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Thèses soutenues par les membres du CRDFED (résumés)

p. 201-205

Texte intégral

1Christophe Pouly, Droit à la sûreté et police des étrangers. Contribution à l’étude des garanties de la liberté individuelle, Université Paris Sud – Paris XI, Faculté Jean Monnet, 19 décembre 2003, sous la direction de M. François Julien-Laferrière, Professeur à l’Université Paris Sud – Paris XI, et de Mme Marie-Joëlle Redor-Fichot, Professeure à l’Université de Caen Basse-Normandie

2Dérogatoire par nature, le droit des étrangers est un droit d’exception qui justifie à ce titre toutes les exceptions. Il est admis par le Conseil constitutionnel que, même au niveau des droits fondamentaux, les étrangers sont dans une situation spécifique par rapport aux nationaux. Cela justifie que les droits qui leur sont applicables peuvent être interprétés de façon différente. Le droit à la sûreté n’échappe pas à cette logique discriminatoire qui s’illustre notamment par le fait que les atteintes portées à la sûreté peuvent émaner directement de l’autorité administrative. Pour cela, l’article 66 de la Constitution de 1958 a dû faire l’objet d’une interprétation très souple afin que soient conciliées, d’une part, les exigences tenant au respect de la liberté individuelle et, d’autre part, l’extension des prérogatives exorbitantes de l’administration dans un domaine où la compétence de l’autorité judiciaire est par principe exclusive. La dénaturation de la notion de sûreté et la remise en cause de la compétence de l’autorité judiciaire en matière de liberté individuelle constituent les deux axes de cette recherche.

3Le Conseil constitutionnel a progressivement glissé d’une conception matérielle à une conception formelle du droit à la sûreté. Depuis le début des années quatre-vingt, le législateur n’a cessé d’accroître les pouvoirs de l’administration afin que celle-ci puisse mettre en œuvre des politiques d’immigration toujours plus restrictives, au risque d’écorner les garanties de la liberté individuelle. Bien que le Conseil constitutionnel ait admis le principe selon lequel l’administration puisse priver de sa liberté un étranger en instance d’éloignement, il en a dans un premier temps strictement encadré l’exercice. Les incertitudes pesant sur les contours du droit à la sûreté ont néanmoins eu pour effet l’exclusion des mesures restrictives de la liberté d’aller et venir, telles que les mesures d’éloignement ou de surveillance, du champ de ses garanties. Dans un second temps, le Conseil constitutionnel a totalement dissocié la sûreté de la liberté. Le législateur a pu ainsi, sans violer l’article 66 de la Constitution, étendre la durée des privations de liberté. De ce fait, le Conseil constitutionnel a circonscrit le droit à la sûreté au respect d’un ensemble de garanties formelles qui accompagnent les privations de liberté plus qu’elles n’y font obstacle. Aménager l’internement administratif plutôt que de le proscrire constitue désormais la nouvelle dimension du droit à la sûreté.

4Ce qu’il reste des garanties, législatives et judiciaires, de la sûreté n’est aucunement satisfaisant. En l’absence d’un contrôle de constitutionnalité renforcé et cohérent, la loi constitue moins une garantie de la sûreté qu’elle n’en représente une menace. On peut ainsi constater qu’elle a le plus souvent pour objet de légaliser les pratiques administratives arbitraires que de les proscrire. Tel a été notamment le cas des contrôles de titre de séjour et du maintien en rétention administrative ou en zone d’attente qui ont longtemps été des pratiques courantes sans fondement légal avant d’être validées par le législateur, sous la menace des condamnations des autorités judiciaires ou de la Cour européenne des droits de l’homme. L’exécution forcée des décisions de police administrative ne constitue plus, en droit des étrangers, une voie de fait depuis que le législateur en a fait un principe cardinal. On peut observer qu’à de nombreuses reprises, l’intervention du législateur a moins visé à prévenir les pratiques administratives illégales qu’à les pérenniser en leur donnant une source légale. La loi, qui occupe une place essentielle dans la définition du droit à la sûreté, est ainsi détournée de sa fonction.

5La mise en œuvre du principe constitutionnel de la garantie judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, dépend également de la loi. Or, le législateur détourne de sa fonction initiale l’intervention du juge en le mettant aussi à contribution dans les dispositifs de privation de la liberté individuelle. Ainsi, prévoir le contrôle d’un magistrat du siège dans une procédure d’enfermement permet de sauver la loi de la censure du Conseil constitutionnel, alors même que ce contrôle est privé de toute efficacité. La présence d’un magistrat du parquet est également présentée comme une garantie de la liberté individuelle bien qu’il exerce l’action publique et peut, en matière de rétention, s’opposer à la remise en liberté d’un étranger que le juge des libertés et de la détention aura décidé.

6La garantie judiciaire est aussi remise en cause par la qualité du contrôle exercé par le juge du siège et par le jeu complexe de la répartition des compétences entre les deux ordres de juridictions. Le problème est de savoir si le contrôle de l’acte administratif qui restreint l’exercice de la liberté individuelle relève de la compétence des juridictions administratives, en vertu du principe selon lequel l’annulation et la réformation des actes administratifs échoit au juge administratif, ou de la compétence de l’autorité judiciaire en application de l’article 66 de la Constitution. Il apparaît que le premier principe qui est de source jurisprudentielle a pris le pas sur le second, d’origine constitutionnelle. En outre, la redéfinition de la notion de voie de fait a permis d’évincer le juge judiciaire d’une partie du contentieux des atteintes portées à la liberté individuelle des étrangers. La politique jurisprudentielle du Conseil constitutionnel et du Tribunal des conflits participe ainsi d’une relégation de l’autorité judiciaire dont le cadre de l’intervention se réduit à une peau de chagrin, que les nouvelles procédures de référé administratif ont encore plus accentué. Loin d’être complémentaires, les ordres juridictionnels sont en véritable concurrence, ce qui aboutit parfois à un déni de justice dans la mesure où certaines décisions administratives ne peuvent être annulées avant d’avoir épuisé leurs effets.

7Cette dynamique est renforcée par l’affaiblissement des pouvoirs du juge judiciaire qui, dans sa sphère de compétence, n’exerce la mission qui lui est dévolue par la Constitution que très partiellement. L’habeas corpus qui a inspiré le principe du contrôle de l’autorité judiciaire n’a pu être transposé fidèlement dès lors que les principes de répartition des compétences juridictionnelles s’opposent à ce que le juge judiciaire contrôle les actes administratifs à l’origine des privations de liberté. Le droit à la sûreté, tel qu’il a été consacré par l’article 66 de la Constitution de 1958, est devenu une coquille vide en matière de police des étrangers.

8On observe, pour finir, qu’inaugurée en droit des étrangers, cette logique tend désormais à irriguer l’ensemble de la procédure pénale, au préjudice de l’État de droit et de la garantie des droits fondamentaux.

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9Vincent Le Grand, Léon Blum (1872-1950) : une doctrine républicaine du parlementarisme, Université de Caen Basse-Normandie, 30 novembre 2004, sous la direction de M. Éric Desmons, Professeur à l’Université Paris Nord – Paris XIII

10La thèse avait pour sujet initial l’étude de la contribution de Léon Blum à la formation de la jurisprudence du Conseil d’État durant les vingt-cinq années qu’il passa dans l’institution, précisément de 1896 à 1919. L’inventaire de ses interventions, comme rapporteur ou commissaire du gouvernement, a laissé entrevoir qu’il y avait là un gisement amplement suffisant pour donner ancrage à une recherche d’envergure (au vu d’un décompte de près de deux mille conclusions). Cette piste s’est pourtant avérée inexploitable pour les raisons évoquées dans la thèse. La plus grande partie des conclusions rendues par Léon Blum au Conseil d’État n’ont été conservées en effet ni par lui-même, ni par l’institution.

11Pour ne pas être abandonné, le sujet a donc du être rapidement réorienté. La pensée juridique de Léon Blum devait être abordée d’une manière plus ample, la thèse passant du droit administratif au droit constitutionnel. Or, de ce point de vue, les principales idées de Léon Blum, tout au moins les plus accessibles, semblaient avoir été exposées dans ses trois articles de référence sur la réforme gouvernementale publiés dans la Revue de Paris en décembre 1917 et janvier 1918, textes au reste largement commentés en doctrine. Pour assurer la viabilité du sujet, il importait dès lors de rechercher si d’autres écrits ou discours, notamment à compter de l’entrée de l’homme en politique active, étaient susceptibles d’être exploités. Au cours de ces recherches, deux grands types de sources ont fini par se détacher. Les carrières de Blum comme journaliste et comme parlementaire constituent deux gisements exceptionnels pour aborder sa pensée institutionnelle. Sur près de 3 800 éditoriaux, 685 articles publiés dans Le Populaire intéressent de près ou de loin la question constitutionnelle. De même, Léon Blum est intervenu dans plus de cinq cents séances différentes, essentiellement devant la Chambre des députés, mais aussi une trentaine de fois devant le Sénat. Il s’y exprime moins librement que dans son journal, puisqu’il parle alors au nom du groupe socialiste dont il assure le secrétariat puis la présidence.

12La difficulté majeure de ce travail résulte de cette formulation particulière des idées de Léon Blum. Sa réflexion sur les institutions n’étant pas offerte, elle supposait, avant d’être commentée, d’être reconstituée grâce au rapprochement de ses contributions dispersées. Il s’agit là évidemment d’une différence majeure avec ses interlocuteurs de l’époque, le plus souvent des grands juristes universitaires, exposant leurs vues de manière systématique dans des manuels ou des articles scientifiques. Il convient d’ajouter qu’au-delà de la dispersion des sources, d’autres facteurs ont compliqué encore la réalisation de cette étude. Blum correspond d’abord à la figure classique de l’intellectuel qui s’interroge toujours à haute voix, n’hésitant pas à modifier ses positions au gré de ses réflexions, et faisant même parfois ouvertement état de ses propres hésitations ou contradictions. Par ailleurs, dans l’approche pointilliste qui le caractérise, l’homme a touché du doigt presque toutes les difficultés du régime. Très peu de questions lui échappent au demeurant. La thèse balaye, pour cette raison, un grand nombre de sujets. En rendant compte des opinions de l’auteur, on est cependant gagné parfois par une certaine frustration, causée notamment par l’impression de ne jamais toucher le fond des choses, de ne rester souvent qu’à la surface d’une diversité trop grande de thèmes, depuis les fondements de la démocratie parlementaire jusqu’à la question du mode de gestion des services publics. Il s’agit là, semble-t-il, de la rançon d’une thèse consacrée à un homme qui s’est toujours comporté en dilettante.

13Construite de cette manière, la thèse se propose de souligner tout à la fois la particularité de la position occupée par Léon Blum et l’originalité de son discours. En premier lieu, si on le compare aux auteurs classiques qui traversent son époque, Blum se présente beaucoup plus comme un acteur constitutionnel que comme un penseur constitutionnel. Il est à la fois acteur dans le régime – puisqu’il a été successivement magistrat, parlementaire et ministre – mais aussi acteur dans l’évolution du régime. À compter des années 1890, il est de tous les événements qui vont marquer durablement son existence.

14Cette position influe directement sur la manière dont Blum aborde le régime parlementaire. Celui-ci insiste généralement sur des éléments auxquels, volontairement ou non, la doctrine n’accorde, à l’époque, que peu d’attention. Ainsi, dans son idée, l’autorité gouvernementale n’est pas entamée par la soumission institutionnelle à la Chambre, puisqu’elle repose avant tout sur la maîtrise politique de celle-ci. De même, il n’aborde pas la question de la responsabilité gouvernementale par sa sanction mais par son objet, lequel consiste à garantir l’adéquation des vues entre parlement et gouvernement. La thèse s’applique à montrer dans le même temps que les avantages inhérents à cette perception politique du régime sont, en partie, contrebalancés par certains inconvénients. L’opinion de Léon Blum est quelquefois déformée par sa position d’homme de parti déterminé. Dans les périodes calmes, son raisonnement sur certains points, comme par exemple à propos du rôle de l’opposition parlementaire dans le cadre du parlementarisme, semble pollué par des considérations purement partisanes. En cas de crise, le discours de Blum se raidit bien souvent et vire facilement au manichéisme. Il n’offre alors plus aucune issue possible puisqu’il se traduit, dans cette hypothèse, par le refus de principe de tout compromis.

15En définitive, à partir des nouveaux champs qu’elle explore, la thèse se propose de montrer que la pensée de l’auteur n’a pas été exactement restituée par l’historiographie de la Troisième République. Léon Blum tient incontestablement une place à part dans le discours réformateur de l’entre-deux-guerres. Et si sa contribution à la doctrine publiciste française est digne d’intérêt, c’est précisément parce qu’elle s’ordonne à partir de l’admission préalable du maintien de la souveraineté de la Chambre basse. Non pas que cet axiome soit inédit au moment où il est défendu par Léon Blum. Depuis qu’elle a pris corps, à la fin du siècle précédent, l’idéologie républicaine repose sur cette propension à n’accepter, au plan institutionnel, d’autre souveraineté que celle de la Chambre des députés. Toutefois, dans l’époque qu’il traverse, et qui demeure marquée par la progression de la contestation de ce modèle, Blum apparaît bel et bien comme le dernier dépositaire de cette doctrine républicaine du parlementarisme.

16Léon Blum voit bien dans le parlementarisme un laboratoire dont le cadre doit être adapté à l’expérience socialiste du pouvoir et recherche dans cette optique les moyens susceptibles de combattre son atonie. Mais, en amont, il est possible de discerner une réflexion plus profonde sur les assises démocratique et intellectuelle du régime, autrement dit, sur sa capacité à conserver l’esprit républicain. Pour justifier son maintien, Blum s’évertue à procurer un double fondement à la souveraineté parlementaire. Cette dernière se présente en premier lieu comme la résultante d’une exigence démocratique, laquelle impose au parlementarisme d’adopter pour point d’ancrage un principe représentatif fondé sur l’élection.

17La vertu première de l’élection par le peuple tient à ce qu’elle amplifie la supériorité du représentant en laissant les autres institutions à l’état d’organes. Toutefois, même assise sur ce principe, Blum sait que la représentation ne dispose pas encore d’un véritable modèle. La détermination de ce modèle représentatif ouvre alors chez lui une perspective nouvelle ne pouvant plus s’abstraire de toute prise en considération de la situation du représenté. Par le long apprentissage de sa liberté politique, l’administré a changé de figure pour devenir enfin un citoyen. La République lui assure désormais un enseignement laïc, elle lui permet de se forger une opinion politique notamment par la lecture d’une presse libre. Mieux encore, à travers la liberté d’association qu’elle proclame, elle ne le laisse plus démuni et lui offre les moyens de rejoindre une organisation collective correspondant à la préservation de ses intérêts. L’adhésion à un parti forme en ce sens l’aboutissement logique de l’éducation politique du citoyen. Dans ce nouveau cadre sociologique, la Chambre ne représente plus la société des individus, elle a pour vocation de représenter leurs partis. Aussi Blum suggère-t-il d’adopter le scrutin proportionnel, qui seul permet d’obtenir un reflet exact des rapports de force prévalant entre les différents courants d’opinion.

18L’objet de la représentation n’est donc pas en soi d’arriver à la création d’une volonté. Elle ne fait que préparer les conditions adéquates de sa formation en mettant en présence, dans un espace réduit et à travers un effectif limité et éclairé, toutes les aspirations politiques dans leurs justes proportions. L’élection n’est en ce sens que le prodrome de la délibération. La représentation n’attribue à son titulaire qu’une qualité, la légitimité ; elle n’a pas vocation à le faire accéder au volontarisme que seule la discussion peut engendrer. Réfléchissant sur la fonction propre du représentant et non plus sur sa qualité, Blum conçoit la discussion comme le seul mode opératoire possible de sa souveraineté. Transcendée de cette façon, la souveraineté parlementaire ne s’analyse plus seulement comme une pétition de principe, elle devient une exigence de la raison. Léon Blum renoue ainsi avec un légicentrisme transporté par cette foi dans la rationalité de la loi si caractéristique chez Sieyès. Ce culte de la raison parlementaire trouve d’ailleurs une parfaite illustration dans les réticences qu’il éprouve à l’égard du contrôle de constitutionnalité de la loi et, à travers elle, de la volonté du législateur.

19À la tribune, la rhétorique du député socialiste s’inspire largement du classicisme qui symbolise celle des fondateurs de la Troisième République. Comme Gambetta et Ferry en leur temps, Blum ramène la politique à une forme de pédagogie. La Chambre devient le théâtre de la confrontation des opinions politiques à la vue duquel le peuple spectateur sera en mesure de former la sienne. Encore faut-il que la représentation soit de qualité, ce qui implique, pour l’ancien chroniqueur théâtral qu’est Léon Blum, que l’on revisite la notion d’éloquence parlementaire. De même, le travail parlementaire nécessite d’être dégagé des carcans contraignants qui l’enserrent. Insatiable critique du fétichisme réglementaire, Blum propose aussi de supprimer le système des commissions permanentes pour revenir à l’instauration ponctuelle de commissions ad hoc. Mais la liberté de discussion renouvelée ne saurait toutefois donner naissance à l’anarchie. Le travail de la Chambre suppose une direction ferme que son président n’est plus en mesure de lui appliquer. Pour cette raison, Blum tend à le rétablir dans son rôle de conducteur du débat. Cependant, cette direction technique ne fera jamais du président un véritable guide. C’est au président du Conseil, lequel assure la fonction d’une courroie de transmission au sein du régime, que doit revenir cette charge. Comme chef de la majorité parlementaire, il doit assurer le leading de la Chambre en lui fournissant son impulsion et en lui imprimant sa direction, sa vigilance ne s’exerçant pas seulement sur le rythme du débat mais sur son résultat.

20Au plan gouvernemental, l’originalité de la réforme de Léon Blum tient au fait qu’elle se forme au rebours d’une doctrine qui, à de rares exceptions, s’obstine à croire que seul un retour à l’archétype dualiste du parlementarisme classique est susceptible de conjurer l’instabilité du régime et de le sortir de sa léthargie. Loin d’être assimilé à une modernité, le parlementarisme moniste né de la crise du 16 mai est vécu, en règle générale, comme un régime parlementaire dévié. N’ayant pas la même perception de la crise, Blum ne saurait adhérer à ce diagnostic répandu. À ses yeux, le 16 mai 1877 est avant tout le symbole de la République victorieuse puisqu’il marque l’abdication définitive de l’autoritarisme latent qu’incarnait le président de la République depuis le coup d’État du 2 décembre 1851. Avec l’évanouissement du droit de dissolution présidentiel, disparaissent les derniers germes de pouvoir personnel que les monarchistes s’étaient évertués à laisser dans la Constitution.

21La crise du 16 mai n’est donc rien de moins qu’une révolution. Elle dresse un nouveau décor institutionnel en extrayant du parlementarisme l’idée même de la séparation des pouvoirs sur laquelle il reposait depuis le XIXe siècle. Le régime est désormais tourné tout entier vers la collaboration, parce qu’au plan gouvernemental l’homme de la défiance républicaine a été supplanté par l’homme de la confiance parlementaire. La difficulté intrinsèque du parlementarisme dans sa version moniste tient désormais à la détermination des principes mêmes de cette collaboration. Blum a compris que le régime parlementaire se doit de mettre en balance les droits abstraits de la souveraineté incarnée par la Chambre et les nécessités pratiques du pouvoir dont le gouvernement a la charge.

22En fondant la suprématie de la Chambre sur la représentation proportionnée qu’elle opère des opinions politiques dispersées dans le corps social, Blum la rend par là même totalement indifférente à toute préoccupation majoritaire. Son fonctionnement discursif opéré sur un mode contradictoire ne remédie en rien à cet état de fait. L’Assemblée s’avérant incapable de générer d’elle-même une majorité, c’est sur cette grave aporie de la souveraineté parlementaire que Blum entend jeter les bases de la reconstruction de l’autorité gouvernementale. La formation et la préservation d’une majorité deviennent le fait du seul gouvernement, lequel apparaît donc indispensable au fonctionnement régulier de la Chambre puisque, au jour de sa formation et durant toute son existence, il va créer une polarisation en son sein. La constitution du cabinet rend lisible le rapport de forces latent entre les différentes composantes de la Chambre désormais structurées et coalisées autour de la majorité ou dans l’opposition. Assimilé à l’organe exécutif de la majorité dont il forme le bras, le gouvernement peut dès lors exercer son autorité sur la Chambre entière.

23Pour autant, cette domination n’est justifiée que si le gouvernement reste en phase avec la majorité parlementaire devant laquelle il demeure responsable. Parce qu’elle ne peut se développer que dans un climat de confiance réciproque, l’autorité gouvernementale suppose d’être exercée de tout temps sous le contrôle parlementaire. Présumée en temps normal, la confiance doit néanmoins pouvoir être ostensiblement mise en cause au moindre signe de mésintelligence entre les deux acteurs du régime. Et ce n’est qu’en cas de litige, par l’activation de la responsabilité gouvernementale, que l’inégalité des acteurs rejaillit. L’Assemblée souveraine se trouve à nouveau en mesure d’évincer le cabinet responsable.

24Enfin, le gouvernement étant chargé de l’application démultipliée d’une vision politique unique à des situations administratives toutes différentes, son organisation suppose une forte coordination. Dans le parlementarisme anglicisé de Léon Blum, le président du Conseil, par la position cardinale qu’il occupe, fait l’impression d’une institution hybride mêlant dans un croisement subtil le charisme du leader parlementaire à la poigne du chef du gouvernement. La République parlementaire s’affirme donc au travers du déplacement de l’autorité gouvernementale qu’elle opère. Débarrassée de son président sur lequel elle a jeté un discrédit irrémissible, elle recouvre désormais sa forme la plus évoluée en ouvrant au président du Conseil un poste de directeur. Du reste, Léon Blum puise son inspiration dans les modes d’organisation de la grande industrie et dans la cohésion interne des entreprises privées. Il cherche à établir l’équivalent d’une méthode Taylor de gouvernement. Ce faisant, il rejoint la doctrine de l’industrialisation chère à Henri Chardon. La référence est pertinente d’autant qu’elle permet d’ériger le président du Conseil en chef d’industrie.

25Toute la mécanique gouvernementale doit donc s’articuler à partir de l’exercice de la mission présidentielle. Pour être conséquent à sa fonction, le président du Conseil doit d’abord s’interdire d’ajouter à sa mission la gestion d’un département ministériel. Même déchargé de toute responsabilité particulière, il demeure indispensable de lui conférer les moyens d’une assistance technique par l’intermédiaire d’un bureau qui l’assistera dans sa tâche. Au surplus, son contact avec les ministres ne suppose pas leur réunion en conseil mais un échange individualisé avec chacun d’entre eux pris tour à tour à l’occasion d’entretiens fréquents. À l’égard de son administration, chaque ministre s’apparente de ce fait à un vecteur particulier de diffusion de la politique gouvernementale arrêtée dans sa généralité par la synthèse présidentielle. Ainsi, le président du Conseil devient l’unique centre de gravité politique du gouvernement et confère une signification tangible au principe de solidarité ministérielle. Le cabinet dispose de l’autorité nécessaire à sa fonction sans qu’il ne puisse sortir pour autant du rayonnement de la souveraineté parlementaire. Toute l’originalité de la contribution de Léon Blum à la doctrine publiciste de l’entre-deux-guerres tient, en définitive, à ce qu’elle se donne pour principe premier et comme épreuve continue la conservation de l’équilibre républicain du régime parlementaire.

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Pour citer cet article

Référence papier

« Thèses soutenues par les membres du CRDFED (résumés) »Cahiers de la recherche sur les droits fondamentaux, 4 | 2005, 201-205.

Référence électronique

« Thèses soutenues par les membres du CRDFED (résumés) »Cahiers de la recherche sur les droits fondamentaux [En ligne], 4 | 2005, mis en ligne le 15 décembre 2020, consulté le 25 septembre 2021. URL : http://journals.openedition.org/crdf/7398 ; DOI : https://doi.org/10.4000/crdf.7398

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Droits d’auteur

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