1. Introducción

1La publicidad realizada por las Administraciones Públicas han sido poco estudiadas y los autores que han analizado este campo son del área del Derecho y de la Comunicación como por ejemplo: Moreu Carbonell, cuya obra es «la Administración anunciante: régimen jurídico de la publicidad institucional», García López, cuyo estudio tiene como título «Publicidad institucional: el Estado anunciante» o la tesis inédita de Salerno bajo en nombre:» El régimen jurídico de la publicidad institucional de las administraciones públicas». Todos ellos analizan la publicidad que emite y difunde la Administración Pública denominada como «publicidad institucional». Término al que deberíamos añadir de la Administración Pública porque las empresas privadas también realizan publicidad institucional o corporativa como herramienta para impulsar su propia imagen de marca en el mercado. Dicho esto, nos encontramos en la obligación de diferenciar la publicidad comercial de la publicidad institucional.

2Según la Ley 34, de 11 de noviembre de 1988, General de la Publicidad, artículo 2, dispone que: «Publicidad: (es) toda forma de comunicación realizada por una persona física o jurídica, pública o privada en el ejercicio de una actividad comercial, industrial, artesanal o profesional, con el fin de promo-ver de forma directa o indirecta la contratación de bienes muebles o inmuebles, servicios, derechos y obligaciones.» La característica de la PUBLICIDAD COMERCIAL es que el sujeto que la emite puede ser una persona física o jurídica y puede ser de naturaleza privada o pública y que debe tener como última finalidad que el destinatario compre o contrate un producto o servicio.

3Por el contrario, la Ley 29/2005 de 29 de diciembre de Publicidad y Comunicación Institucional limita el ámbito de aplicación sólo a los anunciantes que son organismos dependientes de la Administración General del Estado como Ministerios, Entidades Públicas, Fundaciones del sector público entre otros y a la propia Administración General y dispone que las campañas publicitarias son las «promovidas o contratadas por la Administración General del Estado y por las demás entidades integrantes del sector público estatal», artículo 1.1. Esta norma define como CAMPAÑA INSTITUCIONAL DE PUBLICIDAD en el artículo 2.a «toda actividad orientada y ordenada a la difusión de un mensaje u objetivo común, dirigida a una pluralidad de destinatarios, que utilice un soporte publicitario pagado o cedido y sea promovida o contratada por alguno de los sujetos enunciados». La intención del legislador es delimitar el concepto de publicidad institucional en relación con el mensaje, el medio y el público objetivo. El mensaje es de ideas no intenta promover ningún producto o servicio. El medio de comunicación que sirve de canal para difundir el mensaje debe ser pagado o cedido sin aclarar si el medio pudiera ser de la propia Administración. Y, el mensaje se dirige a un público plural.

4Nosotros nos centraremos en el análisis de estos tres elementos, a saber: el lenguaje publicitario en los discursos publicitarios, el medio de Internet en las páginas webs de las Administraciones Públicas y el target nacional e inmigrante. En este último punto abordaremos la Publicidad Institucional de la Administración y el nuevo target que empieza a aparecer en la Publicidad Institucional: los inmigrantes. Esta modalidad publicitaria representa y tiene como público objetivo al inmigrante y que se empieza a denominar ethnic publicidad en obras norteamericanas, francesas y belgas, entre otras. Por ello, enmarcamos la publicidad institucional realizada por la Administración Pública para y por los inmigrantes dentro de esta modalidad.

5Antes de ahondar en estas campañas conviene aclarar la diferencia con la PUBLICIDAD ELECTORAL y la publicidad administrativa que la propia legislación denomina publicidad institucional. La publicidad electoral debemos entenderla como «Campaña Electoral, a efectos de esta Ley, el conjunto de actividades lícitas llevadas a cabo por los candidatos, partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones en orden a la capitación de sufragios.» según el artículo 50.2 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. Los emisores de estas campañas son partidos políticos y, aunque el artículo 50.1 indique que: «publicidad institucional se realizará en espacios gratuitos de los medios de comunicación social de titularidad pública del ámbito territorial correspondiente al proceso electoral de que se trate, suficientes para alcanzar los objetivos de esta campaña» el término de publicidad institucional hace referencia a la publicidad corporativa de cada partido política que nada tiene que ver con la publicidad institucional de las Administraciones Públicas, tal como hemos dicho anteriormente, y que la propia ley excluye de su ámbito de aplicación. Igualmente la PUBLICIDAD ADMINISTRATIVA es la relativa a las publicidad en los Diarios oficiales que corresponda de las resoluciones administrativas como la información que se ofrece a los ciudadanos respecto a sus derecho y obligaciones y la utilización de bienes y servicios respectivamente se establece en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y en el Real Decreto 208/1996, de 9 de febrero, regula los servicios de información administrativa y atención al ciudadano.

6Habiendo diferenciado entre modalidades publicitarias que pueden tener ciertos parecidos centraremos nuestro análisis en la publicidad institucional de las Administraciones Públicas y en las campañas realizadas con y para el target del inmigrante enmarcada dentro de la modalidad publicidad ethnic.

2. El anunciante y las campañas institucionales de publicidad de las admisnitraciones públicas

7Ley 29/2005 de Publicidad y Comunicación Institucional en su artículo 1.1. indica que el ámbito de aplicación de la norma que es para la Administración General del Estado y los órganos dependientes de ésta. Esto indica que se dejan de lado a las Comunidades Autónomas y los Entes Locales, es decir, los Ayuntamientos. El ANUNCIANTE según esta norma es la Administración General del Estado y sus órganos dependientes. Y tal como indica el artículo 3.3 «LAS CAMPAÑAS INSTITUCIONALES contribuirán a fomentar la igualdad entre hombres y mujeres, y respetar la diversidad social y cultural presentes en la sociedad» Por lo tanto, una de las misiones de la Administración anunciante, entre otras, es mantener un clima de convivencia entre diferentes ciudadanos y sus culturas. Partiendo de esta premisa jurídica es de entender el interés por la publicidad institucional en el ámbito de la inmigración. Recordemos que los MENSAJES se caracterizan por la persuasión que es un elemento imprescindible de los discursos publicitario. Ésta es la carga de sugestión que aquéllos deben crear, modificar o mantener la actitud. En el caso analizado la Administración elabora mensajes hacia el receptor con el propósito de construir una actitud favorable de la inmigración tanto a los nacionales para una pacífica convivencia como a los inmigrantes para que se sientan integrados.

8A continuación, mostraremos los antecedentes de este trabajo, la muestra seleccionada y el análisis realizado para comprender la intencionalidad del anunciante como emisor a partir del lenguaje publicitario utilizado.

3. Antecedentes empíricos y muestra del estudio

1. La Administración General del Estado. b) Los organismos autónomos dependientes de la Administración General del Estado.

2. Las entidades públicas empresariales, dependientes de la Administración General del Estado, o de cualesquiera otros organismos públicos vinculados o dependientes de ella.

3. Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social.

4. Las sociedades mercantiles estatales, definidas en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas.

5. Las fundaciones del sector público estatal, definidas en la Ley de Fundaciones.

6. Las entidades estatales de derecho público distintas a las mencionadas en los párrafos b y c de este apartado.

10Se ha elegido el medio digital porque consideramos que es el escaparate y el medio por el que la Administración Pública se comunica directamente con los ciudadanos dispersos dentro y fuera del territorio nacional, que a fin de cuenta son los receptores y pagadores de dichas campañas de publicidad, así como, con los demás públicos reconstruyendo una imagen positiva de marca de sí mismos. Además, numerosas campañas institucionales han sido difundidas tan sólo una vez y su posterior ubicación sólo se encuentra en la red.

11Se han visitado las siguientes web y sus órganos adscritos:

• Presidencia del Gobierno

• Ministerio de Administraciones Públicas

• Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación

• Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación

• Ministerio de Cultura

• Ministerio de Defensa

• Ministerio de Economía y Hacienda

• Ministerio de Educación y Ciencia

• Ministerio de Fomento

• Ministerio de Industria, Turismo y Comercio

• Ministerio del Interior

• Ministerio de Justicia

• Ministerio de Medio Ambiente

• Ministerio de la Presidencia

• Ministerio de Sanidad y Consumo

• Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales

• Ministerio de Vivienda

12El resultado obtenido ha sido que el Ministerio y sus órganos dependientes que mayor número de campañas institucionales realizan y cuya permanencia queda en la red es el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Esto no quiere decir que el resto de las Administraciones no realice campañas publicitarias cuyo target sea el inmigrante. De hecho, en el anterior estudio se constató que el Ministerio de Educación, Ministerio de Sanidad y el Ministerio de Defensa, entre otros, difundían campañas institucionales en prensa que no están disponibles en la web.

13Por este motivo, sólo nos centraremos en las variables: «tiempo/permanencia», «público objetivo (inmigrante y nacionales)» y la «representación» (nuevos ciudadanos los inmigrantes). Antes de comenzar con el análisis de algunas de las campañas institucionales del Ministerio de de Trabajo y Asuntos Sociales conviene aclarar que llama la atención la poca importancia que se le dedica a la publicidad en las webs cuando en los Presupuestos Generales del Estado existe una partida para el gasto publicitario y, además, en otros medios, como la prensa anteriormente citada, recoge numerosos ejemplos que en la red son inexistentes. Incluso resulta chocante que se invierta un gasto elevado para campañas institucionales que tan solo tiene difusión un día en un único diario, como mostraremos a continuación.

4. Análisis de las campañas institucionales publicitarias

14Siguiendo las directrices utilizadas en el estudio realizado en el 2006. Seguidamente, mostramos unos ejemplos de campañas de publicidad institucional de la Administración Pública utilizando las mismas variables del citado estudio realizado en el 2006 para analizar los discursos publicitarios para corroborar la idea de que la Administración Pública es un agente socializador junto con otros. La publicidad institucional como nuevo agente socializador, esta idea se desarrollará más adelante, se vale de las características propias del lenguaje publicitario, que difieren de los discursos periodísticos. Las variables que tomamos para el análisis son: el diseño, los elementos visuales y los elementos discursivos, público objetivo, permanencia y representación.

1. Los ELEMENTOS DEL DISEÑO que se estudian son: el eslogan y el lay-out.

2. Los ELEMENTOS VISUALES que se analizan son: la retórica visual, los iconos, la representación (se hace alusión a esta variable porque entendemos que en la imagen que proyectan los anuncios se ofrece la información sobre el origen cultural de los actores inmigrantes).

3. Los ELEMENTOS DISCURSIVOS que se abordan son: la promesa del anuncio, el concepto publicitario, el nivel de denotación y connotación (la promesa del anuncio, el concepto publicitario, las características de los personajes y especificidad del lugar) y el nivel pragmático.

4. Los ELEMENTOS FORMALES se estudia: el público objetivo, la permanencia, es decir, la duración y localización de la campaña (en esta variable las notas de prensa nos han ayudado para determinar esta variable pero en numerosas ocasiones éstas no se cuelgan en red)

5. La REPRESENTACIÓN la referencia de los actores de la campaña y la alusión a la procedencia de éstos [Cuadro 1].

5. El campo semántico y la intencionalidad del lenguaje ethnic publicitario institucional

17Por consiguiente, en este apartado nos situaremos en el nivel de la teoría de la comunicación, utilizando además recursos epistemológicos de la teoría sociológica. Desde este marco teórico, hablaremos en primer lugar de la omisión de ciertos sentidos en este tipo de campañas, que pudiesen hacer referencia a los aspectos conflictivos y negativos del proceso de inmigración; también resaltaremos algunas de las narrativas más comunes de la publicidad institucional, en temas de inmigración, para pasar por último a considerar una correlación esencial que se establece entre la publicidad institucional de las Administraciones Públicas y la construcción identitaria de la población inmigrante. Es importante, detenerse en las diferencias discursivas que ofrece la Publicidad Institucional de las Administraciones Públicas, puesto que es precisamente ese cúmulo de diferencias, lo que está configurando su propio estilo lingüístico ethnic publicidad, por su proximidad, en esa recreación imaginario de un mundo intercultural que emite desde sus contenidos visuales y textuales.

a) La omisión de cualquier situación identitaria conflictiva9 en la publicidad institucional

19A modo de algunos ejemplos recurrentes en la prensa española, muchas veces se visualizan las noticias sobre atracos y delitos de bandas formadas en su totalidad o mayoritariamente por población de origen inmigrante, se repiten los datos estadísticos sobre las víctimas de violencia de género de origen inmigrante con agresores también inmigrantes. También de forma alterna cada año en época de matriculación escolar, se resalta la ocupación masiva de las aulas en educación pública por población infantil de origen inmigrante. Ejemplificamos, entre una sucesión de temas, que constante-mente inundan la prensa escrita así como los informativos en los mass media españoles. Éstos son hechos reales, en ocasiones locales pero que se generalizan, y desde los que se crea una alarma social sobre la presencia de la población inmigrante en España, puesto que ni todas las víctimas de violencia de género en España son de origen inmigrante ni los agresores de las víctimas son todos inmigrantes. Queda asociada de este modo la idea de «criminalización» e «invasión» a la población inmigración, desde los medios de comunicación.

20Por otro lado, tampoco el sistema educativo español, o pongamos por caso el sistema sanitario español está desestabilizado por la población inmigrante. En este último caso cabría hablar de las distintas políticas educativas españolas, en las que en el caso de ser pertinente hablar de cierta discriminación, ésta se focalizaría hacia la población autóctona española. Y respecto al carácter universal de la sanidad española, debería replantearse la «sostenibilidad» futura de la misma, así como muchas otras prestaciones públicas asociadas a un modelo de estado paternalista, en plena «era global», y en plena crisis de la financiación pública a la que se abocan muchos gobiernos europeos.

21En los ejemplos expuestos anteriormente, la campaña publicitaria de la imagen [Ficha 1] se corresponde con la conmemoración del Día Internacional de las Mujeres (8 de Marzo), siendo el anunciante el Instituto de la Mujer, perteneciente a la Secretaría General de Políticas de Igualdad del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Esta campaña se inserta además en los actos relativos al II Encuentro de Mujeres Africanas y Españolas y de la tercera edición del festival «Ellas Crean…». Ambos actos se aglutinaron bajo el lema «España-Africa, mujeres por un mundo mejor», de ahí el eslogan del anuncio: «Juntas hacemos un mundo mejor». En el análisis textual de este eslogan se trasluce esa dinámica de la publicidad institucional alejada de la exaltación del conflicto social, cuando, como acabamos de señalar, la tónica recurrente del discurso periodístico –salvo honrosas excepciones- es resaltar los elementos conflictivos del fenómeno de la integración. Con esto no estamos manifestando que un proceso de integración social esté exento de cualquier tipo de conflicto, de alguna manera la dialéctica es inherente a cualquier proceso social, pero combinado con el consenso social. Un fenómeno social total, como es el fenómeno de la inmigración, se traduce en complejas dinámicas socioculturales, éstas no son lineales, sino que están marcadas por la alternancia irregular de conflicto/consenso. El hecho a destacar es que donde el discurso periodístico pone el acento en el conflicto, el discurso publicitario institucional (de las Administraciones públicas) enfatiza en el consenso.

b) Publicidad institucional y mass media, dos narrativas visuales divergentes: negritud frente a multiculturalidad

23Es palpable a primera vista el dolor e incluso la desesperación que desprenden estas dos imágenes, frente a la fuerza de la belleza serena del rostro de la mujer de la campaña «Juntas hacemos un mundo mejor», frente a la fiesta y alegría que reina en las imágenes de la campaña La Suma de To-dos de la Comunidad de Madrid [Ficha 2], o la tranquilidad, optimismo y alegría que suscita el personaje inmigrante de la campaña del Instituto de la Juventud [Ficha 3], éste último en actitud abierta y alegre ante el futuro, frente al desconcierto que transmiten muchos de los rostros que frecuentemente los informativos televisivos insertan en sus reiteradas noticias, sobre la llegada en cayucos y pateras de la población inmigrante a las costas españolas.

25Un ejercicio interesante sería plantearnos si ante esa proliferación de imágenes que reafirman la inmigración como un hecho dramático, de desesperación, ¿continuamos siendo almas sensibles ante las acciones humanas, o por el contrario las imágenes nos han hecho inmunes?

26La «negritud» a la que hacíamos referencia, también viene construida por los datos que se dan sobre la población inmigrante desde los medios de comunicación, así como por esa imagen tan difundida de que sólo entran africanos en cayucos. Sobre esa invasión en cayucos que transmite la prensa, es curioso ver la dimensión real de este hecho, y consultar los datos estadísticos que denotan como los modos mayoritarios de la entrada de la población inmigrante a España se realizan por los aeropuertos y por medios de transporte, siendo las pateras un recurso minoritario pero resignificado por los medios, como principal vía de acceso de la población inmigrante al territorio español.

c) Los «estereotipos» sobre la inmigración en la publicidad institucional de las administraciones públicas

29El uso y la presencia de los estereotipos en los discursos de los medios de comunicación, es una constante en los mismos, y es también un hecho extrapolable a la publicidad institucional de las Administraciones Públicas. Nuestro posicionamiento no se inserta en una crítica del uso de los estereotipos, no defendemos un derribo absoluto de los estereotipos, éstos al igual que los marcos metacomunicativos de G. Bateson, o los marcos de Irving Goffman nos ayudan a elaborar la inteligibilidad y la normalidad de las situaciones comunicativas, y en general de las situaciones sociales. Lo que planteamos es una concienciación de los abusos del uso de los estereotipos. Ahí radica el auténtico peligro de los estereotipos, pues desde ese abuso se posibilita muchas veces una fácil interpretación del mundo cotidiano tanto para legitimar nuestra conducta, como para la legitimización de la cultura hegemónica.

31Como acabamos de decir, desde las campañas de la Publicidad Institucional, también se difunden unos estereotipos, aunque éstos supongan un nuevo planteamiento y enfoque que se diferencia incluso de las campañas publicitarias comerciales. En líneas generales la visualización de la población inmigrante en la publicidad suele corresponderse con una mínima aparición, y cuando aparecen en el decorado de la narración es con personajes muy secundarios. Por el contrario, los inmigrantes, son los protagonistas absolutos de las campañas de la publicidad institucional de las Administraciones Públicas, debemos de tener en cuenta de que este tipo de campañas se centran en el marketing de la diversidad, por lo que se resaltan estereotipos que contribuyan a reafirmar las ideaciones sobre la positividad de la diversidad cultural, los beneficios de una sociedad intercultural. Para ello se resalta por ejemplo el atractivo estético de la diversidad, así como también se presenta un prototipo de «inmigrante ideal», como es el caso de nuestro joven inmigrante protagonista de la campaña del Instituto de la Juventud, [Ficha 3].

d) La publicidad institucional y la «seducción»

32Otro hecho a destacar es que el uso de imágenes en los ejemplos analizados de Publicidad Institucional, se situaría en la seducción. Haciendo alusión a la obra de Martine Joly, este autor nos desafía a dilucidar siempre sobre la siguiente cuestión: ¿dónde se encuentra la imagen, entre memoria, estereotipo ó seducción? Otra vez la Publicidad Institucional se desmarcaría de las dinámicas seguidas por otros medios de comunicación, alejándose del estereotipo y de la memoria, para centrarse en la seducción. Como acabamos de ver, la Publicidad Institucional no está exenta de reproducir ciertos «estereotipos», pero por encima de ellos impera la seducción.

33Es esta una seducción fomentada por el eslogan, la retórica visual y los iconos utilizados, y una de sus semánticas principales sería la de «la integración» como situación social no utópica sino alcanzada y real, tal y como se denota en los personajes de los ejemplos expuestos. ¿Qué mayor seducción que la convivencia entre la población inmigrante y la población autóctona en la sociedad española, y en otros contextos, fuese en ese ambiente de fiesta y cooperación que transmiten la campaña de publicidad institucional de la Comunidad de Madrid, [Ficha 2].

34No olvidemos tal y como ya hemos expuesto en el apartado 2 con la exposición de la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de «Publicidad y Comunicación Institucional», como el objeto de la ley entre sus mensajes indica que «las campañas institucionales contribuirán a fomentar la igualdad entre hombres y mujeres, y respetar la diversidad social y cultural presentes en la sociedad» (art. 3.3.) entre otros fines. Por lo tanto, uno de las fines de la Administración anunciante es alcanzar un clima de convivencia, tolerancia, comprensión, diálogo y conocimiento entre los diferentes grupos socioculturales que configuran su población. La imagen que proyectan se focaliza hacia la interculturalidad. Las emociones y actitudes que intentan provocar es a favor de una sociedad intercultural, como si hiciesen de la interculturalidad, la principal característica de marca; en este caso el producto sería un producto utópico e inexistente aún, una sociedad intercultural, que se introduce en nuestra esfera pública mediante la ethnic publicidad difundida de este tipo de publicidad institucional, en el contexto español analizado.

35Por consiguiente, el fomento de «la seducción» en las campañas de Publicidad Institucional de las Administraciones Públicas, sigue una lógica congruente, puesto que con ello se contribuye a uno de los objetivos de dicha Publicidad Institucional: crear una actitud favorable a la inmigración. Con el logro de este objetivo, la Publicidad Institucional se convertiría directamente en un instrumento de integración, y crea un nuevo estilo en nuestro contexto español de ethnic publicidad.

e) La influencia de la publicidad institucional en la construcción identitaria.

38El primer y principal autor de esa «construcción» es el individuo, pero en tanto que no somos seres aislados, sino seres socioculturales, edificamos y resignificamos nuestra identidad (al nivel de identidad individual/psicológica, identidad grupal e identidad social) bajo la influencia, consciente e inconsciente de otros agentes e instituciones sociales. Desde nuestra tesis, evidentemente existen influencias notables en esa edificación identitaria, pero la publicidad, es en la actualidad una influencia muy notable. La publicidad con el paso del tiempo, se ha convertido en una institución social, que conjuntamente con otras, intervienen en el proceso directo de socialización del individuo. En ese proceso de socialización, la construcción de la identidad social se efectúa tomando como referentes los mensajes emitidos desde las instituciones socializadoras tradicionales (la familia y la escuela entre otras), y desde las modernas instituciones socializadoras, incluyendo en esta última categoría a los mass media, y dentro de éstos últimos, la publicidad juega un papel importante. Ésta influye al individuo en su construcción de la identidad, y como diría Benedict Anderson, en una construcción imaginada de la identidad.

39Acabamos de establecer esa conexión entre identidad y publicidad, pero en lo que respecta a las campañas de Publicidad Institucional de la Administración Pública, también se detecta dicha correlación. La publicidad institucional, pese a que no tenga ese marcado carácter comercial, también ejerce esa digamos función socializadora de la publicidad, que hemos descrito en el párrafo anterior. En el caso que nos ocupa, los modelos identitarios que presenta se refieren a los modelos del hombre y mujer inmigrantes ideales, y el principal idealismo radica en la integración de los «ciudadanos» inmigrantes en las sociedades de acogida. En otra instancia también se difunde los modelos ideales de una sociedad intercultural.

f) Segmento de la población seleccionada en los anuncios gráficos18

6. Conclusiones

42Ante estas nuevas estrategias discursivas, aunque aventurándonos dado que la investigación en la que se basa este artículo, está todavía en curso, podríamos decir, que la Publicidad Institucional de las Administraciones Públicas se adelantan difundiendo una ethnic Publicidad en el escenario publicitario español. El principio de igualdad que emana y recoge nuestra Carta Magna se refleja de derecho en la Ley de Publicidad y Comunicación Institucional en el artículo 3.3. que cuando dispone que en las campañas institucionales tienen que contribuir a la igualdad entre hombres y mujeres y entre la diversidad social y cultural y de hecho en sus numerosas campañas institucionales.

43Por ello, entendemos que el seguimiento de esta última debería hacerse desde un tratamiento interdisciplinar, tal y como se ha pretendido en este artículo, pues la aproximación teórica a la ethnic publicidad, pasa por el campo jurídico, de la publicidad, de la comunicación, de la sociología, de la economía y de la semiótica, entre otras más.