1L’ancien Garde des Sceaux Robert Badinter, a un jour déclaré : « il y a des périodes favorables et des périodes défavorables pour réformer la prison. Périodes favorables quand survient une prise de conscience de la réalité carcérale. Ces périodes cessent par le jeu des circonstances. Il existe toutefois des moments où l’on peut agir ».

2Je vous propose justement de nous arrêter quelques minutes sur l’une de ces périodes propices à l’action et à la réforme pénitentiaire qui s’est concrétisée à la fin des années 2000 par l’adoption et l’entrée en vigueur tant attendue d’une loi pénitentiaire. Mon propos s’organisera en 4 temps :

- la genèse de la loi pénitentiaire,

- la préparation du projet de loi,

- le débat parlementaire et le vote de la loi,

- les grandes avancées de cette loi.

La nécessité d’une loi pénitentiaire s’impose dans les années 2000

3Pratiquement toutes les grandes démocraties possèdent une loi fixant les principes d’organisation et de fonctionnement de leurs services pénitentiaires ainsi que les modalités de prise en charge des personnes détenues.

4En France, la nécessité d’une telle démarche n’apparait que tardivement, reflétant le relatif désintérêt de la société et plus particulièrement des responsables politiques pour la prison. L’idée s’impose toutefois progressivement dans les années 2000 après une première tentative infructueuse lancée par Mme Lebranchu, alors Garde des Sceaux en 2001.

6La Garde des Sceaux, Mme Lebranchu, s’engage alors à faire voter avant la fin de la législature une grande loi pénitentiaire pour moderniser les prisons et garantir le respect de la dignité des personnes détenues en assurant notamment un contrôle indépendant des lieux de privation de liberté.

7Dans ce cadre, elle organise un large mouvement de consultations aboutissant à la rédaction fin 2001 d’un avant-projet de loi pénitentiaire. La survenance d’événements graves dans les prisons mais surtout la médiatisation d’une série de faits divers à l’approche de l’élection présidentielle de 2002 conduisent le gouvernement à interrompre le processus, illustrant parfaitement la pertinence de la réflexion de Robert Badinter que je citais en préambule. Au-delà de ces considérations politiques, la nécessité d’une telle loi s’impose pourtant pour des raisons juridiques. Le droit pénitentiaire est en effet alors principalement constitué d’un maquis de dispositions réglementaires, de circulaires et de notes administratives, en contradiction avec l’article 34 de la constitution qui confie à la loi les matières touchant aux libertés et aux droits fondamentaux. Le droit pénitentiaire ne présente pas non plus les garanties de lisibilité et d’accessibilité requises dans un tel domaine. Ce constat de fond, auquel s’ajoute l’évolution de la jurisprudence des tribunaux administratifs et de la Cour Européenne des Droits de l’Homme amène tous les candidats à l’élection présidentielle de 2007 à s’engager à faire voter un tel texte s’ils sont élus.

La rédaction du projet de loi

8Au lendemain de l’élection présidentielle, au printemps 2007, la nouvelle Garde des Sceaux nommée par le président Sarkozy, Rachida Dati présente un projet de loi créant le Contrôle Général des Lieux de Privation de Liberté (CGPL), autorité indépendante, compétente pour vérifier le respect des droits fondamentaux dans tous les lieux privatifs de liberté, prisons bien sûr mais aussi centres de rétention, locaux de garde à vue, hôpitaux psychiatriques etc.

9Dans la foulée, Mme Dati lance en juillet 2007 le processus d’élaboration de la loi pénitentiaire. Elle reprend, en l’adaptant, la démarche engagée quelques années auparavant par Mme Lebranchu et confie à un comité d’organisation restreint (COR) le soin de lui faire des propositions concrètes et précises sur les thématiques suivantes :

Les missions du service public pénitentiaire et de ses personnels

- Les droits et devoirs des personnes détenues

- Les régimes de détention

- Les aménagements de peine

10Cet organe, présidé par Jean Olivier Viout, alors procureur général près la cour d’appel de Lyon, regroupe 27 personnes issues d’horizons très divers : fonctionnaires pénitentiaires, syndicalistes, magistrats, avocats, professeurs de droit, écrivain, médecins, représentants du monde associatif et de la société civile. Ce comité d’organisation remet son rapport en fin d’année. Les 120 préconisations qui ne relèvent pas toutes du niveau législatif seront pour la quasi-totalité validées par la Garde des Sceaux et reprises dans la loi pénitentiaire et ses décrets d’application. C’est une démarche assez nouvelle dans le domaine de l’élaboration du processus législatif qui a permis une réelle confrontation d’idées se traduisant par des préconisations équilibrées, tout à la fois novatrices et pragmatiques.

11Il est intéressant de noter que Mme Taubira quelques années plus tard ira encore plus loin dans cette démarche privilégiant la réflexion, le débat et la maturation des idées en organisant une conférence de consensus dont le déroulement s’étalera sur plusieurs mois pour la préparation de ce qui deviendra la loi du 15 août 2014.

12Parallèlement aux préconisations émises par le COR, le projet de loi pénitentiaire se nourrit également de pratiques étrangères et de textes internationaux. À cet égard, il convient de citer les Règles Pénitentiaires Européennes (RPE) adoptées par le Conseil de l’Europe en janvier 2006 qui, bien que non obligatoires, représentent des standards à atteindre pour les 47 États membres de cette institution. Dès leur publication, le directeur de l’administration pénitentiaire Claude d’Harcourt a souhaité faire de ces règles la charte d’action de ses services. Elles vont exercer une influence majeure non seulement dans la rédaction du projet de loi mais aussi durant les débats parlementaires qui y feront fréquemment référence. Tout comme le travail du COR, ce recours à des règles internationales très concrètes (fortement influencées par le pragmatisme anglo-saxon et les apports les plus récents de la criminologie) traitant souvent du quotidien de la détention, contribue à dépassionner le débat et à dépasser les clivages idéologiques pour dégager des solutions consensuelles. En 2008, un an après l’engagement du processus d’élaboration, le texte est donc prêt pour être débattu devant le parlement.

Le débat parlementaire et le vote de la loi

13Les débats y sont riches et constructifs permettant de dépasser les postures politiciennes et le clivage profondément contre-productif entre (je force le trait à dessein) partisans du « populisme pénal » pour lesquels le délinquant ne peut se réinsérer quelque soient les efforts engagés et tenants de l’« angélisme pénal » faisant de la prison le mal absolu.

14La richesse des échanges, la qualité des arguments et la volonté de réformer, tout particulièrement au Sénat, doivent être soulignées. Outre la capacité des parlementaires à s’élever sur certains sujets importants au-dessus des clivages partisans, la sérénité des débats est également favorisée par la nouvelle procédure parlementaire introduite par la réforme constitutionnelle du 13 juillet 2008 qui a sensiblement augmenté les prérogatives des assemblées dans le travail législatif. Ainsi le texte servant de base à la discussion générale n’est plus celui du gouvernement mais celui élaboré par la commission des lois. L’obligation d’accompagner l’examen du texte d’une étude d’impact participe également de cet esprit de responsabilité. Le texte initial présenté par le gouvernement est ainsi très largement amendé et enrichi tout au long du processus législatif. Précisons qu’au Sénat, si l’opposition s’est abstenue, aucun sénateur n’a voté contre ce texte. Même si le clivage traditionnel gauche/droite et les arrière-pensées politiciennes sont plus présents à l’Assemblée Nationale l’équilibre et l’esprit réformateur du texte y sont finalement préservés.

Les grandes avancées de cette loi

15Il serait trop long d’énumérer les nombreuses dispositions contenues dans cette loi qui comporte 100 articles, je m’en tiendrais donc à quelques points qui me paraissent essentiels :

- l’objectif de prévention de la récidive assigné au service public pénitentiaire, qui permet de dépasser l’opposition largement artificielle sur le terrain entre sécurité et réinsertion ;

- l’affirmation solennelle que les prisons ne sont pas que l’affaire de l’administration pénitentiaire et que la société dans son ensemble doit les assumer en rappelant que les autres services de l’État, les collectivités territoriales, les associations… doivent concourir à leur bon fonctionnement ;

- le rappel que la prison est un lieu de droit faisant l’objet de nombreux contrôles ;

- la mention solennelle que l’administration pénitentiaire contribue activement à la sécurité de la société et que les personnels pénitentiaires constituent l’une des forces dont dispose l’Etat pour assurer la sécurité intérieure du pays ;

- la reconnaissance de l’importance de la mission confiée aux personnels pénitentiaires qui va de pair avec l’exemplarité que l’on attend d’eux se traduisant notamment par l’édiction d’un code de déontologie ;

- l’intérêt majeur des aménagements de peine et la nécessité de les développer dans l’objectif de prévenir la récidive.

16Enfin, et c’est sans doute le plus important, l’intérêt majeur de cette loi est d’avoir donné des repères et fixer un cap, une ambition, aux services pénitentiaires dans leur activité quotidienne.

17Mais si l’essentiel des dispositions de la loi pénitentiaire sont désormais appliquées, y compris les mesures qui semblaient au départ problématiques comme celle relative aux fouilles des personnes détenues ou encore celle organisant l’expression des personnes incarcérées, des difficultés subsistent.

18La première de ces difficultés a trait à la surpopulation carcérale qui perdure et qui freine la mise en œuvre de l’encellulement individuel qui en est, je le rappelle, à son quatrième moratoire en 15 ans. Au-delà de ses effets évidents sur les conditions d’hébergement, la surpopulation carcérale emporte des conséquences fâcheuses sur le fonctionnement général des établissements pénitentiaires, les conditions de travail des personnels et les conditions de vie des détenus (moins de parloirs et d’activités, accès plus difficile au service médical, moindre disponibilité des personnels, usure accélérée des équipements…).

19Se pose ensuite la question des moyens attribués à la prison. La période budgétaire contrainte que nous connaissons, même si le ministère de la Justice demeure préservé par rapport à d’autres, rend parfois difficile la transcription dans la réalité carcérale des principes et standards arrêtés par la loi. Ainsi qu’a pu l’écrire Jérôme Filippini, conseiller à la cour des comptes et ancien sous-directeur en charge des questions budgétaires à la direction de l’administration pénitentiaire,  la prison réelle, au-delà des principes et des textes qui la régissent, « c’est d’abord quatre murs, un réseau électrique, des kilomètres de tuyauteries, de câbles et de goulottes, une fonction “hôtelière” de masse qui suppose que 200 000 repas soient servis chaque jour, que le linge soit lavé, que l’entretien courant soit assuré, les articles de cantine distribués… ». Tout cela nécessite, au-delà des discours et des principes des moyens.

21Je terminerai mon propos par un constat, une réflexion et un vœu.
Le constat c’est que la prison, contrairement à ce que certains continuent à le prétendre, est une institution sociale et républicaine capable d’évoluer et de se réformer, la loi pénitentiaire en est une illustration mais il y en a bien d’autres. Peu d’institutions ont d’ailleurs autant changé en une génération.

22La réflexion, c’est qu’il ne faut pas trop demander à la seule prison, au risque de la mettre en échec et en développant un discours strictement négatif, de rendre son évolution encore plus délicate. Il faut se souvenir que la prison se situe en bout de chaine et accueille souvent des personnes déjà en échec et en rupture sociale. Si l’on doit être exigeant avec l’institution pénitentiaire, c’est à la condition expresse de lui demander ce que l’on peut raisonnablement attendre d’elle et non en lui fixant une obligation absolue de résultat, là où toutes les autres institutions de la République ont précédemment échoué, failli ou renoncé.

23Enfin, le vœu c’est que ce temps privilégié dont parlait Robert Badinter ne soit plus une parenthèse exceptionnelle mais puisse s’installer dans la durée afin de permettre à la prison Républicaine, reconnue et assumée par la société, de poursuivre son évolution et sa réforme afin de s’adapter aux évolutions de notre société et de répondre aux défis de notre époque.