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La motivation des actes administratifs. Le droit français à la lumière du droit administratif comparé
Droit des États européens
Droit des États membres de l’Union européenne

La motivation des actes administratifs en droit belge

Steven Van Garsse et Yseult Marique
p. 69-75

Résumés

Cet article propose d’examiner la motivation des actes administratifs en droit belge, une obligation fondamentale de la démocratie administrative belge et du droit administratif belge contemporain. Pour ce faire, l’analyse couvre les deux volets majeurs de cette obligation, à savoir l’obligation de motivation matérielle et l’obligation de motivation formelle, prévue par une loi fédérale du 29 juillet 1991.

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Texte intégral

  • 1 Article 149 de la Constitution belge coordonnée. La Cour constitutionnelle considère qu’il s’agit d (...)
  • 2 CEb (Conseil d’État belge), 2 février 1988, Tilkin, nº 29.271.
  • 3 Formele motivering van bestuurshandelingen, I. Opdebeek, A. Coolsaet (dir.), 2e éd., Bruxelles, Die (...)

1Depuis son origine en 1831, la Constitution belge prévoit que les juridictions doivent motiver leurs décisions1. Cette disposition ne s’applique pas aux décisions émanant des administrations actives2. Ceci n’implique pas que les actes administratifs ne doivent pas être motivés. Un principe général de droit a en effet toujours existé en Belgique, principe selon lequel toute décision administrative devait être supportée par des motifs acceptables aussi bien en fait qu’en droit3. Cette obligation est connue sous le nom d’obligation de motivation matérielle. En outre, une loi fédérale générale impose de motiver formellement toute décision administrative de portée individuelle, que cette décision emporte des conséquences favorables ou défavorables pour son destinataire.

  • 4 Loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, Moniteur belge, (...)

2Cette contribution examine dans un premier temps l’obligation de motivation matérielle des actes administratifs belges. Ce principe est contextualisé et examiné à l’aune de la motivation formelle. Une attention particulière est ensuite consacrée à la loi générale de motivation formelle (loi du 29 juillet 19914). Quelques considérations générales sur l’obligation de motiver les actes administratifs en Belgique concluent cette contribution.

I. L’obligation de motivation matérielle

  • 5 À la suite d’une double contribution publiée en 1970 dans la principale revue néerlandophone de dro (...)

3Le droit administratif belge consacre depuis les années 1970 de plus en plus d’attention à ce que l’on dénomme les « principes de bonne administration »5. Les autorités administratives doivent prendre en compte ces principes généraux de bonne administration lorsqu’elles prennent des décisions. Ces principes donnent des indications relatives à la manière dont les décisions administratives doivent être adoptées, publiées et / ou portées à la connaissance de certaines personnes. Ils fonctionnent d’une part comme des normes de comportement pour les autorités administratives et d’autre part comme des normes de contrôle de la légalité des actes administratifs.

  • 6 Trois tentatives de codification furent amorcées dans le passé, notamment les deux suivantes : prop (...)

4Il n’existe pas en Belgique de liste légale énumérant les principes de bonne administration et encore moins une codification de la procédure administrative6. Les principes généraux sont normalement non écrits, même si certains de ces principes trouvent une expression dans des dispositions législatives spécifiques. Bien qu’il n’existe pas de liste exhaustive de ces principes de bonne administration, il est généralement admis que les principes du contradictoire et du respect des droits de la défense, de minutie, de sécurité juridique et de confiance légitime et l’obligation de motivation en fassent partie.

  • 7 CEb, 28 janvier 2019, Commune de Lierneux, nº 24.3531.
  • 8 CEb, 22 mars 2007, Van Gogh, nº 169.299.
  • 9 Ibid.
  • 10 CEb, 18 décembre 2017, Verschaeren, nº 240.217.
  • 11 CEb, 6 septembre 2004, Beddegenoodts et autre, nº 134.550.
  • 12 CEb, 15 mai 1990, N.V. Broekhoven België, nº 34.890.

5L’obligation de motivation signifie en premier lieu que tout acte administratif doit reposer sur des motifs acceptables en fait et en droit. L’obligation de motivation matérielle implique que tout acte administratif doit se référer à des motifs matériels exacts, pertinents et admissibles en droit qui doivent ressortir du dossier administratif7. Les motifs doivent pouvoir être examinés à l’occasion d’un contrôle de légalité. Sous réserve de ce qui sera expliqué ci-après à propos de l’obligation de motivation formelle, les motifs ne doivent pas être repris directement dans la décision elle-même. Au niveau de l’obligation de motivation matérielle, il suffit que les motifs puissent être trouvés dans le dossier administratif. De plus, le Conseil d’État estime que l’obligation de motivation matérielle n’implique pas que la décision administrative doive renvoyer à des pièces particulières ou des passages spécifiques des pièces du dossier administratif pour qu’il soit démontré que les faits sont établis8. Dans une affaire relative au diplôme d’un requérant, le Conseil d’État a estimé qu’il relève de la motivation matérielle, et non de la motivation formelle, de déterminer si une décision a fait application du bon arrêté, et en particulier des dispositions pertinentes de cet arrêté et si les conséquences attachées à ces dispositions sont correctes9. Ce qui importe à propos de l’obligation de motivation matérielle, c’est que l’autorité puisse raisonnablement avoir adopté la décision querellée sur la base du dossier administratif. La décision doit pouvoir être justifiée d’une manière acceptable aussi bien en droit qu’en fait10. L’autorité administrative doit pouvoir démontrer qu’elle a tenu compte lors de sa prise de décision des données concrètes avancées en soutien des motifs qu’elle a énoncés dans sa motivation formelle11. La motivation matérielle est donc relative à la légalité interne de l’acte administratif, à la validité des motifs avancés par l’administration alors que la motivation formelle est une exigence relative à la légalité externe de cet acte12.

  • 13 CEb, 27 janvier 2009, v.z.w. Zusters Kindsheid Jesu, nº 189.848.
  • 14 CEb, 30 novembre 2007, N.V. VFT Belgium, nº 177.447.

6D’après la jurisprudence, l’obligation de motivation matérielle ne requiert pas que l’administration doive réfuter tous les inconvénients possibles d’un choix politique déterminé13. Contrairement à une juridiction, l’administration n’est pas tenue, d’après le Conseil d’État, de répondre à chaque argument qu’un intéressé soulève, dès lors qu’il est possible d’identifier la base juridique requise en droit avec suffisamment de clarté et de certitude. Cela vaut également lorsque l’acte administratif ne peut être pris qu’après une procédure contradictoire ou un recours administratif organisé. Le Conseil d’État exige néanmoins que les arguments invoqués par les parties intéressées paraissent explicitement ou implicitement avoir été pris en compte dans la procédure de décision et, qu’à tout le moins, il soit possible de déduire de manière générale les raisons pour lesquelles lesdits arguments n’ont pas été admis par l’administration14.

  • 15 CEb, 21 novembre 2013, Van Elsacker et autre, nº 225.552.
  • 16 CEb, 25 octobre 2010, Paulus, nº 208.384.

7Enfin, le Conseil d’État ne s’estime pas compétent pour se substituer à l’appréciation que l’administration a portée sur les faits à la base de l’acte administratif contesté. Il peut seulement vérifier si l’autorité administrative a pu légitimement déduire l’idée qu’elle s’est faite des faits de la cause15 et si l’administration a correctement exercé son jugement dans le cadre de la marge d’appréciation qui lui était reconnue, à savoir si ladite administration est bien partie des données factuelles correctes, si elle a correctement apprécié ces données et si, à partir de ces éléments, elle a bien pu décider de manière raisonnable16. Lorsqu’une contestation survient, il appartient au requérant de prouver que l’autorité administrative n’aurait pas pu fonder sa décision si elle avait pris en compte lesdites données factuelles.

II. L’obligation de motivation formelle17

  • 17 Pour un aperçu de la jurisprudence récente relative à l’obligation de motivation formelle, voir Y.  (...)

8Le contexte de l’obligation de motivation formelle doit être expliqué dans un premier temps (A), avant d’exposer la portée générale de l’obligation formelle (B), les exceptions que la loi prévoit à cette obligation de principe (C) et les sanctions prévues (D).

A. Contexte18

  • 18 Pour une explication des arguments en faveur de l’obligation de motivation formelle des actes admin (...)
  • 19 Formele motivering…, p. 111.
  • 20 Ibid., p. 5 sq.
  • 21 Ibid., p. 7.

9L’obligation de motivation formelle requiert que l’administration indique elle-même les bases juridiques et factuelles sur lesquelles elle se fonde pour prendre sa décision. L’administré doit donc pouvoir prendre connaissance simultanément de l’acte administratif et des motifs sur lesquels cet acte administratif repose19. La motivation formelle est requise uniquement dans la mesure où une disposition de portée législative (en Belgique, normalement, soit une loi fédérale, soit un décret régional, soit une ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale) rend obligatoire l’expression des motifs dans l’acte administratif. Des exemples de ces dispositions spécifiques se trouvent notamment dans la législation sur les marchés publics, la fonction publique ou encore le droit de l’environnement20. Bien qu’il existe toute une série de telles dispositions spécifiques qui régissent les actes administratifs, il existe en Belgique une loi générale relative à la motivation formelle, depuis 1991. Cette dernière impose une obligation de motivation formelle pour tous les actes administratifs de portée individuelle. Cette loi générale a depuis lors influencé considérablement tous les domaines de l’action administrative. Elle fut qualifiée par la doctrine de « véritable révolution »21. Elle est restée inchangée depuis sa promulgation.

  • 22 CEb, 19 avril 2007, Renders, nº 170.189.
  • 23 CEb, 26 mai 2009, N.v. Garage Beckers, nº 193.510 ; CEb, 25 mai 2009, Van Trappen, nº 193.470 ; CEb (...)

10Comme déjà indiqué, cette loi n’est applicable qu’aux actes administratifs unilatéraux de portée individuelle. Elle ne s’applique donc pas aux actes réglementaires22. Elle est par ailleurs de nature supplétive. Elle ne s’applique donc pas lorsqu’une autre réglementation impose une obligation de motivation formelle moins stricte que celle prévue par la loi du 29 juillet 199123.

  • 24 Voir circulaire du gouvernement flamand nº 95/25 du 20 juin 1995, disponible en ligne : https://www (...)

11Pour bien comprendre le champ d’application de la loi, il convient de s’attarder quelque peu sur les concepts généraux qui le délimitent24. En vertu de l’article 1er de la loi du 29 juillet 1991, cette dernière a trait aux actes administratifs. Au sens de cette loi est un acte administratif

  • 25 Article 1er de la loi.

L’acte juridique unilatéral de portée individuelle émanant d’une autorité administrative et qui a pour but de produire des effets juridiques à l’égard d’un ou de plusieurs administrés ou d’une autre autorité administrative25.

  • 26 Voir entre autre la circulaire nº 00535 du 12 juin 2003, Motivation formelle des décisions prises à (...)
  • 27 Cass. belge, 14 février 1997, Gimvindus, C960211N, Rechtskundig Weekblad, 1996-1997, 1433 ; Cass. b (...)

12La notion d’autorité administrative est à son tour définie dans le même article par référence à l’article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d’État. En effet, le droit administratif belge détermine la compétence du Conseil d’État au contentieux de l’excès de pouvoir par rapport à l’auteur de l’acte querellé. La qualité d’autorité administrative a fait l’objet de nombreuses discussions et d’un contentieux abondant en Belgique26. Il est acquis que sont des autorités administratives toutes les administrations au niveau national, communautaire, régional, provincial ou local ainsi que toutes sortes de personnes morales de droit public. Les personnes morales qui fournissent un service public mais qui ont revêtu une forme juridique de droit privé ne sont pas automatiquement qualifiées d’autorité administrative. La jurisprudence considère que les entités qui sont soit créées soit reconnues par des pouvoirs publics (par exemple l’autorité fédérale, les autorités des Régions et des Communautés, des provinces et des communes) qui sont en charge d’un service public et qui n’appartiennent ni au pouvoir législatif ni au pouvoir judiciaire sont en principe des autorités administratives pour autant que leur fonctionnement soit déterminé et contrôlé par ces autorités publiques et qu’elles puissent prendre des décisions obligatoires contraignantes pour les tiers. Par contre, confier à une société anonyme une tâche d’intérêt général, même si cette société anonyme est créée par l’autorité administrative et même si elle est soumise à un contrôle étendu de la part de l’autorité administrative, n’est pas une raison suffisante pour faire perdre à cette société anonyme son caractère de droit privé, à partir du moment où elle ne peut prendre aucune décision contraignante pour les tiers27. Cela implique donc qu’une telle société ne sera pas soumise à l’obligation de motivation formelle.

  • 28 Circulaire du gouvernement flamand nº 95/25 du 20 juin 1995.

13On entend sous le terme d’acte administratif toute décision unilatérale de portée individuelle qui émane d’une autorité administrative et qui a pour objectif de produire des conséquences juridiques pour un ou plusieurs administrés28. Par conséquent, sortent du champ d’application de la loi les actes administratifs de portée réglementaire ainsi que les contrats. Les décisions administratives qui n’ont pas pour objectif de créer des conséquences juridiques échappent également à la loi sur la motivation formelle.

  • 29 Circulaire ministérielle du 4 mai 1992 relative à la motivation formelle des actes administratifs, (...)

Sont donc concernés les actes juridiques ayant pour effet de créer, modifier ou supprimer une situation juridique ou au contraire d’empêcher une modification de cette situation juridique29.

  • 30 Circulaire du gouvernement flamand nº 95/25 du 20 juin 1995.
  • 31 Ibid.
  • 32 CEb, 12 janvier 1993, Meynaert, nº 41.567 ; Conseil du contentieux des étrangers, 16 mai 2011, nº 6 (...)
  • 33 Formele motivering…, p. 71.

14Sortent donc du champ d’application de la loi les actes préparatoires (par exemple les avis), les mesures d’exécution matérielle des décisions administratives (par exemple la publication, la notification de l’acte), les actes purement matériels (par exemple l’exécution de travaux d’entretien ou de réparation), les mesures d’ordre intérieur (par exemple la réorganisation d’un service) ou des actes purement déclaratoires (par exemple la déclaration de vacances d’un poste et l’appel de candidats), des informations et des communications (par exemple une déclaration d’intention), etc.30. Par ailleurs, des décisions implicites, l’abstention de prendre une décision ou le rejet implicite d’une demande ne doivent pas être formellement motivés31. Enfin, les décisions administratives orales ne doivent pas non plus être motivées. Néanmoins, la jurisprudence a, à plusieurs reprises, considéré que la loi du 29 juillet 1991 s’appliquait quand même aux décisions administratives orales32. La doctrine a contesté ce point de vue33. En fait, dans ce cas, il n’y a pas d’acte, de telle sorte que la motivation formelle ne doit pas s’appliquer.

B. Portée de la loi générale relative à l’obligation formelle de motivation

  • 34 Article 3 de la loi.
  • 35 Ibid.

15La loi stipule que les actes administratifs doivent être motivés de manière expresse et adéquate34. Les considérations de droit et de fait qui servent de fondement à la décision doivent être mentionnées dans l’acte administratif lui-même35. Une motivation purement formelle n’est pas considérée comme suffisante. Des formules de style sont exclues. Comme l’explique le professeur Renders :

  • 36 D. Renders, « Le point sur la motivation formelle des actes administratifs », communication à l’apr (...)

Par exemple, une motivation formelle qui se contenterait de préciser que la demande d’un citoyen serait refusée « en ce qu’il / elle ne se trouve pas dans les conditions requises par la législation » est stéréotypée36.

  • 37 Formele motivering…, p. 133.
  • 38 Ibid.

16De même, des références à des avis qui sont à la base de la décision ne sont pas suffisantes. Une référence peut néanmoins être acceptée si l’autorité administrative a fait sien le contenu desdits avis et en donne connaissance à l’administré. Il est alors évident qu’il ne peut pas y avoir de contradictions entre l’acte administratif et l’avis ou les avis au(x)quel(s) il est ainsi fait référence. De manière plus générale, la jurisprudence constante a accepté qu’une référence dans la motivation aux actes préparatoires puisse être valable, pour autant qu’il soit satisfait aux quatre conditions suivantes, et ce de manière cumulative37. Tout d’abord, le contenu de la pièce à laquelle il est fait référence doit avoir été communiqué à l’administré soit avant que la décision ne soit prise, soit au plus tard en même temps que la décision elle-même. Il ne peut donc pas y avoir référence à des documents qui n’ont pas été portés à sa connaissance. Ensuite, la pièce à laquelle il est fait référence doit elle-même faire l’objet d’une motivation adéquate. Cette condition d’adéquation doit être appréciée à partir du point de vue de l’administré et non de l’administration. De plus, les propositions ou les avis doivent avoir été suivis dans la décision définitive. Enfin, il ne peut pas y avoir de contradictions entre les avis. S’il est fait référence à plusieurs avis qui sont contradictoires, alors l’autorité doit motiver pourquoi elle a suivi un avis plutôt qu’un autre. La doctrine souligne que lorsque toutes ces conditions sont réunies, l’objectif de la loi sur la motivation formelle est atteint38.

17En principe, il faut que l’administré dispose désormais de tous les éléments et informations dans l’acte administratif pour pouvoir apprécier la portée précise de la décision, de telle sorte qu’il soit dans une position qui lui permette de comprendre les raisons pour lesquelles la décision a été prise, et le cas échéant de décider en connaissance de cause s’il est judicieux d’introduire une requête en annulation de l’acte.

  • 39 CEb, 23 juin 2011, SA Eurosense Planning en engineering et autre, nº 214.083.
  • 40 CEb, 25 octobre 2001, Coghe et autre, nº 100.331.

18L’exigence d’adéquation des motifs implique que ces motifs soient pertinents et admissibles. L’acte administratif doit en d’autres termes être motivé de manière proportionnelle à son importance aussi bien pour l’administration que pour l’administré, ainsi qu’en rapport avec la nature et l’objet de l’acte. L’administration n’est pas tenue de donner les motifs des motifs39. L’obligation de motivation formelle ne requiert pas une réponse spécifique à chaque argument avancé par la demande de l’administré. Pour satisfaire à l’exigence de motivation formelle, il suffit que l’acte administratif énonce des motifs clairs pour lesquels les thèses défendues en appel et les avis éventuels discordants n’ont pas été acceptés40. L’obligation de motivation ne va pas jusqu’à exiger que les expressions et les termes utilisés dans les motifs soient expliqués à l’administré.

  • 41 CEb, 11 octobre 2007, c.v.b.a. P.T.C., nº 175.649.
  • 42 CEb, 19 février 2009, Hanssens-Decorte et autres, nº 190.649.
  • 43 CEb, 11 mars 2013, Carissemoux, nº 222.795.

19L’obligation de motivation formelle n’exige donc pas que chaque argument avancé par le requérant soit réfuté pour qu’il soit satisfait à la condition d’adéquation des motifs. Il suffit que les motifs exprimés dans la motivation puissent soutenir la décision41. De même, l’obligation de motivation formelle n’exige pas qu’il soit répondu aux objections qui ne sont pas pertinentes42. L’obligation de motivation formelle vise en effet à permettre au destinataire de l’acte de prendre connaissance des raisons pour lesquelles la décision a été prise. Il suffit que ce qui a été décidé soit expliqué, pas le contenu ou les conséquences qui en découlent43.

  • 44 Formele motivering…, p. 421.
  • 45 CEb, 27 mars 1996, b.v.b.a. Waste Collection Systems, nº 58.854.

20Le droit de la commande publique comporte à cet égard d’intéressantes applications. Ainsi, le candidat dont l’offre est rejetée en raison d’un prix anormal doit se voir fournir les raisons pour lesquelles l’adjudicateur pense que le prix est anormal ainsi que les postes qui ont été considérés comme anormaux44. L’obligation de motivation formelle n’exige donc pas que la décision reprenne les raisons pour lesquelles les prix offerts par les autres candidats n’ont pas été considérés comme anormalement bas. Il suffit que la partie intéressée soit au courant des motifs qui ont amené à rejeter sa candidature45.

  • 46 Handboek Bestuursrecht, S. Van Garsse (dir.), 1re éd., Bruxelles, Politeia – Academic and Scientifi (...)
  • 47 Formele motivering…, p. 149.

21Enfin, il existe une distinction importante entre la compétence discrétionnaire et la compétence liée de l’autorité administrative qui a adopté l’acte administratif. Dans le cas d’une compétence liée, la loi prévoit le contenu ou l’objet de la décision qui doit être prise46. Un exemple type est la déclaration de réussite d’un examen qui a satisfait à toutes les conditions pour être déclaré réussi ou encore l’obligation pour une autorité de nommer après un concours les personnes dans l’ordre des résultats obtenus au concours. Dans le cas d’une compétence liée, la motivation pourra en principe être concise : il suffit de renvoyer à la situation factuelle qui engendre l’application de la règle invoquée47.

  • 48 CEb, 29 janvier 2007, Hoste, nº 167.200.
  • 49 CEb, 13 octobre 2008, Vuzdugan, nº 187.001.

22Dans le cas d’une compétence discrétionnaire, l’administration dispose d’une certaine marge d’appréciation pour prendre la décision ou pour prendre la décision dans un sens ou un autre. Plus la marge d’appréciation de l’autorité administrative est large, plus la motivation requise doit être spécifique48. Une large compétence discrétionnaire n’est donc pas un blanc-seing : le Conseil d’État a ainsi déjà eu l’opportunité de préciser l’importance de donner les motifs de fait précis et concrets qui forment la justification de la décision, en l’espèce une décision de rejet49.

C. Exceptions à l’obligation de motivation formelle prévues dans la loi générale

23La loi énumère de manière limitative un certain nombre d’exceptions à l’obligation de motivation formelle. Il s’agit des cas où l’indication des motifs peut :

  • 50 Article 4 de la loi.

1° compromettre la sécurité extérieure de l’État ;
2° porter atteinte à l’ordre public ;
3° violer le droit au respect de la vie privée ;
4° constituer une violation des dispositions de matière de secret professionnel50.

  • 51 Y. Marique, « Commentaire de l’arrêt CE, 29 janvier 1954, nº 3.775, De Kempeneer », in Grands arrêt (...)
  • 52 Circulaire du gouvernement flamand nº 95/25 du 20 juin 1995.
  • 53 Question écrite et réponse, Bulletin nº B54/0363, session 48, p. 4675 (5 avril 1993, 199219930).

24Ces exceptions doivent être interprétées de manière stricte. L’article 5 de la loi précise expressément que l’urgence n’a pas pour effet de dispenser l’acte de motivation formelle. Les actes administratifs pris au scrutin secret ne sont pas repris dans les exceptions énumérées par la loi et doivent donc bien faire l’objet d’une motivation formelle. Ceci implique par exemple que les actes administratifs relatifs aux décisions de nomination ou aux arrêtés d’évaluation qui sont pris au scrutin secret doivent comprendre tous les éléments qui permettent une comparaison fondée des différents candidats. Sur la base de ces éléments, il est raisonnable d’opérer un choix, même si ce choix a lieu par le biais d’un scrutin secret51. Il s’agit par exemple des informations relatives à la satisfaction des exigences d’ancienneté, des mérites, diplômes et autres certificats obtenus par les candidats. La motivation doit être formulée d’une telle manière qu’il n’est pas possible d’attribuer quels motifs furent déterminants pour chacun des membres de l’assemblée pris de manière isolée52. En pratique, différentes techniques ont été développées pour réconcilier les exigences de motivation formelle des actes administratifs avec le principe du scrutin secret. Ainsi, une synthèse des différents points de vue échangés pendant le débat préalable au vote est parfois rédigée après le scrutin pour être incluse dans la motivation formelle de l’acte. Parfois, un projet de motivation est directement soumis au vote ou une motivation séparée est parfois soumise au vote après le vote au scrutin secret53.

  • 54 T. Balthazar, « De motivering van medische beslissingen », in Liber amicorum André Prins, T. Vanswe (...)
  • 55 Ibid.
  • 56 Formele motivering…, p. 88.

25La jurisprudence relative aux exceptions à la loi sur la motivation formelle est plutôt limitée et se prononce surtout de manière casuistique. Néanmoins, il y a un domaine qui a fait couler beaucoup d’encre : celui de la relation entre le secret professionnel médical (comme composante du secret professionnel), le droit au respect de la protection de la vie privée et la motivation formelle. Actuellement, une approche fonctionnelle est le plus souvent adoptée54. La jurisprudence du Conseil d’État permet de déduire que le secret professionnel vise à protéger la personne concernée de telle sorte que le secret médical ne peut pas être invoqué à son encontre par exemple pour refuser de lui faire connaître une décision relative à sa position juridique (par exemple en matière d’incapacité de travail)55. Par contre, le secret professionnel peut être opposé aux tiers56.

D. Sanctions

  • 57 CEb, 30 octobre 2006, Huyghe, nº 164.240.
  • 58 CEb, 21 décembre 2010, Van Den Bergh, nº 209.903.

26Le défaut de motivation formelle implique l’illégalité de la décision administrative : il peut donc être invoqué devant une juridiction administrative pour soutenir une requête en suspension et en annulation ou encore comme argument dans le cadre d’un recours administratif. Par contre, un défaut éventuel de notification de la décision contestée n’implique pas d’après la jurisprudence que les motifs de la décision sont illégaux57. Ainsi, l’objectif de la loi sur la motivation formelle est rempli si les motifs de l’acte administratif ont pu être exprimés d’une autre manière que par le biais de la motivation formelle et si les circonstances de la prise de connaissance ne portent pas préjudice au droit d’agir en justice à l’encontre de l’acte administratif58. Le Conseil d’État ne procède donc pas automatiquement à la suspension ou à l’annulation de l’acte administratif pour lequel la motivation formelle fait défaut.

  • 59 CEb, 19 juin 2008, Commune Wezembeek-Oppem, nº 184.353.

27De plus, ni le Conseil d’État ni les autres juridictions administratives ne procèdent nécessairement à la suspension ou à l’annulation d’un acte administratif pour défaut de motivation si l’acte querellé pour défaut de motivation formelle repose sur une série de motifs qui chacun peuvent justifier la décision prise. Dans un tel cas, tous les motifs doivent être illégaux pour que le défaut de motivation adéquate puisse justifier l’annulation ou la suspension de l’acte59.

  • 60 Disposition identique à l’ancien article 1382 du Code civil français, devenu l’article 1240 à la su (...)
  • 61 Circulaire du gouvernement flamand nº 95/25 du 20 juin 1995.
  • 62 F. Glansdorff, « L’indemnité réparatrice : une nouvelle compétence du Conseil d’État vue par un civ (...)

28Enfin, le défaut de motivation formelle peut mener à une action en dommages et intérêts pour faute de l’administration devant le juge civil sur la base de l’article 1382 du Code civil (responsabilité aquilienne)60. La demande sera néanmoins accueillie uniquement si l’administré réussit à démontrer qu’il a subi un préjudice à la suite de l’absence de motivation formelle et qu’il n’aurait pas subi ce préjudice si l’acte administratif avait été revêtu d’une motivation adéquate61. Depuis 2014, une demande de réparation du préjudice subi à la suite de l’illégalité commise peut aussi être introduite devant le Conseil d’État lors de requêtes tendant à l’annulation de l’acte administratif62. Cette demande, connue en Belgique sous le nom d’« indemnité réparatrice », peut être introduite dans la requête d’annulation, dans le courant de la procédure ou au plus tard soixante jours après la notification de l’arrêt dans lequel l’illégalité de l’acte administratif a été constatée. Dans son arrêt relatif à l’indemnité réparatrice, le Conseil d’État prend en compte toutes les circonstances relatives aux intérêts généraux et particuliers. Après l’introduction d’une requête en indemnité réparatrice le requérant ne peut plus introduire une demande en responsabilité civile devant le juge ordinaire en vue d’obtenir la réparation du même dommage. L’inverse vaut également : une fois une demande de réparation introduite devant le juge civil, le requérant ne peut plus introduire une demande d’indemnité réparatrice devant le Conseil d’État.

*

  • 63 Pour plus d’information sur l’article 32 de la Constitution belge, voir notamment S. Keunen, S. Van (...)

29L’obligation de motivation est – comme principe pour les organes de l’administration active – solidement établie : d’une part comme principe de bonne administration, d’autre part par la loi du 29 juillet 1991 en ce qui concerne les actes administratifs de portée individuelle. L’étendue de ces obligations a été clarifiée par la jurisprudence ces dernières années. Comme l’a montré la présente contribution, l’obligation de motivation formelle est une obligation de portée très large, constituant également un instrument important de protection juridique des citoyens à l’encontre de l’intervention administrative en Belgique. Au-delà de l’obligation de motivation formelle, la création d’une transparence63 élargie dans la prise de décision administrative contribue également au développement de la démocratie administrative belge. L’obligation de motivation doit donc bien être considérée comme une pierre angulaire du droit administratif belge contemporain.

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Notes

1 Article 149 de la Constitution belge coordonnée. La Cour constitutionnelle considère qu’il s’agit d’un principe général qui s’applique à toute juridiction (Cour constitutionnelle belge, 8 janvier 2009, nº 1/2009 et 31 mai 2018, nº 62/2018).

2 CEb (Conseil d’État belge), 2 février 1988, Tilkin, nº 29.271.

3 Formele motivering van bestuurshandelingen, I. Opdebeek, A. Coolsaet (dir.), 2e éd., Bruxelles, Die Keure, 2013, p. 5 ; D. Renders, « Origine et contours des principes de bonne administration en droit belge », Revue française de droit administratif, 2012, p. 763. Voir aussi P. Goffaux, Dictionnaire de droit administratif, 2e éd., Bruxelles, Bruylant, 2016, p. 355 ; X. Delgrange, B. Lombaert, « La loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs : questions d’actualités », in La motivation formelle des actes administratifs, P. Jadoul, S. Van Drooghenbroeck (dir.), Bruges, La Charte, 2005, p. 1-6. Les arrêts du Conseil d’État belge sont disponibles sur le site Internet suivant http://www.raadvst-consetat.be/?lang=fr ; les décisions de la Cour constitutionnelle sur le site Internet suivant : http://www.const-court.be et les normes législatives sur le site Internet suivant : http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_loi/loi.pl.

4 Loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, Moniteur belge, 12 septembre 1991.

5 À la suite d’une double contribution publiée en 1970 dans la principale revue néerlandophone de droit administratif de l’époque, la première contribution de la plume du membre hollandais de la Cour européenne des droits de l’homme (1966-1985) et la deuxième de celle du premier président du Conseil d’État belge (1948-1965) : G. J. Wiarda, « Algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het Nederlands recht », Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht, 1970, p. 372-378 ; L.-P. Suetens, « Algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het Belgisch administratief recht », Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht, 1970, p. 379-396.

6 Trois tentatives de codification furent amorcées dans le passé, notamment les deux suivantes : proposition déposée par les sénateurs Neybergh, Rolin, Duvieusart et Claeys (Documents parlementaires, Sénat, 1956-1957, nº 235) commentée par G. Langrod, « Projet de réforme législative de la procédure administrative non contentieuse en Belgique », Revue administrative, 10e année, nº 58, 1957, p. 430-433 ; et proposition de loi générale d’administration déposée par les députés Leterme et Vandeurzen (Documents parlementaires, Chambre des représentants, 2003-2004, 26 novembre 2003, nº 51-0496/1). Néanmoins, aucune de ces tentatives ne fut menée à terme.

7 CEb, 28 janvier 2019, Commune de Lierneux, nº 24.3531.

8 CEb, 22 mars 2007, Van Gogh, nº 169.299.

9 Ibid.

10 CEb, 18 décembre 2017, Verschaeren, nº 240.217.

11 CEb, 6 septembre 2004, Beddegenoodts et autre, nº 134.550.

12 CEb, 15 mai 1990, N.V. Broekhoven België, nº 34.890.

13 CEb, 27 janvier 2009, v.z.w. Zusters Kindsheid Jesu, nº 189.848.

14 CEb, 30 novembre 2007, N.V. VFT Belgium, nº 177.447.

15 CEb, 21 novembre 2013, Van Elsacker et autre, nº 225.552.

16 CEb, 25 octobre 2010, Paulus, nº 208.384.

17 Pour un aperçu de la jurisprudence récente relative à l’obligation de motivation formelle, voir Y. Mossoux, « Commentaire de l’arrêt CE, 26 juin 1996, nº 60.526, Messens », in Grands arrêts de droit administratif, E. Slautsky, J. Shohier, P. Goffaux (dir.), Bruxelles, Larcier, à paraître.

18 Pour une explication des arguments en faveur de l’obligation de motivation formelle des actes administratifs dans la période antérieure à l’adoption de la loi de 1991, voir D. Lagasse, « La motivation – Faut-il rendre obligatoire la motivation des actes administratifs ? », Administration publique – Trimestriel, 1980, p. 69-93. Deux documents du Conseil de l’Europe (résolution (77) 31 sur la protection de l’individu au regard des actes de l’administration et recommandation (80) 2 concernant l’exercice des pouvoirs discrétionnaires de l’administration) sont généralement mentionnés comme la source d’inspiration de la loi belge du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle. Voir R. Andersen, P. Lewalle, « La motivation formelle des actes administratifs », Administration publique – Trimestriel, 1993, p. 62-85, spéc. p. 62 ; Documents parlementaires, Chambre des représentants, 1990-1991, proposition de loi relative à la motivation des autorités administratives, nº 1397/1, développements (p. 2 : référence à la résolution du Conseil de l’Europe (77) 31 sur la protection de l’individu au regard des actes de l’administration ; p. 3 : renvoi aux situations en France et en Allemagne ; et le reste du texte discute la solution française) ; Documents parlementaires, Chambre des représentants, 1990-1991, projet de loi relatif à la motivation formelle des actes administratifs, nº 1594/4, rapport, p. 4 ; Documents parlementaires, Sénat (SE 1988), proposition de loi relative à la motivation formelle des actes administratifs, nº 215/1, développements, sont également intéressants en ce qu’ils présentent la situation sous un angle comparatif avant de discuter la « nouvelle approche » retenue par la résolution 77 (31) du Conseil de l’Europe. Pour mémoire enfin, une proposition de loi relative à la motivation des autorités administratives avait été déjà introduite au Sénat dès l’adoption de cette résolution 77 (31) mais elle n’avait pas abouti, notamment en raison du climat politique trouble de la fin des années 1970 en Belgique (Sénat, 1979-1980, nº 449/1).

19 Formele motivering…, p. 111.

20 Ibid., p. 5 sq.

21 Ibid., p. 7.

22 CEb, 19 avril 2007, Renders, nº 170.189.

23 CEb, 26 mai 2009, N.v. Garage Beckers, nº 193.510 ; CEb, 25 mai 2009, Van Trappen, nº 193.470 ; CEb, 5 janvier 2009, Bijleveld et autres, nº 189.260 ; CEb, 14 janvier 2008, S.p.r.l. International Business and Marketing Company, nº 178.531.

24 Voir circulaire du gouvernement flamand nº 95/25 du 20 juin 1995, disponible en ligne : https://www.vademecumvlaamseregering.be/entity.aspx?id=137.

25 Article 1er de la loi.

26 Voir entre autre la circulaire nº 00535 du 12 juin 2003, Motivation formelle des décisions prises à l’égard des étudiants et des personnels des Hautes Écoles organisées ou subventionnées par la Communauté française, disponible en ligne : https://www.gallilex.cfwb.be/document/pdf/27714_000.pdf.

27 Cass. belge, 14 février 1997, Gimvindus, C960211N, Rechtskundig Weekblad, 1996-1997, 1433 ; Cass. belge, 10 juin 2005, Gewestelijke Maatschappij voor de Kleine Landeigendom het Volk, C040278N.

28 Circulaire du gouvernement flamand nº 95/25 du 20 juin 1995.

29 Circulaire ministérielle du 4 mai 1992 relative à la motivation formelle des actes administratifs, disponible en ligne : https://wallex.wallonie.be/index.php?doc=5925&rev=5204-2834.

30 Circulaire du gouvernement flamand nº 95/25 du 20 juin 1995.

31 Ibid.

32 CEb, 12 janvier 1993, Meynaert, nº 41.567 ; Conseil du contentieux des étrangers, 16 mai 2011, nº 61.445.

33 Formele motivering…, p. 71.

34 Article 3 de la loi.

35 Ibid.

36 D. Renders, « Le point sur la motivation formelle des actes administratifs », communication à l’après-midi d’étude organisée par le GTI Lex (Groupe de travail et d’informations juridiques intercommunal bruxellois) le 24 février 2014, p. 5, disponible en ligne : https://dial.uclouvain.be/pr/boreal/fr/object/boreal%3A171887/datastreams.

37 Formele motivering…, p. 133.

38 Ibid.

39 CEb, 23 juin 2011, SA Eurosense Planning en engineering et autre, nº 214.083.

40 CEb, 25 octobre 2001, Coghe et autre, nº 100.331.

41 CEb, 11 octobre 2007, c.v.b.a. P.T.C., nº 175.649.

42 CEb, 19 février 2009, Hanssens-Decorte et autres, nº 190.649.

43 CEb, 11 mars 2013, Carissemoux, nº 222.795.

44 Formele motivering…, p. 421.

45 CEb, 27 mars 1996, b.v.b.a. Waste Collection Systems, nº 58.854.

46 Handboek Bestuursrecht, S. Van Garsse (dir.), 1re éd., Bruxelles, Politeia – Academic and Scientific Publishers, 2016, p. 76.

47 Formele motivering…, p. 149.

48 CEb, 29 janvier 2007, Hoste, nº 167.200.

49 CEb, 13 octobre 2008, Vuzdugan, nº 187.001.

50 Article 4 de la loi.

51 Y. Marique, « Commentaire de l’arrêt CE, 29 janvier 1954, nº 3.775, De Kempeneer », in Grands arrêts de droit administratif.

52 Circulaire du gouvernement flamand nº 95/25 du 20 juin 1995.

53 Question écrite et réponse, Bulletin nº B54/0363, session 48, p. 4675 (5 avril 1993, 199219930).

54 T. Balthazar, « De motivering van medische beslissingen », in Liber amicorum André Prins, T. Vansweevelt (dir.), Gand, Mys en Breesch, 1995, p. 96.

55 Ibid.

56 Formele motivering…, p. 88.

57 CEb, 30 octobre 2006, Huyghe, nº 164.240.

58 CEb, 21 décembre 2010, Van Den Bergh, nº 209.903.

59 CEb, 19 juin 2008, Commune Wezembeek-Oppem, nº 184.353.

60 Disposition identique à l’ancien article 1382 du Code civil français, devenu l’article 1240 à la suite de la réforme du droit des obligations de 2016.

61 Circulaire du gouvernement flamand nº 95/25 du 20 juin 1995.

62 F. Glansdorff, « L’indemnité réparatrice : une nouvelle compétence du Conseil d’État vue par un civiliste », Journal des tribunaux, 2014, p. 474-479 ; M. Quintin, « Contentieux de l’indemnité en droit administratif belge », Administration publique – Trimestriel, 2017, p. 157-169.

63 Pour plus d’information sur l’article 32 de la Constitution belge, voir notamment S. Keunen, S. Van Garsse, « Access to Information in Belgium », in The Laws of Transparency in Action : A European Perspective, D. C. Dragos, A. T. Marseille, P. Kovač (dir.), Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2018, p. 119-162.

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Pour citer cet article

Référence papier

Steven Van Garsse et Yseult Marique, « La motivation des actes administratifs en droit belge »Cahiers de la recherche sur les droits fondamentaux, 17 | 2019, 69-75.

Référence électronique

Steven Van Garsse et Yseult Marique, « La motivation des actes administratifs en droit belge »Cahiers de la recherche sur les droits fondamentaux [En ligne], 17 | 2019, mis en ligne le 06 février 2021, consulté le 21 septembre 2021. URL : http://journals.openedition.org/crdf/3710 ; DOI : https://doi.org/10.4000/crdf.3710

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Auteurs

Steven Van Garsse

Professeur de droit administratif à la faculté de droit des universités d’Anvers et de Hasselt (Belgique)

Professeur de droit administratif à la faculté de droit de l’université d’Anvers ainsi qu’à celle de l’université de Hasselt (Belgique), il dirige l’unité Droit administratif et administration publique à l’université de Hasselt et enseigne le droit administratif, le droit public, les partenariats publics-privés (PPP) et le droit des contrats publics.

Yseult Marique

Senior lecturer à l’université d’Essex (Royaume-Uni)
Research associate auprès du Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer (Allemagne)
Collaboratrice auprès du Centre de droit public de l’université libre de Bruxelles (Belgique)

Senior lecturer à l’université d’Essex (Royaume-Uni), Research associate auprès du Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer (FÖV Speyer, Allemagne) et collaboratrice scientifique auprès du Centre de droit public de l’université libre de Bruxelles (Belgique), elle est spécialiste de droit administratif comparé, et a notamment publié Public-Private Partnerships and the Law, Cheltenham, E. Elgar, 2014 et « Freedom of Information in France » (avec E. Slautsky), in The Laws of Transparency in Action : A European Perspective, D. C. Dragos, A. T. Marseille, P. Kovač (dir.), Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2018, p. 73-118.

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Droits d’auteur

Cahiers de la recherche sur les droits fondamentaux

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