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Partie 2 - La réforme de 1975 : L’amorce de dynamiques nouvelles

Le milieu ouvert, prémices d'une construction1

Yves Perrier

Texte intégral

État des lieux : La situation au début des années 1970

  • 1 Pour plus de développement voir Y. Perrier, La probation de 1885 à 2005, Paris, Dalloz, 2013, 1167 (...)

11970 : La probation n'a que dix ans d'existence. Ses premiers pas ont été aussi riches en initiatives que pauvres en moyens pour faire face au développement rapide du SME (17 000 fin 1970). Tous les comités n'ont pas de JAP, ou alors à temps très partiel. Lorsqu'ils sont présents, ils sont affectés principalement à d'autres fonctions. Le temps consacré à l'application des peines est portion congrue, les chefs de juridiction ayant peu de considération pour cette fonction. La fonction n'est pas vraiment définie. Certains vont investir fortement cet aspect social, d'autres moins présents, se contenteront d'un rôle de contrôle.

2De nombreux comités ne disposent pas non plus de professionnels (éducateurs délégués à la probation et assistants sociaux) et fonctionnent soit avec des contractuels, soit le plus souvent avec des bénévoles. Les recrutements sont peu nombreux, malgré la promulgation en 1966 d'un nouveau statut des personnels éducatifs et de probation et l'arrivée à l'École d'Administration Pénitentiaire de Fleury-Mérogis à l'automne 1967, de la première promotion d'éducateurs.

  • 2 L. Pons, Étude sur le développement de la probation, DAP, 2 juin 1966.
  • 3 Le corps des adjoints de probation a été créé par le statut de 1966. Les adjoints sont chargés d'as (...)
  • 4 85 chefs de service, 431 délégués à la probation, 211 adjoints de probation.

3Une étude prospective très intéressante2, réalisée en 1966 par Louis Pons, responsable du bureau de la probation à la direction de l'administration pénitentiaire, projette l'avenir de la probation. Il prévoit que pour faire face à la montée en puissance des sursis avec mise à l'épreuve, celle-ci doit s'organiser et se structurer autour de l'agent de probation. Louis Pons propose de créer un groupe de travail pour 400 condamnés composé d'un chef de service, de quatre délégués, deux adjoints3 et de bénévoles. Le délégué prend en charge les condamnés. Son action ne doit jamais se limiter « à un contrôle passif de la conduite du condamné. Il ne doit avoir recours qu'en cas de nécessité absolue à l'injonction ou à la menace. Son activité ne doit pas s'exercer en vase clos mais concourir avec toutes les activités sociales qui tendent directement ou indirectement aux mêmes fins ». Pour cela, il évalue le nombre de postes à créer en cinq ans à 727 postes4. Mais sur la période considérée seuls 154 postes seront créés. Il en sera d'ailleurs de même avec le sixième plan (1971-1975) les recrutements étant très inférieurs aux prévisions (une centaine par an).

  • 5 Rapport général sur l'exercice 1960, juin 1961.

4Outre le manque de moyens, les comités souffrent d'une absence totale de cadre d'intervention. Les modalités de prise en charge ne sont pas définies. L'organisation matérielle et le fonctionnement des comités de probation font bien l'objet de quelques circulaires, mais c'est l'empirisme qui règne, voulu au départ par l'administration pour « ne pas figer par un réseau de réglementations prématurées et tatillonnes des initiatives qu'il faut au contraire susciter, des expériences auxquelles il faut garder leur souplesse5 ».

  • 6 DAP, « Les éducateurs de l’administration pénitentiaire », brochure à destination des candidats à l (...)
  • 7 DAP, Le milieu ouvert : institutions juridiques et méthodes de traitement, 24 sept. 1976.

5L’administration parle de « couple » probationnaire-délégué, l’action de ce dernier étant axée sur la notion de confiance, « élément capital car c’est elle qui fonde l’adhésion du sujet au traitement qui lui est donné ». Elle insiste aussi sur la nécessité du travail en équipe, le comité étant tout entier un service social6. Dans une note interne, elle indique que « c’est à un véritable travail de transformation de la personnalité du probationnaire ou du libéré conditionnel, que le délégué doit se livrer » et que doit se mettre en place « une relation compréhensive mais exigeante en vue d’obtenir une modification de ses attitudes7 ».

Montée en puissance

  • 8 Loi n° 70-643 du 17 juillet 1970 tendant à renforcer la garantie des droits individuels.

6Plusieurs textes vont accélérer le développement du milieu ouvert. La loi du 17 juillet 19708 prévoit un ensemble de dispositions qui tendent à développer le traitement des délinquants en milieu ouvert. Elle renforce les pouvoirs du JAP. Elle élargit les conditions d'accès au sursis avec mise à l'épreuve et assouplit les modalités de son exécution. Elle crée la peine mixte qui va rapidement accélérer le prononcé de la mesure.

7Les nombreux incidents qui ponctuent l'année 1971 (prises d'otages à Aix-en-Provence – deux détenus abattus –, à Muret, à Clairvaux – deux otages assassinés –, aux Baumettes – un détenu abattu –, assassinat d'un surveillant à Lyon, mutinerie à Toul, puis à Nancy) amènent le pouvoir politique à réagir.

  • 9 Décret n° 72-852 du 12 septembre 1972 modifiant certaines dispositions du code de procédure pénale.

8Le décret du 12 septembre 19729 apporte d'importantes modifications au régime de l'exécution des peines. Il étend une nouvelle fois le champ de compétence des JAP (création de la commission d'application des peines, compétence au profit des mineurs).

9Il harmonise les textes relatifs au milieu ouvert. Le terme d'agent de probation s'applique indistinctement aux éducateurs, aux assistants sociaux et aux délégués vacataires. Ainsi disparaît réglementairement la distinction des tâches entre les éducateurs et les assistants sociaux.

  • 10 Loi n° 72-1226 du 29 décembre 1972 simplifiant et complétant certaines dispositions relatives à la (...)

10La loi du 29 décembre 197210 renforce l'individualisation des peines. Les JAP obtiennent le pouvoir de décider des libérations conditionnelles pour les peines n'excédant pas trois ans (idem pour les révocations). Ils disposent du pouvoir d'accorder des réductions de peine.

11Elle consacre enfin les comités de probation (art. 709-1). Mais seuls 113 sur 181 tribunaux de grande instance disposent d'un comité. Les JAP dénoncent ce texte qui institue des services à deux vitesses. Des JAP se retrouvent sans comité, sans personnel qualifié (uniquement des vacataires et des bénévoles).

  • 11 B. Dutheillet-Lamonthezie, « Congrès de l'ANJAP », Revue pénitentiaire, 1973, p. 193.

12Au 31 décembre 1972, le nombre de personnes suivies en milieu ouvert dépasse pour la première fois le nombre de détenus, ce qui ne manque pas d'inquiéter les JAP et les professionnels, le manque cruel de moyens risquant de provoquer « l'effondrement du milieu » selon les termes du président de l'Association Nationale des Juges et anciens juges de l'Application des Peines (ANJAP)11.

  • 12 Décret n° 75-402 du 23 mai 1975 modifiant certaines parties du code de procédure pénale.
  • 13 Loi n° 75-624 du 11 juillet 1975 modifiant et complétant certaines dispositions de droit pénal.

13Les textes parus en 1975 sont la conséquence des émeutes qui ont embrasé la France pénitentiaire en 1974. Si le décret 23 mai 197512 améliore et libéralise les conditions de détention, si la loi du 11 juillet 197513 va encore un peu plus dans le sens de l'individualisation (création de la dispense de peine, de l'ajournement, des peines de substitution...) ces textes n'ont que peu d'incidences sur le milieu ouvert.

14La loi élargit encore les conditions d'accès au sursis avec mise à l'épreuve. La révocation en cas de non-respect des obligations ou de nouvelle infraction n'est plus automatique.

15Le décret régularise une situation de fait en fusionnant en un seul et même service le comité de probation et le comité d'assistance aux libérés qui deviennent le Comité de Probation et d'Assistance aux Libérés (CPAL, nom qu'il conservera jusqu'en 1999).

Des professionnels mal dans leur peau et mal acceptés

  • 14 Réunion du CSAP du 22 décembre 1972, Rapport général sur l’exercice 1971, p. 259-313.

16Au début de la décennie, la place des éducateurs dans les établissements pénitentiaires est délicate. Ils se sentent marginalisés par l'administration pénitentiaire. Jeunes pour la plupart, ils sont souvent considérés par les autres catégories de personnels comme les défenseurs des détenus, voire comme des fauteurs de trouble. Lors de la réunion du Conseil supérieur de l'administration pénitentiaire en décembre 197214, le syndicat de la magistrature dénonce les « menaces de poursuites disciplinaires » à l'encontre d'éducateurs ayant « révélés quelques vérités ». Le représentant du syndicat des éducateurs (SNPEPAP-FEN), s’interroge : « Qu’a-t-on fait de la réforme pénitentiaire ? » Il parle de « sabotage », regrette que les éducateurs soient « saupoudrés aux quatre coins de la France », se désole du nombre de créations de postes (3 en 1971, 17 en 1972), quand la commission préparatoire au VIe Plan en prévoyait 100 par an. Conclusion du secrétaire général : « Tout se passe comme si l’on voulait l’inefficacité, voire la “dangerosité” du personnel éducatif, lequel, paraît-il, ne parvient pas à s’intégrer. Il est évident que l’éducateur ne peut s’intégrer que dans un système pénitentiaire visant réellement au reclassement et à l’amendement du condamné et non dans un système basé uniquement sur la sécurité. »

  • 15 Réunion du CSAP du 7 mars 1974, Rapport général sur l’exercice 1973 p. 290.

17Deux ans plus tard, la situation ne s'est pas améliorée. En décembre 1974, lors d'une nouvelle réunion du CSAP15, le secrétaire général du SNEPAP-FEN, qui regroupe alors la grande majorité des éducateurs, demande que les éducateurs du milieu fermé et les délégués à la probation « ne soient plus qu'un seul et même personnel dépendant directement du JAP, prenant le titre d'éducateurs délégués à l'application des peines et voient leurs tâches indifféremment s'appliquer au milieu fermé comme au milieu ouvert. »

18En milieu ouvert, revendiquant leur compétence technique, les éducateurs rejettent la présence massive des bénévoles (ils sont 1 500 en 1974 contre 256 délégués à la probation) et celle des vacataires et adjoints de probation qu'ils considèrent comme peu ou pas qualifiés. Ce malaise est amplifié par la dégradation des relations entre éducateurs et assistantes sociales, ces dernières titulaires d'un diplôme d'État refusant de reconnaître la qualité de travailleur social aux éducateurs qui n'ont ni le statut des éducateurs spécialisés, ni même un statut et une formation équivalente à ceux de leurs collègues de l'Éducation surveillée. À partir de 1974, le recrutement des éducateurs décolle enfin. De 1974 à 1978, 270 nouveaux éducateurs sont recrutés avant un nouveau fléchissement à partir de 1979. Cette arrivée de nouveaux professionnels dans les services rend encore plus nécessaire la structuration et l'organisation des comités de probation, d'autant que sur le terrain, la situation est difficile.

19Avec la professionnalisation progressive des CPAL, les pratiques évoluent : rationalisation des prises en charge, mise en place d'une sectorisation, développement des rapports trimestriels. Mais beaucoup de contrôles restent purement formels. Il existe toujours un tâtonnement sur les positionnements respectifs des JAP et des agents qui varient beaucoup d'un service à l'autre.

20Les travaux autour de la prison se multiplient après les événements de 1968 (et l'incarcération d'étudiants d'extrême gauche) et les mouvements dans les prisons. Des intellectuels s'emparent du débat (Jean-Paul Sartre, Michel Foucault, Pierre Vidal Naquet, Jean-Marie Domenach). Les professionnels s'approprient la réflexion sur la finalité du métier, sur le rôle et la fonction d'agent de probation.

21Faut-il être dans l'accompagnement, l'apprentissage de la liberté et de la responsabilisation ? Refuser d'être, comme l'écrit Michel Foucault, « l'éducateur-juge, le travailleur social-juge qui font régner l'universalité du normatif » ? Faut-il accepter, le probationnaire étant un condamné, d'assumer pleinement la double fonction d'aide et de contrôle ?

22Les clivages entre ces visions de la fonction traversent toutes les catégories de personnel de probation et se retrouvent au sein même des organisations syndicales. A ce « combat » idéologique s'ajoute l'accroissement des charges de travail, et la dégradation du profil des condamnés qui compliquent le quotidien. « La probation est atteinte d'une crise de croissance, voire de gigantisme qui risque de causer sa perte » s'alarme le président de l'ANJAP.

23Les services se radicalisent et en 1976, commence un mouvement de limitation des dossiers. Certains JAP prennent l'initiative de classer administrativement un certain nombre de dossiers. Les conflits entre eux et les agents de probation se multiplient. La lune de miel entre JAP et agents de probation est terminée. Ces derniers se rapprochent alors de l'administration pénitentiaire pour demander une amélioration de leurs conditions de travail.

Prise de conscience de l'administration

24Alors que les CPAL grossissent, que le nombre de mesures explose, l'administration pénitentiaire ne reste pas inactive.

25Plusieurs rapports annuels d'activités soulignent la nécessité de réorganiser les CPAL pour améliorer leur fonctionnement (trop peu d'agents, insuffisamment formés, JAP débordés, pratiques diverses tant sur le plan des méthodes que sur celui de l'administration des services).

  • 16 P. Vengeon, Note sur le renforcement et la structuration des comités de probation, 8395, 11 décembr (...)

26Une note interne de décembre 1975 rédigée par Pierre Vengeon, responsable du bureau de la probation, pointe les carences des JAP (trop âgés, mal choisis, mal formés ni préparés à assumer la direction d'un service, trop mobiles, ambiguïté des fonctions du JAP en même temps juge et administrateur), et celles des personnels (trop peu nombreux, peu qualifiés, corps disparate - cinq catégories différentes - quelquefois manque de maturité)16.

  • 17 Note sur le rôle et les fonctions du milieu ouvert, ses perspectives de développement et les moyens (...)

27Ce constat est repris en 1978. Dans une longue note interne, le bureau de la probation constate qu’« il existe un décalage de plus en plus important entre les objectifs assignés aux comités de probation et leur fonctionnement et leur efficacité. Mais l’insuffisance des effectifs ne lui semble pas l’unique raison de cette situation. La méthodologie encore incertaine et des structures mal adaptées sont également en cause. La note, qui réaffirme une action à la fois sur l’individu et le groupe social, souligne les difficultés que rencontrent les JAP et les délégués « qui sont souvent amenés à prendre en charge, sur presque tous les plans, des délinquants et même parfois leurs proches qui, pour des raisons fort diverses, ne bénéficient d’aucune couverture sociale, échappent aux dispositifs et aux mécanismes de protection prévus pour l’ensemble de la population et sont ballottés d’une administration à l’autre ; chacun limitant son intervention aux seuls problèmes de sa compétence sans appréhender la situation de la personne dans sa globalité. Pour toute cette clientèle déshéritée, le milieu ouvert joue le rôle d’un service social subsidiaire ». Et si pour le bureau de la probation le reclassement social constitue le but essentiel de la mission des travailleurs sociaux et la justification profonde de leur action, il reste modeste quant aux objectifs : « L’intégration sociale ne peut être que le résultat d’une action lente et progressive […]. Il faut donc se faire de la notion de réinsertion une image moins ambitieuse mais plus réaliste et plus lucide que dans le passé17 ». L'accent est mis sur l'amélioration de la formation initiale (l'ÉNAP est créée en 1977). Les offres de formation continue se développent.

28Pour l'amélioration de la prise en charge des publics, il convient de mettre au point une méthodologie applicable à l'ensemble des agents de probation et d'institutionnaliser une coopération avec les autres administrations et les partenaires privés et associatifs. De même, le renforcement de la hiérarchie interne devient nécessaire pour compléter l'action du JAP. L'administration pénitentiaire s'engage sur tous ces fronts.

Les Comités pilotes

29Elle met en place une expérimentation dans quelques CPAL, dits « comités pilotes » (Bobigny, Créteil, Lyon et Rouen) visant à mieux définir et préciser les principes de l'action éducative conduite en faveur des probationnaires et libérés conditionnels, et à rechercher une meilleure organisation des structures existantes. Un organisme de recherche (l'Union Nationale des Centres d'Études et d'Action sociale – UNCEAS) est chargé de suivre et d'évaluer l'expérience.

30Les moyens en personnel des comités pilotes sont fortement renforcés (JAP, chefs de service, personnels socio-éducatifs). Les conditions matérielles de travail sont améliorées.

  • 18 A. Nison, H. Reignat, C. Zimmermann, « Les comités de probation, recherche à partir de l’expérience (...)

31Le bilan remis en 197918 fait le constat de la grande hétérogénéité des pratiques des CPAL, d'un besoin de méthodologie tant vis à vis du probationnaire que de son milieu social. Le rapport note la grande solitude institutionnelle des agents, tant dans leurs rapports avec l'administration pénitentiaire que par l'absence de connaissance par les partenaires potentiels de leur existence.
Il pointe les contradictions des travailleurs sociaux face à leur rôle de contrôle.

  • 19 A. Minc, Note de synthèse sur le fonctionnement de l’administration pénitentiaire, Inspection génér (...)

32Le rapport souligne la nécessité d'élaborer une méthodologie de travail en milieu ouvert et insiste sur la responsabilité du corps social dans la réinsertion des condamnés. A la suite de ce constat, l'administration pénitentiaire réunit un groupe de travail chargé de dégager des principes méthodologiques généraux de la prise en charge des condamnés. A la même époque, Alain Minc, inspecteur des finances, dans un rapport sur le fonctionnement de l'administration pénitentiaire, fait un tableau assez noir du milieu ouvert : « Si l'importance croissante du milieu ouvert est prévisible, l'impossibilité de l'anticiper avec précision rend difficile la tâche des gestionnaires. Ceux-ci agissent dans le flou et avec difficulté. Ils ignorent jusqu'au nombre de magistrats qui se consacrent effectivement à temps plein au milieu ouvert ; ils disposent d'effectifs qui ne suivent pas l'évolution de la population ; ils reçoivent tardivement les informations en provenance des juridictions. De ce fait, les prises en charge sont incomplètes : ainsi au comité de Paris, seulement 42,5% des dossiers étaient attribués à un juge et à un délégué. Même quand les probationnaires sont pris en charge, leur suivi est irrégulier : les mesures d'assistance ne sont pas toujours enregistrées, les dossiers non tenus à jour. Ceci dépend des comités, mais aussi des délégués. En effet, au nom des impératifs du travail socio-éducatif, l'administration se tient sur la réserve à l'égard des délégués : non seulement elle ne leur impose pas de doctrine d'action mais encore elle ne les enserre dans aucune règle stricte d'intervention.... Il n'y a en fait, ni théorie, ni expérience qui fondent l'action en milieu ouvert pénitentiaire. On y retrouve les débats traditionnels qui accompagnent les nouvelles techniques d'action sociale, et l'administration demeure, à cet égard, trop prudente, hésitant à énoncer une doctrine19 ».

Le renforcement de la hiérarchie interne

  • 20 Décret n° 77-904 du 8 août 1977 relatif au statut spécial des fonctionnaires des services extérieur (...)

33Parallèlement à l'expérience des comités pilotes, une réflexion s'engage sur le rôle et les fonctions de la hiérarchie. Si le chef de service existe depuis la création des comités de probation, cette fonction reste marginale puisqu'en 1970 seuls deux CPAL en sont dotés (Lyon et Paris). Le décret du 12 septembre 1972 reste flou. Il parle de membre du personnel de direction pour exercer ces fonctions, mais également d'assistants sociaux chefs. Le changement se produit en 1977 avec la réforme statutaire des personnels pénitentiaires qui restructure le corps des personnels de direction et supprime le grade de chef de service20. Le personnel de direction se voit conforté dans son rôle d'animateur et de coordonnateur des établissements et des services de probation.

  • 21 Décret n°77-1143 du 22 septembre 1977 relatif au statut particulier du personnel éducatif et de pro (...)

34Le décret du 22 septembre 1977 portant statut particulier du personnel éducatif et de probation21 crée un grade de chef de service éducatif et de probation de catégorie B, accessible au choix par inscription sur un tableau d'avancement. Pour beaucoup de professionnels, ce texte marque un recul significatif pour la profession. Il est sans doute en partie le résultat des conflits internes et de l'ambivalence des professionnels vis à vis de la hiérarchie dont le rôle n'est pas défini clairement. Depuis la création des comités de probation, les personnels socio-éducatifs ont bénéficié d'une autonomie importante dans l'organisation de leur travail à laquelle ils sont très attachés. On leur reproche quelquefois de se comporter comme des travailleurs indépendants, des professions libérales. S'ils sont favorables à une hiérarchie, il faut qu’elle soit lointaine. Favorables au début de la décennie à une hiérarchie spécifique sous l'autorité du JAP, quand ceux-ci sont peu présents, ils rejettent cette idée lorsque ces derniers exercent leur pouvoir hiérarchique après les mouvements de limitation des dossiers. Ils se rapprochent alors de l'administration pénitentiaire encore très éloignée des problématiques du milieu ouvert (hormis le bureau de la probation qui n'est pas d'un grand poids au sein de l'administration centrale).

  • 22 Diffusée d’abord sous forme dactylographiée le 6 novembre 1979 (G3 no 6 PV/CC réf 32-11, 32-21) ell (...)

35Lorsqu'il s'agit de définir le rôle des chefs de service, les personnels s'écharpent. Beaucoup assimilent hiérarchie et bureaucratie. La majorité des assistants sociaux est opposée à la création d'une hiérarchie fonctionnelle, préférant la solution du conseil technique sans autorité hiérarchique. Certains parmi les éducateurs se revendiquant « autogestionnaires » sont sur la même position. Au sein même du SNEPAP s'opposent deux stratégies syndicales. La nomination de personnels de direction, sans connaissance du milieu ouvert et maladroits dans leur prise de fonction accentue ce rejet. Il faut attendre novembre 1979 pour que soit publiée la circulaire sur le rôle et les attributions des directeurs et chefs de service de probation22 . Elle aborde trois secteurs :

  • l'aide et du conseil technique dans le domaine de l'action socio-éducative,

  • l'établissement d'un réseau de relation avec les services du tribunal, les administrations et les organismes à vocation sociale,

  • l'organisation administrative.

36Plus largement, ce texte, qui est aussi le fruit de l'expérience des comités pilotes, confirme l'autorité du JAP sur les services, rappelle que le personnel socio-éducatif est mandaté par décision de justice pour suivre un condamné et qu'à ce titre il doit rendre des comptes. La publication de la circulaire n'apaise pas les tensions. Beaucoup de professionnels continuent de critiquer la bureaucratisation du milieu ouvert qui ne peut que nuire au suivi des condamnés. Ils contestent la nomination de personnels de direction, ignorants tout du milieu ouvert et demandent l'élaboration d'un nouveau statut doté d'une hiérarchie « spécifique et complète ». Quant aux JAP, ils n'accueillent pas ce texte avec beaucoup d'enthousiasme, certains se sentant « dépossédés de leurs pouvoirs ».

Le rapport sur la méthodologie

  • 23 Rapport de la commission sur la méthodologie de la prise en charge des condamnés en milieu ouvert, (...)

37En janvier 1981, le groupe de travail sur la méthodologie rend son rapport qu'il annonce limité, en raison du délai très court qui lui était imparti23. Il note le développement important de la probation (+ 241% en neuf ans), le manque de JAP et leur peu de disponibilité, l'insuffisance numérique de travailleurs sociaux, des méthodes de travail hétérogènes, une organisation des services rudimentaire, une ouverture sur l'extérieur très insuffisante. Il s'interroge sur les finalités de la libération conditionnelle et du SME. Le rapport essaye de dégager les caractères généraux et les moyens nécessaires à la mise en œuvre des prises en charge sérieuses (différentes étapes de la prise en charge, liaisons avec les autorités judiciaires et les autres institutions, caractéristiques et importance des entretiens, contenu du dossier, rapports aux autorités, évaluation).

38En conclusion, il souhaite une présence active du JAP, et constate le peu de reconnaissance de l'institution judiciaire pour ce magistrat. Il préconise une amélioration des conditions de prise en charge des personnes par la limitation du nombre de dossiers en charge, par une amélioration de la formation, par une harmonisation des pratiques. Ce rapport, non diffusé officiellement, n'en est pas moins accueilli fraîchement par ceux qui le consultent. Les priorités gouvernementales ayant changé depuis quelques mois, il reste dans les tiroirs de l'administration centrale.

Un virage à venir

  • 24 Il ajoute : « Pour aller jusqu’au bout de la logique, dit-il, nous aurions dû supprimer le JAP. Pou (...)
  • 25 Loi n° 78-1097 du 22 novembre 1978 modifiant certaines dispositions du code de procédure pénale en (...)

39En cette fin de décennie, le contexte politique n'est pas favorable au milieu ouvert. Depuis 1976, le gouvernement a redécouvert les vertus de la punition et dénonce la faillite de la priorité donnée depuis la libération à la réhabilitation. Le JAP est l'objet de toutes les critiques. Après avoir vu ses pouvoirs s'accroître, son action est sévèrement mise en cause. Le garde des Sceaux le compare à un chiroptère : « Il est un peu chauve-souris. Je suis oiseau, voyez mes ailes. Je suis souris, voyez mes dents24 ». Les lois de 1978 et 198125 restreignent ses pouvoirs. Les conditions de prononcé du SME sont à nouveau limitées. Les acquis des lois de 1970, 1972 et 1975 sont en partie supprimés. Le rapport méthodologie est enterré, les créations de poste se font plus rares, malgré le doublement du nombre de personnes suivies entre 1975 et 1981. Le nombre de mesures en charge au 30 juin 1981 dépasse les 73 000 (pour 545 agents au 1er janvier 1981). Au début de la décennie, il était inférieur à 20 000. Malgré tout, les bases d'une évolution du milieu ouvert sont en place.

  • 26 DAP, Rapport sur le fonctionnement du milieu ouvert, 1983, 117 p.

40C'est sur ce socle que l'administration pénitentiaire, sous l'impulsion du nouveau garde des Sceaux, va reprendre, dès 1982, la réflexion sur la méthodologie, en organisant des réunions des principaux acteurs dans toute la France. Elle aboutira en 1983 avec la publication d'un rapport qui fait la quasi-unanimité26. Cette réflexion se poursuivra et s'élargira les années suivantes, tenant compte des nouvelles mesures qui se mettent en place (TIG, contrôle judiciaire), des nouvelles pratiques professionnelles, des relations qui s'établissent avec les partenaires institutionnels, le tissu associatif et la société dite civile. La réforme de 1986 prendra acte de tous ces changements en renforçant la hiérarchie interne (création du directeur de probation) en organisant et en structurant un peu plus et un peu mieux les services.

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Notes

1 Pour plus de développement voir Y. Perrier, La probation de 1885 à 2005, Paris, Dalloz, 2013, 1167 p.

2 L. Pons, Étude sur le développement de la probation, DAP, 2 juin 1966.

3 Le corps des adjoints de probation a été créé par le statut de 1966. Les adjoints sont chargés d'assister les éducateurs dans leurs tâches.

4 85 chefs de service, 431 délégués à la probation, 211 adjoints de probation.

5 Rapport général sur l'exercice 1960, juin 1961.

6 DAP, « Les éducateurs de l’administration pénitentiaire », brochure à destination des candidats à la fonction, Imprimerie administrative de Melun », 1970.

7 DAP, Le milieu ouvert : institutions juridiques et méthodes de traitement, 24 sept. 1976.

8 Loi n° 70-643 du 17 juillet 1970 tendant à renforcer la garantie des droits individuels.

9 Décret n° 72-852 du 12 septembre 1972 modifiant certaines dispositions du code de procédure pénale.

10 Loi n° 72-1226 du 29 décembre 1972 simplifiant et complétant certaines dispositions relatives à la procédure pénale, aux peines et à leur exécution.

11 B. Dutheillet-Lamonthezie, « Congrès de l'ANJAP », Revue pénitentiaire, 1973, p. 193.

12 Décret n° 75-402 du 23 mai 1975 modifiant certaines parties du code de procédure pénale.

13 Loi n° 75-624 du 11 juillet 1975 modifiant et complétant certaines dispositions de droit pénal.

14 Réunion du CSAP du 22 décembre 1972, Rapport général sur l’exercice 1971, p. 259-313.

15 Réunion du CSAP du 7 mars 1974, Rapport général sur l’exercice 1973 p. 290.

16 P. Vengeon, Note sur le renforcement et la structuration des comités de probation, 8395, 11 décembre 1975, 20 p. Plus annexes, archives de l'administration pénitentiaire.

17 Note sur le rôle et les fonctions du milieu ouvert, ses perspectives de développement et les moyens nécessaires à l’accomplissement de ses missions, document ronéoté, 10 oct. 1978, 21 p., non signé, archives de l’administration pénitentiaire.

18 A. Nison, H. Reignat, C. Zimmermann, « Les comités de probation, recherche à partir de l’expérience-pilote de quatre comités », 1977-1979, 108 pages ronéotées.

19 A. Minc, Note de synthèse sur le fonctionnement de l’administration pénitentiaire, Inspection générale des finances, 79-128, mai 1979, p. 23.

20 Décret n° 77-904 du 8 août 1977 relatif au statut spécial des fonctionnaires des services extérieurs de l'administration pénitentiaire.

21 Décret n°77-1143 du 22 septembre 1977 relatif au statut particulier du personnel éducatif et de probation.

22 Diffusée d’abord sous forme dactylographiée le 6 novembre 1979 (G3 no 6 PV/CC réf 32-11, 32-21) elle est imprimée et à nouveau diffusée le 18 janvier 1980 sous la référence 80-02.

23 Rapport de la commission sur la méthodologie de la prise en charge des condamnés en milieu ouvert, direction de l’administration pénitentiaire, janv. 1981, document dactylographié.

24 Il ajoute : « Pour aller jusqu’au bout de la logique, dit-il, nous aurions dû supprimer le JAP. Pourquoi ne l’avons-nous pas fait ? D’abord parce que les 250 JAP travaillent, avec une conscience et une bonne volonté remarquables, en liaison directe avec les établissements pénitentiaires. Ils apportent l’optique d’un magistrat du siège qui connaît de l’intérieur les soucis et la psychologie du détenu et qui suit son évolution. Cette optique est utile, mais elle ne doit pas être unique. Il est indispensable de tenir compte de l’intérêt du condamné pour faciliter sa réinsertion ultérieure mais aussi de celui de la société dans le respect de l’ordre social. » Assemblée nationale, séance du 21 juin 1980.

25 Loi n° 78-1097 du 22 novembre 1978 modifiant certaines dispositions du code de procédure pénale en matière d'exécution des peines privatives de liberté et loi n° 81-82 du 2 février 1981 renforçant la sécurité et protégeant la liberté.

26 DAP, Rapport sur le fonctionnement du milieu ouvert, 1983, 117 p.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Yves Perrier, « Le milieu ouvert, prémices d'une construction », Criminocorpus [En ligne], L’administration pénitentiaire, 1945, 1975, 2015. Naissance des réformes, problématiques, actualité, Partie 2 - La réforme de 1975 : L’amorce de dynamiques nouvelles, mis en ligne le 09 septembre 2019, consulté le 21 septembre 2019. URL : http://journals.openedition.org/criminocorpus/6305

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Auteur

Yves Perrier

Directeur de service pénitentiaire d’insertion et de probation honoraire

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