• 1 La Clinique juridique des droits fondamentaux, créée en 2009 au sein du CRDFED, a pour vocation de (...)
• 2 Ont participé à l’élaboration du rapport : Mohammed Albarrawi, Jade Asselin, Myriam Boulouan, Laure (...)
• 3 Voir les articles 10 et 12 du décret nº 70-708 du 31 juillet 1970 portant application de la loi du (...)
• 4 L’article 12 de la loi du 3 janvier 1969 exclut les bateliers du champ d’application de la loi.
• 5 Ceux que l’on appelle couramment les SDF ne sont soumis à la loi de 1969 que dans la mesure où ils (...)

1La loi nº 69-3 du 3 janvier 1969 s’intitule Loi relative à l’exercice des activités ambulantes et au régime applicable aux personnes circulant en France sans domicile ni résidence fixe. Elle oblige notamment ces personnes à détenir un titre de circulation pour circuler en France, obligation pénalement sanctionnée3 ; elle leur impose également de désigner une commune de rattachement et les soumet à un régime spécifique pour l’inscription sur les listes électorales. La loi du 3 janvier 1969 ne s’applique cependant pas à toutes les personnes sans domicile ni résidence fixe car ni les bateliers4, ni les personnes dépourvues de tout logement5 ne sont soumis à ses dispositions.

• 6 Loi nº 2000-614, JORF, nº 155, 6 juillet 2000, p. 10189. Quoique la loi ne le précise pas explicite (...)

3La loi opère ainsi une première distinction entre personnes sans domicile ni résidence fixe de plus de six mois selon leur mode d’habitat : selon qu’elles logent ou non « de façon permanente dans un véhicule, une remorque ou tout autre abri mobile ». Ainsi, les personnes qui résident à l’hôtel ou en meublé ou dans un abri non mobile pour une durée inférieure à six mois au même endroit relèvent de l’article 2 de la loi et sont tenues d’avoir un livret spécial de circulation délivré par les autorités administratives. Il s’agit ici des forains qui, ne résidant pas en permanence dans un abri mobile, ne relèvent pas véritablement de la catégorie des « Gens du voyage » au sens où l’entend la loi du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des Gens du voyage6.

• 7 Ces dispositions ne sont pas sans rappeler celles de la loi du 16 juillet 1912 relative à l’exercic (...)

4En revanche, les personnes qui résident en permanence dans un abri mobile relèvent du champ d’application de la loi du 5 juillet 2000 et sont soumises par la loi de 1969 à un régime beaucoup plus contraignant qui, en outre, diffère selon qu’elles ont ou non des ressources régulières. Une seconde distinction est en effet opérée au sein de cette deuxième catégorie entre les personnes qui « justifient de ressources régulières leur assurant des conditions normales d’existence notamment par l’exercice d’une activité salariée » (art. 4), et celles qui ne peuvent pas justifier de telles ressources (art. 5). Il s’agit ici de ceux que la loi du 16 juillet 1912 désignait sous le nom de « nomades ». Dans le premier cas, les personnes doivent justifier d’un livret de circulation qui doit être visé chaque année par les autorités de police. Dans le second, elles doivent détenir un carnet de circulation visé tous les trois mois par ces mêmes autorités selon l’article 5 de la loi du 3 janvier 1969. Dans les articles 3, 4 et 5 de la loi, le législateur vise ainsi une certaine catégorie d’individus dont le mode de vie serait lié au nomadisme, du moins à un nomadisme potentiel du fait de l’habitat en roulotte ou résidence mobile7.

• 8 « […] sur la demande des intéressés, après trois ans de rattachement ininterrompu dans la même comm (...)
• 9 Selon l’article 10 en effet, « Le rattachement à une commune ne vaut pas domicile fixe et déterminé (...)

5La loi de 1969 ne se contente pas d’imposer à ces populations la détention de titres spécifiques pour leur circulation sur le territoire ; elle prévoit également la désignation d’une commune de rattachement dans son titre II (art. 7 à 10). Or le choix de la commune de rattachement n’est pas totalement libre car, non seulement les intéressés doivent justifier d’attaches particulières, mais en outre ils ne peuvent pas changer de rattachement avant un délai de deux ans, et la loi fixe un quota quant au nombre de personnes rattachées à une même commune. Ce rattachement permet aux détenteurs de titres de circulation d’accomplir dans un lieu unique certaines obligations énumérées par l’article 10 de la loi, notamment l’inscription sur les listes électorales8. Pour autant, la désignation d’une commune de rattachement n’équivaut ni à un domicile9, ni à une élection de domicile : pour bénéficier de certaines prestations, les populations soumises à l’obligation de rattachement doivent en effet procéder à une élection de domicile dans une commune qui peut être différente de celle de rattachement. Mais ni la commune de rattachement, ni celle où la personne a éventuellement élu domicile ne sont considérées comme pouvant constituer un véritable domicile pour les personnes entrant dans le champ d’application de la loi du 3 janvier 1969.

• 10 Voir par exemple : HALDE (Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité), dé (...)
• 11 Conseil de l’Europe, Rapport relatif à la France publié par la Commission européenne contre le raci (...)

6Ce régime spécifique très peu protecteur des droits et libertés des populations concernées est régulièrement dénoncé par les associations de Gens du voyage, par des institutions de défense des Droits de l’homme10 ainsi que par le Conseil de l’Europe11. Il faut donc s’interroger sur la pertinence des dispositions de la loi de 1969 au regard du droit européen, des conventions internationales et de la Constitution du 4 octobre 1958.

• 12 CEDH, Raimondo c. Italie, 22 février 1994, requête nº 12954/87.

9Dans l’arrêt Raimondo c. Italie du 22 février 199412, la Cour européenne des Droits de l’homme (CEDH) pose son raisonnement quant au contrôle du respect de l’article 2 du Protocole nº 4. Elle observe tout d’abord si la restriction est « prévue par la loi » (A), puis si elle poursuit un des buts légitimes évoqués au paragraphe 3 de l’article 2 du Protocole nº 4 (B), et enfin si cette mesure est nécessaire dans une société démocratique, c’est-à-dire proportionnée au but poursuivi (C).

• 13 Première lecture de l’Assemblée nationale, 5 novembre 1968, annexe nº 425.

15Au regard des travaux préparatoires de la loi nº 69-3, il ressort une volonté du législateur de mettre fin au « statut très dur » du carnet anthropométrique de la loi de 1912 qui obligeait les détenteurs de ces titres à faire viser leur carnet à l’arrivée et au départ de chaque commune13. Le législateur de 1969 souhaitait mettre un terme à cette restriction à la liberté de circulation occasionnée par l’obligation de visa. Or, la loi de 1969 ne fait que maintenir cette obligation, d’une part à travers l’obligation de prorogation de chaque titre (durée de validité limitée à cinq ans) et, d’autre part, à travers l’obligation de visa au moins trimestrielle pour le carnet de circulation et annuelle pour le livret de circulation. Seules les conditions de mise en œuvre de l’obligation ont changé. Alors que la loi de 1912 se fondait sur un critère tenant au lieu (le passage d’une commune à une autre), la loi de 1969 opte pour un critère temporel.

• 16 CEDH, Labita c. Italie, 6 avril 2000, requête nº 26772/95, § 196.

26Tout d’abord, au regard de l’objectivité des critères mis en œuvre. Dans l’affaire Labita c. Italie jugée en 200016, la Cour exige l’existence d’un élément concret témoignant d’un risque réel de commission d’infraction. Dans son arrêt, la Cour juge qu’elle

• 18 Ibid., § 57.

29La Cour peut alors en conclure que le caractère automatique d’une restriction au droit de quitter son pays « sans aucune limitation quant à [sa] portée ni quant à [sa] durée »18, conduit à une violation de l’article 2 du Protocole nº 4. Dans ce cadre, on doit estimer qu’en imposant à une catégorie de la population de détenir des titres spécifiques de circulation tout au long de leur vie et ce, sans aucune limitation temporelle, la loi nº 69-3 méconnaît le droit européen des Droits de l’homme.

• 19 CEDH, Riener c. Bulgarie, 23 mai 2006, requête nº 46343/99 ; CEDH, Földes et Földesné Hajlik c. Hon (...)
• 20 CEDH, Sissanis c. Roumanie, 25 janvier 2009, requête nº 23468/02.
• 21 Cela est confirmé dans l’arrêt Gochev, précité.

30Enfin, la dimension organique des contrôles est tout aussi contestable. C’est la conclusion que nous inspirent les arrêts Riener c. Bulgarie et Földes et Földesné Hajlik c. Hongrie19 de 2006. La Cour y pose une obligation de vérification régulière pour justifier la restriction. On peut se demander si le visa délivré par un commissaire de la République (art. 8 du décret de 1970) ou la prorogation du titre par le préfet (art. 1^er du décret de 1970) constituent des vérifications conformes aux exigences de la Cour. Dans l’arrêt Sissanis c. Roumanie de 200920, la CEDH estime ainsi que ce contrôle doit normalement être assuré, au moins en dernier ressort, par le pouvoir judiciaire, car il offre les meilleures garanties d’indépendance, d’impartialité et de régularité des procédures21. Or, les autorités compétentes en matière de visa et de prorogation sont rattachées au pouvoir exécutif et non au pouvoir judiciaire.

• 23 Code civil, art. 102 al. 2.
• 24 Art. 15 in fine du décret nº 70-708 du 31 juillet 1970 modifié par le décret nº 2009-194 du 18 févr (...)

35La loi du 3 janvier 1969 impose aux personnes qui relèvent de son champ d’application l’obligation de désigner une commune de rattachement. Si le principe même d’un rattachement est justifié par la volonté de faciliter l’accomplissement de certaines démarches administratives ou obligations fiscales, on peut s’étonner à la fois que cette obligation ne s’impose pas à toutes les personnes sans domicile fixe et que le choix de la commune de rattachement soit soumis à certaines restrictions, alors que d’autres catégories de population peuvent élire domicile où elles le souhaitent. C’est le cas notamment des SDF qui sont totalement dépourvus de logement, et c’est le cas dans une moindre mesure des bateliers qui doivent désigner une commune à partir d’une liste fixée par arrêté ministériel23 sans que les restrictions prévues pour les personnes relevant de la loi de 1969 leur soient applicables. En effet, selon la loi du 3 janvier 1969 (art. 7), le choix de la commune de rattachement est soumis à une autorisation préalable du préfet et à l’avis du maire de la commune en question24. L’examen de la demande de rattachement s’opère en tenant compte d’un quota de 3 % (art. 8 de la loi). La demande de rattachement peut donc être rejetée au motif que les Gens du voyage ont atteint 3 % de la population municipale.

• 25 Voir Comité des Droits de l’homme, Non-discrimination, 10 novembre 1989, Observation générale nº 18 (...)

36Mais comme le fait observer le Comité, toute différenciation ne constitue pas une discrimination interdite, la différence de traitement est admissible si elle est fondée sur des critères raisonnables et objectifs et si le but visé est légitime au regard du Pacte25. Il faut donc s’interroger sur le but visé par la loi de 1969 sur ce point.

• 26 Voir l’annexe au projet de loi nº 425, séance du 5 novembre 1968, Doc. AN, p. 889. Le Gouvernement (...)
• 27 Voir notre argumentaire sur les titres de circulation supra.

37Selon l’exposé des motifs du Gouvernement sur le projet de loi, l’obligation de désigner une commune de rattachement vise à inciter à la sédentarisation26. On peut douter que la volonté de sédentariser les Gens du voyage constitue un motif légitime au regard du PIDCP. La fixation de ces « voyageurs » recherchée par le Gouvernement serait directement liée à un impératif de sécurité publique : les Gens du voyage, du fait de leur habitat en abri mobile et de leur itinérance, seraient porteurs d’un risque de trouble à l’ordre public. Cependant, cette affirmation n’a jamais été étayée de critères objectifs permettant de la vérifier et de la légitimer27. Il s’agit en réalité d’une stigmatisation des Gens du voyage, perçus par les autorités publiques comme une population à risque et délinquante. La volonté de les sédentariser en est une manifestation : il s’agirait de contraindre progressivement ces personnes à renoncer à leur mode de vie (ainsi qu’à leur culture éventuellement) pour adopter celui du reste de la communauté nationale jugé, lui, normal/traditionnel. Cette opération de « normalisation » des Gens du voyage est contraire au Pacte en ce qu’elle n’est fondée sur aucun motif valable.

• 28 Article 16 du décret nº 70-708 du 31 juillet 1970 modifié par le décret nº 2009-194 du 18 février 2 (...)

39C’est sur ce point que l’on peut à nouveau douter de la conventionnalité des articles 7 et 8 de la loi de 1969. Le quota de 3 % apparaît comme éminemment restrictif, et ainsi contraire à l’objectif poursuivi. Si le législateur cherche à renforcer le dialogue entre les différentes administrations et les Gens du voyage, dans une logique de meilleure protection et d’intégration de ces derniers, il est contre-productif d’établir un quota de rattachement si bas. Certes, l’article 16 du décret d’application permet de dépasser ce quota « pour des motifs d’ordre familial ou professionnel », mais cette possibilité est laissée à l’appréciation discrétionnaire du préfet. Celle-ci s’effectue au cas par cas et n’est guère encadrée par le décret d’application28. Le rattachement ne servira donc que très ponctuellement – et imparfaitement – l’objectif initial apparemment visé par le législateur. Le chiffre même de 3 % semble avoir été choisi de façon arbitraire et ne correspond pas à une donnée objective ou justifiable.

• 29 Voir le rapport du sénateur P. Schiele fait au nom de la commission des lois du Sénat, nº 123, anne (...)

40À l’inverse, on ne retrouve pas de telles restrictions pour l’élection de domicile des SDF qui peuvent ainsi accéder à leurs droits beaucoup plus facilement. Pourtant, ces deux catégories d’individus sont dans une situation similaire, caractérisée par l’absence de domicile ou de résidence fixe et/ou stable. […] Selon le rapport Schiele, « afin d’éviter les manœuvres électorales possibles, il est prévu que le nombre de “rattachés” ne peut être supérieur à 3 % de la population »29. Le motif poursuivi serait donc lié à la sincérité du vote, motif dont on peut estimer qu’il est légitime au regard des impératifs de la démocratie. Si l’on s’en tient au motif explicitement avancé (éviter les manœuvres électorales), on doit s’interroger davantage sur le caractère raisonnable et objectif de la mesure : d’une part il n’est pas établi que la population des « voyageurs » puisse constituer une menace à la sincérité du vote lorsqu’elle dépasse 3 % de la population, d’autre part cet argument semble reposer sur un présupposé problématique : soit la vulnérabilité particulière de ces électeurs, soit leur capacité particulière, en tant que voyageurs, à susciter des manœuvres frauduleuses, ce qui signifierait alors que le législateur stigmatise toute une catégorie de la population. Cette justification est d’autant moins raisonnable qu’elle ne s’applique pas aux autres personnes sans domicile fixe.

• 30 Art. 6 de la DDHC : « La loi est l’expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit d (...)
• 31 Art. 3 al. 3 de la Constitution de 1958 : « Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la (...)

48[…] Les droits politiques (au premier rang desquels on trouve le droit de vote et d’éligibilité) sont constitutionnellement protégés par l’article 6 de la Déclaration des Droits de l’homme et du citoyen (DDHC)30 et l’article 3 de la Constitution de la V^e République31 qui posent l’égalité de tous les nationaux devant la loi électorale. Sur ce point, le Conseil constitutionnel applique de manière rigoureuse le principe d’égalité. Plus précisément :

• 34 Voir T. S. Renoux, M. de Villiers, Code constitutionnel, Paris, Litec, 2011, p. 341.

51Sur ce point, nous devons souligner que le Conseil constitutionnel applique rigoureusement le principe d’égalité devant la loi électorale en envisageant de manière stricte les exceptions. Celles-ci sont liées à des conditions d’âge, d’incapacité (mentale ou civile) ou de nationalité. Le mode de vie qui, selon le législateur, justifie le traitement restrictif infligé aux Gens du voyage, ne fait donc absolument pas partie de ces exceptions. C’est dire en somme que l’article 10 de la loi de 1969, en plus de porter atteinte aux droits politiques, viole ouvertement le principe d’égalité devant la loi électorale posé par les articles 3 de la Constitution et 6 de la DDHC. Cette mise au ban des Gens du voyage de la citoyenneté pleine et entière via les mesures restrictives de la loi de 1969 apparaît d’autant plus choquante qu’elle contribue finalement à mettre en cause le principe d’un suffrage véritablement universel34. Les divers rapports relatifs aux Gens du voyage ne s’y trompent d’ailleurs pas et soulignent la nécessité d’en finir avec les dispositions de l’article 10 de la loi de 1969.

• 35 HALDE, délibération nº 2007-372 du 17 décembre 2007 relative aux diverses discriminations des Gens (...)

53Cette absence de justification a été très clairement condamnée par la HALDE. C’est le cas dans la délibération du 17 décembre 2007, délibération dans laquelle la HALDE considère qu’au regard de l’existence de l’article L. 15-1 du Code électoral, l’article 10 de la loi de 1969 constitue quant à lui une « discrimination directe » dans l’accès à « l’un des droits élémentaires du citoyen ». Pour la HALDE en effet « rien ne justifie la distinction opérée » entre personnes sans domicile fixe et Gens du voyage. Et de considérer que ce traitement discriminatoire ne s’applique qu’à « [une] catégorie de citoyens français, identifiés par leur appartenance à la communauté des Gens du voyage »35.

• 36 HALDE, délibération nº 2009-143 du 6 avril 2009.
• 37 JORF, nº 0241, 17 octobre 2009, texte nº 147, annexe à sa délibération nº 2009-316 du 14 septembre (...)

54Aussi la HALDE a-t-elle demandé dans le cadre de cette délibération à ce que ce dispositif soit réformé. En vain. D’autres délibérations sont pourtant intervenues sur le sujet telle que celle du 6 avril 2009 qui explique que cette « discrimination directe » entre les Gens du voyage et les sans domicile fixe ne repose sur « aucune justification objective »36. L’inertie du Gouvernement contraindra la HALDE à publier un rapport spécial au Journal officiel le 17 octobre 200937. Dans ce rapport, la HALDE va même beaucoup plus loin dans la condamnation des prescriptions de la loi de 1969 puisqu’elle explique que les Gens du voyage sont majoritairement de nationalité française, et que « les priver, du seul fait de leurs origines ou de leur mode de vie, d’un droit aussi important que le droit de vote, lequel constitue l’un des fondements essentiels d’une société démocratique » s’avère tout bonnement « inconcevable ».

• 38 Certes la Haute Autorité évoque aussi le mode de vie des personnes des Gens du voyage, mais nous av (...)

55Pour la HALDE, il n’existe donc aucune raison valable d’opérer une telle discrimination à l’égard des Gens du voyage. Pis encore puisque cette autorité administrative indépendante laisse à penser que la seule véritable justification des pouvoirs publics est à rechercher dans une prévention à caractère ethnique38. Sans tenter de rechercher la véracité d’une telle affirmation, il va sans dire qu’une telle interprétation s’avère plausible. Penser en effet que la législation française sur les Gens du voyage est – à défaut de toute autre justification pertinente – une législation potentiellement fondée sur des critères ethniques ou, pour le dire de manière plus neutre, fondée sur les origines des personnes concernées, constitue une raison suffisante pour invalider les dispositions de la loi.

• 39 Défenseur des droits, recommandation nº 2011-11, 1^er décembre 2011.
• 40 Rapport d’information nº 3212, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 9 mars 2011, (...)

56On serait bien en peine de trouver les raisons qui font que les sans domicile fixe sont astreints à une durée de six mois sur le territoire de la commune et les Gens du voyage à une condition de rattachement de trois ans, trois années de rattachement qui, par ailleurs, doivent être ininterrompues. D’aucuns avancent alors pour justifier ces durées différentes, des contraintes liées à la tenue des listes électorales. Sauf que l’on ne comprend pas bien en quoi les contraintes liées à la tenue des listes électorales seraient si différentes pour les Gens du voyage de ce qu’elles sont actuellement à l’égard des SDF. Bien plus, il ne suffirait pas de dire en quoi ni pourquoi les contraintes liées à la tenue des listes électorales seraient différentes à l’encontre des Gens du voyage, il faudrait en outre démontrer qu’elles le sont à un tel point qu’une durée de trois ans de rattachement ininterrompue sur le territoire de la commune s’avérerait nécessaire. Or, une telle justification est extrêmement difficile à rapporter, voire impossible. Cette impossibilité a été relayée par de très nombreuses autorités autres que la HALDE. C’est le cas du Défenseur des droits qui considère que la discrimination directe dont sont victimes les Gens du voyage n’est pas justifiable et doit donc être « supprimée sans délai »39. C’est également l’avis de la commission des lois constitutionnelles selon laquelle la différence de traitement entre les Gens du voyage et les SDF est tout à la fois « difficile à justifier » et contre-productive puisqu’elle ne fait que « nourrir le sentiment de stigmatisation que ressentent bien souvent les Gens du voyage »40. On ne saurait mieux dire.

• 41 Réponse du ministre de l’Intérieur à la question écrite nº 62697, publiée le 10 août 2010, JORF, p. (...)

57Enfin, un dernier argument mérite d’être soulevé. Une question avait en effet été posée au Gouvernement par un député à l’Assemblée nationale. Cette question concernait très précisément l’inscription sur les listes électorales et le droit de vote des Gens du voyage. Dans sa réponse41, le Gouvernement a déclaré que la loi nº 2007-290 du 5 mars 2007 sur le droit au logement opposable permet aux Gens du voyage de justifier de leur domiciliation, notamment auprès d’un centre communal d’action sociale, pour s’inscrire sur les listes électorales dans un délai de six mois. Les Gens du voyage pourraient ainsi utiliser l’article L. 15-1 du Code électoral qui leur permettrait à l’instar des sans domicile fixe de se domicilier dans un organisme d’accueil agréé. En répondant sur le fondement de la loi DALO, le Gouvernement reconnaît à mots couverts l’inanité du dispositif de la loi du 3 janvier 1969. À quoi servirait-il en effet de maintenir ce dispositif si les Gens du voyage ont la possibilité, comme l’affirme le Gouvernement, de bénéficier d’un régime similaire ou équivalent à celui des SDF, autrement dit de bénéficier d’un régime plus favorable que celui qui leur a toujours été accordé jusque-là ? Si, comme l’affirme implicitement le Gouvernement, les prescriptions de la loi de 2007 sur le droit au logement opposable sont parfaitement applicables aux Gens du voyage, alors force est de constater que nous sommes là dans le cadre d’une abrogation implicite des prescriptions de la loi de 1969 par la loi de 2007 et qu’il n’y aurait par conséquent qu’à prendre acte de la caducité des dispositions de la première sur ce point… Tel n’est pas le cas.

• 42 Code électoral, art. L. 15-1 : « Les citoyens qui ne peuvent fournir la preuve d’un domicile ou d’u (...)

58En effet, les Gens du voyage sont soumis à l’obligation d’être rattachés à une commune. Or, et c’est là tout le problème, le dispositif de la loi de 2007 n’est ouvert que dans les cas dans lesquels « la loi n’a pas fixé une commune de rattachement »42. Il faut bien comprendre ce que signifie cette exigence. Elle ne signifie pas que la loi de 2007 n’est jamais applicable aux Gens du voyage. Elle signifie que la loi de 2007 n’est applicable qu’aux Gens du voyage qui ont fait le choix de ne pas avoir de commune de rattachement. En d’autres termes, le régime plus favorable de la loi de 2007 a vocation à ne s’appliquer qu’aux Gens du voyage sans commune de rattachement, autant dire à ceux qui ont fait le choix de vivre dans l’illégalité puisque les prescriptions de la loi de 1969 sur la commune de rattachement sont obligatoires. La situation prend donc la forme d’un paradoxe inextricable. Soit les individus respectent la loi et se voient par conséquent appliquer un traitement extrêmement rigoureux et parfaitement injustifié, soit les individus décident de ne pas respecter la loi et bénéficient dans ce cas d’un traitement plus favorable que celui qui aurait dû leur être appliqué !