1L’autonomisation des administrations locales est assortie d’exigences au nombre desquelles, la mobilisation de fonds propres. Ces fonds propres sont susceptibles d’être collectés dans plusieurs secteurs dont le foncier qui constitue une manne stable de ressources pour le développement local quand il est bien maîtrisé. Cette maîtrise passe par la construction d’un plan cadastral numérique dynamique. L’absence de cet outil ne signifie pas l’absence d’accès aux taxes foncières, car ces dernières sont fixées par la loi de finance. Mais comment mobiliser plus de taxes dans un périmètre où le cadastre n’est pas réalisé ? Les premières initiatives d’open data ont des niveaux de satisfaction mitigés, et leur croissance n’est pas acquise. L’initiative la plus valorisante reste celle de l’Institut National de la Statistique et de la Démographie (INSTaD). Le rapport 2020 de l’Open Data Inventory établit le score du Bénin à +31. Depuis lors des efforts sont en cours avec l’appui de l’Agence Française de Développement pour aboutir à la mise en place d’un système statistique national de meilleure facture et plus résiliente, qui réponde aux besoins des utilisateurs.
2Cette étude vise d’une part à clarifier les terminologies de gouvernance, cadastre et de fiscalité foncière, et de montrer d’autre part l’apport de la gouvernance des données numériques à l’amélioration des recouvrements fiscaux fonciers dans la commune d’Abomey-Calavi au Bénin.
3Que peut apporter la gouvernance des données numériques à l’optimisation des taux de recouvrement des taxes foncières dans la commune d’Abomey-Calavi au Bénin ?
4La mairie d’Abomey-Calavi peine à assurer convenablement les services en direction des populations en raison du faible taux de recouvrement des taxes foncières. Une gouvernance de la donnée qui s’appuie sur l’intelligence artificielle est à même d’accroître le taux de recouvrement de ces taxes, et donner ainsi plus de moyens à la municipalité.
5Cet article prend ancrage dans la sociologie des usages qui postule que les technologies numériques peuvent avoir des usages autres que de ceux auxquels ils ont été destinés au moment de leur conception. Les usages déterminent donc les arts de faire (Kiyindou, 2016), et les défis liés à la perception des impôts fonciers à Abomey-Calavi doivent être relevés à l’aune de leur adaptabilité aux innovations technologiques, avec la flexibilité et l’agilité qui caractérisent la théorie de la sociologie des usages.
- 1 Institut américain fondé en 2003 et œuvrant dans la formation, l’analyse, et le conseil en matière (...)
- 2 Institut National de Recherche pour l’Agriculture, l’Alimentation et l’Environnement (France)
6De nombreux chercheurs, organismes et institutions ont abordé le même champ de recherche : cadre stratégique de l’union africaine en matière de donnée (union africaine, 2022), Moha Elayachi et al (2014), Alexy Procot (2015), Francis Roy et Alain a. Viau (2008). Selon le Data Governance Institute1, la gouvernance de la donnée est : « Un système de responsabilité et de droits de décision pour les processus en lien avec les données, exécuté selon des modèle définis. » En définissant les procédures et les responsabilités, la mise en œuvre de la gouvernance de la donnée offre une garantie en termes de sécurité, de confidentialité et de rentabilité. L’implication manuelle directe de l’homme est moindre, et les fraudes sont minimisées. Gouverner les données en ce sens « signifie que les (bonnes) décisions sont prises à chaque étape du cycle de vie des données (de leur production ou réutilisation à leur valorisation) et que les responsabilités de chacun d’eux sont définies dans ce processus décisionnel » (INRAE, 2020)2.
7Le terme cadastre quant à lui, fait allusion au répertoire des citoyens propriétaires d’une terre. À l’ère du numérique, le terme s’applique aux systèmes informatisés, et désigne non seulement ce répertoire officiel, mais aussi le service qui gère l’établissement, la mise à jour et la conservation de ces documents. Autrement dit, il s’agit d’« un registre public de la propriété foncière, qui illustre le morcellement d’un territoire, immatriculé de façon distincte chacune des parcelles, en identifie le possesseur et lui attribue une valeur » (Dale et McLaughlin , 1999). La valeur en question ici n’a de pertinence pour la commune que lorsqu’elle est économiquement rentable. En effet avec la décentralisation, les municipalités font face à des charges de plus en plus grandes, surtout les communes à statut particulier comme Abomey-Calavi. C’est pourquoi la compréhension suivante proposée dans une jurisprudence française de 1971 semble mieux convenir au contexte de cet article. Le cadastre y est présenté comme un « ensemble de documents qui contient une matrice des états de section, un plan topographique des propriétés d’une commune, et servant notamment à fixer l’impôt foncier. » (CNRTL3, 2020).
8La fiscalité foncière, elle, désigne les diverses redevances imputables à l’immobilier, et prend en compte les impôts établis sur un terrain nu ou construit.
9La revue de littérature a permis d’apprécier l’état des lieux de la collecte de l’impôt foncier, les efforts consentis dans ce sens, les apports de la gouvernance des données à un recouvrement optimal des taxes foncières, etc. Un questionnaire en ligne a été distribué dans le but d’appréhender les habitudes des citoyens vis-à-vis du paiement des taxes. Les résultats obtenus sont présentés et discutés, afin d’en tirer des pistes d’actions.
10Les données numériques foncières collectées devraient être stockées en respectant les dispositions légales et règlementaires. « Le cadre stratégique pour les données de l’Union Africaine fournit des recommandations détaillées pour guider la formulation des politiques nationales, renforcer la coopération entre les pays et promouvoir les flux de données intra-africains » (rapport sur la situation régionale de internet & juridiction policy network, 2022).
- 4 Les communes à statut particulier désignent au Bénin les municipalités capables de mobiliser des re (...)
- 5 Centre technique de coopération agricole et rurale des ACP-UE créée en 1983 suite à la convention d (...)
11Les administrations décentralisées du Bénin, notamment celles qui disposent d’un statut particulier4 sont confrontées à la manipulation d’une masse exceptionnelle de données issues des travaux topographiques et des informations sur les personnes. Administrer ces données représente un défi permanent dont la résolution peut se révéler difficile et coûteuse. Cela est d’autant plus vrai au niveau de la commune d’Abomey-Calavi, que les ressources sont souvent limitées face aux immenses besoins à satisfaire. Les technologies de l’information et de la communication se positionnent de plus en plus comme un catalyseur des tâches du service des affaires domaniales. « Les technologies de l’information et de la communication s’imposent donc dans la gestion des politiques foncières comme un moyen efficace et abordable de déterminer les droits fonciers, de combler les vides juridiques, de résoudre les conflits entre propriétaires terriens, d’améliorer la gestion des ressources naturelles et de rationaliser l’évaluation des terres » (cta5, 2006).
12Il est avéré que le mode de gestion classique du recouvrement des taxes foncières est porteur de lenteur, de complexité des procédures, et n’est pas de nature à inciter l’engagement du contribuable, ni à empêcher les fraudes. Les documents issus des travaux de terrain peuvent être numérisés avec un identifiant unique auquel sera associé le numéro de téléphone du bénéficiaire, la superficie du domaine et la localisation géographique. Un pool sms peut être ainsi constitué avec les données disponibles. Il est aussi possible d’avoir un pool desdits numéros disponibles sur les plateformes sociales de masse comme WhatsApp, Instagram, signal, Telegram, TikTok, Viber. Les interactions avec les acteurs au travers desdites plateformes peuvent contribuer à affiner les informations de la base de données foncière de la commune. La transformation digitale de la commune d’Abomey-Calavi constitue, à l’instar de la remarque faite au Maroc par Benazzou Lotti et Ettahiri Lahcen, « … un pilier de performance de l’administration fiscale dont la mission principale est la collecte des impôts et taxes de la manière la plus optimale visant à garantir la transparence et l’équité fiscale entre tous les contribuables et à augmenter les recettes additionnelles » (benazzou l. et ettahiri l., 2022)
13Lorsqu’on prend en compte l’assiette fiscale de la commune et notamment celle liée au foncier, sa valeur croissante, ajoutée à la forte pression démographique, fait entrevoir une perspective réjouissante à moyen et à long termes. Abomey-Calavi est considérée comme la cité dortoir de Cotonou, et compte selon une estimation du World Population Review, 1.957.266 habitants (Nations Unies, 2017). Mais le caractère essentiellement déclaratif du système fiscal se pose en élément réfrénant le bon recouvrement des impôts. De plus, la complexité des lois de finances nouvellement adoptées pour le contribuable, l’inadaptabilité des capacités et des outils de travail des administrations fiscales aux innovations technologiques, etc. entravent également l’efficacité du secteur (Yonaba Salif, 2012). Et c’est ici qu’une stratégie de gouvernance des données numériques révèle tout son intérêt. Ainsi,
« La numérisation facilite le travail des autorités en allégeant les charges administratives, ce qui laisse aux agents de l’état plus de temps pour se consacrer à des activités à plus forte valeurs ajoutée. Mais elle permet aussi aux pouvoirs publics de réduire les procédures et réduire la complexité déclarative à la charge du contribuable. Ainsi, des études montrent qu’en Corée du Sud, la numérisation a permis de réduire le coût du respect des obligations fiscales de 19 % sur la période 2011-2016 » (banque mondiale, 2021)
14Cependant, il serait illusoire de penser que l’Intelligence artificielle pour conduire une gouvernance des données foncières suffirait à elle seule à résoudre tous les problèmes liés au fisc foncier et à son recouvrement optimal dans la commune d’Abomey-Calavi, car, « […] la technologie est rarement la véritable solution aux problèmes socialement ancrés (et peut générer de nouveaux défis en soi) […] » (Oettle l. et al., 2022).
15Les municipalités du Bénin ont accès à une variété de documents, de services et d’outils modernes au nombre desquels le guichet unique de gestion foncière et domaniale ; la numérisation des archives foncières ; la réalisation du cadastre national. Un système d’information foncière a été mis en place depuis les années 90 avec l’appui technique et financier de la coopération française. Ce système dénommé registre foncier urbain (RFU) est aujourd’hui dépassé. Mais il aura eu le mérite de poser les bases de la modernisation de la gestion fiscale foncière. Ce système
« Vise l’amélioration des capacités de gestion urbaine des municipalités, via une application fiscale favorisant l’augmentation des revenus locaux, une application foncière permettant de mieux connaître le patrimoine foncier de la commune, et une application de gestion urbaine (lien avec un système d’information géographique) faisant du RFU un outil central de l’action communale. » (Simonneau C., 2013)
- 6 L’APIEx est une agence gouvernementale à caractère social, technique et patrimonial créé par décret (...)
16Le Bénin dispose d’une agence nationale du domaine et du foncier (ANDF), créée par la loi n° 2013-01 du 14 août 2013 portant code foncier et domanial, et d’une vingtaine de bureaux communaux, dont un à Abomey-Calavi. Le registre foncier unique d’Abomey-Calavi, opérationnalisé dès 2010 illustre la façon dont la gouvernance des données foncières peut servir à mobiliser les ressources financières. Mais la revue de littérature n’a pas permis de comprendre l’évolution année après année des recettes fiscales foncières de la commune, car la totalité des entrées sont quotidiennement versées dans les caisses de l’État par le régisseur principal. Ce procédé fait qu’« il n’y a pratiquement pas de rapprochement complet des évaluations de l’impôt, des recouvrements, des arriérés et des transferts au Trésor au niveau de la Mairie (et pour les impôts concernant la mairie directement) » (Giovanni c. et al., 2012). Toutefois, depuis 2016, de nombreuses réformes ont été engagées. Dans ce cadre, l’agence de promotion des investissements et des exportations (APIEx)6 reçoit des propriétaires la taxe foncière unique. Son taux est fixé par les communes, mais le code général des impôts en détermine l’ossature globale.
- 7 Il s’agit de la cartographie par laquelle sont diffusées les données spatiales d’un pays sur intern (...)
17La réalisation du cadastre national représente le plus récent élément de modernisation apporté au secteur foncier du Bénin. Il joue trois principaux rôles qui sont d’ordre technique, juridique et fiscal. Depuis 2022, le site https://cadastre.bj met gratuitement à la disposition des populations un service de Web Mapping7 par lequel ces dernières peuvent consulter le plan de leur commune. C’est l’unique source fiable d’information en la matière aujourd’hui. Les données recueillies du terrain révèlent que la commune d’Abomey-Calavi ne dispose pas d’un dispositif innovant pour recouvrer systématiquement les impôts fonciers sur son territoire, hormis ceux mis en place par le pouvoir central.
18Ce qui est valorisé à travers cette étude, c’est le potentiel économique de la donnée qui est pour ainsi dire un instrument de production de richesse et de revalorisation du pouvoir économique. Ceci impose des préalables qui sont entre autres, la capacité de collecte, de stockage et d’analyse de la donnée. « Une stratégie globale en matière de données inclura nécessairement l’harmonisation entre les politiques et les lois sur la concurrence, le commerce et la fiscalité, tant au niveau national que régional » (union africaine, 2022). Toutefois, en exploitant le potentiel de l’intelligence artificielle pour la collecte des données, il est indispensable de tenir compte de l’éthique en la matière.
19Les datasciences se retrouvent au cœur des transformations numériques dans tous les secteurs, notamment dans ceux pourvoyeurs de finances directes comme les impôts. Elles constituent également un levier important de l’action publique. La constitution des données cadastrales et foncières à Abomey-Calavi a pris racine depuis plus de soixante ans, à travers le système foncier colonial conservé par la plupart des Etats après leur indépendance. La grande masse d‘informations agrégées est souvent consultée lors des règlements des litiges fonciers, domaine où la commune d’Abomey-Calavi s’est tristement illustrée. Les données dont il est question ici sont essentiellement cadastrales et foncières. Sans elles, c’est le fonctionnement même de l’administration communale qui est compromis. C’est conscient de cette réalité que Hernando de Soto affirme :
« Sans cadastre, la puissance publique se trouve très démunie pour prélever l’impôt et sécuriser les droits de propriété, comme le montre l’incapacité de la Grèce à prélever l’impôt foncier, difficultés parfois invoquées comme déterminant de la crise de la dette publique Grecque. Sans cadastre, par ailleurs, il est quasiment impossible aux propriétaires foncier de mobiliser leur propriété pour emprunter et donc pour investir. De nombreux analyses montrent que l’absence de système cadastral est un frein à l’émergence d’une classe moyenne dans les pays en voie de développement » (De Soto H., 2005).
20La gouvernance des données « détermine qui prend les décisions, comment elles sont prises et comment les décideurs sont tenus responsables en ce qui a trait à la collecte, l’utilisation, le partage ou le contrôle des données d’une organisation ou d’un groupe » (Gagnon t. et al., 2021). Pour être efficace de bout en bout, elle requiert le respect de quelques principes : offrir des possibilités de partage et de réutilisation des informations ; permettre aux données d’être aussi ouvertes que possible et aussi restreintes que nécessaire ; favoriser une prise de décision éclairée (INRAE, 2020). Dans la pratique, la gouvernance des données induira une réduction de la charge salariale, et résorbera les fraudes et mauvaises volontés des contribuables.
21L’échantillon est constitué de deux grappes comprenant des agents de la mairie d’Abomey-Calavi et des citoyens propriétaires de biens immeubles. Il a été constitué par choix raisonné pour les deux grappes, mais de manière totalement aléatoire à l’intérieur de ces grappes. Au total, 50 personnes ont renseigné le formulaire qui leur a été envoyé par lien hypertexte via email et WhatsApp. Une question préjudicielle a permis de s’assurer que les enquêtés de la deuxième grappe sont propriétaires d’un terrain ou d’une maison. Cette démarche a permis d’obtenir 100 % des réponses. Les variables ont été interrogées sous l’angle de leur relation directe avec la problématique. Ainsi à la question détenez-vous un titre de propriété un bien immeuble, bâti ou non bâti, 60 % des personnes affirment être propriétaires d’une maison (acquisition directe, legs, héritage) ou de terrain nu. 40 % sont locataires et ne reçoivent donc pas d’avis d’imposition.
Figure 1 : Statut domiciliaire de l’habitant
Source : Kossi Amessinou
22Ces chiffres traduisent la forte propension des habitants de la commune d’Abomey-Calavi à bâtir leurs propres maisons, et cette tendance devrait en principe profiter au fisc.
2320 % d’entre les personnes interrogées s’acquittent régulièrement et automatiquement de leurs taxes. 20 % avouent n’avoir pas payé d’impôt ces cinq dernières années. 60 % disent avoir l’habitude de ne rien payer du tout.
Figure 2 : Taux des contributions
Source : Kossi Amessinou
24Il ressort de l’analyse de ces données que près de 80 % des propriétaires de parcelles ou de maisons à Abomey-Calavi ne s’acquittent pas convenablement de leur devoir fiscal. Cet état de fait peut bien être corrigé, comme expliqué supra, par une numérisation des procédures avec la possibilité d’inclure, un système automatisé de coercition exercée individuellement pour le pousser à payer.
25Les moyens de paiement préférés sont le mobile money (60 %) ; espèce (40 %). Aucun enquêté n’a affirmé préférer la carte bancaire.
Figure 3 : Moyens de paiement préférés
Source : Kossi Amessinou
26Les enquêtés n’ont pas une connaissance affinée de la gouvernance des données numériques. Seuls 20 % comprennent ou en ont entendu parler. 80 % affirment ne pas savoir de quoi il s’agit.
Figure 4 : Connaissances sur la notion de gouvernance des données numériques
Source : Kossi Amessinou
2740 % trouvent les procédures de recouvrement actuels dépassées. 40 % autres trouvent satisfaisant le système en cours. 20 % n’ont pas donné leur opinion.
Figure 5 : Opinions sur les besoins de modernisation des systèmes
Source : Kossi Amessinou
28Au total, la question de la fiscalité foncière à Abomey-Calavi est peu comprise des contribuables. L’intérêt du citoyen doit donc être suscité avec des moyens nouveaux et innovants. La réticence à s’acquitter de ses redevances peut être contenue par une gouvernance de la donnée qui s’appuie sur l’intelligence artificielle pour ficher tous les propriétaires, les nouveaux acquéreurs, et les transactions, avec la possibilité de mise à jour périodique. Les questions liées à la gouvernance des données numériques sont elles aussi globalement encore très peu connues. Cette remarque requiert que les capacités des ressources humaines soient renforcées aux fins de les mettre au diapason des avancées technologiques adaptées à leurs fonctions.
- 8 GOTTS, J. et G. GROULX, (2016), Utilisation de l’intelligence artificielle en fiscalité : état de s (...)
29Les travaux de Gotts, J. et Groulx G. (2016)8 confortent notre positionnement. Ces auteurs sont en effet arrivés à la conclusion que : « les nouvelles technologies ont le potentiel d’éliminer les tâches répétitives des professionnels de fiscalité, leur permettant d’accorder davantage de temps à des tâches ayant plus de valeur ajoutée. » Mais, de nombreuses difficultés liées à l’utilisation de l’intelligence artificielle en fiscalité sont recensées. Par exemple, « Certaines tâches, même celles considérées comme étant les plus faciles en matière de droit, comme celles de lire et de comprendre un texte, d’établir un raisonnement fondé sur le bon sens, et d’élaborer des explications, sont difficiles à effectuer par l’intelligence artificielle » (Kuzniacki, b. 2019). C’est la raison pour laquelle la gouvernance des données numériques pour la fiscalité doit spécifier les tâches qui sont les siennes et ne pas viser à remplacer les professionnels en cette matière. Cette dualité appelle à la prudence. Dans tous les cas, la conclusion de Gotts, J. et Groulx G., (2016), semblent porter toute la dialectique qui devait prévaloir dans l’analyse du déterminisme existant entre les innovations technologiques et le développement. En évoquant la gouvernance de la donnée, ils s’expriment en ces termes : « […] bien qu’en matière de fiscalité elle soit actuellement confrontée à plusieurs problèmes et risques potentiels, elle modifie de plus en plus le rôle des professionnels et commence à révolutionner les façons de faire des administrations fiscales », ce qui implique le caractère irréversible des innovations technologiques dans les processus de développement des municipalités.
30La gouvernance de la donnée pose les bases de principes visant à assurer une exploitation optimale du potentiel des données numériques. Les transformations attendues de sa mise en œuvre concernent les méthodes et outils de traitement de l’information foncière et les logiques d’action pour le recouvrement de taxes y liées. À ce jour, la commune d’Abomey-Calavi ne dispose pas de technologies propres susceptibles d’aider à accroître son potentiel fiscal, ni d’exploiter à un taux satisfaisant le potentiel existant. Les moyens utilisés dans ce sens sont pour la plupart ceux mis à disposition par le pouvoir central. La récente mise en place du cadastre national a toutefois permis de relever les faiblesses précédemment observées. Mais le pari est loin d’être gagné, tant les besoins sont énormes. Les réformes fiscales engagées jusque-là sont contournées par certains citoyens, ce qui pose le problème de la confiance dans ces outils, référence faite au Registre foncier unique.