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L’astreinte, un nouveau mode de financement au service de l’environnement ? (CE, Ass., 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre France, nº 428409)

Periodic Penalty Payments: A New Way of Funding Environmental Protection? (CE, Ass., July 10, 2020, Association Les amis de la Terre France, no. 428409)
Alexandre Labbay
p. 137-145

Résumés

L’astreinte est un des mécanismes traditionnels dont dispose le juge administratif pour s’assurer de l’effectivité de ses décisions, en lui permettant de condamner l’administration au paiement d’une somme d’argent par jour de retard dans l’exécution d’une décision juridictionnelle. À l’occasion d’une importante décision rendue en 2020, le Conseil d’État a renforcé ce mécanisme à travers la mise en place d’une modalité d’utilisation originale de l’astreinte permettant au juge de reverser tout ou partie de cette somme à des tiers dont les actions sont en lien avec l’objet du litige. Cette contribution propose de revenir, dans un premier temps, sur les origines du mécanisme de l’astreinte et l’évolution de son régime juridique afin de comprendre, dans un second temps, en quoi la solution dégagée par le Conseil d’État pallie certaines insuffisances de ce mécanisme.

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Texte intégral

1Le 10 juillet 2020, le Conseil d’État a infligé à l’État l’astreinte la plus élevée jamais prononcée par le juge administratif. Sommant l’administration de remédier aux problèmes de pollution de l’air dans plusieurs zones du territoire français, le juge administratif a assorti sa décision d’une astreinte de dix millions d’euros par semestre de retard à l’échéance d’un délai de six mois à partir du jour où la décision a été rendue. Outre l’importance du montant de l’astreinte, le Conseil d’État innove en se réservant la faculté de redistribuer cette somme à divers organismes publics et privés menant des actions d’intérêt général en lien avec l’objet du litige. Par cet arrêt, le Conseil d’État se dote de nouveaux outils destinés à assurer la bonne exécution des décisions de justice et participe au renforcement du droit à un recours juridictionnel effectif.

  • 1 CC, déc. nº 2014-455 QPC du 6 mars 2015, M. Jean de M. [Possibilité de verser une partie de l’astre (...)
  • 2 CJA, art. L. 911-3.
  • 3 Loi nº 80-539 du 16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à (...)
  • 4 Loi nº 95-125 du 8 février 1995 relative à l’organisation des juridictions et à la procédure civile (...)

2L’astreinte peut être définie comme une « mesure comminatoire qui a pour objet de contraindre son débiteur à exécuter une décision juridictionnelle »1. Il s’agit donc avant tout d’un accessoire de l’injonction, un moyen de contrainte permettant de s’assurer de la bonne exécution d’une décision de justice. Le mécanisme de l’astreinte et le mécanisme de l’injonction sont présentés ensemble aux articles L. 911-1 et suivants du Code de justice administrative (CJA), dans la partie consacrée à l’exécution des décisions. Une astreinte ne peut être infligée indépendamment d’une injonction qu’elle n’accompagne par ailleurs pas de manière systématique2. Le mécanisme de l’astreinte est donc à la fois supplétif et facultatif. Le prononcé d’une astreinte implique nécessairement une injonction préalable. Chronologiquement, pourtant, le pouvoir d’astreinte du juge administratif est apparu avant le pouvoir d’injonction. Alors que le premier a été instauré par la loi de 1980 relative aux astreintes3, c’est seulement en 1995 que le juge administratif se voit accorder un pouvoir d’injonction4.

  • 5 Voir notamment D. Labetoulle, « De l’astreinte à l’injonction : retour sur une évolution », Revue f (...)

3Les développements qui suivent seront l’occasion de revenir sur les différentes évolutions qu’a connues le mécanisme de l’astreinte. Celui-ci a été progressivement renforcé au fil des évolutions législatives. Initialement fortement décriées du fait de la forte incursion du juge dans l’action administrative, les restrictions qui entouraient l’office du juge en matière d’injonction et d’astreinte ont été peu à peu levées par le législateur à mesure que les craintes concernant l’instauration d’un « juge administrateur » se sont estompées5, permettant au juge de jouir d’une certaine plénitude d’action en la matière.

4Toutefois, si au regard de la loi le mécanisme de l’astreinte présente un fort potentiel, la mise en œuvre d’un tel dispositif n’a pas été sans heurts et la pratique du juge administratif a révélé certaines limites qui tiennent tant de la loi elle-même que du large pouvoir d’appréciation dont dispose le juge pour infliger des injonctions et des astreintes. Ces deux mécanismes étant les principaux moyens d’assurer la bonne exécution des décisions rendues par le juge, les fragilités ainsi révélées menacent la garantie du droit à un recours juridictionnel effectif. C’est pour cette raison que les apports de la décision du 10 juillet 2020 et les solutions prometteuses qu’elle établit (II) ne peuvent être réellement évalués qu’au regard des problématiques concernant l’astreinte qui étaient restées en suspens jusque-là et qu’il convient d’évoquer dans un premier temps (I).

I. Les limites à l’effectivité du mécanisme de l’astreinte

  • 6 CE, Ass., 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre France, nº 428409, cons. 1.

5Conçu pour « contraindre la personne morale de droit public ou l’organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public à exécuter les obligations qui lui ont été assignées par une décision de justice »6, le mécanisme de l’astreinte a progressivement gagné en potentiel à la faveur d’évolutions législatives successives (A). Toutefois, la pratique a révélé certaines limites du dispositif, notamment concernant les astreintes prononcées contre l’État (B).

A. Un dispositif au potentiel prometteur : l’élargissement et le renforcement progressif du cadre législatif de l’astreinte

  • 7 Loi nº 80-539 du 16 juillet 1980, art. 2.
  • 8 D. Labetoulle, « De l’astreinte à l’injonction… », p. 456.
  • 9 Ibid.
  • 10 Ibid., p. 457. L’auteur rappelle notamment que la première astreinte fut prononcée seulement cinq a (...)
  • 11 Loi nº 95-125 du 8 février 1995.

6Les différentes évolutions législatives intervenues ces dernières décennies concernant l’astreinte témoignent du fort potentiel que recèle ce mécanisme pour assurer l’exécution des décisions de justice. Conçue d’abord de façon limitative en 1980, la possibilité de prononcer des astreintes à l’encontre des personnes morales de droit public en cas d’inexécution d’une décision juridictionnelle n’était accordée qu’au Conseil d’État et seulement a posteriori7. En outre, les demandes d’astreinte ne pouvaient être présentées qu’au terme d’un délai de six mois après notification de la décision8 et le choix d’honorer cette demande était à l’entière discrétion du Conseil d’État9. Toutes ces précautions prises lors de l’ajout de ce mécanisme à la panoplie des pouvoirs du juge administratif révélaient une certaine timidité de la part du législateur qui a encouragé le juge lui-même à faire un usage particulièrement modéré de ces pouvoirs10. Il faudra attendre la loi de 199511 pour voir ces prérogatives s’affirmer.

  • 12 Sur ce point, voir F. Moderne, « Sur le nouveau pouvoir d’injonction du juge administratif », Revue (...)

7L’une des innovations les plus importantes de la loi de 1995 est sans équivoque le nouveau pouvoir d’injonction accordé aux juridictions de droit commun de l’ordre administratif. En outre, la loi reconnaît pour ces juridictions la possibilité d’assortir immédiatement leurs décisions d’une injonction et éventuellement d’une astreinte, tout en conservant la faculté de les infliger a posteriori après constatation de l’inexécution d’une décision. Dès lors, à partir de 1995, le juge administratif peut non seulement prononcer une astreinte a posteriori – conformément à la loi de 1980 – mais également a priori, au moment où il rend sa décision. De plus, la loi permet désormais à toutes les juridictions de l’ordre administratif, et non plus seulement au Conseil d’État, d’infliger une astreinte. Au-delà de l’innovation importante qu’elle représentait et de l’évolution du contentieux administratif qu’elle illustrait12, la loi de 1995 a également procédé à une harmonisation bienvenue de l’usage de l’injonction et de l’astreinte.

  • 13 C. Gabolde, « Le juge administratif, un juge qui nous gouverne ? (à propos de la loi du 8 février 1 (...)
  • 14 CE, 25 novembre 1936, Wagon ; voir notamment J.-C. Bonichot, P. Cassia, B. Poujade, Les grands arrê (...)
  • 15 R. Chapus, Droit du contentieux administratif, 13e éd., Paris, Montchrestien, 2008, p. 974 ; cité p (...)
  • 16 Sur ce point, voir F. Blanco, « L’injonction avant l’injonction ? L’histoire des techniques juridic (...)
  • 17 Ibid., p. 446.
  • 18 F. Moderne, « Sur le nouveau pouvoir d’injonction… », p. 44.
  • 19 G. Bardou, « Pouvoir d’injonction et exécution des décisions de justice », Revue française de droit (...)
  • 20 Ibid., p. 454.

8Le caractère tardif de la reconnaissance d’un pouvoir d’injonction et d’astreinte à l’encontre des personnes publiques ou privées exerçant des activités de service public est lié aux craintes régulièrement soulevées de voir apparaître un « juge administrateur »13 et à l’idée qu’une telle faculté porterait atteinte aux lois de 1790 sur la séparation des autorités administratives et judiciaires. En ce qui concerne les astreintes prononcées contre des personnes privées, cette consécration ne posa en effet aucune difficulté et le juge administratif se réfère depuis les années 1930 au principe général du droit selon lequel les juges ont la faculté de prononcer une astreinte contre une personne privée en vue de l’exécution de leurs décisions14. La loi de 1995 a donc constitué une étape importante dans l’évolution du contentieux administratif, si bien que le professeur Chapus a pu dire à son sujet qu’« une page de l’histoire du régime du contentieux administratif a été tournée »15. Il s’agit pourtant moins d’un bouleversement que d’une adaptation des procédures existantes. En effet, il est difficile d’imaginer un mécanisme d’astreinte qui ne s’accompagnerait pas d’un pouvoir d’injonction préalable. En outre, si le pouvoir d’injonction lui-même était prohibé, il serait erroné d’affirmer que le juge n’a pas fait usage d’un tel pouvoir, sans le nommer, auparavant16. Il s’avère que le juge employait certains mécanismes lui permettant de prescrire des « injonctions déguisées »17. Tant et si bien que la doctrine a pu affirmer, tant au moment de la promulgation de la loi de 199518 qu’ultérieurement19, que cette loi reconnaissait explicitement ce que la loi de 1980 accordait déjà implicitement au juge administratif. En ce sens, la reconnaissance en 1995 d’un pouvoir d’injonction du juge administratif a une portée principalement symbolique20.

  • 21 Ordonnance nº 2000-387 du 4 mai 2000 relative à la partie Législative du Code de justice administra (...)

9L’étape suivante de cette évolution a été marquée par l’entrée en vigueur du Code de justice administrative21 le 1er janvier 2001 en remplacement du Code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. Celui-ci a bouclé cette harmonisation en consacrant une section entière (Livre IX : « L’exécution des décisions ») à la codification des règles concernant l’injonction et l’astreinte aux articles L. 911-1 et suivants.

  • 22 Loi nº 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, Journal o (...)
  • 23 CJA, art. L. 911-3 dans sa rédaction issue de la loi nº 2019-222 du 23 mars 2019.
  • 24 CJA, art. L. 911-3 dans sa rédaction antérieure à celle résultant de la loi nº 2019-222 du 23 mars (...)
  • 25 Loi nº 80-539 du 16 juillet 1980, art. 2. Cette compétence figure aujourd’hui à l’article L. 911-5 (...)
  • 26 Cette extension se constate du fait de la disparition de la mention « Saisie de conclusions en ce s (...)
  • 27 Étude d’impact. Projet de loi de programmation pour la justice 2018-2022, 23 avril 2018, p. 187, en (...)
  • 28 Ibid.

10La dernière intervention législative en date constitue l’aboutissement de l’objectif visant à garantir l’effectivité des décisions rendues par le juge administratif. La loi nº 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice22 a apporté quelques modifications aux dispositions du Code de justice administrative concernant le dispositif de l’astreinte en incluant la possibilité pour le juge administratif de prononcer des astreintes d’office23. En effet, auparavant, les juridictions administratives ne pouvaient infliger des astreintes que si elles étaient saisies de conclusions en ce sens, à la demande du requérant24, à l’exception notable du Conseil d’État qui avait la possibilité de prononcer des injonctions d’office dès 198025. La loi de 2019 étend désormais cette faculté aux tribunaux administratifs et aux cours administratives d’appel26. Cette prérogative a été reconnue à l’ensemble des juridictions de droit commun de l’ordre administratif dans le but d’améliorer l’effectivité de l’exécution des décisions de justice27. L’étude d’impact de la loi nº 2019-222 révèle par ailleurs que le mécanisme précédent privait les décisions du juge administratif d’une part de leur effectivité dans la mesure où les requérants omettent régulièrement de présenter des conclusions à fin d’injonction et d’astreinte28.

  • 29 CJA, art. L. 911-1, al. 2 et art. L. 911-2, al. 2 dans sa rédaction issue de la loi nº 2019-222.
  • 30 CJA, art. L. 911-1, al. 1 et L. 911-2, al. 1.
  • 31 CE, Ass., 29 juin 2001, Vassilikiotis, nº 213229.

11Parallèlement aux innovations concernant l’astreinte, des évolutions similaires sont observables concernant le pouvoir d’injonction qui peut lui aussi, désormais, être exercé d’office29. Cela complète ainsi le dispositif initial qui prévoyait que le pouvoir d’injonction peut être exercé lorsque le juge est saisi de conclusions en ce sens30. Cela étant, l’évolution sur ce point doit être relativisée dans la mesure où le juge administratif se reconnaît depuis longtemps le pouvoir de prononcer des injonctions d’office31.

  • 32 Étude d’impact. Projet de loi de programmation pour la justice 2018-2022, p. 189.
  • 33 Ibid.

12Autrement dit, l’apport de la loi de 2019 est double en tant, d’une part, qu’elle fournit une base légale au pouvoir de prononcer des injonctions d’office que le juge employait déjà depuis pratiquement deux décennies32, et, d’autre part, qu’elle prévoit cette même faculté concernant le prononcé des astreintes. L’objectif ainsi poursuivi étant « de renforcer les outils existants en vue d’assurer encore davantage l’exécution des jugements rendus et, par voie de conséquence, diminuer le nombre de recours enregistrés par les juridictions »33.

13Ces évolutions témoignent à la fois de la nécessité d’un encadrement plus stricte de l’action administrative et de la forte complémentarité entre les deux outils mis à la disposition du juge. L’injonction et l’astreinte sont deux mécanismes qui sont destinés à être utilisés de manière conjointe. L’injonction permet d’orienter le comportement de l’administration dans un sens conforme au principe de juridicité et l’astreinte est un moyen de pression permettant de s’assurer du respect par l’administration des consignes données par le juge.

14Pourtant, en pratique, il s’avère que l’articulation entre l’injonction et l’astreinte ne s’est pas révélée aussi fructueuse. L’absence d’encadrement législatif concernant la détermination du montant de l’astreinte et le large pouvoir d’appréciation laissé au juge ont conduit celui-ci à développer une approche pragmatique et casuistique de l’astreinte qui est à l’origine de la perte d’efficacité du dispositif.

B. Une utilisation restrictive par le juge : les limites à l’effectivité du mécanisme

1. Les larges prérogatives du juge administratif tenant à la modulation du taux d’astreinte

  • 34 CJA, art. L. 911-6.
  • 35 CJA, art. L. 911-7, al. 3.
  • 36 Ibid.
  • 37 Ibid.

15Au-delà du fait que le choix d’assortir une injonction d’une astreinte est à l’entière discrétion du juge, il apparaît également que certaines de ses pratiques ont pour effet de limiter l’effectivité du mécanisme de l’astreinte, notamment en ce qui concerne la détermination de son montant. En effet, les astreintes prononcées par le juge sont provisoires à moins que celui-ci ne précise expressément qu’elles sont définitives34. Aux termes de l’article L. 911-7, al. 3 CJA, il possède ainsi toute latitude en ce qui concerne la modification des modalités de l’astreinte provisoire dont il peut revoir le montant à la baisse au moment de la liquidation35, ou même décider de la supprimer36 ; et ce, même en cas d’inexécution constatée des obligations assignées par décision de justice37.

  • 38 CE, 6 octobre 2010, Commune du Castellet, nº 307683. Voir également CE, ord., 4 juillet 2018, Commu (...)
  • 39 Voir notamment CE, ord., 6 juin 2018, nº 420504 et nº 420506.
  • 40 R. Chapus, Droit du contentieux administratif, p. 1172.

16Ainsi, le Conseil d’État a déjà décidé, dans l’arrêt Commune du Castellet rendu le 6 octobre 2010, de réduire de moitié le montant d’une astreinte infligée à une commune au moment de sa liquidation – même après avoir constaté l’inexécution totale d’un arrêt rendu par la cour administrative d’appel – eu égard à la charge excessive que le paiement de cette somme représenterait pour le budget de la commune si le taux initial de l’astreinte était maintenu38. La réduction du montant de l’astreinte a également été décidée par le juge après qu’il a constaté que l’administration avait commencé à prendre des mesures afin d’exécuter une décision39. En définitive, le juge administratif est totalement libre d’adapter ses décisions en fonction de la situation ou du comportement de la partie condamnée40. Si la prise en considération par le juge de l’ensemble des intérêts en cause et des circonstances spécifiques à chaque situation est sans aucun doute bienvenue, en revanche, l’effectivité des mesures d’astreinte prononcées s’en trouve nécessairement affectée.

  • 41 G. Bardou, « Pouvoir d’injonction… », p. 452.
  • 42 J.-C. Bonichot, P. Cassia, B. Poujade, Les grands arrêts du contentieux administratif, 4e éd., Pari (...)

17Ce phénomène est amplifié par la faculté prévue à l’article L. 911-8, al. 1 CJA permettant au juge de ne pas attribuer l’intégralité de l’astreinte aux requérants. En principe, lorsque le juge procède à la liquidation de l’astreinte, cette somme est reversée aux requérants. Cela étant, afin d’éviter les cas d’enrichissement indu ou, autrement dit, l’« effet d’aubaine »41, le juge peut procéder à une diminution du montant de l’astreinte. Cela peut se comprendre dans le sens où l’objectif du mécanisme de l’astreinte n’est pas de réparer un dommage subi par le requérant suite à l’inexécution totale ou partielle de la décision – ce qui est l’objet de l’action en responsabilité que le requérant pourra mener en parallèle – mais de s’assurer de l’exécution effective d’une décision de justice par l’administration42. Toutefois, une telle diminution du taux final de l’astreinte à honorer comporte des répercussions sur l’effet incitatif du mécanisme de la partie condamnée. En effet, cela signifie que le juge peut décider, au moment de la liquidation, et ce même si aucune circonstance particulière (à l’instar de l’arrêt Commune du Castellet) ne justifie une diminution de l’astreinte, de ne pas verser la totalité de l’astreinte aux requérants, indépendamment donc de la question de savoir si cela représenterait une charge excessive ou non pour le budget de la personne publique ou de toute autre considération similaire. Autrement dit, même si la partie condamnée a les ressources nécessaires pour honorer le paiement de l’astreinte à son taux initial, le montant de celle-ci peut être revu à la baisse afin d’éviter les cas d’enrichissement indu.

  • 43 Cette disposition ne faisait pas partie de la rédaction initiale de l’article telle qu’elle résulta (...)
  • 44 CE, 6 octobre 2010, Commune du Castellet. La commune a été condamnée à verser 1/10e du montant de l (...)
  • 45 Il est même arrivé au juge de reverser la totalité du montant de l’astreinte au budget de l’État sa (...)

18L’application combinée des dispositions des articles L. 911-7, al. 3 et L. 911-8, al. 1 CJA peut donc conduire à une forte diminution du montant de l’astreinte. Dans ces conditions, le montant de l’astreinte infligée initialement revêt avant tout une signification symbolique étant entendu que ce montant devra ensuite être réévalué pour correspondre aux circonstances propres à chaque espèce. C’est pour cette raison que l’article L. 911-8, al. 2 CJA prévoit que, lorsque le juge administratif décide de ne pas verser l’intégralité de l’astreinte aux requérants, la part restante est reversée au budget de l’État43. Cela permet de maintenir l’effet incitatif de ce mécanisme en prononçant des astreintes élevées tout en contournant la problématique de l’enrichissement indu44. Les personnes publiques ou privées chargées d’une mission de service public paieront la somme quoi qu’il en soit, que ce soit en totalité ou en partie, au requérant et / ou à l’État45. Cela étant, ce procédé recèle une immense faiblesse. L’application des dispositions de l’article L. 911-8, al. 2 CJA présente un intérêt lorsque ce sont des personnes publiques distinctes de l’État ou des personnes morales de droit privé chargées de la gestion d’un service qui sont en cause. En revanche, le problème est tout autre lorsque l’État lui-même est condamné au paiement d’une astreinte.

2. La question spécifique des astreintes prononcées contre l’État

19En effet, qu’en est-il lorsque c’est l’État lui-même qui est condamné au paiement d’une astreinte ? Il s’avère que la loi ne prévoit aucune alternative dans cette hypothèse. En outre, ni la lecture de la loi, ni la politique jurisprudentielle du juge administratif ou du juge constitutionnel ne permettent de converger vers une solution unique.

20À la lecture des dispositions de l’article L. 911-8 CJA, il semble que l’alinéa 1 ne puisse faire l’objet d’une application indépendante de l’alinéa 2. Autrement dit, si le juge décide qu’une part de l’astreinte ne sera pas versée au requérant, celle-ci doit nécessairement être reversée au budget de l’État. A contrario, cela signifierait que, lorsque l’État est en cause, il est impossible de faire usage de ces dispositions, et donc de réduire la part d’astreinte versée au requérant.

  • 46 CE, 28 février 2001, Fédération française des masseurs kinésithérapeutes rééducateurs, nº 205476 et (...)
  • 47 CE, 30 mars 2001, Époux Ribstein, nº 185107.

21Pourtant, en pratique, leur application s’avère particulièrement floue. Le Conseil d’État, dans un contentieux impliquant l’État, a déjà jugé que les dispositions de l’article L. 911-8 CJA n’étaient pas applicables et qu’en conséquence la totalité du montant de l’astreinte devait être versée aux requérants46. Mais il s’avère également que le juge, dans la décision Époux Ribstein du 30 mars 2001, a déjà appliqué les dispositions de l’article L. 911-8, al. 1 CJA, sans pour autant en tirer les conséquences de l’article L. 911-8, al. 2 CJA et sans prévoir d’alternative au versement de la part restante de l’astreinte47. Dans cette dernière éventualité, il apparaît donc qu’une part importante de l’astreinte peut être amenée à disparaître.

  • 48 CC, déc. nº 2014-455 QPC.
  • 49 Ibid., § 5 et § 8.
  • 50 Ibid, § 7.
  • 51 Voir supra n. 42. Voir également O. Le Bot, « L’État versera une astreinte à… l’État : conformité à (...)
  • 52 O. Le Bot, « L’État versera… », p. 258.

22La question de la constitutionnalité de ces dispositions a récemment été posée au Conseil constitutionnel qui les a déclarées conformes à la Constitution48. Le juge constitutionnel a en effet décidé que le fait que le juge administratif ne fasse pas application des dispositions de l’article L. 911-8, al. 2 lorsque l’État est débiteur et qu’aucune alternative ne soit prévue ne portaient pas atteinte au droit à un recours juridictionnel effectif49. Pour justifier sa décision, le Conseil constitutionnel avance notamment qu’il est toujours possible pour les requérants d’engager la responsabilité de l’État en réparation du préjudice qui résulterait de l’exécution tardive d’une décision de justice50. Cependant cet argument ne semble pas pertinent dès lors que, comme dit précédemment, le mécanisme de la responsabilité ne poursuit pas le même but que le mécanisme de l’astreinte51. En outre, l’existence du mécanisme de l’action en responsabilité ne doit pas justifier la constitutionnalité de ces dispositions du simple fait que les lacunes des secondes sont comblées par le premier52.

  • 53 Ibid.
  • 54 Ibid., p. 256.
  • 55 CE, 19 décembre 2014, nº 382504.

23Quoi qu’il en soit, il faut considérer que, lorsqu’une astreinte est prononcée contre l’État, le juge peut continuer à faire application de l’article L. 911-8, al. 1 CJA. Il faut considérer, le cas échéant, que la part d’astreinte restante disparaît tout simplement ou encore que l’État est virtuellement condamné à se payer lui-même53. Cela a nécessairement pour effet de réduire significativement l’effet incitatif des astreintes prononcées contre l’État, « [l]es conséquences d’une inexécution étant neutres sur ses finances »54. L’affaire à l’origine de la QPC en constitue un exemple édifiant. Une telle application a conduit le juge à réduire la part de l’astreinte versée au requérant à 10 % de la somme totale, faisant ainsi disparaître 90 % de l’astreinte à la charge de l’État55.

  • 56 Voir CE, Ass., 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre France, concl. S. Hoynck, p. 18-19
  • 57 Le Conseil d’État avait jugé ainsi en indiquant notamment qu’il « […] résulte de ces dispositions q (...)

24Si l’on s’en tient à la décision du Conseil constitutionnel, il faudrait considérer que l’hypothèse de la décision Époux Ribstein est encore d’actualité et que le juge possède toujours la faculté prévue par l’article L. 911-8, al. 1 CJA malgré les inconvénients que cette solution présente56. Toutefois, le Conseil d’État a également jugé, dans une décision en date du 15 octobre 2018, donc postérieure à celle du Conseil constitutionnel, que l’article L. 911-8, al. 1 CJA ne peut être appliqué indépendamment de l’article L. 911-8, al. 2 et qu’il faut considérer que, lorsque l’État est débiteur, c’est l’ensemble des dispositions de l’article L. 911-8 qui ne s’appliquent pas et qu’il est impossible de moduler la part d’astreinte versée au requérant, qui doit, en conséquence, en toucher la totalité57. L’articulation entre l’alinéa 1 et l’alinéa 2 de l’article L. 911-8 CJA apparaît donc difficile à appréhender dans une situation où l’État est débiteur.

  • 58 CE, Ass., 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre France, concl. S. Hoynck, p. 18.

25Les enjeux ne sont pas insignifiants. Dans la première hypothèse, la solution paraît bien plus favorable à l’État en permettant une pratique ne prévoyant que l’inapplicabilité de l’alinéa 2 de l’article L. 911-8 CJA. L’effet incitatif de l’astreinte se trouve particulièrement affecté car l’administration, même si elle est condamnée au paiement d’une somme importante, connaîtrait les réticences du juge administratif à liquider la totalité de ces sommes au profit du requérant et se sentirait moins menacée58. Dans la seconde hypothèse, c’est le requérant qui est avantagé dès lors que l’arrêt de 2018 prévoit que c’est l’intégralité des dispositions de l’article L. 911-8 CJA qui ne sont pas applicables lorsque l’État est débiteur. Toutefois, la question de savoir quelle solution appliquer entre l’une ou l’autre de ces hypothèses n’était pas définitivement tranchée.

26C’est dans ce contexte qu’il convient d’analyser la décision du Conseil d’État du 10 juillet dernier. Au-delà du montant record de l’astreinte infligée, la décision commentée a le mérite de proposer une solution originale et prometteuse aux problèmes d’application de l’article L. 911-8 dans une cause impliquant l’État.

II. La lecture extensive de l’article L. 911-8 CJA : une innovation au service d’une plus grande effectivité des décisions de justice

  • 59 Sur l’apparition d’un droit à un environnement sain et durable, voir notamment D. Guinard, « L’émer (...)

27Outre l’apport important qu’il représente pour la question du droit à un environnement sain et durable59, cet arrêt contient un véritable mode d’emploi des dispositions relatives au prononcé d’une astreinte.

  • 60 Directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’ (...)
  • 61 Ibid., art. 13.
  • 62 Ibid., art. 23.
  • 63 CJUE, 19 novembre 2014, ClientEarth, C-404/13.

28Dans les faits, il était question de l’application de la directive du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur en Europe60 et des dispositions des articles L. 221-1, R. 221-1, L. 222-4 et L. 222-5 du Code de l’environnement qui en assure la transposition en droit national. Cette directive prévoit notamment que les États membres doivent veiller à ce que les niveaux de particules fines PM10 et de dioxyde d’azote dans l’air ne dépassent pas un certain seuil61. En cas de dépassement, les États doivent confectionner des plans relatifs à la qualité de l’air qui doivent prévoir des mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible62. Il ressort également de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne que les personnes physiques ou morales directement concernées par le dépassement des valeurs limites fixées par la directive doivent pouvoir obtenir des autorités nationales l’établissement d’un plan relatif à la qualité de l’air63.

29C’est dans ce contexte que l’association Les amis de la Terre France, par deux lettres datées respectivement du 22 juin 2015 et du 3 août 2015, a demandé au président de la République, au Premier ministre et aux ministres chargés de l’environnement et de la santé d’élaborer un ou plusieurs plans relatifs à la qualité de l’air prévoyant des mesures permettant de ramener les niveaux en particules fines et en dioxyde d’azote sous les seuils fixés par la directive. Par plusieurs décisions implicites, les autorités sollicitées ont rejeté la demande de l’association qui a saisi la haute juridiction administrative.

  • 64 CE, 12 juillet 2017, Association Les amis de la Terre France, nº 394254.
  • 65 Ibid., cons. 9.

30Dans une première décision rendue le 12 juillet 2017, le Conseil d’État a jugé que, même si des plans relatifs à la qualité de l’air avaient été adoptés dans plusieurs zones géographiques du territoire français, le constat de la persistance des dépassements révélait les insuffisances de ces plans et constituait une méconnaissance des exigences prévues par le Code de l’environnement et la directive de 200864. Par cet arrêt, le Conseil d’État a annulé les décisions implicites de rejet du président de la République, du Premier ministre et des ministres chargés de l’environnement et de la santé et a enjoint au Premier ministre et au ministre chargé de l’environnement de prendre un plan relatif à la qualité de l’air permettant de ramener les concentrations en dioxyde d’azote et en particules fines PM10 sous les valeurs limites fixées par le Code de l’environnement et de le transmettre à la Commission européenne avant le 31 mars 201865. Le Conseil d’État n’a toutefois pas jugé utile d’assortir cette décision d’une astreinte.

  • 66 CE, Ass., 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre France.

31Suite à l’inaction de l’État, un nombre important de personnes physiques et morales, dont l’association Les amis de la Terre France, partie à l’instance ayant donné lieu à la décision du 12 juillet 2017, ont saisi le Conseil d’État le 2 octobre 2018 afin que celui-ci constate l’inexécution de la décision du 12 juillet 2017 et prononce une astreinte à l’encontre de l’État. La haute juridiction administrative a fait droit à la requête des requérants et prononcé à l’encontre de l’État une astreinte de dix millions d’euros par semestre de retard (soit environ 54 000 euros par jour) si celui-ci ne justifie pas avoir exécuté la décision du 12 juillet 2017 dans les six mois66. En outre, et comme cela sera évoqué plus bas, l’innovation principale de cette décision réside dans le fait que le Conseil d’État se réserve la possibilité, au moment de la liquidation, d’affecter une partie de l’astreinte à des tiers, et non plus seulement aux requérants.

  • 67 CC, déc. nº 2014-455 QPC.

32Tout en apportant des réponses aux questions laissées ouvertes par la décision QPC du 6 mars 201567 et l’arrêt du Conseil d’État du 15 octobre 2018 relatif à une liquidation d’astreinte (A), le Conseil d’État élabore une solution originale permettant de renouer avec les objectifs initialement poursuivis à travers l’usage du mécanisme de l’astreinte (B).

A. L’éclaircissement de l’application des dispositions de l’article L. 911-8 CJA dans une cause impliquant l’État

  • 68 CE, Ass., 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre France, concl. S. Hoynck, p. 18.
  • 69 CE, Ass., 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre France, cons. 1.
  • 70 CE, 15 octobre 2018, Ministre de la Transition écologique et solidaire.

33Avec sa décision du 10 juillet 2020, le Conseil d’État opère un éclaircissement bienvenu concernant l’articulation des dispositions de l’article L. 911-8 CJA. Il s’avère en effet que la question des astreintes prononcées contre l’État, qui n’avait pas été tranchée par le législateur68, comportait encore une part d’ombre que les interprétations des juges administratif et constitutionnel, tantôt convergentes et tantôt divergentes, n’avaient pas permis d’éclairer jusqu’alors. Dans un premier temps, le Conseil d’État rappelle le fonctionnement des dispositions relatives au prononcé des injonctions et des astreintes. Puis, il ajoute que le juge administratif, conformément à l’article L. 911-8 CJA, possède la faculté de décider qu’une part de l’astreinte ne sera pas versée au requérant au moment de la liquidation, et que cette part sera versée au budget de l’État. Toutefois, même si le Conseil d’État rappelle que « ces dispositions ne trouvent pas à s’appliquer lorsque l’État est débiteur de l’astreinte en cause »69, il s’avère qu’il fait cette fois-ci référence au seul alinéa 2 de l’article L. 911-8 CJA et non à l’ensemble de l’article, s’éloignant ainsi de la solution qu’il avait dégagée en 201870 et se rapprochant de la position du Conseil constitutionnel dans sa décision de 2015. En effet, comme cela sera développé par la suite, le Conseil d’État précise implicitement dans la suite du considérant que le juge administratif conserve la faculté de moduler la part d’astreinte versée au requérant lorsque celui-ci évoque les nouvelles possibilités qui s’offrent à lui pour affecter la part d’astreinte restante. En conséquence, l’article L. 911-8, al. 1 CJA continue d’être applicable y compris lorsque l’État est cause.

  • 71 CE, Ass., 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre France, concl. S. Hoynck, p. 19.
  • 72 Ibid.

34S’en tenir à cette solution se serait révélé insuffisant car cela nous aurait de nouveau confronté à la problématique de l’enrichissement indu évoquée précédemment. En effet, l’application de l’article L. 911-8, al. 1 CJA même lorsque l’État est en cause renvoie le juge face au dilemme selon lequel les astreintes prononcées ne doivent pas conduire à un enrichissement des requérants mais doivent tout de même être suffisamment élevées afin de conserver leur effet incitatif. Un montant d’astreinte important risque d’aboutir à un cas d’enrichissement indu. Mais un montant d’astreinte suffisamment faible pour éviter cela risque de priver l’astreinte de tout effet incitatif. Plus globalement, c’est la philosophie véhiculée par l’article L. 911-8 CJA qui est examinée par le juge dans cet arrêt. Afin d’assurer l’effectivité de ces dispositions, le Conseil d’État s’est livré à une interprétation téléologique de l’article L. 911-8 CJA en s’attachant aux finalités sous-tendues par ces dispositions. Suivant les conclusions du rapporteur public sur ce point, le juge retient que l’objectif poursuivi derrière l’application de l’article L. 911-8 CJA « n’est pas que le requérant perçoive l’astreinte […] mais que la contrainte exercée sur l’État permette l’exécution de la décision »71. Or, les solutions dégagées jusqu’à maintenant ne permettent pas de remplir cet objectif et placent le juge dans une situation délicate parfaitement résumée par le rapporteur public. Il s’agit en effet pour le juge de choisir entre « enrichir excessivement le requérant ou affaiblir l’exécution de ses jugements »72. Il apparaît clairement que ces alternatives ne sont pas en lien avec les buts poursuivis par les dispositions de l’article L. 911-8 CJA. C’est pour cette raison que, contrairement à la décision rendue en 2018 par la haute cour administrative, la décision de 2020 comporte une importante innovation juridique qui apporte une solution à cette problématique. Celle-ci permet au juge administratif de conserver le pouvoir de prononcer des astreintes élevées contre l’État afin de s’assurer de l’exécution de ses décisions de justice tout en évitant les hypothèses d’enrichissement indu.

B. La participation active des tiers à l’exécution des décisions de justice

  • 73 CE, Ass., 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre France, cons. 1.
  • 74 Ibid.
  • 75 Ibid.
  • 76 Ibid.

35Afin de conserver la faculté de prononcer des astreintes élevées contre l’État, le Conseil d’État a modifié la solution retenue en 2018 en prévoyant que, dorénavant, le juge administratif peut, « après avoir recueilli sur ce point les observations des parties ainsi que de la ou des personnes morales concernées »73, décider qu’une fraction de l’astreinte ne sera pas reversée aux requérants et que cette fraction sera versée « à une personne morale de droit public disposant d’une autonomie suffisante à l’égard de l’État et dont les missions sont en rapport avec l’objet du litige »74 ou encore « à une personne morale de droit privé, à but non lucratif, menant, conformément à ses statuts, des actions d’intérêt général également en lien avec cet objet »75. Comme dit précédemment, le Conseil d’État admet donc que les dispositions de l’article L. 911-8, al. 1 CJA sont applicables même lorsque l’État est en cause. Ensuite, il procède à une relecture des dispositions du deuxième alinéa du même article en établissant que ces dispositions ne s’appliquent pas lorsque l’État est en cause dès lors que la fonction initiale de l’astreinte est « de contraindre la personne morale de droit public ou l’organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public à exécuter les obligations qui lui ont été assignées par une décision de justice »76. En procédant ainsi, le Conseil d’État reconnaît donc de manière implicite que l’application stricte des dispositions de l’article L. 911-8, al. 2 CJA lorsque l’État est en cause priverait le mécanisme d’astreinte de toute effectivité et qu’il était nécessaire d’étendre le champ d’application de ces dispositions. Il lui fallait trouver une alternative afin d’apporter une solution à cette problématique. C’est ainsi que le Conseil d’État a effectué un mouvement de recul et a choisi d’élargir l’éventail des possibilités, jusque-là réduit au duo requérant / État, en intégrant certains tiers. Une telle solution présente un double avantage.

36Dans un premier temps, cela règle la problématique liée au risque d’ineffectivité de l’astreinte du fait du maintien de l’applicabilité des dispositions de l’article L. 911-8, al. 1 CJA lorsque l’État est en cause. Certes, le Conseil d’État conserve la faculté de diminuer la part d’astreinte qui sera versée au requérant, mais sans pour autant que cela affecte l’effet incitatif de l’astreinte, dans la mesure où la part restante ne disparaît plus et peut être reversée à des personnes morales, publiques ou privées, dont les actions d’intérêt général sont en lien avec l’objet du litige. Avec une telle solution, le Conseil d’État apporte à la fois une réponse à la question de l’enrichissement indu et à la question du maintien de l’effet incitatif de l’astreinte. Autrement dit, le Conseil d’État réhabilite l’application des dispositions de l’article L. 911-8, al. 1 CJA tout en élaborant une nouvelle règle permettant de contourner les difficultés occasionnées par l’inapplicabilité de l’article L. 911-8, al. 2 CJA dans une cause impliquant l’État.

  • 77 Ibid.
  • 78 Voir supra I.
  • 79 A fortiori si les astreintes infligées à l’État sont d’un montant relativement faible afin d’éviter (...)

37Dans un second temps, le choix opéré par le juge suprême de l’ordre administratif n’est pas neutre et renoue avec les objectifs initiaux du mécanisme de l’astreinte. Le Conseil d’État précise lui-même que ce nouveau procédé a vocation à contribuer « à l’exécution effective de la décision juridictionnelle »77. Autrement dit, au-delà des difficultés évoquées précédemment78, le versement par l’État de l’intégralité de l’astreinte au requérant ne garantissait pas pour autant que l’État exécuterait la décision de justice en cause. Tant et si bien que le juge pourrait théoriquement être amené à procéder indéfiniment à des liquidations successives de l’astreinte sans que la décision enjoignant l’État à agir dans un sens donné ne soit exécutée79. Le nouveau mécanisme ainsi institué permet de remédier à cette situation en faisant évoluer la fonction de l’astreinte. En plus d’être un moyen de pression à l’encontre des personnes publiques ou des personnes morales de droit privé chargées de la gestion d’un service public, l’astreinte devient aussi un mode de financement destiné à subventionner l’exécution des décisions de justice. Soit l’État exécute les décisions juridictionnelles qui lui assignent des obligations, soit, à défaut d’intervenir lui-même, il est condamné à financer ceux qui le feront à sa place.

  • 80 CE, Ass., 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre France, concl. S. Hoynck, p. 19.
  • 81 Dans cette optique, le rapporteur public avait préconisé le versement d’une partie de l’astreinte à (...)

38À travers une lecture extensive des dispositions de l’article L. 911-8 CJA, le Conseil d’État renoue avec les objectifs initialement poursuivis par ces dispositions. En effet, cette solution s’inscrit parfaitement dans le cadre de cet article dont la fonction sous-jacente est bien la « garantie d’un bon usage des sommes en cause »80. C’était déjà l’idée sous-entendue derrière l’article L. 911-8, al. 2 CJA : le reversement au budget de l’État de tout ou partie de l’astreinte, c’est l’assurance d’une bonne utilisation de cette somme, c’est-à-dire une utilisation dans l’intérêt général. C’est également pour cette raison que la nouvelle règle prévoit que le choix du tiers par le juge n’est pas libre et doit respecter certaines conditions, tenant notamment aux buts d’intérêt général poursuivis par le(s) tiers. En outre, en précisant que l’intérêt général poursuivi par ces personnes morales doit être en lien direct avec l’objet du litige, le juge administratif va peut-être même encore plus loin en s’assurant que ces sommes seront utilisées dans un intérêt public spécifique : celui-là même qui a été bafoué du fait de l’inexécution par l’État de la décision prononcée contre lui81. Une fois encore, cela s’inscrit parfaitement dans la philosophie du meilleur usage des astreintes. Le mécanisme des astreintes, lorsque celles-ci sont prononcées contre l’État, ne consiste plus seulement à amener l’État à exécuter les décisions de justice mais constitue également un levier supplémentaire permettant au juge de s’assurer de l’exécution effective de ses décisions, en s’octroyant la possibilité de faire exécuter ses décisions par d’autres personnes que la personne publique contre qui l’injonction a été prononcée.

39Toutefois, le fait de faire intervenir des tiers dans l’exécution des décisions de justice assignant des obligations à l’État suppose au préalable que des actions concrètes soient en cause. En conséquence, cette solution ne trouve pas à s’appliquer dans certains cas, comme lorsqu’il est enjoint à l’État de réglementer. Cette solution ne met pas non plus fin aux interminables délais qui peuvent séparer le prononcé d’une astreinte et sa liquidation finale, malgré les efforts entrepris en ce sens par le législateur à travers le renforcement des mécanismes de l’injonction et de l’astreinte.

40En outre, la question reste de savoir si cette décision restera circonscrite aux questions environnementales ou si elle sera transposée dans d’autres domaines. Plusieurs indices semblent pencher en faveur de la première hypothèse.

  • 82 CE, Ass., 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre France, concl. S. Hoynck, p. 20-21.
  • 83 Ibid., p. 22.
  • 84 Ibid., p. 23.

41Tout d’abord, la solution visant à verser une part des astreintes à des tiers ne s’adapte pas systématiquement à toutes les situations et semble assez contextuelle. En premier lieu, comme le note lui-même le rapporteur public à propos de sa solution, les tiers œuvrant dans le domaine de la protection environnementale semblent plus faciles à trouver que dans d’autres domaines82. Ensuite, les astreintes d’un tel montant ne semblent pas avoir vocation à se généraliser. En effet, les astreintes les plus élevées jamais infligées par le Conseil d’État l’ont toutes été dans des causes se rapportant au secteur de l’environnement83. Il convient enfin de noter qu’ici il s’agit d’une astreinte semestrielle et non journalière. Cette solution proposée par le rapporteur public apparaissait plus appropriée dans la mesure où les actions attendues de la part de l’État déploieront leurs effets à moyen et long terme et ne produiront pas d’effets immédiats84. Une astreinte journalière n’aurait pas été adaptée car elle aurait pu conduire le juge à liquider l’astreinte à un moment où l’État aurait bel et bien pris des mesures mais dont les effets ne sont pas encore estimables. Une astreinte semestrielle permet également de condamner l’État à une sanction dont la valeur est plus marquante, donnant ainsi au juge la possibilité de rendre une décision percutante et d’en accroître la visibilité dans un domaine de plus en plus sensible. Une fois encore, les astreintes semestrielles conviennent bien aux questions environnementales pour lesquelles les effets des mesures prises sont difficiles voire impossibles à évaluer au moment de leur mise en œuvre, mais semblent moins adaptées dans d’autres hypothèses appelant une réaction plus immédiate.

  • 85 Dans le cadre d’une affaire portant sur le respect par l’État de ses engagements issus de l’accord (...)

42Cela étant, le Conseil d’État propose une solution innovante et prometteuse et si son application semble pour le moment réservée aux seules questions environnementales pour lesquelles le juge administratif se montre de plus en plus impliqué85, il n’est pas à exclure que le Conseil d’État étende cette solution à d’autres hypothèses, ainsi qu’à des cas qui pourraient concerner des personnes publiques autres que l’État ou des personnes morales de droit privé chargées d’une mission de service public.

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Notes

1 CC, déc. nº 2014-455 QPC du 6 mars 2015, M. Jean de M. [Possibilité de verser une partie de l’astreinte prononcée par le juge administratif au budget de l’État], § 6.

2 CJA, art. L. 911-3.

3 Loi nº 80-539 du 16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l’exécution des jugements par les personnes morales de droit public, Journal officiel de la République française, 17 juillet 1980, p. 1797.

4 Loi nº 95-125 du 8 février 1995 relative à l’organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative, Journal officiel de la République française, nº 34, 9 février 1995, p. 2175.

5 Voir notamment D. Labetoulle, « De l’astreinte à l’injonction : retour sur une évolution », Revue française de droit administratif, 2015, p. 456.

6 CE, Ass., 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre France, nº 428409, cons. 1.

7 Loi nº 80-539 du 16 juillet 1980, art. 2.

8 D. Labetoulle, « De l’astreinte à l’injonction… », p. 456.

9 Ibid.

10 Ibid., p. 457. L’auteur rappelle notamment que la première astreinte fut prononcée seulement cinq ans après l’entrée en vigueur de la loi.

11 Loi nº 95-125 du 8 février 1995.

12 Sur ce point, voir F. Moderne, « Sur le nouveau pouvoir d’injonction du juge administratif », Revue française de droit administratif, 1996, p. 43-68 ; D. Labetoulle, « De l’astreinte à l’injonction… » ; J. Gourdou, « Les nouveaux pouvoirs du juge administratif en matière d’injonction et d’astreinte », Revue française de droit administratif, 1996, p. 333-356.

13 C. Gabolde, « Le juge administratif, un juge qui nous gouverne ? (à propos de la loi du 8 février 1995) », Droit administratif, 1995, p. 1 sq. ; cité par F. Moderne, « Sur le nouveau pouvoir d’injonction… », p. 43.

14 CE, 25 novembre 1936, Wagon ; voir notamment J.-C. Bonichot, P. Cassia, B. Poujade, Les grands arrêts du contentieux administratif, 7e éd., Paris, Dalloz, 2020, thème 71, nº 1, p. 1452. Voir également CE, 5 février 2014, Voies navigables de France, nº 364561.

15 R. Chapus, Droit du contentieux administratif, 13e éd., Paris, Montchrestien, 2008, p. 974 ; cité par D. Labetoulle, « De l’astreinte à l’injonction… », p. 459.

16 Sur ce point, voir F. Blanco, « L’injonction avant l’injonction ? L’histoire des techniques juridictionnelles apparentées à l’injonction », Revue française de droit administratif, 2015, p. 444-451.

17 Ibid., p. 446.

18 F. Moderne, « Sur le nouveau pouvoir d’injonction… », p. 44.

19 G. Bardou, « Pouvoir d’injonction et exécution des décisions de justice », Revue française de droit administratif, 2015, p. 456.

20 Ibid., p. 454.

21 Ordonnance nº 2000-387 du 4 mai 2000 relative à la partie Législative du Code de justice administrative, Journal officiel de la République française, nº 107, 7 mai 2000, p. 6904 ; décrets nº 2000-388 et nº 2000-389 du 4 mai 2000 relatifs à la partie Réglementaire du Code de justice administrative, Journal officiel de la République française, nº 107, 7 mai 2000, p. 6906 sq.

22 Loi nº 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, Journal officiel de la République française, nº 0071, 24 mars 2019, texte nº 2.

23 CJA, art. L. 911-3 dans sa rédaction issue de la loi nº 2019-222 du 23 mars 2019.

24 CJA, art. L. 911-3 dans sa rédaction antérieure à celle résultant de la loi nº 2019-222 du 23 mars 2019.

25 Loi nº 80-539 du 16 juillet 1980, art. 2. Cette compétence figure aujourd’hui à l’article L. 911-5 du Code de justice administrative.

26 Cette extension se constate du fait de la disparition de la mention « Saisie de conclusions en ce sens » de l’article L. 911-3 du Code de justice administrative.

27 Étude d’impact. Projet de loi de programmation pour la justice 2018-2022, 23 avril 2018, p. 187, en ligne : http://www.justice.gouv.fr/art_pix/20180420_pjljustice_pjl_etude_impact.pdf.

28 Ibid.

29 CJA, art. L. 911-1, al. 2 et art. L. 911-2, al. 2 dans sa rédaction issue de la loi nº 2019-222.

30 CJA, art. L. 911-1, al. 1 et L. 911-2, al. 1.

31 CE, Ass., 29 juin 2001, Vassilikiotis, nº 213229.

32 Étude d’impact. Projet de loi de programmation pour la justice 2018-2022, p. 189.

33 Ibid.

34 CJA, art. L. 911-6.

35 CJA, art. L. 911-7, al. 3.

36 Ibid.

37 Ibid.

38 CE, 6 octobre 2010, Commune du Castellet, nº 307683. Voir également CE, ord., 4 juillet 2018, Commune de Saint-Denis de La Réunion, nº 419914.

39 Voir notamment CE, ord., 6 juin 2018, nº 420504 et nº 420506.

40 R. Chapus, Droit du contentieux administratif, p. 1172.

41 G. Bardou, « Pouvoir d’injonction… », p. 452.

42 J.-C. Bonichot, P. Cassia, B. Poujade, Les grands arrêts du contentieux administratif, 4e éd., Paris, Dalloz, 2014, p. 1300 ; cité dans le commentaire de la décision CC, nº 2014-455 QPC du 6 mars 2015, n. 1, p. 1.

43 Cette disposition ne faisait pas partie de la rédaction initiale de l’article telle qu’elle résultait de l’ordonnance nº 2000-387 du 4 mai 2000. Elle a été ajoutée par la suite par l’article 51 de la loi nº 2000-1353 du 30 décembre 2000 de finances rectificative pour 2000, Journal officiel de la République française, nº 303, 31 décembre 2000, p. 21172.

44 CE, 6 octobre 2010, Commune du Castellet. La commune a été condamnée à verser 1/10e du montant de l’astreinte aux requérants et les 9/10e restants à l’État, soit respectivement 16 575 € et 149 175 €. Pour des cas où le juge a tranché dans un sens similaire, voir CE, ord., 4 juillet 2018, Commune de Saint-Denis de La Réunion ; CE, 10 octobre 2001, Union des assurances de Paris, nº 160756 ; CAA Paris, 11 juillet 2007, nº 05PA04012.

45 Il est même arrivé au juge de reverser la totalité du montant de l’astreinte au budget de l’État sans en verser une partie au requérant. Voir CE, 10 avril 2009, Bayrou, nº 299549.

46 CE, 28 février 2001, Fédération française des masseurs kinésithérapeutes rééducateurs, nº 205476 et nº 209474.

47 CE, 30 mars 2001, Époux Ribstein, nº 185107.

48 CC, déc. nº 2014-455 QPC.

49 Ibid., § 5 et § 8.

50 Ibid, § 7.

51 Voir supra n. 42. Voir également O. Le Bot, « L’État versera une astreinte à… l’État : conformité à la Constitution », Constitutions, avril-juin 2015, p. 258.

52 O. Le Bot, « L’État versera… », p. 258.

53 Ibid.

54 Ibid., p. 256.

55 CE, 19 décembre 2014, nº 382504.

56 Voir CE, Ass., 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre France, concl. S. Hoynck, p. 18-19.

57 Le Conseil d’État avait jugé ainsi en indiquant notamment qu’il « […] résulte de ces dispositions que l’astreinte a pour finalité de contraindre la personne morale de droit public ou l’organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public à exécuter les obligations qui lui ont été assignées par une décision de justice. Sa liquidation a pour objet de tirer les conséquences du refus ou du retard mis à exécuter ces obligations, la totalité de la somme liquidée étant versée au requérant sauf si le juge fait application des dispositions de l’article L. 911-8 du code de justice administrative. Cependant, lorsque la personne soumise à l’astreinte est l’État, ces dernières dispositions ne sont pas applicables, ce dont il résulte que l’intégralité de la somme mise à sa charge au titre de la liquidation de l’astreinte est attribuée au demandeur » (CE, 15 octobre 2018, Ministre de la Transition écologique et solidaire, nº 416582, cons. 3).

58 CE, Ass., 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre France, concl. S. Hoynck, p. 18.

59 Sur l’apparition d’un droit à un environnement sain et durable, voir notamment D. Guinard, « L’émergence d’un droit à un environnement saint et durable », Revue de droit sanitaire et social, 2019, p. 149 sq. ; Y. Aguila, « Petite typologie des actions climatiques contre l’État », Actualité juridique. Droit administratif, 2019, p. 1853-1860.

60 Directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe, Journal officiel de l’Union européenne, L 152, 11 juin 2008, p. 1.

61 Ibid., art. 13.

62 Ibid., art. 23.

63 CJUE, 19 novembre 2014, ClientEarth, C-404/13.

64 CE, 12 juillet 2017, Association Les amis de la Terre France, nº 394254.

65 Ibid., cons. 9.

66 CE, Ass., 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre France.

67 CC, déc. nº 2014-455 QPC.

68 CE, Ass., 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre France, concl. S. Hoynck, p. 18.

69 CE, Ass., 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre France, cons. 1.

70 CE, 15 octobre 2018, Ministre de la Transition écologique et solidaire.

71 CE, Ass., 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre France, concl. S. Hoynck, p. 19.

72 Ibid.

73 CE, Ass., 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre France, cons. 1.

74 Ibid.

75 Ibid.

76 Ibid.

77 Ibid.

78 Voir supra I.

79 A fortiori si les astreintes infligées à l’État sont d’un montant relativement faible afin d’éviter les cas d’enrichissement indu.

80 CE, Ass., 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre France, concl. S. Hoynck, p. 19.

81 Dans cette optique, le rapporteur public avait préconisé le versement d’une partie de l’astreinte à l’ADEME (Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie), agence de la transition écologique dont l’une des missions principales est la prévention et la lutte contre la pollution de l’air.

82 CE, Ass., 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre France, concl. S. Hoynck, p. 20-21.

83 Ibid., p. 22.

84 Ibid., p. 23.

85 Dans le cadre d’une affaire portant sur le respect par l’État de ses engagements issus de l’accord de Paris sur le climat, le juge administratif a demandé au gouvernement de lui fournir les justificatifs nécessaires pour apprécier si le refus opposé à la commune de Grande-Synthe de prendre des mesures supplémentaires pour réduire les émissions de gaz à effet de serre est compatible avec l’objectif de réduction de 40 % de ces émissions à l’horizon 2030 (CE, 17 novembre 2020, Commune de Grande-Synthe et autres, nº 427301). Les mêmes associations requérantes ont obtenu plus récemment l’engagement de la responsabilité pour faute de l’État dans l’« Affaire du siècle » au cours de laquelle le juge a reconnu l’existence d’un préjudice écologique (TA Paris, 3 février 2021, nos 1904967, 1904968, 1904972, 1904976/1-4).

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Pour citer cet article

Référence papier

Alexandre Labbay, « L’astreinte, un nouveau mode de financement au service de l’environnement ? (CE, Ass., 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre France, nº 428409) »Cahiers de la recherche sur les droits fondamentaux, 19 | 2021, 137-145.

Référence électronique

Alexandre Labbay, « L’astreinte, un nouveau mode de financement au service de l’environnement ? (CE, Ass., 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre France, nº 428409) »Cahiers de la recherche sur les droits fondamentaux [En ligne], 19 | 2021, mis en ligne le 09 septembre 2022, consulté le 22 mai 2024. URL : http://journals.openedition.org/crdf/8158 ; DOI : https://doi.org/10.4000/crdf.8158

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Auteur

Alexandre Labbay

Doctorant en droit public à l’université de Caen Normandie
Centre de recherche sur les droits fondamentaux et les évolutions du droit (CRDFED, EA 2132)

Doctorant en droit public à l’université de Caen Normandie, il est membre du Centre de recherche sur les droits fondamentaux et les évolutions du droit (CRDFED, EA 2132) et chargé de travaux dirigés en droit administratif et en droit des services publics dans le cadre d’un contrat doctoral. Actuellement en troisième année de thèse, sous la direction de Dominique Custos, intitulée Les modalités de l’action administrative à l’ère du numérique. Étude comparative des droits administratifs français et américain, ses travaux portent sur les conséquences de la révolution numérique sur le mode d’action unilatéral de l’administration.

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