• 1 « “Les droits des justiciables” méritent un Conseil constitutionnel “à l’abri de toutes sortes d’in (...)

1L’année 2021 fut frénétique pour le Conseil constitutionnel. La crise sanitaire liée à la Covid-19, et son traitement par les pouvoirs exécutif et législatif, ont largement contribué à orienter plusieurs fois les projecteurs vers les juges de la rue de Montpensier. Régulièrement, de fortes critiques ont été adressées au Conseil constitutionnel, y compris sur sa composition, jusqu’à soulever une imparfaite indépendance1. À l’opposé, il faut noter la volonté de ladite institution de rendre son travail plus accessible aux citoyens. À l’heure de l’écriture de ces lignes, elle entame une réflexion sur la création d’un portail en ligne dédié aux questions prioritaires de constitutionnalité (QPC). Parmi les quatre-vingt-dix-sept décisions rendues au cours de l’année 2021, les contributeurs de cette chronique en ont choisi quatre, aux horizons divers et variés : la protection patrimoniale des langues régionales (I), l’indemnisation des victimes d’essais nucléaires (II), le cumul des poursuites pour l’infraction de travail dissimulé (III) ou encore l’obligation pour les transporteurs aériens de réacheminer les étrangers auxquels l’entrée en France est refusée (IV). Ces décisions sont, entre autres, l’occasion de souligner la diversité du contrôle opéré par le Conseil constitutionnel.

• 2 Définies à l’article 1^er de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires du 5 novemb (...)
• 3 Loi constitutionnelle nº 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V^e Rép (...)
• 4 Art. 75-1 de la Constitution : « Les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France ».

2La constitutionnalisation de l’appartenance des langues régionales2 au patrimoine de la France ne fut guère une tâche aisée. En 2008, lors des discussions parlementaires ayant conduit à la dernière révision constitutionnelle sous la V^e République3, la disposition4 qui la portait est l’une de celles qui provoquèrent les plus âpres affrontements au Parlement.

• 5 Par la loi nº 51-46 du 11 janvier 1951 relative à l’enseignement des langues et dialectes locaux, d (...)
• 6 Art. L. 312-10 du Code de l’éducation.
• 7 La Constitution, introduite et commentée par G. Carcassonne et M. Guillaume, 12^e éd., Paris, Points (...)
• 8 Par la décision nº 99-412 DC du 15 juin 1999, Charte européenne des langues régionales ou minoritai (...)
• 9 La Constitution, introduite et commentée par G. Carcassonne et M. Guillaume, p. 377, au sujet de CC (...)

3On aurait pu croire, se fondant sur cette reconnaissance constitutionnelle, que les langues régionales ne seraient plus problématiques en France. Dans la même veine, on aurait pu affirmer que leur enseignement, commencé en 19515 et codifié en 20006, serait plus que jamais admis en droit positif. On aurait même pu être tenté d’oublier que, sur la thématique des langues régionales, le Conseil constitutionnel a pu rendre « une bien mauvaise décision »7. On aurait enfin pu se dire qu’avec la réforme de 2008, la décision nº 99-412 DC du 15 juin 19998 relèverait du passé. Mais c’est sans compter sur l’inaccessibilité au raisonnement « du Conseil constitutionnel qui a déjà considéré que cette disposition n’institue pas un droit ou une liberté au sens de l’article 61-1 de la Constitution »9.

• 10 Loi nº 2021-641 du 21 mai 2021 relative à la protection patrimoniale des langues régionales et à le (...)

4Dans la décision nº 2021-818 DC du 21 mai 2021, le Conseil constitutionnel était saisi à propos des modalités de financement de l’enseignement des langues régionales. À l’occasion, il s’est livré à une appréciation mesurée des dispositions de la loi qui était soumise à son contrôle10. La question posée était de savoir dans quelle mesure une commune de résidence doit participer au financement de l’enseignement des langues régionales (« forfait scolaire ») lorsqu’aucun établissement de ladite commune ne pourvoit à cet enseignement et que l’enfant résidant dans cette commune est obligé de suivre sa scolarité dans un établissement privé sous contrat, situé géographiquement sur le territoire de la commune d’accueil.

• 11 La proposition de loi ayant été adoptée en deuxième lecture par l’Assemblée nationale le 8 avril 20 (...)
• 12 CC, déc. nº 2021-818 DC du 21 mai 2021, Loi relative à la protection patrimoniale des langues régio (...)
• 13 M.-A. Granger et al., « Jurisprudence du Conseil constitutionnel », Revue française de droit consti (...)
• 14 CC, déc. nº 2021-818 DC, § 3.
• 15 Ibid., § 4.
• 16 CC, déc. nº 96-386 DC du 30 décembre 1996, Loi de finances rectificative pour l’année 1996, § 4.
• 17 CC, déc. nº 99-421 DC du 16 décembre 1999, Loi portant habilitation du Gouvernement à procéder, par (...)

5Sur le plan de la procédure, le Conseil constitutionnel est saisi in extremis11 sur la base du deuxième alinéa de l’article 61 de la Constitution par soixante-et-un députés. Quatre de ces députés ont voulu, après introduction de la saisine, faire échec au contrôle12. Cette situation inhabituelle dénote une certaine impréparation13. Et elle a permis au Conseil de rappeler les trois circonstances exclusives14 dans lesquelles il peut être dessaisi d’une loi. Il s’agit du cas d’une erreur matérielle, d’une fraude ou d’un vice de consentement dans la délivrance ou l’obtention de la signature d’une des personnes habilitées à le saisir. En l’espèce, le Conseil a rejeté la demande de dessaisissement parce que non fondée15. Ce faisant, il confirme sa ligne jurisprudentielle antérieure issue des décisions nº 96-386 DC du 30 décembre 199616 et nº 99-421 DC du 16 décembre 199917.

• 18 L’article 2, alinéa 1^er de la Constitution dispose, depuis la révision du 25 juin 1992, que « La la (...)

6Sur le fond, le Conseil a exercé son office en deux temps. Premièrement, il a analysé les dispositions contestées de la loi contrôlée. Elles découlent de l’article 6 qui modifie l’article L. 442-5-1 du Code de l’éducation. Il a déclaré ces dispositions conformes à la Constitution, notamment son article 218. Deuxièmement, le Conseil s’est saisi d’office de deux autres dispositions de la loi contrôlée. Il s’agit des articles 4 et 9 relatifs respectivement à l’enseignement immersif des langues régionales et à l’utilisation de signes diacritiques sur les actes de l’état civil par les particuliers. Il a invalidé ces deux dernières dispositions en ce qu’elles méconnaissent l’article 2 de la Constitution.

• 19 T. Gallaud, « Les langues régionales à l’école : état des lieux après la loi du 21 mai 2021 », L’ac (...)

7Sans dresser un état des lieux découlant de la loi analysée19, il serait intéressant de présenter, d’une part, les rapports de l’État et des collectivités territoriales avec l’enseignement des langues régionales, en ce qui concerne leur financement (A) et, d’autre part, les rapports des particuliers, des administrations et services publics avec les langues régionales, en ce qui concerne leur usage (B).

• 20 G. Pailler, « Langues régionales : la loi Molac publiée au Journal officiel », Actualité juridique. (...)

8La validation de l’article 6 de la loi relative à la protection patrimoniale des langues régionales et à leur promotion par le Conseil constitutionnel entraîne la modification du Code de l’éducation « afin d’obliger les communes de résidences ne disposant pas d’écoles bilingues à contribuer aux frais de scolarité des écoles privées sous contrat proposant un enseignement bilingue »20.

• 21 CC, déc. nº 2001-454 DC du 17 janvier 2002, Loi relative à la Corse.
• 22 CC, déc. nº 2021-818 DC, § 8.
• 23 CC, déc. nº 93-329 DC du 13 janvier 1994, Loi relative aux conditions de l’aide aux investissements (...)

9Cette approche du financement de l’enseignement des langues régionales n’est pas tout à fait en phase avec la doctrine antérieure du Conseil. En effet, dans la décision nº 2001-454 DC du 17 janvier 200221, il avait admis la conformité à la Constitution de l’enseignement de la langue corse sous réserve que, dans son principe comme dans ses modalités de mise en œuvre, il revête un caractère facultatif. Or, dans la décision commentée, le Conseil a considéré que l’article 2 de la Constitution « n’interdit pas […] aux collectivités territoriales, pour concourir à la protection et à la promotion des langues régionales, d’apporter leur aide aux associations ayant cet objet »22. Cette interprétation extensive de cet article permet de dire que le Conseil opère implicitement une conciliation entre le principe du caractère facultatif de l’enseignement des langues régionales et le principe de l’obligation pour l’État et les collectivités territoriales de concourir à l’enseignement (en participant à son financement), à la diffusion et à la promotion des langues régionales. La conciliation ainsi opérée dénote d’une ascendance de l’article 75-1 de la Constitution sur l’article 2 ; ce qui n’est pas sans soulever des objections quant au principe de libre administration des collectivités territoriales23.

• 24 V. Doebelin, « La valorisation des langues régionales : une action d’équilibriste pour maintenir l’ (...)

10En tout état de cause, c’est bien à « une action d’équilibriste pour maintenir l’unité de la France »24 que s’est livré le Conseil constitutionnel. Et cela a le mérite de préserver les intérêts des enfants concernés par les dispositions validées. Quid des dispositions censurées ?

• 25 CC, déc. nº 96-373 DC du 9 avril 1996, Loi organique portant statut d’autonomie de la Polynésie fra (...)
• 26 CC, déc. nº 99-412 DC.
• 27 CC, déc. nº 96-373 DC, § 91.
• 28 CC, déc. nº 2021-818 DC, § 16 ; CC, déc. nº 99-412 DC, § 8.
• 29 M.-C. de Montecler, « Le Conseil constitutionnel dit non à l’enseignement immersif en langue région (...)
• 30 CC, déc. nº 2021-818 DC, § 19.
• 31 M.-A. Granger et al., « Jurisprudence du Conseil constitutionnel », p. 159-160.

11La jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière d’utilisation généralisée des langues régionales par les administrations et services publics est constante et bien étoffée depuis deux décisions de 199625 et 199926. Ici, fidèle à sa jurisprudence antérieure, le Conseil s’est livré à une interprétation stricte et logique des dispositions contrôlées. Ainsi, en rappelant que « l’usage du français [s’impose] aux personnes morales de droit public et aux personnes de droit privé dans l’exercice d’une mission de service public »27 et que « les particuliers ne peuvent se prévaloir, dans leurs relations avec les administrations et les services publics, d’un droit à l’usage d’une langue autre que le français, ni être contraints à un tel usage »28, il a dit non à l’enseignement immersif29. Selon les Sages de la rue de Montpensier, puisque l’enseignement immersif d’une langue régionale est une méthode qui ne se borne pas à enseigner cette langue mais consiste à l’utiliser comme langue principale d’enseignement et comme langue de communication au sein de l’établissement30, alors elle n’est pas compatible avec l’article 2 de la Constitution. Si le raisonnement est implacable et l’argument solide, il n’en comporte pas moins des failles31.

• 32 CC, déc. nº 2021-818 DC, § 22.
• 33 J. Arlettaz, « La promotion des langues régionales : après l’ivresse législative, le dégrisement co (...)

12Fort heureusement, ces failles ne s’appliquent pas à l’usage des signes diacritiques par les particuliers puisque c’est le même argumentaire que va reprendre le Conseil pour constater que les dispositions de l’article 9 de la loi soumise à son contrôle, en ce qu’elles prévoient que « des mentions des actes de l’état civil peuvent être rédigées avec des signes diacritiques autres que ceux employés pour l’écriture de la langue française »32, méconnaissent les exigences de l’article 2 de la Constitution. Ce faisant, le Conseil fait prévaloir ici l’article 2 de la Constitution sur l’article 75-1 tout en déniant au législateur le pouvoir d’intégrer des signes dans l’orthographe française33. Une attitude qui interroge quant au futur positionnement du Conseil constitutionnel sur la question.

• 34 Projet de loi nº 1696 relatif à la réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires fra (...)
• 35 Loi nº 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l’indemnisation des victimes des (...)
• 36 Art. L. 1142-22 du Code de la santé publique.
• 37 Art. 53, II de la loi nº 2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2 (...)
• 38 Annexe du décret nº 2014-1049 du 15 septembre 2014 relatif à la reconnaissance et à l’indemnisation (...)
• 39 Art. 2 de la loi nº 2010-2 du 5 janvier 2010.

13Entre 1960 et 1998, la France a procédé à deux cent dix essais nucléaires dans le Sahara algérien et en Polynésie française34. Depuis 2010, les victimes de pathologies radio-induites bénéficient d’une procédure spéciale d’indemnisation35. À l’image de l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux (ONIAM) pour les accidents médicaux36 ou du Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA) pour l’amiante37, un Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN) est mis en place. Le régime repose sur une présomption de lien de causalité entre une liste exhaustive de pathologies38 et l’exposition à des rayonnements ionisants dus aux essais nucléaires français. Le demandeur doit seulement démontrer la réunion de conditions géographique et temporelle, tenant à un lieu de séjour sur une période concernée par les essais, pour obtenir indemnisation39.

• 40 C. Lantero, « Le recours banalisé aux présomptions dans le contentieux de la responsabilité », L’ac (...)
• 41 Art. 53, III de la loi du 23 décembre 2000.
• 42 Art. L. 1142-1, I, al. 2 du Code de la santé publique.
• 43 Art. 102 de la loi nº 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du sy (...)
• 44 Lien présumé par le juge entre la vaccination contre l’hépatite B et la sclérose en plaques (CE, 9  (...)

14Outil indemnitaire, la présomption de causalité n’est pas une nouveauté40. Dès 2000, le législateur prévoit un lien de causalité présumé entre l’exposition à l’amiante et l’état de santé41. Suivent les infections nosocomiales42 et la contamination par le virus de l’hépatite C après transfusion sanguine43. Elle est utilisée par le juge, parfois de manière douteuse44, pour permettre une indemnisation de préjudices liés à l’état de santé.

• 45 Commentaire de la décision CC, déc. nº 2021-955 QPC du 10 décembre 2021, Martine B., p. 10.
• 46 Art. 57 de la loi nº 2020-734 du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise san (...)
• 47 CE, 5 octobre 2021, M^me B., nº 451407, inédit.

15Suite à une nouvelle modification de son régime, la présomption de causalité en matière d’essais nucléaires a fait l’objet, en 2021, d’une question prioritaire de constitutionnalité. En l’espèce, le mari de la requérante, affecté dans les années 1970 en Polynésie, est décédé d’un cancer en 2009. Le CIVEN comme les juges du fond rejettent la demande d’indemnisation45. Le 25 mars 2020, le Conseil d’État annule toutefois la décision d’appel. Le nouveau critère de renversement de la présomption de causalité, issu d’une loi du 28 décembre 2018, ne devait pas être appliqué à la situation. Il renvoie les parties devant les juges d’appel. Entre-temps, l’article 57 de la loi du 17 juin 2020 vient consacrer le caractère rétroactif du nouveau régime46. La cour de renvoi rejette donc la requête. À l’occasion du pourvoi contre cette décision, la requérante soulève une QPC portant sur la conformité de cette disposition à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC). Revenait au Conseil le soin de se prononcer sur la constitutionnalité de la rétroactivité du nouveau critère facilitant le renversement de la présomption de causalité47.

• 48 Art. 4, II de la loi nº 2010-2 du 5 janvier 2010.
• 49 CIVEN, rapport d’activité 2020, p. 3-4.
• 50 Art. 113 de la loi nº 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outr (...)
• 51 CC, déc. nº 2021-955 QPC, § 7.
• 52 CE, avis, 28 juin 2017, Pharamond dit D’Costa, nº 409777, Journal officiel de la République françai (...)
• 53 Art. 232 de la loi nº 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019, Journal officiel de la R (...)
• 54 Art. R. 1333-1 du Code de la santé publique.
• 55 CE, 27 janvier 2020, CIVEN, nº 429574, tables du Recueil Lebon, p. 584.
• 56 T. Leleu, « Une décision explosive ! », L’actualité juridique. Droit administratif, 2022, p. 596.
• 57 Art. 57 de la loi nº 2020-734 du 17 juin 2020.
• 58 CE, 6 novembre 2020, Ministre des armées, nº 439003, tables du Recueil Lebon, p. 606.

17Le Conseil se trouve confronté à une succession de régimes dans le temps. Réfragable, la présomption de causalité jouait initialement « à moins qu’au regard de la nature de la maladie et des conditions de son exposition le risque attribuable aux essais nucléaires puisse être considéré comme négligeable »48. Le caractère pour le moins flou du critère a entraîné un taux d’indemnisation très faible49. Il est supprimé en 201750. Le Conseil d’État rend, avec constance51, la présomption irréfragable : seule la démonstration par l’administration d’une cause étrangère peut s’opposer à l’indemnisation, y compris pour les instances alors en cours52. En 2018, nouveau rebondissement : le législateur réinstaure la possibilité de renverser la présomption. Celle-ci s’écarte dès lors que « la dose annuelle de rayonnements ionisants dus aux essais nucléaires français reçue par l’intéressé a été inférieure à la limite de dose efficace pour l’exposition de la population à des rayonnements ionisants »53, soit un mSv par an54. Le Conseil d’État décide, le 27 janvier 2020, que ce nouveau critère ne s’applique qu’aux demandes déposées après l’entrée en vigueur de la loi55. Ce faisant, il vient à nouveau assurer l’application du régime le plus favorable aux instances en cours56. Le législateur réagit en affirmant l’applicabilité immédiate de la loi de 201857, qui régit donc l’ensemble des demandes d’indemnisation en cours58.

• 59 CC, déc. nº 2021-955 QPC, § 10.
• 60 Ibid., § 11.

18La sécurité juridique des victimes d’essais nucléaires est réduite à peau de chagrin. Pour autant, ce principe n’est pas consacré au niveau constitutionnel. C’est donc sur le terrain de la garantie des droits que la conformité va se jouer. Si le risque négligeable n’est pas rétabli, le nouveau régime n’est pas purement interprétatif59 et s’avère « moins favorable » que le précédent en ce qu’il « élargi[t] la possibilité pour l’administration de renverser la présomption de causalité dont bénéficient les personnes qui remplissent les conditions prévues par la loi »60. Les victimes ayant déposé une requête avant l’entrée en vigueur de la loi de 2018 perdent, en 2020, le bénéfice d’un régime dépourvu du critère d’exposition minimale. Il reste à déterminer si une telle modification est justifiée.

• 61 Ibid., § 4.
• 62 CC, déc. nº 2013-366 QPC du 14 février 2014, SELARL PJA, ès qualités de liquidateur de la société M (...)
• 63 CC, déc. nº 80-119 DC du 22 juillet 1980, Loi portant validation d’actes administratifs, § 9. Voir (...)
• 64 CC, déc. nº 2013-366 QPC ; voir Cour EDH, GC, Zielinski, Pradal, Gonzalez et autres c. France, 28 o (...)
• 65 CC, déc. nº 2021-955 QPC, § 12.
• 66 T. Leleu, « Une décision explosive ! », p. 595.
• 67 CC, déc. nº 2021-955 QPC, § 12.
• 68 CC, déc. nº 2015-522 QPC du 19 février 2016, M^me Josette B.-M., § 11.
• 69 CC, déc. nº 2021-955 QPC, § 12.
• 70 Ibid., § 13.

19Le Conseil rappelle61 le principe parachevé en 2014 dans la décision Société Maflow France62. Si le législateur peut adopter des lois de validation ou apporter des modifications rétroactives, c’est à la condition de respecter les décisions de justice ayant force de chose jugée et le principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions. Il doit également démontrer que l’atteinte portée aux droits des personnes est justifiée, non plus seulement par un intérêt général suffisant63, mais par un motif impérieux d’intérêt général64. En l’espèce, le motif invoqué repose sur la volonté d’appliquer un régime unifié à l’ensemble des demandes d’indemnisation, quelle que soit la date de leur dépôt65. Comme le souligne Thibaut Leleu, l’argument d’harmonisation est, face à ces réformes multiples, pour le moins osé66. Le Conseil ne s’y trompe pas, c’est bien le rétablissement de sa volonté initiale, l’application immédiate de la loi de 2018 aux instances en cours, que le législateur veut assurer67. Comme en 2016 s’agissant de l’indemnisation des rapatriés d’Algérie68, le motif est rejeté. L’intention initiale n’est pas de nature à justifier « l’atteinte ainsi portée aux droits des personnes qui avaient engagé une procédure administrative ou contentieuse avant la date d’entrée en vigueur de la loi du 28 décembre 2018 »69. Le Conseil prononce donc l’inconstitutionnalité de la disposition sans statuer sur les autres moyens soulevés70.

• 71 CC, déc. 2010-108 QPC du 25 mars 2011, M^me Marie-Christine D., § 5.
• 72 Voir CC, déc. nº 2021-899 du 23 avril 2021, M. Henrik K., § 14 ; qui prend en compte : CE, Ass., 24 (...)
• 73 CC, nº 2021-955 QPC, § 14.
• 74 Ibid., § 15.

20Après avoir repris le principe71, actualisé72, en matière d’effet utile de la QPC73, les juges constitutionnels considèrent qu’aucun motif ne justifie de reporter les effets de l’inconstitutionnalité74. Le justiciable comme le lecteur seront donc soulagés de constater que les Sages leur ont épargné la tâche délicate de déchiffrer les effets modulés de l’abrogation d’une modification rétroactive.

• 75 Certaines affaires ont été menées jusqu’à la Cour de cassation, laquelle a rendu deux arrêts remarq (...)
• 76 Cass. crim., 29 juin 2021, nº 21-80.887.
• 77 CC, déc. nº 2021-937 QPC du 7 octobre 2021, Société Deliveroo [Cumul des poursuites pour l’infracti (...)

21Le mécanisme de la QPC permet à une partie à un procès de soutenir qu’une disposition législative est contraire aux droits et libertés que la Constitution garantit et, le cas échéant, de bénéficier des effets de la déclaration d’inconstitutionnalité par les juges constitutionnels. Parfois, l’identité de l’auteur de la saisine revêt une importance particulière. Elle met en lumière, au-delà du seul litige individuel, l’existence d’un débat plus large. En l’espèce, la QPC était soulevée par la société Deliveroo. Chacun se représente désormais la plateforme homonyme spécialisée dans l’activité de livraison de repas. Ce débat plus large, c’est alors celui du traitement juridique des plateformes numériques de travail. Parmi les questions, il en est une qui revient sans cesse, celle du statut de ces travailleurs : sont-ils indépendants ou, en réalité, salariés ? Si, parfois, ce débat envahit les prétoires des conseils des prud’hommes, un travailleur demandant la requalification de son contrat de partenariat en contrat de travail75, il s’invite également devant les juridictions pénales en raison du délit de travail dissimulé. C’est justement dans ce second cadre que s’inscrit l’affaire Deliveroo. Précisément, d’un côté, l’inspection du travail a établi un procès-verbal de travail dissimulé, sur le fondement duquel l’URSSAF a notifié un redressement de cotisations à la société Deliveroo ; de l’autre, la société est poursuivie devant une juridiction pénale du chef de travail dissimulé, au sein de laquelle elle soulève deux QPC. La première porte sur le régime des saisies dans le cadre de la procédure pénale, mais n’est pas renvoyée par la chambre criminelle, faute de caractère sérieux. La seconde est transmise au Conseil constitutionnel76. En substance, l’infraction de travail dissimulé peut-elle faire l’objet de plusieurs poursuites au regard des principes constitutionnels de nécessité et de proportionnalité des délits et des peines ? Sans plus de suspense, le Conseil constitutionnel conclut à la constitutionnalité du dispositif législatif par une motivation relativement succincte77. Pourtant, derrière l’apparence de motifs sommaires (A), pourrait se cacher la volonté d’assurer une réponse sévère à la méconnaissance d’un intérêt social protégé fort (B).

• 78 CC, déc. nº 2021-937 QPC, § 10.

22Pourtant lourde d’enjeux, la décision du Conseil constitutionnel exclut promptement l’inconstitutionnalité du dispositif législatif. Puisque les faits réprimés par les articles L. 8224-5 du Code du travail et L. 243-7-7 du Code de la sécurité sociale « doivent être regardés comme faisant l’objet de sanctions différentes », ces articles ne méconnaissent pas les principes de nécessité et de proportionnalité des peines78.

• 79 Ibid., § 4.
• 80 CC, déc. nº 2016-621 QPC du 30 mars 2017, Société Clos Teddi et autre [Cumul des poursuites pénales (...)

23Était invoquée par la société Deliveroo l’atteinte aux principes de nécessité et de proportionnalité des délits et des peines, garantis par l’article 8 de la DDHC, ainsi qu’au principe non bis in idem qui en découle, en ce que le dispositif législatif conduirait à ce qu’un même employeur soit sanctionné deux fois pour les mêmes faits de travail dissimulé79. Le principe non bis in idem interdit en effet qu’une personne soit condamnée deux fois pour les mêmes faits. Ce principe ne s’applique toutefois que si est caractérisée une triple identité de fait, d’intérêt social protégé et de sanction. Le Conseil constitutionnel l’exprime par une formule désormais constante80 et reprise dans la décision commentée :

• 82 Ibid.
• 83 En ce sens, voir M. Segonds, « Un an de droit pénal du travail (septembre 2020-septembre 2021) », L (...)

24Le cumul des poursuites est ainsi autorisé si les faits sont distincts, ou les intérêts sociaux protégés différents, ou les sanctions de nature différente, les trois conditions étant alternatives. Ensuite, si le cumul des poursuites est permis, le cumul des sanctions est possible à condition que « le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l’une des sanctions encourues »82. La chambre criminelle émettait des doutes quant à l’existence de cette triple identité83.

• 84 A. Cerf-Hollender, « Travail dissimulé et plateformes : validation de la dualité de sanctions pénal (...)

27Derrière un cumul des poursuites justifié par des sanctions de nature différente, il est possible de déceler la volonté des juges constitutionnels de maintenir une réponse législative dissuasive à la problématique du travail dissimulé. Au soutien du renvoi de la QPC, la chambre sociale relevait que les sanctions des articles L. 8224-5 et L. 243-7-7 protègent le même intérêt, celui de la lutte contre la fraude sociale, lui-même objectif à valeur constitutionnelle découlant de l’article 15 de la DDHC. Elle y voyait alors un même intérêt social protégé, un des trois critères du principe non bis in idem. Pourtant, derrière l’objectif global de lutte contre la fraude sociale, plusieurs intérêts sociaux protégés pourraient être distingués. Le dispositif du Code du travail poursuit la protection des travailleurs, dont le travail n’est pas déclaré, qui sont alors privés des garanties offertes par la législation sociale. Il recherche aussi la protection de l’intérêt général que la violation de l’interdiction du travail dissimulé atteint. Le dispositif du Code de la sécurité sociale sanctionne quant à lui les atteintes portées au financement du système de sécurité sociale. On peut alors regretter, avec d’autres, que le Conseil constitutionnel occulte ce débat, « alors qu’en l’espèce la référence aux valeurs sociales distinctes aurait aussi pu être monopolisée pour justifier sa décision »84.

• 85 K. Meiffret-Delsanto, « Travail dissimulé : validation par les Sages du cumul des poursuites », La (...)

28Pour la société Deliveroo, les enjeux pratiques ne sont pas anecdotiques. Si elle est reconnue coupable du délit de travail dissimulé, elle peut être condamnée à l’ensemble des sanctions prévues par les deux textes : d’un côté, les peines prononcées par la juridiction pénale ; de l’autre, la majoration des cotisations et contributions lors du redressement mis en œuvre par l’URSSAF. Signalons à cet égard que le redressement de cotisations notifié par cette dernière s’élevait à 6 millions d’euros, auquel il faut ajouter la majoration à titre de sanction85.

• 86 CC, déc. nº 2019-794 DC du 20 décembre 2019, Loi d’orientation des mobilités, § 23-29 ; voir notamm (...)

29Finalement, la déclaration de constitutionnalité s’inscrit dans un mouvement plus général. Presque deux années plus tôt, dans le même contexte des plateformes numériques de travail, les juges constitutionnels censuraient la tentative du législateur de neutraliser la requalification en contrat de travail en cas d’élaboration d’une charte de responsabilité sociale par la plateforme86. Ils affirmaient fermement le caractère d’ordre public de la qualification de contrat de travail et l’impossibilité pour un acteur privé de décider de l’exclusion d’une telle qualification lorsque les faits révèlent un lien de subordination juridique. Le statut de salarié, et la protection qui y est attachée, ne saurait être à la libre disposition d’un donneur d’ordre. Dans cette nouvelle décision, le Conseil constitutionnel rappelle que, si un donneur d’ordre tente d’y faire échec, il doit en répondre, aussi lourdes soient les conséquences.

• 87 CC, déc. nº 2006-540 DC du 27 juillet 2006, Loi relative au droit d’auteur et aux droits voisins da (...)
• 88 M. Heitzmann-Patin, « Beaucoup de bruit pour rien ? Quand le Conseil constitutionnel reconnaît l’ex (...)
• 89 CC, déc. nº 2021-940 QPC du 15 octobre 2021, Société Air France.

30La clause de sauvegarde élaborée par le Conseil constitutionnel entre 2004 et 200687 n’aura peut-être pas fait « beaucoup de bruit pour rien »88. C’est ce qu’il semble ressortir de la décision Société Air France du 15 octobre 202189.

• 90 CE, 9 juillet 2021, nº 450480, inédit.

31La société Air France contestait deux amendes qui lui avaient été infligées en raison d’un manquement à l’obligation pour le transporteur aérien de réacheminer ses passagers lorsque l’entrée sur le territoire national leur a été refusée. Elle a d’abord saisi le tribunal administratif de Paris puis la cour administrative d’appel de Paris. Elle a ensuite formé un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État accompagné d’une QPC sur les articles L. 213-4 et L. 625-7, 1° du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) qui servaient de fondement à l’amende administrative. Le Conseil d’État a accepté de renvoyer la question90.

• 91 Issu de l’ordonnance nº 2004-1248 du 24 novembre 2004.
• 92 Issu de la loi nº 2016-274 du 7 mars 2016.

32Les dispositions contestées avaient pour objet la mise en œuvre de l’obligation faite aux transporteurs aériens et maritimes de prendre en charge le retour des étrangers dont l’entrée sur le territoire d’un État membre a été refusée par l’autorité compétente. Cette obligation était initialement prévue à l’article 26 de la convention de Schengen et a été précisée par la directive 2001/51/CE du 28 juin 2001. L’article L. 213-4 du CESEDA91 transposait cette obligation de retour en droit interne. L’article L. 625-7, 1° du CESEDA92 fixait le montant de l’amende prévue. Ce sont ces dispositions applicables aux litiges qui ont été soumises au contrôle du Conseil constitutionnel.

• 93 Par l’ordonnance nº 2020-1733 du 16 décembre 2020.

33À la date à laquelle le Conseil se prononce, les dispositions contestées ont déjà été abrogées93. Elles ont toutefois été remplacées par les articles L. 821-10 et L. 333-3 du CESEDA dont le contenu est identique tant dans la sanction que dans les comportements réprimés. Ainsi, la décision du Conseil préjugeait de la constitutionnalité des actuels articles L. 821-10 et L. 333-3 du CESEDA.

• 94 CC, déc. nº 2021-940 QPC, § 9.
• 95 CC, déc. nº 2004-496 DC du 10 juin 2004, Loi pour la confiance dans l’économie numérique, § 7 et 9  (...)
• 96 CC, déc. nº 2021-940 QPC, § 10-12.
• 97 Ibid., § 13.
• 98 Commentaire de la décision CC, déc. nº 2021-940 QPC, p. 11-12.
• 99 J. Roux, « Les principes inhérents à l’identité constitutionnelle de la France existent ! À propos (...)
• 100 CE, Ass., 8 février 2007, Société Arcelor Atlantique et Lorraine et autres, nº 287110, § 11, Recuei (...)

35Le Conseil constitutionnel commence94 par rappeler sa jurisprudence95 pour déterminer sa propre compétence dans le cas où est contestée la constitutionnalité d’une loi de transposition d’une directive européenne. En vertu de l’article 88-1 de la Constitution, le principe est que le Conseil n’est pas compétent pour contrôler la constitutionnalité des lois de transposition qui se bornent à tirer les conséquences nécessaires des dispositions inconditionnelles et précises issues du droit dérivé de l’Union européenne. Par exception, il peut exercer son contrôle de constitutionnalité lorsque la loi va à l’encontre d’une règle ou d’un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France. Le Conseil constate que les dispositions législatives contestées se bornent à tirer les conséquences nécessaires des dispositions de la directive96. Ainsi, il n’est compétent que si les dispositions qui lui sont soumises mettent en cause une règle ou un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France97. Le Conseil constitutionnel précise pour la première fois98 que ces principes sont ceux qui ne trouvent pas de protection équivalente dans le droit de l’Union. Si ce critère semble encore vague99, il contribue à l’harmonisation avec la jurisprudence du Conseil d’État qui emploie la théorie de l’équivalence des garanties100.

• 101 CC, déc. nº 2021-940 QPC, § 15.
• 102 N. Chifflot, « Précisions sur “l’identité constitutionnelle de la France” », Procédures, nº 12, déc (...)
• 103 CE, Ass., 21 avril 2021, French Data Network, nº 393099, § 10, Recueil Lebon, p. 63.

36Le Conseil constitutionnel consacre alors le premier principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France101. Il s’agit de l’interdiction, fondée sur l’article 12 de la DDHC, de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative générale inhérentes à l’exercice de la « force publique » nécessaire à la garantie des droits. Cette première a évidemment fait l’objet de discussions doctrinales puisqu’elle suggère une volonté du Conseil constitutionnel d’assurer finalement la supériorité de la Constitution sur le droit de l’Union européenne102. Il semble tout à fait synchronisé avec le Conseil d’État qui a lui aussi consacré l’existence d’un principe constitutionnel sans garanties équivalentes en droit de l’Union103. Cependant, pour conclure à un retour d’un certain nationalisme des juridictions françaises, il faut encore s’assurer de la consistance juridique de ces principes inhérents à l’identité constitutionnelle française. Or, l’analyse au fond des dispositions contestées tend à mettre en question cette consistance au regard de l’étendue des obligations qui découlent effectivement de l’article 12 de la DDHC.

• 104 CC, déc. nº 2011-625 DC du 10 mars 2011, Loi d’orientation et de programmation pour la performance (...)
• 105 CC, déc. nº 2021-940 QPC, § 15.

37Les Sages estimaient déjà104 que l’article 12 de la DDHC interdit de déléguer certains pouvoirs de police. Selon l’expression réutilisée ici : « Il en résulte l’interdiction de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative générale inhérentes à l’exercice de la “force publique” nécessaire à la garantie des droits »105.

• 106 Ibid., § 16.
• 107 Ibid., § 17.
• 108 CC, déc. nº 2011-625 DC, § 19.
• 109 CC, déc. nº 2003-484 DC du 20 novembre 2003, Loi relative à la maîtrise de l’immigration, au séjour (...)
• 110 CC, déc. nº 2021-817 DC du 20 mai 2021, Loi pour une sécurité globale préservant les libertés, § 59
• 111 CC, déc. nº 2022-835 DC du 21 janvier 2022, Loi renforçant les outils de gestion de la crise sanita (...)

38La police peut être définie par le but qu’elle poursuit : la protection de l’ordre public. Toutefois, cette définition extensive n’est pas retenue ici car elle interdirait totalement l’existence d’entreprises de sécurité. Il est donc nécessaire d’identifier un noyau de compétences de police qui relèverait de cette interdiction : c’est ce que le Conseil constitutionnel entend par « inhérente à l’exercice de la force publique ». Cette notion est floue mais va emporter la déclaration de constitutionnalité. La décision apporte quelques précisions utiles pour essayer de cerner la limite de ces compétences de police administrative inhérentes à l’exercice de la force publique. Une distinction semble devoir être faite entre la décision elle-même qui relève de la seule compétence des autorités publiques106 et la mise en œuvre de ces décisions dont l’exécution peut être partagée. S’agissant de cette mise en œuvre, les compétences de surveillance ou de contrainte sur les personnes semblent indélégables107. Toutefois, l’interdiction de déléguer des activités de surveillance reste relativement souple. Si le Conseil estime qu’une personne privée ne peut être investie de « missions de surveillance générale de la voie publique »108, il n’en va pas de même d’une simple activité de transport109. Plus encore, les Sages ont admis qu’une activité de surveillance puisse être déléguée sur la voie publique aux « abords immédiats des biens dont les agents privés de sécurité ont la garde »110. Le Conseil a assoupli la délégation d’activités de surveillance en admettant qu’une personne privée puisse contrôler l’identité des personnes111. Il semble autoriser la délégation d’activités de surveillance dès lors qu’elles ne sont pas assorties de contraintes.

• 112 Voir J. Petit, « Police administrative et identité constitutionnelle de la France », L’actualité ju (...)
• 113 P.-A. Tomasi, « L’identité constitutionnelle de la France, la force publique et le service public » (...)

39Ainsi, la consistance du principe nouvellement inhérent à l’identité constitutionnelle de la France dépend essentiellement de la question de savoir quelles compétences de police sont véritablement inhérentes à l’exercice de la « force publique ». Or, les contours de cette interdiction sont incertains et la jurisprudence récente ne va pas dans le sens d’une clarification. La consécration d’un premier principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France s’est donc faite à peu de frais tant le principe visé reste malléable. Voilà qui permet de relativiser la portée de cette décision112 ou au contraire d’y voir une possible ouverture à d’autres services publics constitutionnels113.