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Dossier

Les solidarités territoriales à l’aune de l’intelligence artificielle : quelle fonction pour le droit ?

Territorials solidarities in the light of artificial intelligence : what function for the law ?
Solidaridades territoriales a la luz de la inteligencia artificial : ¿qué función tiene la ley ?
Julien VIEIRA

Résumés

La conception solidariste de l’action administrative qui s’est développée au sein des collectivités territoriales peut, à certains égards, être bouleversée par l’arrivée de l’intelligence artificielle. L’IA est autant synonyme d’opportunités que de risques dans la protection des droits et libertés fondamentaux des citoyens. Il importe donc de s’intéresser au potentiel dont le droit dispose pour maintenir la subsistance du lien social entre le citoyen et l’administration territoriale.

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Texte intégral

1Si l’intelligence artificielle (IA) n’en finit plus de conquérir le monde privé de l’entreprise, l’administration publique n’est pas en reste dans la transformation de ses pratiques par le recours à cette technologie en plein essor.

2Pouvant se définir comme l’« ensemble de théories et de techniques mises en œuvre en vue de réaliser des machines capables de simuler l'intelligence »1, l’IA constitue l’un des derniers épisodes de la révolution numérique (Vieira, 2019, 130-144). De fait, cette technologie constitue tant un frein qu’un élément facilitateur de la mise en œuvre des libertés fondamentales : le droit à la santé, le droit à l’éducation, le droit à la sécurité, la liberté d’entreprendre, l’accès à la justice ou encore le droit à la vie privée sont par exemple directement concernés. Cette ambivalence ne manque pas d’occuper le débat public (Barthe, 2017, 23-24).

3L’arrivée de l’IA dans les collectivités territoriales permet de s’interroger plus particulièrement sur la bonne administration des services publics français ainsi que sur la mise en œuvre des préceptes encadrant le fonctionnement de ces derniers : la notion de solidarité a indéniablement une place au sein de ces questionnements. La doctrine juridico-politique du solidarisme constitue tant l’un des fondements de la Ve République française (Amiel, 2009, 149-160) qu’« une transformation profonde du droit public français » et de la théorisation du service public (Borgetto, 1993, 369). La pensée solidariste prend sa source dans les travaux de Léon Bourgeois (Bourgeois, 1902) ainsi que dans ceux du juriste bordelais Léon Duguit considérant le service public comme un facteur de lien social.

4La conception de l’École de Bordeaux base l’action administrative sur la notion de service public (Duguit, 1927, 59). En envisageant le service public comme notion fondamentale du droit administratif, Léon Duguit le considère comme le ciment des relations entre l’État et les citoyens. Le service public est, selon lui, facteur de lien social. Ce raisonnement amène à affirmer que l’État ne doit pas être uniquement considéré comme une entité dotée d’une puissance, il doit être lui-même soumis à un ensemble de finalités qu'il a le devoir de remplir (Brunet, 2014, 21- 39) Selon cette assertion, il y aurait donc une interdépendance sociale incarnée par une solidarité entre individus, mais également entre les générations.

5Par extension, cette théorie a connu des prolongements à travers la notion d’usager du service public qui a pu être défini par certains auteurs comme « celui dont la satisfaction est l’objet même du service » (Laroque, 1933, 15). De fait, le lien social généré par le service public est synonyme de droits du citoyen dont l’administration est débitrice ainsi que de l’exigence d’un rapprochement de l’usager et de l’administration dans leurs relations. Cet aspect de la théorie de Léon Duguit constitue un apport important dans la mesure où il préfigure ce que l’on nomme la démocratie administrative supposant des droits et des devoirs pour l’usager du service public, le citoyen administratif (Dumont, 2002, 108-110). Ce raisonnement ne s’applique pas seulement à l’État, mais également à l’ensemble des entités gouvernantes en son sein comme les collectivités territoriales ou les établissements publics.

6Face aux risques que l’intelligence artificielle fait peser sur les droits des citoyens, usagers du service public, il est dans ce cas légitime de se demander ce qui reste des éléments de la pensée solidariste. Plus exactement, cette thématique permet de s’interroger sur l’impact que peut avoir l’IA sur le maintien de cette théorie qui irrigue l’ensemble de l’action administrative. Si le recours à cette technologie est, à de nombreux égards, synonyme d’efficacité dans la mise en œuvre des politiques de service public, il convient d’apprécier ses effets sur les droits des citoyens et sur leur satisfaction en tant qu’usager.

7Comme dans de nombreux domaines en plein essor et dont les contours ne sont pas suffisamment définis, le droit révèle toute sa fonction de remparts aux dérives que les nouvelles technologies peuvent engendrer. Il s’agit donc, dans le contexte de l’administration territoriale, de comprendre le rôle que le droit peut remplir face à l’essor de l’IA de manière à lutter tant contre les atteintes aux droits et libertés fondamentaux que contre la disparition du précepte fondateur de solidarité.

8Deux interrogations peuvent alors s’imposer au vu de cette problématique : il est important de s’interroger sur la place du solidarisme face aux enjeux juridiques territoriaux du service public par l’IA (I) et de réfléchir au rôle joué par le droit de l’IA dans la mise en œuvre des solidarités territoriales (II).

Les enjeux juridiques territoriaux du service public par l’IA : quelle place pour le solidarisme ?

L’essor progressif de l’IA dans l’administration des collectivités territoriales

9Depuis la remise au gouvernement en 2018 du rapport de Cédric Villani, Donner un sens à l’intelligence artificielle. Pour une stratégie nationale et européenne, le développement de l’IA n’a cessé de se développer au sein du fonctionnement de l’administration de l’État (Nessi, 2019, 30-35). Ainsi en conditionnant l’exemplarité de l’État au développement de l’IA au sein de l’administration, Cédric Villani préconisait dans son rapport que « de même que les entreprises, l’État doit également se transformer afin d’être en mesure d’intégrer l’IA à la conduite des politiques publiques » (Villani, 2018, 62).

10Forte de ces recommandations, la France a développé une stratégie basée sur l’arrivée de l’IA au sein des administrations. Ainsi l’État a, par exemple, prévu le financement de différents projets. Il a ainsi prévu le versement de 100 millions d’euros par an de 2019 à 2025 au sein du ministère des armées afin que ce dernier développe l’apport de l’IA dans l’aide à la décision et à la planification, le renseignement, le combat collaboratif, la robotique et le cyberespace2. En outre, des outils d’IA ont été peu à peu déployés au sein du ministères des finances publiques. D’autres exemples de cette propagation de l’IA dans les services de l’État peuvent être pris à l’image de l’Agence française pour la biodiversité (ministère de la Transition écologique) qui utilise également l’IA dans le but de repérer des contrôles environnementaux non conformes et de les éviter pour l’avenir. En s’appuyant sur des données environnementales, l’IA peut ainsi prédire des contrôles non conformes.

11S’étant vu confier la mission d’accompagner les territoires dans leur transition vers la numérisation du service public, la Banque des territoires a réalisé en 2019 une étude sur l’IA et les collectivités. À la suite d’une enquête nationale, cette institution a constaté que malgré la présence encore timide de l’IA au sein des services des collectivités, cette technologie tend à se développer assez rapidement à l’instar des entreprises privées (Banque des territoires, 2019, 14). C’est ainsi que l’IA s’est développée dans de nombreux domaines des services territoriaux comme les transports, l’enseignement, l’environnement, l’agriculture, la relation avec les citoyens, le social, la prévention des risques, l’urbanisme, la santé, les sports ou encore la culture.

12Au final, les contextes européen et français liés au développement de divers projets et règlementations sont favorables au développement de l’IA au sein des collectivités territoriales. Ce contexte constitue en effet un terreau fertile pour l’établissement de cette technologie au cœur des services publics territoriaux. Cependant, la présence grandissante de l’IA comporte son lot d’inquiétude et de risque tant du côté de l’administration que des citoyens en ce qui concerne la bonne mise en œuvre du service public ainsi que le respect des libertés de chacun. Par conséquent, les enjeux quant au maintien de la doctrine solidariste et plus particulièrement la survivance du lien social en découlant se trouvent au centre des questions d’IA dans les collectivités territoriales.

Les solidarités territoriales à l’épreuve de l’intelligence artificielle

13Si l’on se fie au rapport de la Banque des territoires de 2019, l’utilisation de l’IA par les collectivités territoriales a principalement pour objet « la recherche d’efficacité et d’optimisations » des services (Banque des territoires, 2019, 14). Force est de constater que le déploiement de l’IA a principalement pour but de faciliter la relation entre les citoyens et l’administration. L’IA étant bien souvent, dans ce contexte, conçue comme un outil d’aide à la décision axé sur la collecte de données, l’enjeu premier de son usage repose sur « une amélioration du service rendu aux citoyens et/ou aux agents et une économie pour la collectivité territoriale » (Banque des territoires, 2019, 15).

14Cette volonté d’améliorer la relation usager /administration se caractérise notamment par la création de chatbots. Pouvant être également qualifié d’« agent conversationnel », ce type de logiciel permet d’avoir une conversation en ligne avec un robot afin que ce dernier réponde aux diverses questions posée par l’usager à l’écrit (dans le cas des chatbots) (Baudoin , 2020). Par exemple la communauté de communes Cœur Côte Fleurie à Deauville3 a mis en place depuis 2018 sur son site internet une technologie nommée Sophie qui a pour fonction de dialoguer avec les usagers. Ce chatbot permet aux citoyens d’avoir des informations sur les déchets, l’eau, le signalement ou sur l’institution intercommunale elle-même.

15Ainsi, on peut penser que l’usage de l’IA dans l’optique d’une meilleure qualité du service public et d’un rapprochement entre l’usager et l’administration est en parfaite adéquation avec les préceptes du solidarisme basé sur la satisfaction du citoyen et la création du lien social.

16Cependant le recours au chatbot dont le fonctionnement repose en grande partie sur la collecte de données pose de nombreuses questions en matière de droit des données et de la réutilisation de celles-ci. Outre le chatbot, certaines collectivités territoriales n’hésitent pas à avoir recours à des technologies plus poussées. La politique de vidéoprotection par IA mise en œuvre notamment par les villes de Marseille et de Nice pour assurer la sécurité des territoires permet également de se poser des questions en matière de protection des libertés. Ce système a en effet vocation à « reconnaître la silhouette d’un individu ou bien un véhicule et de le suivre automatiquement via les flux vidéo envoyés à l’agent » (Banque des territoires, 2019, 16). De nombreux débats tant sur le plan éthique que juridique ont notamment eu lieu sur la question de la reconnaissance faciale par une entité dotée d’IA. Face à ces interrogations sur la reconnaissance faciale, la CNIL a, à ce titre, entamé la tenue d’un débat entre acteurs, administration comme citoyens4.

17Le service des transports constitue également un secteur cible pour le recours à l’IA par les collectivités territoriales. À l’instar de la Métropole de Rouen Normandie, certaines collectivités mettent à disposition des usagers des véhicules autonomes5. Ici encore ce type de technologie comporte des risques de natures diverses pour l’usager comme pour les riverains. La technique est souvent mise en cause dans la survenance des accidents. Des questions sont régulièrement soulevées concernant les choix de programmation des véhicules pour la gestion des risques sur la route. La programmation des véhicules peut relever de certains choix controversés entre la sécurité des passagers et celle des riverains en cas de risque d’accident… (Bensamoun et Loiseau, 2019, 113).

18Les collectivités territoriales ont par conséquent progressivement recours à l’IA dans un grand nombre de domaines : police, justice, environnement, urbanisme, transport… (Castets-Renard, 2020, 225). Cet usage n’est pas cependant sans poser de nombreux questionnements sur le plan éthico-juridique ainsi que divers risques d’un point de vue social. Discriminations, violations de la vie privée ou encore erreurs judiciaires imposent de la part de l’action publique une vigilance certaine pour le respect des droits et libertés fondamentales. Dans ces cas là, ces pratiques s’éloignent à grands pas des préceptes solidaristes. Ainsi l’administration est contrainte de s’adapter à ces évolutions techniques tout en assurant la garantie de valeurs essentielles pour la société. Le droit peut pleinement jouer une fonction dans le maintien de ces préceptes.

Le droit de l’IA au service des solidarités territoriales ?

Les limites du cadrage éthique de l’usage de l’IA par la Soft law

19De nombreux spécialistes estiment qu’« à l'heure actuelle, aucun acteur ne peut à lui seul prétendre pouvoir contrôler la loyauté algorithmique. Dans ce contexte encore flou, il paraît peu pertinent de s'en remettre au législateur » (Besse, Castets-Renard, Garivier et Loubes, 2018). C’est la raison pour laquelle, jusqu’à présent l’encadrement normatif de l’usage de l’IA, dans le secteur public comme privé, se caractérise prioritairement par le recours à des actes non contraignants, à du droit négocié, à du droit souple ou soft law comme l’imposent bien souvent certains objets de droit (Chevallier, 2001, 827).

20Influencé par les mutations technologiques, le droit est contraint de s’adapter à la fois en termes de procédures et de contrôle juridictionnel de manière à garder la mainmise sur l’encadrement d’un monde en constante évolution (Auby, 2018b, 835). Les institutions se sont appropriées nombre de préceptes dits agilistes basés sur l’interactions entre individus ou encore l’acceptation du changement des besoins (Vieira, 2019, 130-144). Or dans le cadre de la gestion complexe de ces questions, le droit a tendance à évoluer vers le solidarisme. La notion de régulation découlant de ces préceptes renouvelés prend ici tout son sens.

21Ainsi la régulation se traduit par le recours aux normes techniques et aux guides de bonnes pratiques. Dans ce contexte, il s’agit pour les autorités publiques non d’édicter une norme, mais de la recommander voire de la solliciter auprès des milieux intéressés. En d’autres termes, les règles d’usage de l’IA découlent bien souvent de déclarations ou de lignes directrices fixant une certaine éthique de cette technologie dont les contours sont définis par les principaux acteurs en la matière (Bensamoun et Loiseau, 2019, 28). Dans ces conditions, « l'éthique apparaît comme un renfort par la légitimation morale qu'elle lui confère et/ou comme un expédient en attente de réponses de sa part » (Godefroy, 2020, 231).

22L’Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) qui a rendu un rapport le 15 mars 2017 ayant pour sujet « Pour une intelligence artificielle maîtrisée, utile et démystifiée » prône le recours à la soft law. Dans ce rapport, ils appellent à « se garder d’une contrainte juridique trop forte sur la recherche en intelligence artificielle, qui – en tout état de cause – gagnerait à être, autant que possible, européenne, voire internationale plutôt que nationale » (Desmoulin-Canselier, 2017).

23L’Union européenne semble également en phase avec le développement de la soft law si l’on se fie à la résolution du Parlement européen du 16 février 2017 (2015/2103(INL) qui estime notamment qu’« il y a lieu d’adopter, au niveau de l’Union, une approche graduelle, pragmatique et prudente, telle que la préconisait Jean Monnet, en ce qui concerne toute future initiative relative à la robotique et à l’intelligence artificielle… ». C’est notamment la raison pour laquelle le Comité économique et social européen (CESE) dans un avis d'initiative du 31 mai 2017« les retombées de l'intelligence artificielle pour le marché unique (numérique), la production, la consommation, l'emploi et la société » (INT/806) propose la consécration de valeurs développées dans un « code éthique uniforme applicable à l'échelle mondiale … ».

24Cependant le recours à la soft law a ses limites au rang desquelles figurent principalement l’ineffectivité et l’illicéité. En effet, les usagers de l’IA ne peuvent compter uniquement sur la mise en œuvre de règles de conduites non contraignantes par les acteurs de ce secteur technologique qui ne risquent pas de voir leur responsabilité engagée. De plus, le recours à la soft law fait courir le risque d’engendrer des normes « qui, si elles étaient contraignantes, seraient des normes non conformes à des normes supérieures » (Bensamoun et Loiseau, 2019, 29).

25C’est la raison pour laquelle le droit dur tend à se développer progressivement afin d’assurer davantage la sécurité des usagers de l’IA.

L’émergence d’un droit rigide pour la protection des libertés au sein des territoires

26Au vu de l’impuissance de la soft law dans la gestion de certains risques majeurs générés par l’IA différents juristes spécialistes s’accordent à penser que, malgré son caractère rigide, il apparaît nécessaire d’adopter « une norme solide et prévisible de l'IA » (Castets-Renard, 2020, 225). Les responsables territoriaux, garants de la bonne mise en œuvre des services publics, sont les premiers confrontés à ces problématiques et à cette nécessité lorsqu’ils ont recours à ce type de technologie.

27Dès lors, différents moyens permettent d’adopter un droit contraignant afin de règlementer l’usage de l’IA (Bensamoun et Loiseau, 2019, 32-34). Certains de ces moyens sont d’ores et déjà utilisés, d’autres sont en devenir.

28Le recours à la contractualisation est une première solution. La formule de l'article 1103 du Code civil, « les contrats légalement formés tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faits » permet d’illustrer la force du contrat dans la règlementation de l’usage de l’IA. Outre le développement du droit souple, le recours à l’outil contractuel correspond à l’évolution de la pratique administrative. En effet, l’administration, et notamment les collectivités territoriales, ont en partie abandonné le droit unilatéral pour le droit négocié. Bien qu’il faille compter sur le bon vouloir des co-contractants rien n’empêche les collectivités territoriales d’intégrer dans leurs contrats les règles de bonnes pratiques qui se sont développées autour de l’IA.

29La législation et la règlementation constituent une deuxième solution. Si certains spécialistes envisagent de transformer en loi de manière générale certains principes éthiques (Bensamoun et Loiseau, 2019, 32), certains usages de l’IA font d’ores et déjà l’objet de lois et règlements. Si l’on considère la problématique de l’IA au sein des collectivités territoriales, la question des smart cities est dès lors incontournable. Ces villes dites intelligentes impliquent selon Jean-Bernard Auby « une triple transformation dans le fonctionnement concret des villes : sont en cause une transformation des infrastructures, une importance croissante des données et du numérique et des modifications dans la gouvernance » (Auby, 2018a). Or, comme ce même juriste a pu le dire, « le fonctionnement particulier des "villes intelligentes", royaumes du numérique, repose, comme on l’a dit, puissamment sur l’utilisation de montagnes de données transformées en outils des fonctions urbaines » (Auby, 2018a). L’usage et le partage des données sont en effet au cœur de ce modèle de ville6. Or la diversification de l’offre robotique, la fonction d’enregistrement des robots et leur discrétion de plus en plus performante constituent un réel risque d’atteinte à la vie privée (Delforge et Gérard, 2017, 143-188).

  • 7 Issu des règles du new public management, le principe de transparence repose sur un contenu de qual (...)
  • 8 règlement no 2016/679 adopté le 14 avril 2016, promulgué le 27 avril 2016.

30Il faut cependant préciser que la loi pour une République Numérique du 7 octobre 2016 apporte des garanties en la matière dans la mesure où elle consacre un réel renforcement de la transparence administrative. Ainsi, dans son article 54, la loi, modifiant l’article 1er de la loi du 6 janvier 1978 Informatique et liberté prévoit que « toute personne dispose du droit de décider et de contrôler les usages qui sont faits des données à caractère personnel la concernant, dans les conditions fixées par la présente loi ». Ces dispositions permettent la pleine consécration du principe de la maîtrise par l’individu de ses données comme le Conseil d’État l’avait suggéré dans son étude annuelle de 2014 (Sauvé)7. Ainsi cette loi de 2016 exige de l’Administration une totale transparence lors de l’exécution des traitements algorithmiques. De fait, avec cette loi, toute personne concernée par une décision fondée sur un traitement algorithmique a le droit de demander à l’administration quelles sont les règles qui définissent ce traitement. En ce qui concerne la législation européenne, le règlement général sur la protection des données (RGPD)8, applicable depuis le 25 mai 2018, impose beaucoup plus de transparence qu’auparavant lorsqu’un traitement a vocation à porter sur les données personnelles des individus.

31L’usage du chatbot du site de la communauté de communes Cœur Côte Fleurie prend en compte cette règlementation européenne. En effet, avant que les citoyens débutent la conversation avec le robot Sophie, le site les avertit du traitement de données à caractère personnel les concernant et les informe de leurs droits d'accès, de correction, d'effacement, et d'opposition des données découlant du RGPD.

  • 9 Décision n° 2018-765 DC du 12 juin 2018, Loi relative à la protection des données personnelles.

32En outre, en partenariat avec le programme Entrepreneurs d’Intérêt Général ainsi que la mission Etalab du gouvernement, le service départemental d’incendie et de secours de l’Essonne ont mis en place l’expérimentation de Previsecours. Ce projet basé sur l’intelligence artificielle comme aide à la décision publique a pour but de réduire le temps d’intervention des sapeurs-pompiers du département, d’ajuster les effectifs entre casernes de façon temporaire et de créer éventuellement de nouvelles casernes. Si la loi du 20 juin 2018 relative à la protection des données personnelles légalise les décisions administratives relevant exclusivement de traitements automatisés le Conseil constitutionnel, a estimé, dans sa décision du 12 juin 2018 a estimé que « le responsable du traitement doit s’assurer de la maîtrise du traitement algorithmique et de ses évolutions afin de pouvoir expliquer la manière dont le traitement a été mis en œuvre à son égard. Il en résulte que ne peuvent être utilisés, comme fondement exclusif d’une décision administrative individuelle, des algorithmes susceptibles de réviser eux-mêmes les règles qu’ils appliquent, sans le contrôle et la validation du responsable du traitement »9.

Conclusion

33Les échelles locales constituent bien souvent une référence pour le développement du lien social entre administration et citoyens. Marqués par les impératifs publics comme l’objectif du « vivre ensemble », le développement des services publics comme les transports, la justice, la santé et l’urbanisme ou encore la prise en compte des contraintes environnementales, les territoires incarnent de plus en plus des lieux de solidarité, c’est-à-dire organisés selon des démarches humanistes, responsabilisantes et inclusives visant le bien commun.

34Si la doctrine solidariste caractérise la mise en œuvre du service public français, elle se trouve bouleversée à certains égards par l’irruption de l’IA dans la modernisation de l’action publique. Les machines, devenant intelligentes, amènent à réexaminer l’ensemble des rapports entre systèmes humains et systèmes techniques. La menace que font peser les systèmes informatiques intelligents sur les droits et libertés fondamentaux impose de maintenir l’équilibre social par un droit fort et évolutif.

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Notes

1 https://www.larousse.fr/encyclopedie/divers/intelligence_artificielle/187257

2 https://www.defense.gouv.fr/actualites/articles/l-innovation-une-priorite-absolue-du-ministere-des-armees

3 https://www.coeurcotefleurie.org/

4 https://www.cnil.fr/fr/reconnaissance-faciale-pour-un-debat-la-hauteur-des-enjeux

5 https://www.metropole-rouen-normandie.fr/les-vehicules-autonomes-deja-sur-nos-routes-5855

6 https://www.banquedesterritoires.fr/co-construire-le-smart-territoire?pk_campaign=SEA_GEN_Smartcity&pk_source=Google&pk_medium=SEA&gclid=Cj0KCQjwl9GCBhDvARIsAFunhsk197o19sXw8KeHCbi0Mbh1P-b4BtOMBp7jZp71Rm-sHBV20HDplYQaAo2fEALw_wcB&gclsrc=aw.ds

7 Issu des règles du new public management, le principe de transparence repose sur un contenu de qualité et les moyens à fournir au citoyen ou à l’usager pour qu’il dispose d’une information claire, appropriée et intégrale.

8 règlement no 2016/679 adopté le 14 avril 2016, promulgué le 27 avril 2016.

9 Décision n° 2018-765 DC du 12 juin 2018, Loi relative à la protection des données personnelles.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Julien VIEIRA, « Les solidarités territoriales à l’aune de l’intelligence artificielle : quelle fonction pour le droit ? »Communication, technologies et développement [En ligne], 11 | 2022, mis en ligne le 15 février 2022, consulté le 31 mars 2023. URL : http://journals.openedition.org/ctd/7126 ; DOI : https://doi.org/10.4000/ctd.7126

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Auteur

Julien VIEIRA

Avocat au barreau de Bordeaux, Université de Bordeaux

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Droits d’auteur

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Creative Commons - Attribution - Pas d'Utilisation Commerciale - Pas de Modification 4.0 International - CC BY-NC-ND 4.0

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