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Partie 3 - La réforme pénale aujourd’hui : avancées du droit pénitentiaire et prévention des récidives

Les réformes à l’œuvre en Belgique : définition et encadrement de la prise en charge des justiciables

Aline Bauwens

Texte intégral

1Je vous propose d’analyser les réformes en cours en Belgique dans les maisons de justice en traitant du passé, du présent et de l’avenir de celles-ci. Et je tiens à le faire dans le contexte belge mais également dans un contexte plus large en utilisant des exemples internationaux.

Le passé : Une brève histoire des maisons de justice

2La Belgique compte 28 maisons de justice. Après les drames qui ont secoué la Belgique en 1996, les décideurs politiques ont pris différentes mesures, dont celle de regrouper plusieurs services parajudiciaires au sein d’une seule et même structure. Les maisons de justice sont créées en 1999 avec l’objectif de rendre la justice plus accessible, ouverte et efficace. Elles prennent aujourd’hui en charge plus de 65.000 nouveaux dossiers par an. Ceux-ci concernent des missions très variées et sont confiées aux maisons de justice par des autorités judiciaires (par exemple le procureur du Roi, le tribunal de l’application des peines) ou administratives (par exemple un directeur de prison). Au sein des maisons de justice, ce sont des assistants de justice qui assurent le suivi des dossiers.

3Les maisons de justice s’occupent essentiellement de l’exécution des peines dans la communauté, c’est-à-dire des peines et mesures qui ne sont pas des peines exécutées en prison et qui s’adressent aux majeurs (la libération conditionnelle, la peine de travail, la probation…). Les missions pénales représentent la grande majorité des dossiers pris en charge par les assistants de justice. Dans ce cadre, elles ont une mission d’enquête et de guidance c’est-à-dire qu’elles assurent le suivi des justiciables. Les trois autres types de missions sont : l’accueil des victimes ; des missions civiles lorsque l’on intervient à la demande d’un juge dans le cadre de l’exercice de l’hébergement des enfants ou de l’autorité parentale ; et l’accueil social de première ligne.

Le présent : les réformes

1999 : La création des Maisons de justice

4En juin 1999, le service des maisons de justice reprend l'ensemble des missions parajudiciaires. Le point commun des missions des maisons de justice, à savoir le travail social sous mandat d’une autorité judiciaire ou administrative, servit de point de départ à l’élaboration de la déontologie et de la méthodologie de travail, basée sur l’approche systémique et sur la notion d’aide et de contrôle.

2004 : Le « Business Process Reengineering » des maisons de justice est lancé

5À peine institué comme entité fédérale, le service des maisons de justice est impliqué dans le vaste chantier de la réforme Copernic: la mise en œuvre du Business Process Reengineering (BPR) – refonte des processus de travail – permit, non seulement d’harmoniser l’ensemble de l’exécution des missions mais également de développer des outils de gestion.

2007 : La création d'une Direction générale Maisons de Justice

6Résultat inattendu du BPR, le service des maisons de justice qui dépendait jusque-là d’autres directions générales du Service Public Fédéral Justice (pénitentiaire et organisation judiciaire) devient officiellement, en 2007, la Direction Générale Maisons de Justice (DGMJH). Le renforcement de l’identité propre et de la légitimité des maisons de justice a précisément été le mobile de la création de cette nouvelle Direction.

Octobre 2011 : 6e réforme de l’État

7En 2011, la 6e réforme de l’État transfère l’ensemble des compétences des maisons de justice aux communautés.

Juillet 2014 : La communautarisation

Suite à la 6e réforme de l’État, les compétences des maisons de justice reviennent donc, à partir du 1er juillet 2014, pour la Wallonie à la Fédération Wallonie-Bruxelles, et pour la Flandre à l’Autorité Flamande, département de l’aide sociale, de la santé publique et de la famille. Il y a eu une période de transition de 6 mois.

2015 : La communautarisation

8Le 1er janvier 2015, le transfert des compétences des maisons de justice vers les Communautés était effectif, le personnel et le budget étaient transférés. La continuité et l’efficacité du travail fourni dans le suivi et l’accompagnement de près de 2000 personnes au quotidien sont ainsi assurées par des accords de coopération entre les Communautés.

9Il y a très peu de données exactes disponibles jusqu’à ce jour, de ce fait je n’évoquerai que de la situation actuelle en Flandre d’après la conférence des maisons de justice flamandes, du 7 décembre 2015. La conférence a eu lieu pour examiner si la communautarisation offre une occasion pour redéfinir les tâches principales et les missions des maisons de justice flamandes. Elle visait aussi à considérer comme une étape importante pour la création des accords de coopération entre des acteurs flamands.

10À cette conférence, il est apparu clair que persistaient des nombreuses questions sans réponse, en ce qui concerne les objectifs, les rôles et les tâches des maisons de justice flamandes dont celles liées aux partenariats, au partage des données et à la qualité du travail.

L’avenir

  • 1 « Le changement est un challenge. Tout changement d’organisation comporte des inconnues. Et les inc (...)

“Change is challenging. With any organizational change come unknowns. With unknowns come ambiguities1.”

  • 2 E. McLauglin, J. Muncie, G. Hughes, « The permanent revolution: New Labour, new public management a (...)

Les maisons de justice ne sont pas les seules organisations confrontées à des changements fondamentaux. Selon McLauglin et ses collègues2 toutes les institutions judiciaires opèrent maintenant dans un contexte de « révolution permanente » pour reprendre leur terme. Le changement constant est la norme plutôt que l’exception. Presque tous les services Européens de probation ont connu des réorganisations, souvent l’une après l’autre. Nous pouvons alors dire que les assistants de justice belges sont de vrais spécialistes en matière de changement.

  • 3 M. J. Schabracq, C. L. Cooper, Beter, leuker, slimmer: de uitdaging van stress, Schiedam, 2001 : Sc (...)

11Les changements organisationnels sont souvent source de tension et d’anxiété, non seulement chez les personnes concernées directement dans l’organisation, mais également pour celles qui en sont un peu plus éloignées. Les recherches montrent que cela est lié au fait que les changements organisationnels sont souvent vécus comme une infraction concernant le rendement personnel3. Le rendement personnel peut concerner les tâches principales du boulot (le contenu et les objectifs du travail), les relations personnelles et les réseaux sociaux qui ont été construits ou la façon dont le travail doit être effectué.

12Nous savons que différents professionnels perçoivent leur travail d’une manière différente, dépendant des problèmes auxquels ils doivent faire face (en tant que groupe ou individu) et les possibilités dont ils disposent pour résoudre ces problèmes. Les assistants de justice belge, par exemple, sont limités par le « travail social sous mandat », c’est-à-dire un travail qui part d’un sujet de droit en difficultés, avec lequel on travaille dans un cadre judiciaire – généralement pénal, caractérisé par l’aide et le contrôle.

Pour comprendre le monde du travail, il est important de savoir quelles sont les connaissances que ces personnes ont acquises, sur quoi ces connaissances sont basées, avec qui elles s s’identifient et pourquoi.

  • 4 P. Healey, C. de Magalhaes, A. Madanipour, J. Pendlebury, « Place, identity and local politics: ana (...)

Healey et ses collègues4 parlent aussi de la connaissance comme une ressource nécessaire et essentielle pour les professionnels. Mais ce n’est pas seulement de la connaissance professionnelle dont on parle. La connaissance comprend également :

- la connaissance des habitudes dans un secteur particulier,

- la situation politique générale,

- des difficultés financières,

- l’importance de toutes les parties prenantes,

- et les relations entre les différents acteurs.

Tout cela influence les décisions prises par les professionnels et la façon dont ils se présentent, leur positionnement et les actions concrètes qu’ils développent. Cela signifie que si quelque chose change sur l’une des dimensions de la connaissance présentées (par exemple suite aux changements politiques ou économiques), inévitablement, il y a des conséquences sur toutes les autres parties concernées, leurs fonctionnements, leurs présentations et leurs nouveaux positionnements.

  • 5 K. Corley, D. Gioia, « Identity ambiguity and change in the wake of a corporate spin-off », Adminis (...)

Par conséquent, la littérature organisationnelle souligne souvent que le moindre changement ou qu'une réforme génèrent toujours un certain nombre de changements pratiques et organisationnels pour les employés. Corley et Gioia5 suggèrent que chaque réorganisation peut laisser des effets profonds et durables, en particulier en ce qui concerne l'identité et la culture organisationnelle.

13Il est clair qu’une réorganisation a des effets sur l'identité. Cette phase temporaire d’« identité-ambiguïté » est très difficile tant au niveau individuel qu’au niveau organisationnel. Il perturbe notamment la paix interne. « Qui sommes-nous ? » et « Que représentons nous en tant qu’organisation ? » sont des questions de fond qui s’imposent et nécessitent dans ce contexte des réponses urgentes.

Des publications internationales de plus en plus nombreuses mettent en évidence l’importance et le pouvoir de la collaboration c’est à dire des approches multi-partenariales. La collaboration est le mot clé qui dépasse les frontières territoriales et les domaines de gestion.

  • 6 D. Garland, « Penality and the penal state », Criminology, 51, 3, 2013, p. 475-517.

Suivant le même constat, David Garland distinguait récemment ce qu’il appelle le pouvoir pénal négatif et le pouvoir pénal positif6. Un pouvoir pénal négatif est seulement intéressé par la punition, l’incarcération et se développe dans les limites étroites du système judiciaire. Le pouvoir pénal positif met l’accent sur les capacités des personnes. Le succès repose sur la collaboration, entre les acteurs judiciaires, mais également avec les services en dehors du domaine judiciaire, collaboration qui n’est pas encore suffisamment développée. Car « le système judicaire a tout mis en place pour exclure les personnes, mais pas pour réintégrer les personnes ».

  • 7 A. Worrall, R. C. Mawby, M. Herzog-Evans, « La probation intensive des condamnés adultes en Anglete (...)

Des exemples de pouvoir pénal positif, avec une attention plus grande pour la collaboration, se retrouvent dans de nombreux projets de Management Intégré des Délinquants [en Anglais Integrated Offender Management]. Le concept Management Intégré des Délinquants se développe dans plusieurs pays, surtout anglo-saxons7. Malheureusement, c’est un concept qui n’est pas facile à définir car il a une définition différente dans chacun des pays. Les points communs de tous ces projets résident dans la volonté « créer une société plus sûre » par une « réduction de la récidive » en valorisant la « collaboration ».

14En Angleterre, par exemple, le projet IOM a été créé par le ministère de la Justice et le ministère de l’intérieur. Ils ont souhaité créer un ensemble stratégique, destiné à coordonner toutes les approches multi-partenariales en matière de probation intensif. Il s’agit de rendre opérationnel le concept du management des condamnés « du début à la fin ». Le concept du « end-to-end management » avait été introduit à l’occasion du rapport Carter en 2003 avec pour objectif de réduire le risque de réitération. L’Angleterre a choisi de travailler dans ce projet avec des délinquants prioritaires. IOM constitue depuis 2010 le cadre national officiel du multi-partenariat au niveau local dans le suivi des délinquants.

15Pour résumer, dans les projets IOM anglophones, la volonté est d’échapper à « la pensée linéaire » des acteurs en organisations judiciaires et non-judiciaires pour s’engager ensemble pour le bien-être et le bonheur de tous les citoyens. En outre, au lieu de se baser sur une logique organisationnelle, les acteurs fondent leur action sur la logique personnelle du justiciable.

  • 8 H. Annison, B. Bradford, E. Grant, « Theorizing the role of ‘the brand’ in criminal justice: the ca (...)

Mais, dans un projet d’évaluation du septembre 2015, le plus récent des projets IOM, dans la région de probation à l’ouest de Londres, les chercheurs Harry Annison et ses collègues8 craignent que l’identité propre des organisations concernées s’efface. En Anglais, on parle d’une identité floue.

Les chercheurs soulignent l'importance des multi-partenariats, mais en conservant sa propre identité et sa responsabilité, afin de réaliser quelque chose ensemble basé sur une répartition claire des tâches et des rôles. L’articulation entre la façon traditionnelle de travailler avec son identité propre et la nouvelle façon de travailler avec une nouvelle identité peut créer une certaine confusion, surtout celle-ci n’est pas encore établie chez les professionnels.

En pratique, cela signifiait que pour leur projet, la police a pris un nouveau rôle en reprenant certains rôles et responsabilités des services de probation. En fait, la police fonctionnait à la frontière de leurs propres compétences, et par conséquence, les limites du travail policier s’estompaient. Après que les policiers avaient reçu la fonction IOM, ils ont repris une partie de l’approche du bien-être des services de probation.

16Pour conclure, la communautarisation qui résulte d’une décision politique, continue de poser question, même si tout est mis en œuvre pour que la transition se passe le plus simplement pour le personnel et pour les justiciables. En plus, il est clair que la réforme de l’État peut donner plus de cohérence à l’action des maisons de justice en y rassemblant toute une série de compétences qui, ensemble, permettent d’améliorer la qualité des services aux justiciables.

17Une analyse de la littérature internationale souligne l’importance de collaboration ainsi que l’importance et le renforcement d’une identité professionnelle propre de chaque différente partie prenante. La confiance et le dialogue sur niveau local sont nécessaires pour favoriser la réussite du travail des maisons de justice. Il reste encore un long chemin à parcourir…

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Notes

1 « Le changement est un challenge. Tout changement d’organisation comporte des inconnues. Et les inconnues comporte des ambiguïtés. », K. Corley, D. Gioia, D., « Identity ambiguity and change in the wake of a corporate spin-off », Administrative Science Quarterly, 49, 2004, p. 173-208 (p.173).

2 E. McLauglin, J. Muncie, G. Hughes, « The permanent revolution: New Labour, new public management and the modernization of criminal justice », Criminal Justice, 1, 3, 2001, p. 301-318.

3 M. J. Schabracq, C. L. Cooper, Beter, leuker, slimmer: de uitdaging van stress, Schiedam, 2001 : Scriptum in B. Voorneman, ‘Hoe komt een organisatieverandering zo goed mogelijk tot stand’, Universiteit Amsterdam, 2006.

4 P. Healey, C. de Magalhaes, A. Madanipour, J. Pendlebury, « Place, identity and local politics: analysing initiatives in deliberative governance », in M.A. Hajer & H. Wagenaar (eds) Deliberative policy analysis: Understanding governance in the network society, Cambridge: Cambridge University Press, 2003, p. 139-171.

5 K. Corley, D. Gioia, « Identity ambiguity and change in the wake of a corporate spin-off », Administrative Science Quarterly, 49, p. 173-208.

6 D. Garland, « Penality and the penal state », Criminology, 51, 3, 2013, p. 475-517.

7 A. Worrall, R. C. Mawby, M. Herzog-Evans, « La probation intensive des condamnés adultes en Angleterre et au Pays-de-Galles : Leçons et comparaisons avec la France », in M. Herzog-Evans (dir.), L’efficacité de l’exécution des peines, Mare et Martin, 2014, p. 105-141.

8 H. Annison, B. Bradford, E. Grant, « Theorizing the role of ‘the brand’ in criminal justice: the case of integrated offender management », Criminology and Criminal Justice, 15, 4, 2015, p. 387-406.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Aline Bauwens, « Les réformes à l’œuvre en Belgique : définition et encadrement de la prise en charge des justiciables », Criminocorpus [En ligne], L’administration pénitentiaire, 1945, 1975, 2015. Naissance des réformes, problématiques, actualité, Partie 3 - La réforme pénale aujourd’hui : avancées du droit pénitentiaire et prévention des récidives, mis en ligne le 09 septembre 2019, consulté le 21 septembre 2019. URL : http://journals.openedition.org/criminocorpus/6354

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Auteur

Aline Bauwens

Professeure de criminologie, Vrije Universiteit Brussel

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Droits d’auteur

Tous droits réservés

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