja de grande conhecimento e empregado no debate público e em parte da literatura, para uma explicação mais rigorosa alinhamo-nos àqueles que optam por não o adotar. Um dos motivos envolve a banalização e sua instrumentalização por grupos políticos, que passaram a classificar opiniões divergentes ou incômodas de “fake news”, desgastando seu significado e as suas características.

5Tandoc Jr. et al. (2018) traçam um histórico registrando como o termo “fake news” foi empregado para nominar diferentes finalidades, como paródia, sátira, conteúdo fabricado, manipulação, publicidade e propaganda política, mas ganhou conotações distintas, indo de um termo explicativo a uma palavra da moda (buzzword). Lazer et al. (2018, p. 1094) definem o problema como “informação fabricada que imita notícias na forma mas não no processo organizacional ou no intuito”. Esses textos são marcados por procesos de “misinformation” (informação falsa) e “disinformation” (informação falsa propositalmente divulgada para enganar pessoas). Em relatório, o Comitê de Digital, Cultura, Mídia e Esportes do Parlamento Britânico (DCMS, 2019) também emprega a diferenciação, cunhando como marco desta a intenção. A desinformação, assim, está relacionada com uma conduta consciente de produção ou difusão de material sabidamente falso ou enganoso.

6Wardle e Derakhsan (2017) também adotam essa distinção, mas expandem-na agregando um terceiro prefixo. No modelo conceitual dos autores, a “mis-information” seria a difusão de informação falsa, embora sem intuito de prejudicar. A “des-informação” envolveria conteúdo sabidamente falso, fabricado ou manipulado com intenção de gerar dano. A “mal-information” representaria a disseminação de informações corretas, embora com intuito de prejudicar, como vazamentos, discurso de ódio e assédio. Essas três categorias estão dentro de um fenômeno que caracterizam como “desordem informacional”. Os autores apresentam uma tipologia de sete modalidades de manifestações de “dis e mis information”, que busca reconhecer a nuance de diferentes formas e elementos presentes nesses conteúdos: (1) Sátira ou paródia: sem intenção de causar mal mas com potencial de enganar; (2) conteúdo enganoso: uso enganoso de informação para ressaltar um determinado enquadramento ou argumento; (3) conteúdo impostor: quando fontes genuínas são personificadas de forma fraudulenta; (4) conteúdo fabricado: novo material, 100% falso, com o objeto de causar dano; (5) conexões falsas: quando manchetes, fotos e elementos não correspondem ao que diz a mensagem; (6) conteúdo falso: quando conteúdo genuíno é disseminado com falso contexto; e (7) conteúdo manipulado: quando conteúdo genuíno é manipulado para enganar ou confundir.

  • 3 Tradução própria do original em inglês: “ideologically extreme, misleading, and factually incorrect (...)

7Marchal et al. (2019) também abrangem um universo de práticas variadas de conteúdos enganosos, optando pelo termo “junk news” (notícias-lixo), que definem como “informação ideologicamente extrema, enganosa e factualmente incorreta”3 (p. 1). Essas referências, de modo algum exaustivas de uma literatura que vem crescendo, formam um quadro a partir do qual podemos avançar na conceituação a ser sintetizada aqui. A bifurcação semântica com os prefixos “mis” e “dis” não encontra correspondência no português, no qual, para os dois, a tradução equivalente seria a de “desinformação”. Já o prefixo “mal” possui tradução, no mesmo termo. Contudo, entendemos que tanto do ponto de vista semântico quanto do conceitual o termo “desinformação” se adequa ao fenômeno que buscamos delimitar aqui. O foco não estaria, portanto, em erros não intencionais (misinformation) ou em práticas nocivas de assédio ou ódio (mal information). Embora este último configure um problema importante, tem aspectos próprios que merecem uma circunscrição conceptual e uma correspondente reflexão regulatória específicas.

  • 4 Tradução própria do original em inglês: “false, inaccurate, or misleading information designed, pre (...)
  • 5 Contudo, ressaltamos aqui que não nos alinhamos ao arcabouço mais amplo que critica uma suposta “de (...)

8Deter-nos-emos, portanto, na produção e difusão de informação sabidamente falsa (portanto não objeto de um erro desavisado) com intuitos determinados, seja com finalidades econômicas, seja com finalidades políticas, sociais ou culturais. Nessa formulação, não basta apenas a falta de base factual ou a intenção de causar dano (seja este por diferentes motivações). Os dois aspectos devem estar combinados, configurando uma prática construída deliberadamente, com finalidade de lesar algo ou alguém, seja um indivíduo, seja uma coletividade, seja o conjunto da sociedade. Tal acepção se aproxima da concepção construída em alguns fóruns internacionais. Em seu relatório, o grupo de experts da Comissão Europeia define “desinformação” como “informações falsas, não precisas ou enganosas produzidas, apresentadas e promovidas com o intuito intencional de causar dano público ou obter lucro”4 (De Cock Buning et al., 2018, p. 10).5

9Mas a demarcação do fenômeno implica também no aprofundamento de suas características. Destarte, conforme discutido anteriormente, a difusão de material falso ou enganoso com o intuito de causar dano não é, em si, uma novidade. O que faz dela agora um processo de preocupações internacionais é a sua manifestação atual. E essa forma contemporânea está diretamente entrelaçada com as condições de sua circulação na sociedade, fundamentalmente no ambiente online e, especialmente, por meio das plataformas digitais. Estas foram definidas por Valente (2019) como sistemas tecnológicos (ST) em que se desenvolvem atividades sobre uma base técnica e que sãocomandados por proprietários, mas dos quais participam outros agentes (produtores, intermediários, usuários), cujos controle e gestão jogam um papel organizador chave e nos quais operam lógicas econômicas, práticas culturais e normas diversas (regulatórias e internas), a partir das quais esses agentes promovem uma mediação ativa nas atividades em que estão inseridas. Estas possuem como principal ativo a facilitação do acesso entre diferentes lados, conectando usuários, instituições públicas e associações privadas, vendedores, anunciantes e trabalhadores em diversos arranjos.

10Por meio de plataformas como Facebook, WhatsApp, Google e YouTube, a desinformação circula de forma veloz e com grande alcance. A escala global, a facilidade de publicação de conteúdos, o design forjado para gerar engajamento e interação entre usuários a partir dos conteúdos, a lógica de valorização a partir de recompensas (como curtidas, likes e ganho de amigos ou seguidores) e o funcionamento ininterrupto das plataformas são fatores propulsores de desinformação. A ascensão dessas arenas e agentes à condição de principais espaços da sociabilidade online levou para esses espaços práticas diversas de interação mediada por informação, de processos políticos às reproduções de identidades culturais, todos imersos em relações de poder e disputas de visões de mundo. Somente o Facebook possuía em 2019 2,32 bilhões de usuários6. No mesmo ano, o Google alcançava mais de 2,5 bilhões de aparelhos com seu sistema operacional Android (Brandon, 2019). A economia de plataformas beneficia do efeito de rede e facilita transações, anulando barreiras geográficas e de coordenação da demanda e da oferta, acelerando o ritmo de rotação do capital. O modelo de negócios desses agentes tem na publicidade sua principal fonte, e nos dados coletados e tratados para perfilamento (profiling) seu insumo-chave. Assim, a monetização de conteúdos passa pela geração de engajamento, o que pode ser obtido com material extremo ou que mobilize reações. Essa lógica de financiamento gera, assim, um incentivo a quem deseja lucrar com a desinformação, constituindo um dos seus pilares, além de promover a vigilância e o controle sobre os cidadãos.

11Entretanto, a despeito do reconhecimento do problema na literatura, ainda há polêmicas acerca da efetividade dessas mensagens enganosas. Um conjunto de trabalhos sugere forte influência de conteúdos falsos em processos eleitorais. Ao analisar as eleições dos Estados Unidos, Alcott e Gentzkow (2017) identificaram 115 textos enganosos pró-Donald Trump compartilhados mais de 30 milhões de vezes no Facebook e 41 peças favoráveis à concorrente, Hilary Clinton, compartilhadas 7,6 milhões de vezes. Uma lista de sites marcados por este tipo de artigos recebeu 159 milhões de visitas, em uma média de 0.64 por adulto daquele país. Marchal et al. (2019) analisaram a circulação de notícias em países europeus e concluíram que a desinformação obtém mais engajamento no Facebook do que reportagens corretas. Sites de “junk news” (conforme a conceituação dos autores apresentada acima) geraram de 1,2 a 4 vezes mais engajamento do que meios jornalísticos tradicionais. Já no Twitter, o fenômeno foi menos forte. A investigação de Vosoughi et al. (2018), tendo como objeto essa rede social, concluiu que mensagens falsas têm 70% mais chances de serem retransmitidas do que as verdadeiras. A partir de um quadro metodológico acerca do fluxo de mensagens, os autores apontaram que o alcance desse tipo de material é até oito vezes superior ao de uma notícia correta.

12Já outros estudos minimizam o impacto do fenômeno. A investigação de Nelson (2017) sobre as eleições presidenciais dos Estados Unidos de 2016 identificou que no mês da votação 40,1 mil pessoas visitaram sites de meios jornalísticos tradicionais, ou confiáveis, enquanto 3,1 mil acessaram veículos online marcados por difusão de desinformação. Já Guess et al. (2018), também observando o pleito estadunidense, chegou ao resultado de que uma em cada quatro pessoas teria sido exposta a conteúdos enganosos. Todavia, no escrutínio do volume de informação consumida, essa categoria teria representado apenas 2,6% do total. Entre os que recorriam à prática de se informar nesses sites, 60% das visitas envolveram 10% do eleitorado, razão pela qual o autor considera que o impacto não foi significativo. Em que pese tais resultados díspares, a existência maior de literatura exibindo uma presença crescente da desinformação, a profusão de casos deste tipo e a movimentação para o combate a essa prática são indícios fortes da sua relevância nas democracias contemporâneas, cuja evolução não deveria ser ignorada. Ao contrário, as reações de autoridades de dezenas de países no mundo, assim como das próprias plataformas digitais, têm sido no sentido de adotar medidas concretas para enfrentar o fenômeno. Essas respostas serão discutidas na próxima seção do artigo.

2. Respostas à desinformação: um debate sobre distintas abordagens regulatórias

  • 7 O autor define “Regulação” como “partes diferentes ou processos que, sob certas condições, reciproc (...)
  • 8 Uma boa sistematização é feita por Carnoy (1986).

13As reações à desinformação se dão em diversas esferas, da mobilização de cidadãos a iniciativas das plataformas, passando por diretrizes preconizadas por organismos internacionais (Delmazo & Valente, 2018). Interessa-nos aqui o ascenso de abordagens regulatórias visando o estabelecimento de normas, definidas formalmente no âmbito estatal ou não, com o propósito de influenciar os agentes envolvidos no fenômeno e gerar mudanças no seu curso, em geral voltadas à sua redução ou eliminação. Para avançar nas iniciativas concretas, faz-se necessário delimitar os referenciais da presente análise no tocante à regulação. O termo possui utilização ampla em diversos campos. Pode designar, por exemplo, a coordenação de processos e elementos em uma ótica mais sociológica ou econômica (Coriat, 2011)7. Mas sua trajetória mais notória está associada à atuação do Estado, trazendo consigo toda uma miríade de concepções desenvolvidas em distintas disciplinas8.

  • 9 Tradução própria do original em inglês: “means of intervention at its disposal, both material and

14Poulantzas (1981) assinala elementos importantes para compreender o Estado moderno ao ressaltar sua natureza de relação de disputas entre classes e frações de classe, embora sem as relativizar e reconhecendo que a hegemonia de determinada força política se inscreve na “ossatura material” da administração pública. Outro ponto rico da análise do autor é sublinhar a diversidade de entes estatais e a necessidade de reconhecer suas características e dinâmicas próprias de funcionamento, deixando de olhar o Estado como um todo. Jessop (2015) caracteriza o Estado como “polimorfo” e “polivalente”, sendo uma cristalização de princípios de organização social em uma determinada formação social e em uma conjuntura específica a partir da competição de ideias e projetos incidindo sobre ele. O Estado é formado em seu núcleo por instituições que asseguram o cumprimento de decisões vinculantes em um território a partir de uma “comunidade política” identificada com ele. No entanto, as fronteiras da ação do Estado e o restante da sociedade muitas vezes não são claras e suas ações dependem da articulação com práticas no âmbito dos espaços da sociedade. Para levar a cabo suas ações e garantir as decisões fixadas nas suas diversas instâncias, o Estado pode lançar mão de “outros meios de intervenção à sua disposição, tanto materiais quanto simbólicos”9 (Jessop, 2015, p. 50).

15A regulação, contudo, não precisa ser necessariamente ou somente estatal. Contra as perspectivas Estado-cêntricas assentadas no modelo de “comando e controle”, autores defendem uma ampliação constituindo um “entendimento mais amplo” (Baldwin et al., 2012), no qual as regras e os modos de operação podem ser construídos pela combinação de diversos instrumentos. Ganham espaço nessas reflexões outras formas de regulação mais afastadas do Estado, como a autorregulação (realizada por agentes privados) e a corregulação (combinação das duas formas). Black (2001) argumenta pela consideração da importância destas formas, propondo uma teoria descentrada da regulação. Se essa nova literatura, por um lado, ilustra formas mais variadas de coordenação de processos sociais (para usar o termo de Coriat), por outro lado está associada a uma redução da relevância do Estado e das relações de poder nesta esfera e no conjunto da sociedade. Assim, sem a possibilidade de estender a reflexão neste momento, o exame das iniciativas regulatórias do presente trabalho considerará o arcabouço amplo (incluindo formas de auto e corregulação) sem deixar de posicionar a análise acerca destas dentro das premissas que consideram a historicidade, a diversidade dos aparatos e os embates políticos no seu interior e no conjunto da sociedade capitalista.

  • 10 As medidas adotadas pelas plataformas digitais já foram objeto de debate em Delmazo e Valente (2018 (...)
  • 11 Projetos de checagem de fatos são a resposta mais comum, estando disseminados em diversos países. A (...)
  • 12 Entre as fontes para os casos internacionais discutidos estão mapeamentos voltados a acompanhar ess (...)

16Na seção seguinte, o exame das estratégias regulatórias como resposta ao tema da desinformação será operacionalizado focando as três formas listadas acima: as abordagens de autorregulação, corregulação e regulação estatal na lógica de comando e controle. Mas esse exame terá como pedra angular as respostas das administrações públicas. As estratégias de autorregulação, assim, serão observadas não pelas iniciativas dos agentes, mas como opção das autoridades estatais10. A despeito da validade de mecanismos de autorregulação operados pelos agentes econômicos (como plataformas digitais, veículos de mídia, partidos políticos, agências de checagem de fatos11 e associais civis), a escolha do Estado como foco das iniciativas leva em consideração a dimensão do problema e o poder dos principais atores envolvidos, as plataformas digitais, elementos que passaram a demandar nos últimos anos reações por parte dos governos e instituições públicas (como Parlamentos e tribunais eleitorais)12.

2.1. A abordagem da autorregulação

17Em que pese as leituras que preconizam o reconhecimento das formas de regulação centradas na sociedade em vez de centradas no Estado (Levi-Faur, 2011), a autorregulação pode ser tomada como, também, uma visão regulatória, na medida em que entes estatais se abstêm da responsabilidade de dar algum tipo de resposta, seja pela ausência de leis específicas, seja pela ausência da fiscalização de um órgão. No tocante à desinformação, as abordagens regulatórias de diversas nações permanecem centradas na autorregulação, seja pela adoção de medidas sem caráter vinculante, seja pela existência de propostas no Parlamento ou em outra instância estatal ainda não aprovadas. É o caso dos Estados Unidos. Desde que o escândalo da Cambridge Analytica revelou a presença forte de notícias falsas nas eleições presidenciais de 2016, iniciativas emergiram, mas sem a concretização na forma de regras.

18Uma delas foi a investigação aberta pelo Congresso, cujo foco não mirou a desinformação em si, mas a influência russa no pleito concluído com a eleição de Donald Trump, incluindo outros recursos, como conteúdos impulsionados. Representantes de grandes plataformas foram ouvidos. O Facebook admitiu a ação de agentes russos no impulsionamento de conteúdos durante as eleições. A investigação foi concluída sem o indiciamento de integrantes da campanha Trump. O Facebook terminou multado por violação de privacidade no escândalo da Cambridge Analytica, e não por eventual contribuição para a disseminação de mensagens falsas. No Senado, foi apresentado o “Projeto de lei dos anúncios honestos” (Honest Ads Bill), prevendo que plataformas com mais de 50 milhões de usuários no país guardassem informações sobre os anúncios, como responsáveis pelo custeio e público alcançado. Embora trate de publicações pagas, se aprovada pode contribuir para coibir a prática de desinformação ao facilitar a identificação das fontes.

19No Canadá, o governo federal anunciou em 2019 financiamento público no valor de $ 7 milhões para iniciativas de literacia midiática, visando combater a disseminação de conteúdos enganosos e interferência externa no processo eleitoral do mesmo ano (Aielo, 2019). O projeto envolve a criação de um “Protocolo de Incidentes Eleitorais Críticos”13, supervisionado por um grupo de cinco altos oficiais do governo, incluindo gestores das áreas de Justiça e Relações Internacionais. Eles terão a prerrogativa de decidir quais casos configuram comportamento online preocupante e fazer alertas neste sentido, que podem ser direcionados ao governo, aos partidos e ao conjunto da população. Incentivado pelo episódio dos Estados Unidos, o foco do grupo responsável pelo protocolo será o de interferências externas, o que pode se coadunar com desinformação, mas não se manifesta apenas por meio desta. Esse exemplo sinaliza a complexidade de lidar com o fenômeno e seu entrelaçamento com outras formas de condutas problemáticas na Internet, as quais possuem também naturezas específicas.

20Outros governos apostaram em campanhas de educação midiática para qualificar o consumo de mensagens para identificar conteúdo enganoso. Na Nigéria, uma campanha foi lançada em 2018 visando alertar os cidadãos dos riscos deste fenômeno para o país e para o regime político, multiétnico e multirreligioso, e ressaltar a importância da atuação dos cidadãos para evitar o compartilhamento deste tipo de mensagem. Os esforços envolveram a corporação pública nacional de mídia e acordos com plataformas em que a prática ocorre, como o Facebook. Ao anunciar a parceria, o ministro da Informação e Cultura, Alhaji Lai Mohammed, destacou que o governo decidiu apelar ao senso de responsabilidade dos comunicadores e agentes políticos em vez de engajar em coerção e censura (Oyeyemi, 2018), ilustrando uma abordagem regulatória de afirmação da autorregulação, com uma ação indutora do Estado.

21A exemplo do Canadá, a Dinamarca posicionou o problema da desinformação no contexto da preocupação com influências externas. O país lançou em 2018 um plano de ação com diretrizes e medidas para atacar o problema (Danish Ministry of Foreign Afairs, 2018). A iniciativa foi composta de 11 ações, iniciadas com a montagem de uma força-tarefa intergovernamental, que deverá avançar em medidas concretas. O Ministério de Relações Internacionais foi incumbido de desenvolver métodos de monitoramento de desinformação voltados à Dinamarca, bem como o treinamento de servidores públicos sobre como lidar com esses conteúdos. As agências de inteligência do país foram designadas para verificar eventuais campanhas de influência, assim como identificar vulnerabilidades dos processos eleitorais e ameaças a estes. O Executivo prometeu apoio aos partidos disputando vagas no Parlamento contra os riscos de influências externas. E também indicou a disposição de dialogar com meios de comunicação e plataformas digitais com vistas a discutir formas de evitar a influência da desinformação. O plano dinamarquês exemplifica o caráter flexível das estratégias regulatórias, começando dentro de uma lógica de autorregulação, mas podendo evoluir para instrumentos de corregulação ou de regulação de comando e controle.

22Já outros países estão em processo de debate de propostas legislativas, a exemplo dos Estados Unidos. Isso os coloca na condição de abordagem de autorregulação temporariamente, podendo passar para a de regulação estatal em caso de aprovação. Nas Filipinas, foi apresentado ao Senado por um parlamentar apoiador do presidente, Rodrigo Duterte, em julho de 2019, um “projeto de lei anti-conteúdo falso”, determinando que o Estado seja “proativo” em combater a prática e puna a criação e difusão de conteúdos sabendo (“ou tendo uma crença razoável” de) que contém informação falsa ou que tende a enganar o público, estabelecendo pena de detenção e multa. No caso de usar contas falsas ou bots, prover serviços desse âmbito ou financiar a prática, as sanções aumentam. Além da punição, o Departamento de Justiça fica encarregado de determinar a correção, com ordem de correção e remoção pelo autor ou bloqueio pela plataforma. A iniciativa sinaliza não apenas uma resposta, mas uma forma de o governo, conhecido por suas práticas autoritárias, reprimir seus opositores. Em Portugal, o movimento de potencial passagem de um cenário de autorregulação para regulação estatal encontra-se ainda um passo atrás. Em abril a Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC) enviou um estudo à Assembleia da República no qual pontua a inexistência de um tipo de ilícito correspondente à desinformação e recomenda a aprovação de lei neste sentido. “... O combate à desinformação, seja por que entidade for, imporá, em primeiro lugar, a consagração legal do seu conceito e respectivas consequências sancionatórias da sua prática” (ERC, 2019, p. 34).

2.2. A abordagem da corregulação

23A exemplo de perspectiva de corregulação, o caso mais notório é o da Comissão Europeia. Diante da preocupação com o problema, um grupo de experts foi reunido e elaborou um relatório com um conjunto de recomendações (De Cock Buning et al., 2018). Os pesquisadores produziram recomendações estruturais, como a ampliação da transparência acerca da forma como a informação é produzida e difundida, o fomento de um ambiente plural e diverso de mídia no bloco, o fortalecimento do jornalismo de qualidade e da credibilidade das notícias e a promoção de iniciativas de educação midiática. O grupo ressaltou a relevância de intensificar as iniciativas de checagem de fatos e garantir o conhecimento destas pelos utilizadores.

  • 14 Os relatórios das plataformas e parciais por mês estão disponíveis no site da Comissão Europeia: ht (...)

24Para além das bases gerais do ambiente informacional online, cuja constituição demanda mudanças de longo prazo, o núcleo modelo foi estruturado sob uma lógica corregulatória ancorada em um código de práticas a ser adotado pelas plataformas digitais, com a formulação de planos de ação acerca de como tais diretrizes seriam implementadas. As companhias assumiriam o compromisso de respeitar o código e fornecer informes periódicos acerca da sua implementação14. O documento traz uma série de medidas às plataformas, como:

  1. Ajustar as políticas de publicidade, identificando incentivos monetários à difusão de desinformação e avaliando formas de diminuir o poder desses mecanismos;

  2. Distinguir claramente o conteúdo, patrocinado e não pago, publicado pelos usuários;

  3. Assegurar transparência e fiscalização pública sobre seu funcionamento e a forma de gestão dos conteúdos dos usuários;

  4. Permitir o acesso a dados sobre sua operação e a mensagens difundidas para agências de checagem de fatos e pesquisadores;

  5. Disponibilizar aos usuários configurações para permitir que estes definam a forma de organização do fluxo de informações em suas linhas do tempo;

  6. Melhorar a visibilidade de notícias precisas e confiáveis e facilitar o acesso dos usuários a essas reportagens;

  7. Publicar vinculadas a notícias de grande disseminação sugestões de artigos relacionados com outras visões sobre um determinado fato;

  8. Ofertar ferramentas para que usuários criem links que permitam saber se há contestação de checadores de fatos sobre o que recebem no seu feed;

  9. Criar mecanismos para evitar abusos por usuários nas ferramentas de identificação de notícias denunciadas como falsas;

  10. Disponibilizar dados relevantes sobre seus serviços para pesquisadores independentes.

2.3. A abordagem da regulação estatal

25Em um conjunto de países, autoridades estatais adotaram medidas diretas de comando e controle contra a prática de desinformação. Parte dos países tipificou (ou já havia incluído em sua legislação) a proibição da criação e difusão de conteúdos falsos, com correspondente responsabilização. A Malásia foi pioneira na aprovação de lei em abril de 2018, criminalizando “notícias, informações ou dados e reportagens no todo ou em parte falsos” (Hafidzah, 2019). A Lei estabeleceu pena de até seis anos de prisão. O ato gerou polêmicas intensas no país, com parlamentares defendendo a revogação da matéria. O novo governo prometeu aprovar uma nova lei revogando o efeito da anterior, o que foi repelido pelo Senado. Em Singapura, foi aprovada uma lei em maio de 2019 criminalizando a disseminação de “falsos enunciados de fato”. A Lei permite a qualquer ministro determinar correções a mensagens definidas como falsas (Russel, 2019). A norma prevê multa e até cinco anos de prisão, podendo ser dobrada em caso de publicação por conta não autêntica ou bot. O texto também abre possibilidade de julgamento de casos envolvendo a relação de Singapura com outros países (Reuters, 2018).

26Na Europa, as iniciativas legislativas partiram de duas das principais nações do continente: França e Alemanha. Na primeira, a Lei de Imprensa já estipulava multas a quem reproduzisse e propagasse notícias falsas. Mas em novembro de 2018 foi aprovado regulamento específico, voltado a coibir o comportamento nas eleições, proibindo “fake news”, definidas como “alegações ou imputações inexatas ou notícias que falsamente reportam fatos com o intuito de mudar a sinceridade de um voto”. A abrangência da norma restringe-se aos períodos eleitorais. Juízes ganharam a prerrogativa de agir para responder a conteúdos falsos, determinando sua retirada, por exemplo. Na Alemanha, a Lei conhecida como NetzDG estabeleceu a obrigação de as plataformas excluírem “conteúdos ilegais” previamente previstos no arcabouço legal do país. Assim, a NetzDG não tipificou a prática de desinformação, embora elenque entre as práticas ilegais um tipo diretamente próximo dessa (“falsificação”) e outras que podem aparecer relacionadas (“insulto e difamação”, “falsificação de dados com o intuito de fornecer prova”, “difamação de religiões ou associações ideológicas”). Para além de determinar a fiscalização e a remoção dos conteúdos falsos publicados às plataformas, a lei prevê mecanismos de transparência sobre essa fiscalização e as denúncias recebidas.

27Em outros países, tipos penais não específicos sobre informações falsas também passaram a ser usados como forma de combater a prática. Na Arábia Saudita, o regime autocrático passou a ameaçar a punição de quem disseminasse material falso a partir da legislação de crimes cibernéticos, segundo a qual é crime quebrar a ordem pública, valores religiosos, a moral pública e a privacidade (Novak, 2018). A pena prevista chega até cinco anos. A prática, assim, amplificou o exercício de poder pelo regime, marcado por um domínio calcado em base religiosa, e a repressão a seus opositores. A atitude ocorreu em meio a suspeitas de que o regime saudita estaria envolvido com o assassinato do colunista do Washington Post Jamal Khashoggi. No Brasil, o Código Eleitoral já previa a punição de quem publicasse informação “sabidamente inverídica” durante as eleições. Em 2019, o Congresso Nacional aprovou a atualização da legislação eleitoral, inserindo um novo trecho e criando o crime de “denunciação caluniosa com finalidade eleitoral”, estipulando pena de até oito anos para quem imputa a alguém fato “falsamente atribuído” sabendo de sua inocência. O presidente da República, Jair Bolsonaro, havia vetado o dispositivo, mas o Congresso derrubou a decisão e restaurou a previsão.

2.4. Discutindo as abordagens regulatórias sobre fake news e desinformação

28Como assinalado anteriormente, a apresentação dos casos não se pretendeu exaustiva, uma vez que diversas outras nações assumiram suas estratégias regulatórias. Contudo, permite propor um esboço de um mapeamento geral. Entendemos ser importante reforçar uma ponderação feita ao longo do trabalho: os posicionamentos colocados não são estanques, podendo sofrer alterações como, por exemplo, na aprovação de uma lei ou no lançamento de uma política nacional por uma autoridade. Entretanto, partindo do retrato feito no contexto de elaboração do presente artigo, discutimos abaixo um quadro que contribui para identificar exemplos internacionais e iluminar aspectos constituintes das estratégias regulatórias em categorias que podem servir a análises futuras.

29Estas categorias variam conforme diferentes recortes e dimensões. O primeiro, já incorporado na presente análise e estruturante desta, é a natureza vinculante e assertiva dos instrumentos regulatórios estatais, variando da autorregulação à regulação estatal. No tocante ao horizonte temporal, podemos classificar as soluções como de curto, médio e longo prazos. Enquanto a aprovação de leis configura um instrumento de comando e controle de validade imediata, a reconfiguração dos ambientes infocomunicacionais dos países e a educação das audiências vislumbra efeitos em prazos incertos. Embora estes possam ser combinados, diferentes escolhas podem implicar capacidades distintas de ritmo das respostas. Nos exemplos citados, a preferência por perspectivas de longo prazo em geral está vinculada a estratégias regulatórias receosas de uma ação incisiva no plano legal.

30Um segundo recorte diz respeito ao objeto da regulação, se envolve diretamente a desinformação ou aborda esta de forma mais ampla. Enquanto em alguns países o conceito gerou respostas específicas, de planos de ação a leis, em outros os conteúdos falsos foram tratados de maneira menos direta, no âmbito de recortes regulatórios mais amplos e envolvendo outras práticas (como a de discurso de ódio ou até mesmo toda sorte de “conteúdo ilegal”). A variação desses aspectos diz respeito ao enquadramento do problema. Enquanto determinadas autoridades desejam atacar problemas gerais do ecossistema (ou da chamada “desordem informacional”), outras veem a necessidade de soluções próprias para o fenômeno considerando sua natureza e características. O episódio dos indícios de interferência russa nas eleições dos Estados Unidos impactou diversos países, que focaram suas respostas neste problema, incluindo a desinformação no seu interior.

31Um terceiro recorte diz respeito ao caráter parcial ou geral dos episódios regulados e das soluções regulatórias. Enquanto autoridades de determinados países focaram suas iniciativas em determinados períodos e episódios, como durante as eleições, outras implantaram políticas acerca da desinformação sem esta restrição, independentemente dos processos políticos e sociais e compreendendo a conduta como um problema em si. A influência eleitoral (não apenas nos Estados Unidos, mas também em outros casos) e seu impacto mais evidente (a escolha de um candidato, e não de outro) levantou reações deste tipo, embora o problema seja de manifestação geral e abarque também riscos de polarização cultural (amplificando divisões de grupos étnicos, como na África e na Ásia).

32Um quarto recorte envolve os destinatários dos instrumentos regulatórios. A prática da desinformação é complexa e envolve uma cadeia de agentes, formada pelos produtores das mensagens, difusores institucionais ou individuais, atores políticos (partidos, representantes e associações civis) e meios de difusão (sejam eles veículos tradicionais de mídia ou plataformas digitais), bem como os consumidores dessas informações e os impactados pelo fenômeno. Determinadas soluções chegaram a um grau de detalhamento de apontar atividades específicas auxiliares, como o fornecimento do serviço e o financiamento. Enquanto defensores da responsabilização das plataformas veem nessa medida uma consequência do papel adquirido por seus agentes, os críticos deste modelo têm receio de que tal cenário majore ainda mais o poder dessas empresas, estimulando uma censura privada com a retirada de conteúdos.

33Por fim, um quinto recorte está ligado à modalidade e à intensidade das sanções. Alguns países optaram por criminalizar a prática, estipulando penas de multa mais diversos anos de prisão. Já outros mantiveram apenas a multa. No tocante ao conteúdo, as medidas também variam de procedimentos de notificação a resposta para decisões sumárias de remoção ou de bloqueio de contas. A intensidade das punições também depende, em alguns casos, da previsão legal. Alguns arcabouços especificam as alternativas, enquanto outros conferem a autoridades responsáveis pelo exame dos casos a definição do peso das respostas sancionatórias. Abaixo buscamos cruzar as categorias desenhadas com os casos elencados.

Quadro 1: Estratégias regulatórias sobre fake news e desinformação

Quadro 1: Estratégias regulatórias sobre fake news e desinformação

Fonte: autor

Conclusão

34O presente trabalho teve o intuito de discutir abordagens regulatórias ao problema da desinformação, também popularmente conhecida como “fake news”. Iniciámos examinando o conceito, explicando a inadequação do termo mais empregado e fixando as características do fenômeno na contemporaneidade, ressaltando o papel das plataformas digitais na circulação, no alcance e na velocidade da propagação dessas mensagens. Em seguida, procedemos a uma rápida digressão nos referenciais adotados para o exame da regulação, pontuando as bases do conceito e desenhando a análise dos casos a partir de três grandes abordagens discutidas na literatura: autorregulação, corregulação e regulação estatal. Com base nestas, descrevemos exemplos internacionais que ilustram distintos aspectos do problema. Estas dimensões múltiplas foram debatidas e materializadas em categorias para a reflexão das respostas regulatórias, com o esboço de um quadro geral no seu fim.

35O exame das abordagens regulatórias sobre desinformação é importante, uma vez que problematiza reações a um problema de fortes impactos na sociabilidade contemporânea, de processos políticos à constituição de identidades e formas de interação sociais. Embora não tenha estado no escopo do artigo analisar a implantação de cada resposta, é importante aqui registrar algumas reflexões conclusivas. A primeira é reconhecer o caráter multidimensional do fenômeno, o que demanda respostas múltiplas à sua manifestação. Nos países discutidos, tal mirada mais ampla e de combinação de instrumentos não foi um modelo constatado. Ao contrário, os casos elencados evidenciam soluções unas, limitadas para responder ao fenômeno.

36A despeito da variedade das soluções regulatórias, em todos os casos emergem preocupações tanto sobre a sua eficácia quanto sobre possíveis efeitos nos direitos dos cidadãos, como em prejuízos à liberdade de expressão, ao acesso à informação e ao debate democrático. Tais riscos não estão associados a uma das modalidades de regulação (e, portanto, não implicam uma visão simplista de que a presença ou ausência de atuação estatal seria algo positivo ou negativo), mas envolvem a articulação dos instrumentos, na medida em que estes ampliam ou restringem os direitos dos cidadãos e das coletividades. Quando governos utilizam leis ou mecanismos (como ameaças) para reprimir adversários, há prejuízos aos direitos dos cidadãos. Quando o poder da gestão do discurso online é repassado a plataformas digitais, há também uma majoração da assimetria de poder entre esses agentes e seus usuários. Neste último caso, o ganho de poder de tais sistemas tecnológicos não ocorre somente em relação ao inidivíduo, mas inclusive sobre os Estados e sistemas democráticos nacionais, como na possibilidade de manipulação ou influência sobre processos como eleições.

37O combate à desinformação passa por diminuir os mecanismos que impulsionam sua disseminação, especialmente o controle das plataformas sobre o fluxo de informação com base em algoritmos opacos e cuja monetização é baseada na criação de perfis a partir de dados pessoais, com estímulos à permanência nestes espaços e ao engajamento com eles, o que transforma a difusão de notícias falsas em um negócio lucrativo. A concentração neste mercado (abordada em mais detalhes em Valente [2019]) também faz com que essas empresas possuam um poder maior e dificultem as respostas. Por outro lado, a mitigação do problema envolve coibir a ação dos agentes que promovem essa prática de maneira coordenada, com redes de produção e disseminação destes conteúdos. Deve-se evitar a criminalização dessa prática, mas sanções nas esferas civis podem ser um bom caminho, especialmente se punirem mais os centros de produção do que os usuários individuais. Para essas medidas, são necessários entes bem aparelhados tecnicamente, sejam eles no Judiciário, sejam em autoridades com poder administrativo, com capacidade de dar respostas compatíveis com o ritmo de viralização desses conteúdos, bem como de assegurar a reparação em mecanismos como direitos de resposta.

38Em trabalhos futuros, contribuiria para qualificar a compreensão da efetividade das respostas mapear e analisar como as diversas medidas e estratégias foram aplicadas na prática e quais foram seus resultados, intencionais ou colaterais. Desta forma, é possível perceber se as promessas foram concretizadas ou se outras consequências, desejáveis ou indesejáveis, tomaram força. O exame da evolução das práticas de desinformação e das providências de mitigação destas abre-se como um segmento de investigação acadêmica cada vez mais necessário, não somente de relevância científica, mas também para qualificar o debate online e evitar danos a este e ao conjunto dos sistemas democráticos de cada país.

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Notas

1 Não pretendemos aqui esgotar as experiências ou avaliar em cada caso a sua efetividade, o que seria impossível nos limites do trabalho. Mas buscaremos traçar a partir de casos exemplares o panorama pretendido.

2 Tradução própria do original em inglês: news articles that are intentionally and verifiably false, and could mislead readers.

3 Tradução própria do original em inglês: “ideologically extreme, misleading, and factually incorrect information”.

4 Tradução própria do original em inglês: “false, inaccurate, or misleading information designed, presented and promoted to intentionally cause public harm or for profit”.

5 Contudo, ressaltamos aqui que não nos alinhamos ao arcabouço mais amplo que critica uma suposta “desordem informacional” com este e outros fenômenos (como discurso de ódio). Tal explicação idealiza uma suposta “ordem informacional”, reabilitando uma noção Habermasiana de esfera pública em que o debate teria em algum momento se erigido de forma racional e agora estaria sendo desvirtuado. As disputas políticas e assimetrias de poder historicamente levaram a embates duros também no campo discursivo, havendo que se falar agora em novas estratégias dos atores políticos na batalha nessa esfera simbólica.

6 Informação disponível em: https://br.newsroom.fb.com/company-info/. Consultado a 12 de setembro de 2019.

7 O autor define “Regulação” como “partes diferentes ou processos que, sob certas condições, reciprocamente se ajustam produzindo algumas dinâmicas ordenadas” (Coriat, 2011, pp. 7-8). Tradução própria do original em inglês: “different parts or processes that under certain conditions reciprocally adjust yielding some orderly dynamics”.

8 Uma boa sistematização é feita por Carnoy (1986).

9 Tradução própria do original em inglês: “means of intervention at its disposal, both material and

Symbolic”.

10 As medidas adotadas pelas plataformas digitais já foram objeto de debate em Delmazo e Valente (2018), no caso geral, e em Valente (2019), na situação específica do Google e do Facebook.

11 Projetos de checagem de fatos são a resposta mais comum, estando disseminados em diversos países. A Rede Internacional de Checadores de Fatos (IFCN, na sigla em inglês) mantém mapeamento atualizado e completo sobre essas iniciativas. Disponível em: https://www.poynter.org/ifcn/.

12 Entre as fontes para os casos internacionais discutidos estão mapeamentos voltados a acompanhar essas situações. Entre eles destacamos o mapa interativo da rede Poynter (disponível em: https://www.poynter.org/ifcn/anti-misinformation-actions/), os levantamentos do Duke Reporter´s Lab (https://reporterslab.org/fact-checking/) e do Global Investigative Journalism Network (https://gijn.org/2017/05/08/a-global-guide-to-initiatives-tackling-fake-news/?mc_cid=e96b53a55d&mc_eid=94a32d1184) e o relatório da S. Rajaratnam School of International Studies (https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2018/03/PR180307_Countering-Fake-News.pdf).

13 Informação sobre a iniciativa disponível em: https://www.canada.ca/en/democratic-institutions/services/protecting-democracy/critical-election-incident-public-protocol.html.

14 Os relatórios das plataformas e parciais por mês estão disponíveis no site da Comissão Europeia: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/tackling-online-disinformation (consultado a 15 de setembro de 2019).

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Índice das ilustrações

Título Quadro 1: Estratégias regulatórias sobre fake news e desinformação
Legenda Fonte: autor
URL http://journals.openedition.org/cp/docannexe/image/5262/img-1.png
Ficheiros image/png, 37k
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Para citar este artigo

Referência eletrónica

Jonas C. L. Valente, « Regulando desinformação e fake news: um panorama internacional das respostas ao problema »Comunicação Pública [Online], Vol.14 nº 27 | 2019, posto online no dia 13 dezembro 2019, consultado o 01 outubro 2020. URL: http://journals.openedition.org/cp/5262; DOI: https://doi.org/10.4000/cp.5262

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Autor

Jonas C. L. Valente

Laboratório de Políticas de Comunicação – Universidade de Brasília

jonasvalente@gmail.com

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