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Pandémies et épidémies

L’Union européenne et la Covid-19 : une crise à oublier ; une crise pour évoluer1

The European Union and COVID-19: A Crisis to Forget; A Crisis for Progress
Maria Castillo
p. 87-97

Résumés

Avec plus de 2 millions de personnes décédées dans le monde au début de l’année 2021, la Covid-19 n’a épargné aucun continent. L’Union européenne, limitée par le principe d’attribution de compétences, a utilisé les divers outils offerts par le traité en matière de santé publique et de protection civile ; cette expérience la conduisant à proposer la mise en place d’une véritable « Europe de la santé ». Mais, outre la santé, ce sont les fondements mêmes de l’Union qui ont été ébranlés : le marché intérieur est redevenu un espace cloisonné tandis que les économies nationales ont été placées sous protection rapprochée. Face au virus qui a mis en exergue ses faiblesses, les réponses de l’Union semblent porter les germes de futures évolutions.

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Texte intégral

  • 1 D’après : Commission européenne, « Une Union pleine de vitalité dans un monde fragile », communicat (...)
  • 2 Voir le message du secrétaire général de l’Organisation des Nations unies António Guterres publié à (...)
  • 3 Voir la présentation de Tedros Adhanom Ghebreyesus, directeur général de l’OMS, en ligne : https:// (...)
  • 4 Contaminations recensées sur une base scientifique chilienne (« Même l’Antarctique, jusque-là éparg (...)
  • 5 D’après J. Delors, le manque de solidarité fait « courir un danger mortel à l’Union européenne » (A (...)

1Avec plus de 2 millions de personnes décédées dans le monde au début de l’année 20212, l’épidémie de Covid-19, d’abord déclarée « urgence de santé publique de portée internationale » par le directeur de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), est qualifiée de pandémie le 11 mars 20203. Aucun continent n’a été épargné, pas même l’Antarctique, pourtant peu habité4. Les États membres de l’Union européenne semblent avoir découvert leur vulnérabilité dans le secteur de la santé. Face à l’attaque transfrontière du virus, ils ont fragmenté leurs efforts et malmené le principe de solidarité, tandis que l’Union européenne, d’abord sujette aux critiques5, finira par déployer ses boucliers. Dans la situation sans précédent créée par la Covid-19, le doute s’est néanmoins instillé : l’Union a-t-elle démérité ? La crise liée à la Covid-19 est le plus grand défi auquel l’Union ait été confrontée. Pour le surmonter, elle n’est pas désarmée, mais reste limitée par

  • 6 Traité sur l’Union européenne (TUE), art. 5, Journal officiel de l’Union européenne, C 202, 7 juin (...)

[l]e principe d’attribution [qui] régit la délimitation de [ses] compétences […] [et] en vertu [duquel] […] [elle] n’agit que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent6.

  • 7 Ibid., art. 3.1.
  • 8 Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), art. 6.a, Journal officiel de l’Union eu (...)
  • 9 Ibid., art. 168.
  • 10 Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 35, Journal officiel de l’Union européen (...)
  • 11 Même s’il prévoyait la possibilité pour les États membres de limiter la libre circulation des trava (...)
  • 12 Voir L’Union européenne et les crises, C. Blumann, F. Picod (dir.), Bruxelles, Bruylant, 2011 ; C.  (...)
  • 13 L’apport de l’Acte unique est timide (art. 18 ; art. 130 R). Le traité de Maastricht consacrera son (...)
  • 14 Art. 168, § 7 TFUE.
  • 15 Art. 168, § 4 TFUE.
  • 16 Art. 168, § 2 TFUE.
  • 17 Art. 168, § 1 TFUE.

2Parmi ces derniers figurent : « promouvoir […] le bien-être de ses peuples »7, « la protection et l’amélioration de la santé humaine »8 et assurer « un niveau élevé de protection »9 de ladite santé. Tel un écho, la Charte des droits fondamentaux confirme l’obligation pour l’Union d’assurer « un niveau élevé de protection de la santé humaine […] dans la définition et la mise en œuvre de toutes [ses] politiques et actions »10. Pour atteindre ces objectifs, les compétences en matière de santé sont peu développées. Certes, l’Union peut intervenir de manière indirecte en matière de santé en utilisant le marché intérieur pour organiser la libre circulation des médicaments, des patients ou des professionnels de la santé, mais le traité de Rome n’incluait pas d’article directement consacré à la santé publique11. Ce sont le scandale du sang contaminé, la crise de la vache folle ou l’épidémie du SRAS12 qui ont contribué à faire de la santé une compétence de l’Union13. Conformément à l’article 168 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), il ne s’agit que de compléter les politiques nationales, dans « le respect des responsabilités des États membres en ce qui concerne la définition de leur politique de santé, ainsi que l’organisation et la fourniture de services de santé et de soins médicaux »14. Ce n’est qu’exceptionnellement que l’Union peut adopter des actes législatifs, dans le domaine de la santé, dès lors qu’ils permettent de « faire face aux enjeux communs de sécurité »15. Ainsi, la contribution de l’Union à la protection de la santé humaine se limite pour l’essentiel à encourager « la coopération entre les États membres […] et, si nécessaire, […] [à appuyer] leur action »16. En matière de lutte contre les grands fléaux, elle peut également favoriser « la recherche sur leurs causes, leur transmission et leur prévention […] ainsi que la surveillance de menaces transfrontières graves sur la santé, l’alerte en cas de telles menaces et la lutte contre celles-ci »17.

  • 18 La présente contribution propose une approche globale, mais non exhaustive, des réponses de l’Union (...)

3L’épicentre de la crise de la Covid-19 a donc frappé un domaine pour lequel l’Union semble mal armée (I). Mais, par-delà la santé, les effets de la pandémie se sont propagés jusqu’au marché intérieur et aux politiques économiques, impactant ainsi des domaines relevant des compétences partagées ou exclusives de l’Union (II). Si les réponses apportées ont mis en lumière les limites du cadre actuel, dans l’hypothèse de pandémies, elles semblent également porter les germes de futures évolutions18.

I. L’Union au chevet de la santé des Européens

  • 19 Commission européenne, « Mettre en œuvre les priorités politiques », en ligne : https://ec.europa.e (...)
  • 20 Voir C. Blumann, « L’adaptation du fonctionnement du système institutionnel à la crise Covid », Rev (...)
  • 21 « Overview of European Ombudsman’s Initiative Looking into the COVID-19 Response of the EU Administ (...)

4Lorsque, le 31 décembre 2019, la Chine prévient l’OMS de l’émergence d’une pneumonie d’origine inconnue, la Commission von der Leyen, nouvellement entrée en fonction, a pour priorité la mise en place d’un Pacte vert européen destiné à faire de l’Europe le premier continent neutre en carbone avant 205019. La protection de la santé n’est pas alors une priorité. La dégradation de la situation sanitaire en Europe va néanmoins conduire à une mobilisation des divers outils offerts par les traités. Certains relèvent des compétences de l’Union en matière de santé publique, d’autres de celles en matière de coopération civile (A). Jugées parfois décevantes ou inadaptées20, les réponses apportées dans ce cadre par l’Union font l’objet, depuis le printemps 2020, d’un examen du Médiateur européen21 et semblent avoir amorcé la mise en place d’une véritable Europe de la santé (B).

A. L’arsenal de l’Union pour combattre la crise sanitaire

  • 22 Commission européenne, Direction générale de la santé, « Notre action – Santé et sécurité alimentai (...)
  • 23 Décision 2119/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 1998 instaurant un réseau d (...)
  • 24 Décision 1082/2013/UE du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2013 relative aux menaces t (...)
  • 25 OMS, Règlement sanitaire international (RSI), adopté le 23 mai 2005 par la 58e Assemblée mondiale d (...)
  • 26 Décision 1082/2013/UE, préambule, § 3.
  • 27 Ibid., art. 6.
  • 28 Règlement (CE) 851/2004 du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 instituant un Centre e (...)
  • 29 Règlement (CE) 851/2004, préambule, § 7 et 1.
  • 30 TESSy a été établi en vertu de la décision 2119/98/CE. Le 21 avril 2004, le règlement (CE) 851/2004 (...)
  • 31 Décision 1082/2013/UE, art. 8.
  • 32 Ibid., art. 17.

5Au sein de la Commission, la Direction générale de la santé, notamment chargée de « protéger et améliorer la santé publique »22, propose et met en œuvre la législation sanitaire de l’Union. Elle s’appuie sur un réseau de surveillance épidémiologique et de contrôle des maladies transmissibles dans la Communauté23, auquel une décision 1082/2013/UE du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2013 a intégré l’hypothèse des « menaces transfrontières graves sur la santé »24. Cette décision, qui s’inscrit dans le cadre du Règlement sanitaire international de 200525, prône une coopération particulière avec l’OMS. Le réseau de surveillance mis en place doit permettre d’« assurer une approche coordonnée élargie de la sécurité sanitaire au niveau de l’Union »26, grâce à « la mise en communication permanente »27 de la Commission, des autorités compétentes au niveau national de la surveillance épidémiologique et du Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (European Centre for Disease Prevention and Control – ECDC). Ce dernier, créé en 2004 à la suite de l’épidémie du SRAS28, a pour mission « d’évaluer […] les risques actuels et émergents que des maladies transmissibles représentent pour la santé. […] Une réaction efficace en cas d’épidémie [requérant] une approche cohérente au sein des États membres »29. Le Centre travaille en collaboration avec l’OMS et rassemble la documentation européenne pertinente pour fournir à la Commission et aux États membres une information en temps réel, ainsi que des recommandations de bonnes pratiques. Il soutient et coordonne le travail des centres épidémiologiques des États membres, en collectant les données par le biais du système de surveillance européen (The European Surveillance System – TESSy)30, ainsi que par celui du Système d’alerte précoce et de réaction (SAPR). Tandis que TESSy est une simple plateforme technique de surveillance des maladies transmissibles, conçue pour permettre un échange rapide et efficace de données en matière de surveillance épidémiologique entre les États membres de l’Union européenne, le SAPR assure les échanges de notifications d’événements dangereux entre les États membres et la Commission31. La coordination entre les différents acteurs est favorisée par un Comité de sécurité sanitaire (CSS), composé de représentants des États membres, qui a pour rôle d’apporter assistance et conseil à la Commission dans la gestion du système d’alerte précoce32.

6Suite à une enquête de six mois sur l’activité de l’ECDC pendant la crise de la Covid-19, la Médiatrice européenne a relevé que

  • 33 Emily O’Reilly, Médiatrice européenne, communiqué de presse nº 1/2021, 9 février 2021, à propos de (...)

[son] mandat […] lui interdisant la collecte de données, ses compétences à évaluer, conseiller et communiquer s’en sont trouvées considérablement limitées à un moment où la rapidité des réponses était cruciale33.

  • 34 Parmi les enquêtes menées par l’agence au début de la pandémie, toutes n’ont pas été publiées et le (...)

7L’enquête de la Médiatrice a également pointé des failles en ce qui concerne les pratiques de transparence de l’ECDC34 :

  • 35 Emily O’Reilly, Médiatrice européenne, communiqué de presse nº 1/2021.

[…] sans nouveaux pouvoirs spécifiques lui permettant de mieux contrôler l’exhaustivité et la qualité des données qu’elle reçoit des autorités nationales, l’ECDC ne peut pas remplir pleinement son mandat qui est d’aider à contrôler la prochaine pandémie35.

  • 36 Décision 1082/2013/UE, art. 5.
  • 37 Ibid., préambule, § 13.
  • 38 Depuis avril 2020, l’accord de passation conjointe de marché a été signé par trente-sept pays, dont (...)

8La décision 1082/2013/UE prévoit également la possibilité, pour la Commission, de soutenir les États membres, grâce à la mise en œuvre d’une procédure conjointe de passation de marché relative à des contre-mesures médicales36. Celle-ci doit « permettre aux États membres de bénéficier [d’]achats groupés sur une base volontaire, par exemple en obtenant, pour un produit donné, des tarifs avantageux et de la souplesse pour les commandes »37. Les conditions de la procédure, précisées dans l’article 5 de la décision 1082/2013/UE, soulignent le caractère volontaire de la participation des États. Dès février 2020, la Commission a émis plusieurs appels d’offres, qui ont abouti à la signature de contrats-cadres permettant aux États membres de passer des commandes, notamment d’équipements de protection individuelle, tels que les masques, les gants ou les respirateurs38.

  • 39 Créée par le règlement (CEE) nº 2309/93 du Conseil du 22 juillet 1993 établissant des procédures co (...)
  • 40 Commission européenne, « Stratégie de l’Union européenne concernant les vaccins contre la COVID-19  (...)

9Le dispositif sanitaire est complété par l’existence d’agences spécialisées dans la santé, notamment l’Agence européenne des médicaments (AEM)39. Cette dernière étant responsable de l’évaluation scientifique et du suivi de la sécurité des médicaments innovants à usage humain et vétérinaire dans l’Union, c’est sur la base de ses recommandations que sont délivrées les autorisations de mise sur le marché des nouveaux médicaments, y compris les vaccins40. L’arsenal sanitaire de l’Union inclut également des possibilités de financement avec, notamment, un soutien à la recherche et à l’industrie pharmaceutique via le programme de recherche Horizon 2020.

  • 41 Décision 2001/792/CE, Euratom du Conseil du 23 octobre 2001 instituant un mécanisme communautaire v (...)
  • 42 Décision 2007/779/CE, Euratom du Conseil du 8 novembre 2007 instituant un mécanisme communautaire d (...)
  • 43 Décision 1313/2013/UE du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relative au mécanisme (...)
  • 44 Soit tous les États membres de l’Union, ainsi que l’Islande, la Macédoine du Nord, le Monténégro, l (...)
  • 45 Le mécanisme de protection civile déployé dans l’Union peut également l’être dans le reste du monde (...)
  • 46 Décision 1313/2013/UE, préambule, § 4.
  • 47 Ibid., § 5.
  • 48 Ibid., art. 11.

10Pour combattre la crise sanitaire, l’Union a également utilisé divers mécanismes au titre de sa compétence en matière de protection civile. Cette dernière relève de la Direction générale de la protection civile et des opérations d’aide humanitaire (ECHO), compétente pour assurer la gestion de crises. Bien que la protection civile soit une compétence nationale, un mécanisme européen de protection civile a néanmoins été créé en 200141. Revu en 200742, et 201343, il a pour fondement l’article 196 du TFUE, et doit permettre de renforcer la coopération civile des participants44, améliorant ainsi leurs réponses aux catastrophes naturelles ou humaines45. Présenté comme devant « contribuer à la mise en œuvre de l’article 222 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne »46, en constituant « l’expression visible de la solidarité européenne »47 grâce à une réserve de « capacité européenne de réaction d’urgence »48, il doit permettre la mise en commun des capacités de réponse des États, tant sous forme d’équipements que de personnels.

  • 49 Décision (UE) 2019/420 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2019 modifiant la décision 13 (...)

11En 2019, comme axe complémentaire du mécanisme, l’Union a mis en place une « réserve européenne de protection civile »49 : la réserve rescUE. Cette dernière a vocation à fournir une aide, en dernier recours, dans des situations

  • 50 Ibid., art. 12.1.

[…] d’une ampleur particulière lorsque les capacités globales existantes au niveau national et les capacités affectées au préalable par les États membres à la réserve européenne de protection civile ne permettent pas, compte tenu des circonstances, d’assurer une réaction efficace face aux différents types de catastrophes50.

  • 51 Ibid., art. 12.3.
  • 52 Neuf États membres de l’Union européenne hébergent actuellement les stocks européens communs d’équi (...)
  • 53 Celles-ci étaient jusqu’alors constituées de capacités de lutte aérienne contre les feux de forêts, (...)
  • 54 Décision d’exécution (UE) 2020/414 de la Commission du 19 mars 2020 modifiant la décision d’exécuti (...)
  • 55 Institué sur la base de la décision 1313/2013/UE.
  • 56 En avril 2020 des équipes médicales d’urgence ont par exemple été déployées dans le Nord de l’Itali (...)

12Les capacités composant rescUE sont définies par la Commission. Elles peuvent être achetées, louées ou prises en crédit-bail par les États51, ou par la Commission elle-même, qui en définit les exigences de qualité52. En mars 2020, la Commission a complété les capacités de rescUE53 en la dotant d’un arsenal médical54. Le mécanisme de protection civile repose sur le Centre de coordination de la réaction d’urgence (Emergency Response Coordination Centre – ERCC)55, qui coordonne et mobilise les aides et expertises des participants et en garantit le déploiement rapide. Dans le cadre de la Covid-19, ce sont diverses équipes médicales d’urgence qui ont été déployées et des millions d’équipements qui ont été distribués56.

  • 57 Règlement (CE) 2012/2002 du Conseil du 11 novembre 2002 instituant le Fonds de solidarité de l’Unio (...)
  • 58 Règlement (UE) 2020/461 du Parlement européen et du Conseil du 30 mars 2020 modifiant le règlement  (...)
  • 59 Un soutien complémentaire est possible sous forme de prêts de la Banque européenne d’investissement
  • 60 Décision de la Commission européenne du 18 juin 2020, « Commission decision of 18 June 2020 approvi (...)

13Le mécanisme de protection civile inclut également un fonds de solidarité destiné à soutenir les États en cas de crise exceptionnelle. Créé en 201257, il a été modifié en mars 2020, afin de pouvoir fournir une assistance financière aux États sérieusement touchés par « une urgence de santé publique majeure ayant eu lieu sur le territoire »58. Le mécanisme, qui avait été activé une première fois en 2016 pour répondre à la crise des réfugiés en Europe, a permis la mise à disposition des États membres de 2,7 milliards d’euros pour financer une réponse globale à la crise de la Covid-1959, et notamment un approvisionnement suffisant en vaccins60.

14Finalement, l’arsenal dont dispose l’Union pour intervenir dans le cadre d’une crise sanitaire, telle que celle de la Covid-19, n’est pas aussi limité que l’annonce de ses compétences d’appui en matière de santé publique aurait pu le laisser croire. Néanmoins, les milliers de vies perdues en l’espace d’une année prouvent son insuffisance et semblent avoir servi d’électrochoc pour permettre l’avènement d’une véritable Europe de la santé.

B. Vers une Europe de la santé ?

  • 61 Commission européenne, « Construire une Union européenne de la santé : renforcer la résilience de l (...)
  • 62 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les menaces transfrontières (...)
  • 63 Ibid., cons. 2.
  • 64 Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant la décision 1313/2013/UE rela (...)
  • 65 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) 851/2004 i (...)
  • 66 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à un rôle renforcé de l’Agence (...)
  • 67 Proposition de décision COM(2020) 220 final, art. 12, § 3.
  • 68 Ibid., art. 18.
  • 69 Proposition de règlement COM(2020) 726 final, art. 5.
  • 70 Ibid., art. 6.
  • 71 Proposition de règlement COM(2020) 727 final, art. 13.
  • 72 Ibid., art. 21.

15Après avoir affirmé que la santé est « une condition préalable au bon fonctionnement de notre société et de notre économie »61, la Commission a annoncé le 11 novembre 2020 la mise en place d’une « Europe de la santé »62. Dans ce but, elle a présenté quatre propositions de règlements axées sur : la refonte du cadre juridique relatif aux menaces transfrontières graves pour la santé63 ; la révision du mécanisme de protection civile64 ; et le renforcement des rôles de l’ECDC65 et de l’AEM66, dans la préparation aux crises et la réaction face à celles-ci. Les propositions de la Commission visent à permettre une évolution du processus de décision au sein du mécanisme de protection civile et de sa réserve rescUE. Ces derniers, particulièrement sollicités durant la crise, tant pour l’acheminement des personnels soignants qu’au niveau des moyens de protection et d’intervention, reposent entièrement sur des ressources nationales, l’Union européenne ne disposant que d’une compétence d’appui en la matière. L’objectif est donc de faire évoluer le mécanisme de protection civile, de manière à mieux anticiper une crise, et pouvoir planifier la réponse apportée, en permettant par exemple à la Commission de constituer directement une base de sécurité au niveau de rescUE, et en se procurant directement, à son niveau, un soutien supplémentaire en cas de situation d’urgence67. En cas de crise, la Commission devrait avoir la capacité logistique lui permettant d’acheminer par transport aérien l’aide nécessaire68, tout comme elle devrait pouvoir adopter, par le biais d’actes d’exécution, un plan européen de préparation et de réaction aux crises sanitaires et aux pandémies69. Ce plan serait complété par les plans nationaux interopérables avec celui de l’Union70. Le nouveau dispositif renforce également le rôle de l’ECDC et de son système de surveillance afin qu’il puisse apporter un soutien pratique aux États membres71. Par ailleurs, le CSS, organe clé en matière de préparation de la planification de la réaction, devrait pouvoir adopter à la majorité simple des orientations et des avis à destination des États membres dans le but de renforcer la coordination des mesures prises face à une menace transfrontière grave pour la santé72.

  • 73 La Médiatrice européenne a lancé une initiative concernant l’AEM et, en particulier, le rôle de son (...)
  • 74 Proposition de règlement COM(2020) 725 final, art. 3.
  • 75 Ibid., art. 14.

16Concernant l’AEM, la pandémie a démontré qu’elle n’avait ni la possibilité de surveiller le risque de pénuries de médicaments critiques et d’en atténuer les conséquences, ni un cadre adéquat pour la réaction aux crises73. La Commission propose donc la mise en place, au sein de l’agence, d’un groupe de pilotage exécutif sur les pénuries74, afin d’assurer une réaction rapide en cas d’événement majeur. Elle propose également la création d’une task force qui, dans les situations d’urgence, pourrait fournir gratuitement des avis sur les questions scientifiques ayant trait au développement des traitements et des vaccins75.

  • 76 Analyse d’impact initiale, Ares(2021)674649, 27 janvier 2021, en ligne : https://ec.europa.eu/info/ (...)
  • 77 La Commission s’est inspirée du modèle américain de l’Autorité pour la recherche et le développemen (...)

17La Commission a également présenté les principaux éléments d’une future Autorité pour la réaction aux urgences sanitaires (Health Emergency Response Authority – HERA), dont la constitution devrait être proposée d’ici la fin de 202176. HERA devrait permettre d’améliorer la réponse apportée au niveau de l’Union européenne aux menaces transfrontières pour la santé, notamment grâce à la mise en place de partenariats publics-privés avec l’industrie pharmaceutique et les organismes de recherche77.

  • 78 Voir le communiqué de presse du Conseil de l’Union européenne, 17 décembre 2020, en ligne : https:/ (...)
  • 79 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l’établissement d’un program (...)
  • 80 Voir « Infographie - Cadre financier pluriannuel 2021-2027 et Next Generation EU » sur le site du C (...)
  • 81 Voir le règlement (UE) nº 282/2014 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2014 portant étab (...)

18La prise de conscience de l’importance du secteur de la santé apparaît également à travers le nouveau programme relatif à la santé présenté par la Commission en mai 2020 et sur lequel le Conseil et le Parlement européen sont parvenus à un accord en décembre 202078. Cet instrument de financement, qui vise à encourager la coopération entre les États membres, a été baptisé « L’UE pour la santé » (2021-2027)79 et sera doté d’un budget de 5,1 milliards d’euros pour la période 2021-202780. À titre de comparaison, le troisième programme d’action dans le domaine de la santé de l’Union européenne était doté d’un budget de 450 millions d’euros sur la période 2014-202081.

19Le virus qui a affecté la santé des Européens a également eu des effets secondaires sur ce qui constitue les fondements même de l’Union : la liberté de circulation et la croissance économique.

II. L’Union face aux effets du virus

  • 82 Dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent y être apportées que si (...)
  • 83 Art. 26 TFUE.

20Avant que la liberté de circulation ne soit consacrée droit fondamental par l’article 45 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne82, la Communauté économique européenne reposait déjà sur le principe de la liberté de circulation au sein d’un marché sans frontières intérieures83. Or, pour tenter de limiter la propagation du virus, les États ont adopté des mesures restrictives de cette liberté. Des exceptions à la libre circulation sont certes prévues par le TFUE, notamment pour des motifs d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique, mais elles doivent être nécessaires, proportionnées et fondées sur des critères objectifs et non discriminatoires. Dans un marché intérieur, malmené par les États, et relevant des compétences partagées, l’Union a fait preuve de souplesse (A) tandis que, parallèlement, dans le cadre de ses compétences exclusives, elle a soutenu les économies nationales (B).

A. Le marché intérieur : victime collatérale

  • 84 Commission européenne, « Réaction économique coordonnée à la flambée de COVID-19 », communication d (...)
  • 85 Commission européenne, « Lignes directrices relatives aux mesures de gestion des frontières visant (...)
  • 86 Ibid.
  • 87 Recommandation (UE) 2020/403 de la Commission du 13 mars 2020 relative aux procédures d’évaluation (...)
  • 88 Décision de la Commission du 3 avril 2020 relative à la franchise des droits à l’importation et à l (...)
  • 89 Règlement d’exécution (UE) 2020/402 de la Commission du 14 mars 2020 soumettant l’exportation de ce (...)
  • 90 Règlement d’exécution (UE) 2020/426 de la Commission du 19 mars 2020 modifiant le règlement d’exécu (...)
  • 91 Voir « CEN and CENELEC Responses to COVID-19 », en ligne : https://www.cencenelec.eu/covid19/Pages/ (...)
  • 92 Commission européenne, « Orientations pour un approvisionnement optimal et rationnel en médicaments (...)

21Centrés sur la protection de leurs populations nationales, les États membres ont mis en suspend les libertés de circulation. Dans une communication du 13 mars 2020, la Commission, gardienne des traités, a rappelé que les restrictions à la libre circulation des fournitures de première nécessité des systèmes de soins de santé, imposées unilatéralement par les États sur la base de l’article 36 du TFUE, portent gravement atteinte à la capacité des États membres de gérer l’épidémie de Covid-19 et doivent être notifiées à la Commission qui s’assurera de leur proportionnalité84. Trois jours plus tard, avec la publication de « Lignes directrices relatives aux mesures de gestion des frontières visant à protéger la santé et à garantir la disponibilité des biens et des services essentiels »85, elle a tenté de trouver l’équilibre entre la protection de la santé humaine et la libre circulation des marchandises, avant de préciser dans une communication du 24 mars 2020 les modalités de mise en œuvre de voies réservées permettant d’assurer le transport de marchandises et de garantir les chaînes d’approvisionnement des produits de première nécessité. À cette occasion, elle a rappelé que « l’intégrité du marché unique des biens » doit être respectée, « [p]our éviter à la fois les pénuries et l’aggravation des difficultés sociales et économiques que connaissent déjà tous les pays européens »86. Parallèlement, dans le but de garantir la disponibilité des équipements de protection individuelle et des dispositifs médicaux pouvant assurer une protection adéquate dans le contexte de l’épidémie, la Commission a facilité leur entrée sur le territoire de l’Union, en assouplissant les exigences des procédures d’évaluation de la conformité87 et en octroyant une franchise des droits et une exonération de la taxe sur la valeur ajoutée88. La Commission a également limité l’exportation des équipements de protection individuelle en soumettant leur exportation à la présentation d’une autorisation d’exportation89. La liste des équipements de protection soumis à autorisation ainsi que des États concernés par les restrictions sera par la suite réduite90. La Commission a également demandé de manière « urgente » au Comité européen de normalisation (CEN) et au Comité européen de normalisation électronique (CENELEC) de faciliter le travail des entreprises européennes ayant reconverti leurs lignes de production pour livrer rapidement les équipements nécessaires, en leur permettant un accès gratuit à une série de normes européennes pour les équipements de protection individuelle utilisés dans le contexte de la pandémie91. Pendant ce temps, de nouvelles lignes directrices, publiées le 8 avril 2020, en appellent à la solidarité afin d’éviter la pénurie des médicaments essentiels, et recommandent aux États de s’assurer que les entreprises présentes sur leur territoire augmentent leur production de médicaments92.

  • 93 Le 16 mars 2020, la Commission avait adopté une communication au Parlement européen, au Conseil eur (...)
  • 94 Commission européenne, « Orientations concernant la mise en œuvre de la restriction temporaire des (...)
  • 95 En réalité ce ne sont pas les frontières intérieures qui disparaissent mais les contrôles y afféren (...)
  • 96 Dans le cadre de la lutte contre le terrorisme ou de la crise des réfugiés, plusieurs États avaient (...)
  • 97 Art. 45 TFUE.
  • 98 Art. 21 TFUE. Donne effet à ce droit la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du (...)
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  • 100 Ibid., art. 25 et 26.
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  • 102 Voir A. Bouveresse, « La libre circulation des personnes à l’épreuve de la Covid-19 : extremis mali (...)
  • 103 Voir la liste complète en ligne : https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and (...)
  • 104 Voir la liste des notifications autorisées en ligne : https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/ (...)
  • 105 Voir A. Bouveresse, « La libre circulation… ».
  • 106 Commission européenne, « Lignes directrices… », pt 21.
  • 107 Ibid., préambule, § 5.
  • 108 Ibid., pt 18.
  • 109 Ibid., préambule, § 1.
  • 110 Commission européenne, « Lignes directrices concernant l’exercice de la libre circulation des trava (...)
  • 111 Commission européenne, « Lignes directrices relatives à l’aide d’urgence de l’Union européenne en m (...)
  • 112 Commission européenne, « Pour une approche coordonnée par étapes du rétablissement de la libre circ (...)
  • 113 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil concernant (...)

22Si la Commission a joué un rôle de coordinatrice en matière de libre circulation des marchandises, elle a fait de même en matière de libre circulation des personnes, le virus semblant avoir transformé l’espace de liberté en espace cloisonné. Pour la première fois depuis la création de l’espace Schengen, l’ensemble des frontières extérieures de l’espace européen ont été fermées93, ce qui amènera la Commission à publier une communication relative aux « orientations concernant la mise en œuvre de la restriction temporaire des déplacements non essentiels vers l’UE, la facilitation du régime de transit pour le rapatriement des citoyens de l’UE et les effets sur la politique des visas »94. Outre les frontières extérieures, ce sont également les frontières intérieures de l’Union qui, effacées par l’espace de liberté, de sécurité et de justice95, semblent avoir été réactivées96, mettant ainsi en suspend la libre circulation des travailleurs97 et des citoyens de l’Union98. Le Code frontières Schengen, qui permet aux États de refuser l’entrée dans l’espace Schengen aux ressortissants de pays tiers99, laisse également ouverte la possibilité de réintroduire temporairement des contrôles aux frontières internes. Ces contrôles sont décidés par les États, dans certains cas prévisibles, en cas de menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure100, mais également lorsqu’une action immédiate doit être prise pour répondre de manière adéquate à une menace101. Pour se protéger de la Covid-19, et bien que la santé publique ne soit pas expressément visée au titre des exceptions, plusieurs États ont introduit des contrôles sur une partie ou la totalité de leurs frontières internes, sans faire de distinction entre les deux types d’exceptions102. L’Autriche sera le premier État à imposer des contrôles à sa frontière avec l’Italie, rapidement suivie par plus de la moitié des vingt-six États membres de l’espace Schengen103. Les notifications à la Commission de réintroductions temporaires de contrôles ne seront pas toujours faites104 et le principe de proportionnalité peu respecté105. La Commission a alors présenté des « Lignes directrices relatives aux mesures de gestion des frontières visant à protéger la santé publique et à garantir la disponibilité des biens et des services essentiels »106. Destinées à définir « les principes d’une approche intégrée de gestion efficace des frontières »107, elles permettent de valider rétroactivement les restrictions déjà adoptées par les États en leur permettant la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures, « [d]ans une situation extrêmement critique […] en réaction au risque présenté par une maladie contagieuse »108. Tout en soulignant « le défi qu’il y a à protéger la santé des populations […] en évitant les perturbations dans la libre circulation des personnes et la fourniture des biens et services essentiels dans toute l’Europe »109, la Commission y rappelle que les contrôles lorsqu’ils sont établis doivent non seulement respecter le « principe de la solidarité entre les États membres », mais également être notifiés et effectués « de manière proportionnée ». Pour les travailleurs frontaliers et saisonniers, particulièrement affectés par les restrictions, la Commission a également publié des lignes directrices destinées à favoriser leur libre circulation pendant l’épidémie110. Et parce que l’épidémie, qui a suspendu certaines libertés, en a favorisé d’autres, la Commission a également publié des lignes directrices consacrées à la libre circulation des patients aux frontières intérieures, au remboursement des frais médicaux ou à la collaboration des personnels de santé au-delà des frontières111. Après le passage de ce qui s’avérera être une « première vague » de l’épidémie, la Commission et le Conseil européen ont présenté, le 15 avril 2020, une « Feuille de route européenne commune pour la levée des mesures visant à contenir la propagation de la COVID-19 », qui invite les États à s’engager sur la voie d’un rétablissement de la libre circulation transfrontière dans l’Union et à lever progressivement les contrôles aux frontières intérieures112. Mais la situation sanitaire entraînera la prolongation des restrictions des déplacements non essentiels vers l’Union européenne113.

  • 114 Voir par exemple pour la France le décret nº 2021-99 du 30 janvier 2021 modifiant les décrets nº 20 (...)

23Face au virus et ses variants, face à la persistance ou à la réintroduction de nouveaux contrôles par les États membres114, la Commission maintient une approche didactique : la décision d’introduire ou non des restrictions à la libre circulation relève de la responsabilité des États membres, mais elle doit rester conforme aux principes de proportionnalité et non-discrimination.

  • 115 Ont également été adoptées des mesures destinées à mettre en place une stratégie globale et des mes (...)

24Par-delà le marché intérieur115, l’Union est également intervenue pour protéger les économies nationales.

B. L’économie : bastion protégé

25Pour pallier les effets de la pandémie, l’Union semble avoir mis en place une stratégie, qui, pour reprendre une phraséologie des autorités françaises, vise à « alerter, protéger, accompagner ». Ainsi, elle a attiré l’attention des États membres sur la nécessaire protection de certains secteurs sensibles des économies nationales. Dans une communication publiée le 26 mars 2020, après avoir rappelé aux États membres leur possibilité de contrôler les investissements directs étrangers (IDE) dans l’Union, elle a souligné le risque de

  • 116 Commission européenne, « Orientations à l’intention des États membres concernant les investissement (...)

[…] tentatives d’acquisition de capacités de soins de santé (par exemple pour la production d’équipements médicaux ou d’équipements de protection) ou d’activités connexes telles que des instituts de recherche (par exemple pour l’élaboration de vaccins) au moyen d’investissements directs étrangers116.

  • 117 Ibid.
  • 118 Règlement (UE) 2019/452 du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2019 établissant un cadre po (...)
  • 119 Ibid., art. 1.
  • 120 Ibid., art. 6.
  • 121 Commission européenne, « Orientations à l’intention des États membres concernant les investissement (...)

26Elle a donc invité les États à faire « pleinement usage de leurs mécanismes de filtrage »117 existant en droit de l’Union, notamment précisés dans le règlement 2019/452 du 19 mars 2019 établissant un cadre pour le filtrage des investissements directs étrangers dans l’Union118. Si les investissements directs étrangers relèvent de la politique commerciale commune et donc des compétences exclusives de l’Union, ce n’est qu’en 2019 que l’Union a posé un cadre pour le filtrage, par les États membres, des investissements directs étrangers susceptibles de porter atteinte à la sécurité ou à l’ordre public. Le règlement 2019/452, adopté sur la base de l’article 207 du TFUE, laisse aux États la responsabilité exclusive de décider de la mise en place d’un tel mécanisme119. Il prévoit également la possibilité, pour la Commission, ou pour tout État membre, de faire des commentaires sur les opérations réalisées dans un autre État membre qui sont susceptibles de porter atteinte à la sécurité ou à l’ordre public120. Dans sa communication, la Commission demande aux États d’être particulièrement « vigilant[s] et [d’]éviter que de tels IDE portent atteinte à la capacité de l’UE à répondre aux besoins de ses citoyens en matière de santé »121.

  • 122 Voir F. Martucci, « La politique de la concurrence face à la crise de la Covid-19 : “faire vivre et (...)
  • 123 Art. 107 TFUE.
  • 124 Art. 107, § 2b TFUE.
  • 125 Art. 107, § 3b. TFUE.
  • 126 Commission européenne, « Autorisation des aides d’État dans le cadre des dispositions des articles  (...)
  • 127 Dernier renouvellement le 20 janvier 2021. Voir synthèse dans : State Aid SA.61056 (2021/N) (« Denm (...)
  • 128 Commission européenne, « Réaction économique coordonnée à la flambée de COVID-19 », communication d (...)
  • 129 Par exemple l’Espagne (SA.58096 : « COVID-19 : Amendments to SA.56803 »).
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  • 131 Commission européenne, « Encadrement temporaire des mesures d’aide d’État visant à soutenir l’écono (...)
  • 132 Commission européenne, « Cadre temporaire pour l’appréciation des pratiques anticoncurrentielles da (...)

27Pour pallier les effets de la pandémie et protéger les entreprises nationales, la Commission a également assoupli les règles de la concurrence et du Pacte de stabilité. Le mécanisme des aides d’État relève du droit de la concurrence qui est une compétence exclusive de l’Union122. Interdites, dans la mesure où elles faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou productions123, les aides d’État sont considérées comme compatibles avec le marché intérieur, notamment si elles permettent de « remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires »124, ou de « remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre »125. Le 12 mars 2020, le Danemark sera le premier d’une longue liste d’États membres126 à présenter une demande d’autorisation devant lui permettre la mise en place d’un régime d’indemnisation pour l’annulation d’événements du fait de la Covid-19127. Dans une communication du 13 mars 2020, relative à une réaction économique coordonnée à la flambée de Covid-19128, la Commission a présenté non seulement les diverses options dont les États membres disposent en dehors du champ des aides d’État, et qu’ils peuvent mettre en place sans son intervention, mais elle a également précisé les critères d’appréciation des exceptions à l’interdiction des aides d’État, fondées sur les articles 107, § 3b et 107, § 2b du TFUE. En effet, si certains États ont choisi de fonder leur demande sur l’article 107, § 2b du TFUE, d’autres ont préféré l’article 107, § 3b du TFUE129, sans que ces divergences n’aient de conséquences. Le 19 mars 2020, après que la Commission ait annoncé une flexibilité maximale pouvant permettre aux États de soutenir leurs entreprises nationales130, elle a adopté une communication visant à permettre un encadrement temporaire des aides d’État et à soutenir l’économie131. Concernant les ententes, la Commission a publié le 8 avril 2020 une communication présentant un cadre temporaire d’appréciation des politiques anticoncurrentielles dans les coopérations mises en place entre les entreprises pour réagir aux situations d’urgence résultant de la pandémie de Covid-19132. Cette communication contient les critères permettant d’évaluer, au regard de l’article 101 du TFUE, les éventuelles coopérations mises en place dans l’urgence.

  • 133 Voir E. Castellarin, « L’Union économique et monétaire dans la première phase de la crise de Covid- (...)
  • 134 Commission européenne, communication de la Commission au Conseil sur l’activation de la clause déro (...)
  • 135 Règlement (UE) 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 modifiant le règle (...)
  • 136 Commission européenne, communication de la Commission au Conseil sur l’activation de la clause déro (...)

28La flexibilité a également été la règle pour le Pacte de stabilité qui encadre les finances publiques133. Devant faire face à la diminution, ou même l’arrêt, de leurs activités économiques et à une augmentation de leurs dépenses, la hausse du déficit public était inévitable pour la plupart des États membres134. Dès lors, pour la première fois depuis son instauration en 2011135, la Commission a considéré que les conditions d’activation de la clause dérogatoire générale étaient remplies136, permettant ainsi aux États membres de prendre les mesures budgétaires appropriées. À titre préventif, les articles 5, § 1, et 9, § 1 du règlement (CE) 1466/97 disposent qu’

  • 137 Règlement (CE) 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des (...)

[…] en période de grave récession économique affectant la zone euro ou l’ensemble de l’Union, les États membres peuvent être autorisés à s’écarter temporairement de la trajectoire d’ajustement en vue de la réalisation de l’objectif budgétaire à moyen terme […], à condition de ne pas mettre en péril la viabilité budgétaire à moyen terme137.

29Par ailleurs, s’agissant du volet correctif, les articles 3, § 5 et 5, § 2 du règlement (CE) 1467/97 disposent qu’en cas de grave récession économique dans la zone euro ou dans l’ensemble de l’Union le Conseil peut décider, sur recommandation de la Commission, d’adopter une trajectoire budgétaire révisée.

  • 138 Règlement (UE) 2020/460 du Parlement européen et du Conseil du 30 mars 2020 modifiant les règlement (...)
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  • 145 Décision (UE, Euratom) 2020/2053 du Conseil du 14 décembre 2020 relative au système des ressources (...)

30Enfin, l’Union a accompagné les États membres grâce à un soutien financier exceptionnel. Dès le 16 mars 2020, la Commission a proposé une mobilisation massive de fonds structurels à travers l’Initiative d’investissement en réaction au coronavirus (Coronavirus Response Investment Initiative – CRII) qui aboutira à l’adoption du règlement 2020/460 du 30 mars 2020 relatif aux mesures spécifiques visant à mobiliser des investissements dans les systèmes de soins de santé des États membres et dans d’autres secteurs de leur économie en réaction à la propagation de la Covid-19138. Ce règlement, adopté sur la base des articles 43, § 2, 177 et 178 du TFUE, permet d’élargir le champ d’application du soutien des fonds, de fournir des liquidités immédiates et de modifier les programmes. La CRII sera complétée par l’introduction d’une plus grande flexibilité permettant de mobiliser toutes les aides non utilisées des fonds structurels et d’investissement européens. La mobilisation des fonds européens s’est également faite grâce à la modification du règlement 2012/2002 du 11 novembre 2002 instituant le Fonds de solidarité de l’Union européenne139. Cette modification opérée par le règlement 2020/461 du 30 mars 2020 permet que le fonds initialement limité aux catastrophes naturelles, causant des dommages matériels, puisse également couvrir les catastrophes majeures dues à des dangers biologiques. La Commission a également mobilisé des fonds relevant du programme Horizon 2020 pour financer des projets de recherche centrés sur la Covid-19140. L’adoption du nouveau budget pour la période 2021-2027 poursuit et amplifie cet effort, notamment grâce au lancement par la Commission de son plan Next Generation EU (NGEU), doté de 750 milliards d’euros, qui vient s’ajouter au nouveau budget pluriannuel, lui-même doté de 1 074,3 milliards d’euros. Sorte de « Plan Marshall » européen, NGEU inclut la création, dès 2021, d’un fonds de relance : la « facilité pour la reprise et la résilience »141. Cette « facilité » permettra la mise à disposition des États membres de 672,5 milliards d’euros de subventions et de prêts afin de soutenir les investissements publics et les réformes et aider ainsi les États à faire face aux conséquences de la pandémie. Afin de garantir les fonds, la Commission va exceptionnellement émettre des obligations sur les marchés financiers au nom de l’Union. Le soutien est conditionnel, les États voulant en bénéficier devant présenter un plan national de récupération détaillant l’usage qui en sera fait. En outre, les investissements et les réformes proposés dans chaque plan devront permettre d’atteindre les objectifs de l’Union en matière de transition écologique ; de transformation numérique ; de croissance ; de cohésion sociale et territoriale ; et de santé142. La Commission évaluera les plans et le Conseil européen les appréciera. Une clause lie également l’octroi de l’aide au respect de l’État de droit143. Pour aider à rembourser l’emprunt, conformément à l’article 311 du TFUE, de nouvelles ressources seront introduites dans le budget de l’Union144. Ainsi, depuis le 1er janvier 2021, la ressource plastique, fondée sur l’application d’un taux d’appel uniforme au poids des déchets d’emballages en plastique non recyclables produits dans chaque État membre, a été intégrée aux ressources propres de l’Union145.

  • 146 La BCE a modifié sa décision (UE) 2019/1311 du 22 juillet 2019 concernant une troisième série d’opé (...)
  • 147 Décision (UE) 2020/440 de la Banque centrale européenne du 24 mars 2020 relative à un programme tem (...)

31En complément de ces actions, la Banque centrale européenne (BCE) a notamment modifié les règles du contrôle prudentiel des établissements de crédit, afin de permettre aux banques de soutenir l’activité des prêts aux petites et moyennes entreprises146. Elle a également lancé un programme temporaire d’achats d’urgence, destiné au rachat des dettes publiques et privées147.

 

  • 148 Règlement (UE) 2020/672 du Conseil du 19 mai 2020 portant création d’un instrument européen de sout (...)
  • 149 « Clarification concernant des articles de presse sur des propos tenus par le Président Juncker sur (...)
  • 150 Voir « Les 6 priorités de la Commission pour 2019-2024 » sur le site de la Commission européenne : (...)
  • 151 Règlement UE 2020/672, art. 1.

32Face aux dangers de la pandémie, les réflexes nationaux ont été puissants et l’Europe semble avoir toujours eu un temps de retard. Dans la crise qui s’éternise, certaines initiatives attirent plus particulièrement l’attention, comme le mécanisme de réassurance chômage SURE (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency)148, dont le principe avait déjà été évoqué par la Commission Juncker149. Sa mise en œuvre, qui faisait partie du programme de la présidente von der Leyen150, a été accélérée pour « faire face à l’impact de la propagation de la COVID-19 et […] réagir à ses conséquences socioéconomiques »151.

33Ces diverses avancées nous rappellent que, dans une Europe qui ne s’est pas faite « d’un coup », la crise que tous souhaitent oublier, pourrait permettre à l’Union d’évoluer.

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Notes

1 D’après : Commission européenne, « Une Union pleine de vitalité dans un monde fragile », communication de la Commission européenne au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, programme de travail de la Commission pour 2021, COM(2020) 690 final, 19 octobre 2020, p. 1. L’expression utilisée dans le document est : « 2020 […] une année à oublier au plus vite et une année à graver pour toujours dans nos mémoires ».

2 Voir le message du secrétaire général de l’Organisation des Nations unies António Guterres publié à l’occasion du passage du seuil des deux millions de morts à la suite de la Covid-19, 15 janvier 2021, en ligne : https://www.un.org/fr/coronavirus/%E2%80%9Cour-world-can-only-get-ahead-virus-one-way-together%E2%80%9D.

3 Voir la présentation de Tedros Adhanom Ghebreyesus, directeur général de l’OMS, en ligne : https://www.who.int/fr/director-general/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020.

4 Contaminations recensées sur une base scientifique chilienne (« Même l’Antarctique, jusque-là épargné, est désormais touché par le Covid-19 », Courrier international, 29 décembre 2020).

5 D’après J. Delors, le manque de solidarité fait « courir un danger mortel à l’Union européenne » (Anthony Berthelier, « Coronavirus : l’Europe en danger de mort, selon Jacques Delors », Huffpost, 28 mars 2020, en ligne : https://www.huffingtonpost.fr/entry/confinement-et-coronavirus-leurope-en-danger-de-mort-selon-delors_fr_5e7f3bd8c5b6cb9dc1a10d93).

6 Traité sur l’Union européenne (TUE), art. 5, Journal officiel de l’Union européenne, C 202, 7 juin 2016, p. 13-46.

7 Ibid., art. 3.1.

8 Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), art. 6.a, Journal officiel de l’Union européenne, C 202, 7 juin 2016, p. 47-199.

9 Ibid., art. 168.

10 Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 35, Journal officiel de l’Union européenne, C 202, 7 juin 2016, p. 393-405.

11 Même s’il prévoyait la possibilité pour les États membres de limiter la libre circulation des travailleurs (art. 48 CEE) ou des biens (art. 36 CEE) pour « des raisons de moralité publique, d’ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes ».

12 Voir L’Union européenne et les crises, C. Blumann, F. Picod (dir.), Bruxelles, Bruylant, 2011 ; C. Collin, « Le coronavirus : une crise à précédents pour l’Union européenne », Revue de l’Union européenne, nº 638, mai 2020, p. 290.

13 L’apport de l’Acte unique est timide (art. 18 ; art. 130 R). Le traité de Maastricht consacrera son titre X à la santé publique (art. 129). Les traités d’Amsterdam et de Lisbonne poursuivront l’évolution.

14 Art. 168, § 7 TFUE.

15 Art. 168, § 4 TFUE.

16 Art. 168, § 2 TFUE.

17 Art. 168, § 1 TFUE.

18 La présente contribution propose une approche globale, mais non exhaustive, des réponses de l’Union européenne.

19 Commission européenne, « Mettre en œuvre les priorités politiques », en ligne : https://ec.europa.eu/info/about-european-commission/what-european-commission-does/delivering-political-priorities_fr.

20 Voir C. Blumann, « L’adaptation du fonctionnement du système institutionnel à la crise Covid », Revue trimestrielle de droit européen, 2020, p. 621.

21 « Overview of European Ombudsman’s Initiative Looking into the COVID-19 Response of the EU Administration », 5 janvier 2021, en ligne sur le site du Médiateur européen : https://www.ombudsman.europa.eu/fr/news-document/en/136499.

22 Commission européenne, Direction générale de la santé, « Notre action – Santé et sécurité alimentaire », en ligne : https://ec.europa.eu/info/departments/health-and-food-safety/what-we-do-health-and-food-safety_fr.

23 Décision 2119/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 1998 instaurant un réseau de surveillance épidémiologique et de contrôle des maladies transmissibles dans la Communauté, Journal officiel de l’Union européenne, L 268, 3 octobre 1998, p. 1-7.

24 Décision 1082/2013/UE du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2013 relative aux menaces transfrontières graves sur la santé et abrogeant la décision 2119/98/CE, Journal officiel de l’Union européenne, L 293, 5 novembre 2013, p. 1-15.

25 OMS, Règlement sanitaire international (RSI), adopté le 23 mai 2005 par la 58e Assemblée mondiale de la santé.

26 Décision 1082/2013/UE, préambule, § 3.

27 Ibid., art. 6.

28 Règlement (CE) 851/2004 du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 instituant un Centre européen de prévention et de contrôle des maladies, Journal officiel de l’Union européenne, L 142, 30 avril 2004, p. 1-11.

29 Règlement (CE) 851/2004, préambule, § 7 et 1.

30 TESSy a été établi en vertu de la décision 2119/98/CE. Le 21 avril 2004, le règlement (CE) 851/2004 du Parlement européen et du Conseil instituant l’ECDC confie à ce dernier la mission d’assurer le fonctionnement du système TESSy (art. 5, § 2). Outil de communication, TESSy permet l’échange d’informations visant à prévenir des « maladies transmissibles » dont la déclaration est obligatoire au niveau de l’Union européenne, telles que la tuberculose, la rougeole, le SRAS et la grippe H1N11 (décision 2119/98/CE).

31 Décision 1082/2013/UE, art. 8.

32 Ibid., art. 17.

33 Emily O’Reilly, Médiatrice européenne, communiqué de presse nº 1/2021, 9 février 2021, à propos de la décision du 5 février 2021 dans l’affaire OI/3/2020/TE (ma traduction), en ligne : https://www.ombudsman.europa.eu/fr/press-release/en/137880.

34 Parmi les enquêtes menées par l’agence au début de la pandémie, toutes n’ont pas été publiées et les échanges avec les partenaires internationaux, notamment avec le Centre chinois de contrôle et de prévention des maladies (Chinese Center for Disease Control and Prevention – CDC), ne sont pas rendus publics.

35 Emily O’Reilly, Médiatrice européenne, communiqué de presse nº 1/2021.

36 Décision 1082/2013/UE, art. 5.

37 Ibid., préambule, § 13.

38 Depuis avril 2020, l’accord de passation conjointe de marché a été signé par trente-sept pays, dont l’ensemble des pays de l’Union européenne et de l’Espace économique européen, le Royaume-Uni, l’Albanie, le Monténégro, la Macédoine du Nord, la Serbie, la Bosnie-et-Herzégovine et le Kosovo.

39 Créée par le règlement (CEE) nº 2309/93 du Conseil du 22 juillet 1993 établissant des procédures communautaires pour l’autorisation et la surveillance des médicaments à usage humain et à usage vétérinaire et instituant une Agence européenne pour l’évaluation des médicaments, Journal officiel de l’Union européenne, L 214, 24 août 1993, p. 1-21.

40 Commission européenne, « Stratégie de l’Union européenne concernant les vaccins contre la COVID-19 », communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil et à la Banque européenne d’investissement, COM(2020) 245 final, 17 juin 2020.

41 Décision 2001/792/CE, Euratom du Conseil du 23 octobre 2001 instituant un mécanisme communautaire visant à favoriser la coopération renforcée dans le cadre des interventions de secours relevant de la protection civile, Journal officiel de l’Union européenne, L 297, 15 novembre 2001, p. 7.

42 Décision 2007/779/CE, Euratom du Conseil du 8 novembre 2007 instituant un mécanisme communautaire de protection civile, Journal officiel de l’Union européenne, L 314, 1er décembre 2007, p. 9.

43 Décision 1313/2013/UE du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relative au mécanisme de protection civile de l’Union, Journal officiel de l’Union européenne, L 347, 20 décembre 2013, p. 924-947.

44 Soit tous les États membres de l’Union, ainsi que l’Islande, la Macédoine du Nord, le Monténégro, la Norvège, la Serbie et la Turquie.

45 Le mécanisme de protection civile déployé dans l’Union peut également l’être dans le reste du monde pour répondre à des urgences.

46 Décision 1313/2013/UE, préambule, § 4.

47 Ibid., § 5.

48 Ibid., art. 11.

49 Décision (UE) 2019/420 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2019 modifiant la décision 1313/2013/UE relative au mécanisme de protection civile de l’Union, art. 11, Journal officiel de l’Union européenne, L 77 I, 20 mars 2019.

50 Ibid., art. 12.1.

51 Ibid., art. 12.3.

52 Neuf États membres de l’Union européenne hébergent actuellement les stocks européens communs d’équipements médicaux : Allemagne, Belgique, Danemark, Grèce, Hongrie, Roumanie, Slovénie, Suède et Pays-Bas. La Commission finance 100 % des achats y compris le stockage et le transport (voir la fiche info de rescUE sur le site de la Commission européenne : https://ec.europa.eu/echo/what/civil-protection/resceu_fr).

53 Celles-ci étaient jusqu’alors constituées de capacités de lutte aérienne contre les feux de forêts, de capacités d’évacuation sanitaire par voie aérienne et de capacités de l’équipe médicale d’urgence.

54 Décision d’exécution (UE) 2020/414 de la Commission du 19 mars 2020 modifiant la décision d’exécution (UE) 2019/570 en ce qui concerne les capacités de rescUE en matière de constitution d’un arsenal médical, Journal officiel de l’Union européenne, L 82 I, 19 mars 2020.

55 Institué sur la base de la décision 1313/2013/UE.

56 En avril 2020 des équipes médicales d’urgence ont par exemple été déployées dans le Nord de l’Italie, ou en février 2021 en Slovaquie. Durant l’automne 2020 ce sont deux lots de 4 millions de gants chirurgicaux offerts par la Norvège qui ont été livrés à la France (voir « Gestion de la crise et solidarité » sur le site de la Commission européenne : https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/crisis-management-and-solidarity_fr).

57 Règlement (CE) 2012/2002 du Conseil du 11 novembre 2002 instituant le Fonds de solidarité de l’Union européenne, Journal officiel de l’Union européenne, L 311, 14 novembre 2002, p. 3-8.

58 Règlement (UE) 2020/461 du Parlement européen et du Conseil du 30 mars 2020 modifiant le règlement (CE) 2012/2002 du Conseil en vue de fournir une aide financière aux États membres et aux pays dont l’adhésion à l’Union est en cours de négociation qui sont gravement touchés par une urgence de santé publique majeure, art. 2, Journal officiel de l’Union européenne, L 99, 31 mars 2020, p. 9-12.

59 Un soutien complémentaire est possible sous forme de prêts de la Banque européenne d’investissement.

60 Décision de la Commission européenne du 18 juin 2020, « Commission decision of 18 June 2020 approving the agreement with Member States on procuring Covid-19 vaccines on behalf of the Member States and related procedures » ; « Annex to the Commission decision on approving the agreement with Member States on procuring Covid-19 vaccines on behalf of the Member States and related procedures », C(2020) 4192 final.

61 Commission européenne, « Construire une Union européenne de la santé : renforcer la résilience de l’UE face aux menaces transfrontières pour la santé », communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, COM(2020) 724 final, 11 novembre 2020, p. 1.

62 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les menaces transfrontières graves pour la santé et abrogeant la décision 1082/2013/UE, COM(2020) 727 final, 11 novembre 2020.

63 Ibid., cons. 2.

64 Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant la décision 1313/2013/UE relative au mécanisme de protection civile de l’Union, COM(2020) 220 final, 2 juin 2020.

65 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) 851/2004 instituant un Centre européen de prévention et de contrôle des maladies, COM(2020) 726 final, 11 novembre 2020.

66 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à un rôle renforcé de l’Agence européenne des médicaments dans la préparation aux crises et la gestion de celles-ci en ce qui concerne les médicaments et les dispositifs médicaux, COM(2020) 725 final, 11 novembre 2020.

67 Proposition de décision COM(2020) 220 final, art. 12, § 3.

68 Ibid., art. 18.

69 Proposition de règlement COM(2020) 726 final, art. 5.

70 Ibid., art. 6.

71 Proposition de règlement COM(2020) 727 final, art. 13.

72 Ibid., art. 21.

73 La Médiatrice européenne a lancé une initiative concernant l’AEM et, en particulier, le rôle de son groupe de travail sur la pandémie (COVID-ETF) (« The Role of the European Medicines Agency and Its Pandemic Task Force during the COVID-19 Crisis », affaire SI/5/2020/DDJ, décision du 8 mars 2021).

74 Proposition de règlement COM(2020) 725 final, art. 3.

75 Ibid., art. 14.

76 Analyse d’impact initiale, Ares(2021)674649, 27 janvier 2021, en ligne : https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12870-European-Health-Emergency-Preparedness-and-Response-Authority-HERA-.

77 La Commission s’est inspirée du modèle américain de l’Autorité pour la recherche et le développement avancé dans le biomédical, la Biomedical Advanced Research Development Authority (BARDA).

78 Voir le communiqué de presse du Conseil de l’Union européenne, 17 décembre 2020, en ligne : https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2020/12/17/multiannual-financial-framework-for-2021-2027-adopted.

79 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l’établissement d’un programme d’action de l’Union dans le domaine de la santé pour la période 2021-2027 et abrogeant le règlement (UE) 282/2014 (Programme « UE pour la santé »), COM(2020) 405 final, 28 mai 2020.

80 Voir « Infographie - Cadre financier pluriannuel 2021-2027 et Next Generation EU » sur le site du Conseil de l’Union européenne : https://www.consilium.europa.eu/fr/infographics/mff2021-2027-ngeu-final.

81 Voir le règlement (UE) nº 282/2014 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2014 portant établissement d’un troisième programme d’action de l’Union dans le domaine de la santé (2014-2020) et abrogeant la décision nº 1350/2007/CE, art. 5, Journal officiel de l’Union européenne, L 86, 21 mars 2014, p. 1-13.

82 Dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent y être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et de la liberté d’autrui. Par ailleurs, l’article 21 de la Charte interdit toute restriction en raison de la nationalité dans le domaine d’application des traités.

83 Art. 26 TFUE.

84 Commission européenne, « Réaction économique coordonnée à la flambée de COVID-19 », communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, à la Banque européenne d’investissement et à l’Eurogroupe, COM(2020) 112 final, 13 mars 2020.

85 Commission européenne, « Lignes directrices relatives aux mesures de gestion des frontières visant à protéger la santé et à garantir la disponibilité des biens et des services essentiels », Journal officiel de l’Union européenne, C 86 I, 16 mars 2020.

86 Ibid.

87 Recommandation (UE) 2020/403 de la Commission du 13 mars 2020 relative aux procédures d’évaluation de la conformité et de surveillance du marché dans le contexte de la menace que représente le COVID-19, C/2020/1712, Journal officiel de l’Union européenne, L 79 I, 16 mars 2020.

88 Décision de la Commission du 3 avril 2020 relative à la franchise des droits à l’importation et à l’exonération de la TVA sur les importations octroyées pour les marchandises nécessaires à la lutte contre les effets de la pandémie de COVID-19 au cours de l’année 2020, C(2020) 2146 final.

89 Règlement d’exécution (UE) 2020/402 de la Commission du 14 mars 2020 soumettant l’exportation de certains produits à la présentation d’une autorisation d’exportation, C/2020/1751, Journal officiel de l’Union européenne, L 77 I, 15 mars 2020. Fin de validité : 26 avril 2020.

90 Règlement d’exécution (UE) 2020/426 de la Commission du 19 mars 2020 modifiant le règlement d’exécution (UE) 2020/402 soumettant l’exportation de certains produits à la présentation d’une autorisation d’exportation, Journal officiel de l’Union européenne, 20 mars 2020, L 84 I.

91 Voir « CEN and CENELEC Responses to COVID-19 », en ligne : https://www.cencenelec.eu/covid19/Pages/default.aspx.

92 Commission européenne, « Orientations pour un approvisionnement optimal et rationnel en médicaments afin d’éviter toute pénurie au cours de la pandémie de COVID-19 », communication de la Commission, C(2020) 2272 final, 8 avril 2020.

93 Le 16 mars 2020, la Commission avait adopté une communication au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil, appelant à une restriction temporaire des voyages non essentiels vers l’UE en raison de la Covid-19 (COM(2020) 115, 16 mars 2020). Ces mesures seront appuyées par le Conseil européen du 17 mars 2020 et aboutiront à la fermeture des frontières extérieures (voir « Contre le coronavirus, l’Union européenne ferme ses frontières extérieures pour 30 jours », Euronews, 18 mars 2020, en ligne : https://fr.euronews.com/2020/03/17/contre-le-coronavirus-l-union-europeenne-ferme-ses-frontieres-exterieures-pour-30-jours).

94 Commission européenne, « Orientations concernant la mise en œuvre de la restriction temporaire des déplacements non essentiels vers l’UE, la facilitation du régime de transit pour le rapatriment des citoyens de l’UE et les effets sur la politique des visas », communication de la Commission, C(2020) 2050 final, Journal officiel de l’Union européenne, C 102 I, 30 mars 2020, p. 3-11.

95 En réalité ce ne sont pas les frontières intérieures qui disparaissent mais les contrôles y afférents.

96 Dans le cadre de la lutte contre le terrorisme ou de la crise des réfugiés, plusieurs États avaient déjà eu l’occasion de rétablir des contrôles à leurs frontières internes (voir « Temporary Reintroduction of Border Control » sur le site de la Commission européenne : https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/reintroduction-border-control_en).

97 Art. 45 TFUE.

98 Art. 21 TFUE. Donne effet à ce droit la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE, Journal officiel de l’Union européenne, L 158, 30 avril 2004, p. 77-123.

99 Code frontières Schengen, art. 6 (règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (Code frontières Schengen), Journal officiel de l’Union européenne, L 77, 23 mars 2016, p. 1-52).

100 Ibid., art. 25 et 26.

101 Ibid., art. 28.

102 Voir A. Bouveresse, « La libre circulation des personnes à l’épreuve de la Covid-19 : extremis malis extrema remedia ? », Revue trimestrielle de droit européen, 2020, p. 509.

103 Voir la liste complète en ligne : https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/reintroduction-border-control_en.

104 Voir la liste des notifications autorisées en ligne : https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/reintroduction-border-control_en.

105 Voir A. Bouveresse, « La libre circulation… ».

106 Commission européenne, « Lignes directrices… », pt 21.

107 Ibid., préambule, § 5.

108 Ibid., pt 18.

109 Ibid., préambule, § 1.

110 Commission européenne, « Lignes directrices concernant l’exercice de la libre circulation des travailleurs pendant l’épidémie de COVID-19 », communication de la Commision, 2020/C 102 I/03, Journal officiel de l’Union européenne, C 102 I, 30 mars 2020, p. 12-14.

111 Commission européenne, « Lignes directrices relatives à l’aide d’urgence de l’Union européenne en matière de coopération transfrontière dans le domaine des soins de santé en liaison avec la crise de la Covid-19 », communication de la Commision, 2020/C 111 I/01, C/2020/2153, Journal officiel de l’Union européenne, C 111 I, 3 avril 2020, p. 12-14.

112 Commission européenne, « Pour une approche coordonnée par étapes du rétablissement de la libre circulation et de la levée des contrôles aux frontières intérieures – COVID-19 », communication de la Commission, 2020/C 169/03, Journal officiel de l’Union européenne, C 169, 15 mai 2020, p. 30-37.

113 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil concernant la troisième évaluation de l’application de la restriction temporaire des déplacements non essentiels vers l’UE, COM(2020) 399, 11 juin 2020. Une recommandation (UE) 2020/912 du Conseil du 30 juin 2020 concernant la restriction temporaire des déplacements non essentiels vers l’UE et la possible levée de cette restriction (Journal officiel de l’Union européenne, L 208 I, 1er juillet 2020) proposera l’application de seuils communs pour l’introduction de restrictions à la libre circulation. La hausse de nouveaux cas a donné lieu à une mise à jour : recommandation du Conseil modifiant la recommandation (UE) 2020/912 du Conseil concernant la restriction temporaire des déplacements non essentiels vers l’UE et la possible levée de cette restriction, 1er février 2021, 5712/1/ 21 REV 1.

114 Voir par exemple pour la France le décret nº 2021-99 du 30 janvier 2021 modifiant les décrets nº 2020-1262 du 16 octobre 2020 et nº 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de Covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, Journal officiel de la République française, nº 0027, 31 janvier 2021.

115 Ont également été adoptées des mesures destinées à mettre en place une stratégie globale et des mesures spécifiques pour soutenir les secteurs du transport et du tourisme. Voir Commission européenne, « Tourisme et transport en 2020 et au-delà », communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, COM(2020) 550 final, 13 mai 2020 ; Commission européenne, « Lignes directrices sur le rétablissement progressif des services de transport et de la connectivité – COVID-19 », communication de la Commission, 2020/C 169/02, C/2020/3139, Journal officiel de l’Union européenne, C 169, 15 mai 2020, p. 17-29 ; règlement (UE) 2021/250 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2021 modifiant le règlement (CEE) 95/93 du Conseil en ce qui concerne l’allègement temporaire des règles d’utilisation des créneaux horaires dans les aéroports de l’Union en raison de la crise de la COVID-19, Journal officiel de l’Union européenne, L 58, 19 février 2021, p. 1-8.

116 Commission européenne, « Orientations à l’intention des États membres concernant les investissements directs étrangers et la libre circulation des capitaux provenant de pays tiers ainsi que la protection des actifs stratégiques européens, dans la perspective de l’application du règlement (UE) 2019/452 (règlement sur le filtrage des IDE) », communication de la Commission, 2020/C 99 I/01, Journal officiel de l’Union européenne, C 99 I, 26 mars 2020.

117 Ibid.

118 Règlement (UE) 2019/452 du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2019 établissant un cadre pour le filtrage des investissements directs étrangers dans l’Union, PE/72/2018/REV/1, Journal officiel de l’Union européenne, L 79 I, 21 mars 2019.

119 Ibid., art. 1.

120 Ibid., art. 6.

121 Commission européenne, « Orientations à l’intention des États membres concernant les investissements directs étrangers… ».

122 Voir F. Martucci, « La politique de la concurrence face à la crise de la Covid-19 : “faire vivre et ne plus laisser mourir” », Revue trimestrielle de droit européen, 2020, p. 551.

123 Art. 107 TFUE.

124 Art. 107, § 2b TFUE.

125 Art. 107, § 3b. TFUE.

126 Commission européenne, « Autorisation des aides d’État dans le cadre des dispositions des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Cas à l’égard desquels la Commission ne soulève pas d’objections », Journal officiel de l’Union européenne, C 125, 17 avril 2020.

127 Dernier renouvellement le 20 janvier 2021. Voir synthèse dans : State Aid SA.61056 (2021/N) (« Denmark : Prolongation and adjustment of State Aid SA.56685 (2020/N) as amended by SA.57209 (2020/N) and SA.59667 (2020/N) – Compensation scheme for cancellation of events caused by COVID-19 »).

128 Commission européenne, « Réaction économique coordonnée à la flambée de COVID-19 », communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, à la Banque européenne d’investissement et à l’Eurogroupe, COM(2020) 112 final, 13 mars 2020.

129 Par exemple l’Espagne (SA.58096 : « COVID-19 : Amendments to SA.56803 »).

130 Commission européenne, « Réaction économique coordonnée à la flambée de COVID-19 ».

131 Commission européenne, « Encadrement temporaire des mesures d’aide d’État visant à soutenir l’économie dans le contexte actuel de la flambée de COVID-19 », communication de la Commission, 2020/C 91 I/01, C/2020/1863, Journal officiel de l’Union européenne, C 91 I, 20 mars 2020, p. 1-9.

132 Commission européenne, « Cadre temporaire pour l’appréciation des pratiques anticoncurrentielles dans les coopérations mises en place entre des entreprises pour réagir aux situations d’urgence découlant de la pandémie actuelle de COVID-19 », communication de la Commission, 2020/C 116 I/02, Journal officiel de l’Union européenne, C 116 I, 8 avril 2020, p. 7-10.

133 Voir E. Castellarin, « L’Union économique et monétaire dans la première phase de la crise de Covid-19 », Revue trimestrielle de droit européen, 2020, p. 593.

134 Commission européenne, communication de la Commission au Conseil sur l’activation de la clause dérogatoire générale du Pacte de stabilité et de croissance, COM(2020) 123 final, 20 mars 2020.

135 Règlement (UE) 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 modifiant le règlement (CE) 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, Journal officiel de l’Union européenne, L 306, 23 novembre 2011, p. 12-24 ; règlement (UE) 1177/2011 du Conseil du 8 novembre 2011 modifiant le règlement (CE) 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, Journal officiel de l’Union européenne, L 306, 23 novembre 2011, p. 33-40.

136 Commission européenne, communication de la Commission au Conseil sur l’activation de la clause dérogatoire générale du Pacte de stabilité et de croissance.

137 Règlement (CE) 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, art. 5, § 1, et art. 9, § 1, modifié par le règlement (UE) 1175/2011.

138 Règlement (UE) 2020/460 du Parlement européen et du Conseil du 30 mars 2020 modifiant les règlements (UE) 1301/2013, (UE) 1303/2013 et (UE) 508/2014 en ce qui concerne des mesures spécifiques visant à mobiliser des investissements dans les systèmes de soins de santé des États membres et dans d’autres secteurs de leur économie en réaction à la propagation du Covid-19 (initiative d’investissement en réaction au coronavirus), PE/5/2020/REV/1, Journal officiel de l’Union européenne, L 99, 31 mars 2020, p. 5-8.

139 Règlement (CE) 2012/2002 du Conseil du 11 novembre 2002 instituant le Fonds de solidarité de l’Union européenne, Journal officiel de l’Union européenne, L 311, 14 novembre 2002, p. 3-8.

140 Voir A. Potteau, « Le budget de l’Union européenne à la croisée des chemins. Une crise sanitaire puis économique révélatrice et inspiratrice », Revue trimestrielle de droit européen, 2020, p. 567.

141 Règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil du 12 février 2021 établissant la facilité pour la reprise et la résilience, Journal officiel de l’Union européenne, L 57, 18 février 2021, p. 17-75.

142 Ibid., art. 3.

143 Règlement (UE, Euratom) 2020/2092 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union, Journal officiel de l’Union européenne, L 433 I, 22 décembre 2020, p. 1-10.

144 Voir « Potential New Sources of Revenue » sur le site de la Commission européenne : https://ec.europa.eu/info/strategy/eu-budget/long-term-eu-budget/2021-2027/revenue/potential-new-sources-revenue_fr.

145 Décision (UE, Euratom) 2020/2053 du Conseil du 14 décembre 2020 relative au système des ressources propres de l’Union européenne et abrogeant la décision 2014/335/UE, Euratom, Journal officiel de l’Union européenne, L 424, 15 décembre 2020, p. 1-10.

146 La BCE a modifié sa décision (UE) 2019/1311 du 22 juillet 2019 concernant une troisième série d’opérations de refinancement à plus long terme ciblées, Journal officiel de l’Union européenne, L 204, 2 août 2019, p. 100-122.

147 Décision (UE) 2020/440 de la Banque centrale européenne du 24 mars 2020 relative à un programme temporaire d’achats d’urgence face à la pandémie, BCE/2020/17, art. 1, Journal officiel de l’Union européenne, L 91, 25 mars 2020, p. 1-4. L’enveloppe sera augmentée pour atteindre un total de 1 350 milliards d’euros jusque fin juin 2021 (voir le communiqué de presse de la BCE du 4 juin 2020, en ligne : https://www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2020/html/ecb.mp200604~a307d3429c.fr.html). Elle a également modifié son programme d’achat de titres du secteur des entreprises afin d’élargir l’éventail des actifs éligibles au titre du programme d’achats : décision (UE) 2020/441 de la Banque centrale européenne du 24 mars 2020 modifiant la décision (UE) 2016/948 de la Banque centrale européenne relative à la mise en œuvre du programme d’achat de titres du secteur des entreprises, BCE/2020/18, Journal officiel de l’Union européenne, L 91, 25 mars 2020, p. 5-6.

148 Règlement (UE) 2020/672 du Conseil du 19 mai 2020 portant création d’un instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE) engendrée par la propagation de la Covid-19, Journal officiel de l’Union européenne, L 159, 20 mai 2020. Pour pouvoir accorder des prêts, la Commission a été habilitée par les États membres à emprunter de l’argent sur les marchés financiers au nom de l’Union européenne (règlement UE 2020/672, art. 4). Le 21 octobre 2020, la Commission européenne a émis pour la première fois des « obligations sociales » pour un montant de 17 milliards d’euros dans le cadre de l’instrument SURE (voir le communiqué de presse de la Commission européenne du 21 octobre 2020, en ligne : https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_20_1954).

149 « Clarification concernant des articles de presse sur des propos tenus par le Président Juncker sur une assurance-chômage européenne », communiqué de presse de la Commission européenne, 5 janvier 2019, en ligne : https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_19_141.

150 Voir « Les 6 priorités de la Commission pour 2019-2024 » sur le site de la Commission européenne : https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024_fr.

151 Règlement UE 2020/672, art. 1.

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Pour citer cet article

Référence papier

Maria Castillo, « L’Union européenne et la Covid-19 : une crise à oublier ; une crise pour évoluer »Cahiers de la recherche sur les droits fondamentaux, 19 | 2021, 87-97.

Référence électronique

Maria Castillo, « L’Union européenne et la Covid-19 : une crise à oublier ; une crise pour évoluer »Cahiers de la recherche sur les droits fondamentaux [En ligne], 19 | 2021, mis en ligne le 09 septembre 2022, consulté le 22 mai 2024. URL : http://journals.openedition.org/crdf/8128 ; DOI : https://doi.org/10.4000/crdf.8128

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Auteur

Maria Castillo

Maître de conférences en droit public à l’université de Caen Normandie
Centre de recherche sur les droits fondamentaux et les évolutions du droit (CRDFED, EA 2132)

Maître de conférences en droit public à l’université de Caen Normandie, elle est membre du Centre de recherche sur les droits fondamentaux et les évolutions du droit (CRDFED, EA 2132). Elle est spécialiste du droit de l’Union européenne et de droit international public. Parmi ses dernières publications : « La vulnérabilité des individus dans la jurisprudence de la CJUE », in Vulnérabilité(s) environnementale(s) : perspectives pluridisciplinaires, R. Bentirou, A. Pomade (dir.), à paraître en 2021 ; « Quel rôle pour l’UE en Antarctique ? », in L’Antarctique : enjeux et perspectives juridiques, L. Chan-Tung, S. Lavorel (dir.), Paris, Pedone, 2021, p. 157-173 ; « Les rapports de systèmes : la réception des résolutions du conseil de sécurité par la CJUE en matière de terrorisme », in La lutte contre le terrorisme, A. Tardieu, S. Jacopin (dir.), Paris, Pedone, 2017, p. 143-160.

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