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2006-2004
Water resources and Territories, Montpellier, France, 27-28 et 29 mai 2004

Vingt ans de réformes dans les services d’eau urbains d’Afrique subsaharienne : une géographie de la diversité

Twenty years of urban water services reforms in Sub-Saharan Africa : a geography of diversity
Sylvy Jaglin

Abstracts

Reforms have changed the relations between water services and urban spaces in developing countries. The paper underlines two important characteristics of the on-going transformations. Relying on Sub-Saharan examples, it focuses on the growing diversity between local situations and the social and spatial inequalities that follow.

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Full text

1Depuis plus de vingt ans, les réformes ont modifié la relation entre services d’eau et espaces urbanisés. Nombre de ces changements sont cependant masqués ou déformés par un débat centré sur les " privatisations " qui passe à côté des grands enjeux de desserte dans les villes en développement (Budds, McGranahan, 2003). La convention libérale, pour influente qu’elle soit, n’a de fait qu’un pouvoir explicatif limité des recompositions à l’œuvre. À partir d’exemples subsahariens, le propos est ici d’en souligner deux caractéristiques importantes. D’abord, l’inégale diffusion de la privatisation et de la libéralisation des services d’eau est productrice de nouvelles disparités. Ensuite, dans les aires des monopoles juridiques délégués, l’intensité variable des efforts de libéralisation et de standardisation des services d’une part, de différenciation des prestations d’autre part, est créatrice de fortes disparités intra-urbaines .

Des espaces de privatisation circonscrits

2La diffusion des contrats de délégation a, jusqu’à présent, surtout profité aux grandes villes. Guidées par des stratégies de conquête des marchés et de minimisation des risques, les firmes sont réticentes à investir dans les villes petites et moyennes, plus encore en Afrique où les risques financiers et institutionnels sont élevés. Il n’y a là rien d’étonnant : le marché des contrats s’inscrit dans une géographie économique très inégalitaire.

3Il faut donc prendre du recul par rapport au discours sur la " vague " de privatisations (Finger, Allouche, 2002), dont l'extension géographique apparaît au contraire limitée. Ce confinement laisse en suspens la question de l’universalisation de l’approvisionnement en eau et celle de la modernisation des services qui ont vocation à demeurer dans le giron du secteur public, en Afrique comme dans de grands pays émergents (Inde, Chine).

4Focaliser le débat sur la seule " privatisation " est contre-productif : que la délégation soit adaptée à certaines configurations ne fait pas de doute, qu’elle soit une solution universelle est peu probable. Envisager l’universalisation des services d’eau à tous les échelons de l’armature urbaine et sur l’ensemble des espaces urbanisés exige de penser la diversité des dispositifs d’approvisionnement et leur cohabitation.

Espaces des réseaux et territoires des monopoles : une institutionnalisation du découplage ou regroupage regroupement ?

5Dans les espaces conquis par les firmes privées, les difficultés propres à la gestion en contexte d’incertitude et de pauvreté contraignent le déploiement des activités. Celui-ci est consécutif d’une part au degré de libéralisation introduit par les réformes, d’autre part aux comportements des opérateurs dans les aires mises en délégation, qui paraissent combiner à la fois des logiques d’uniformisation (résultat de la territorialisation des monopoles) et de spécialisation (issues de la spatialisation des services aux pauvres).

Une libéralisation paradoxale : régime de monopole et diversification des partenariats

6La libéralisation emprunte des voies paradoxales dans les réseaux d’eau. Lorsqu’il y a concurrence, c’est une concurrence pour le marché plutôt que sur le marché. Toutefois, l’offre officielle de service est complétée par un florissant marché secondaire de l’approvisionnement, ressort d’une libéralisation de fait. Par ailleurs, quelques pays ont adopté des législations qui entérinent la rupture juridique du monopole, légitiment d'autres opérateurs et prévoient des modalités de transfert de prérogatives à ceux-ci.

7On note aussi d’autres ferments de libéralisation avec la diversification des modalités opératoires de coopération avec le secteur privé. Hors contrat de délégation, celui-ci intervient de manière ponctuelle dans le cadre de nombreux marchés publics concurrentiels (contrats d’assistance, programmes de formation, réalisation d’études, prestations de service : recherche des fuites techniques dans le réseau, réalisation de chantiers d’extension, gestion du fichier clientèle, déconnexion des mauvais payeurs, etc.) pour remédier à des problèmes de gestion, dans le cadre d’un système technique opéré par le secteur public (Lorrain, 2003).

8Enfin, le multi-partenariat ouvre la voie à une géométrie différenciée de coopérations qui favorisent une spatialisation de services plus réactifs à des demandes et ressources localisées (AFD, 2004). Il tente d’obtenir ce résultat non par la concurrence mais par la contractualisation avec le secteur privé local et les usagers, à l’échelle de périmètres de gestion " pertinents ", avec le secteur privé local et les usagers.

La territorialisation des monopoles : une inégale standardisation des services d’eau délégués

9Après une longue période de disette financière, l’introduction des firmes internationales dans les dispositifs de fourniture devrait enclencher des processus de modernisation et de standardisation des services (Bakker, 2003). Soumises à la pression du marché et à l’aiguillon de la rentabilité, les firmes privées ont en effet de bonnes raisons de vouloir contrôler l’exclusivité de leur activité, d’occuper des espaces urbains qui leur sont contestés par les filières marchandes artisanales, d’élargir leur " marché " en direction des quartiers pauvres, bref, de territorialiser leur monopole juridique en " expropriant " l’économie informelle.

10L’important est ici moins la substitution d’un opérateur privé à un opérateur public que la construction d’un monopole régulé, en lieu et place d’une mosaïque de services publics et privés partiellement concurrentiels, permettant ainsi l’intégration des espaces urbanisés dans un système de fourniture au sein duquel peuvent être déployées les pratiques gestionnaires du monopole régulé.

11Qu’il y ait stratégie de territorialisation à des fins de contrôle et d’exclusivité ne signifie pas, toutefois, que la firme parviendra à une pleine réalisation de ses desseins. Pour réduire ou supprimer la concurrence des offreurs informels, elle peut être aussi être tentée de diversifier les moyens de contrôle en contractualisant certains segments de la distribution avec des artisans ou groupements d’usagers. Cet arrangement, qui conduirait à un emboîtement de services contractualisés sous la " cloche " du monopole territorial de l’opérateur dominant, est très différent de celui auquel il se substitue souvent, marqué par la juxtaposition d’un monopole de jure (opérateur historique) et de services concurrentiels illégaux (artisans locaux informels) qui en restreignent de facto l’étendue. Il conduit à la construction d’un système de fourniture composite, intégré à défaut d’être unifié, qui rend peu vraisemblable une standardisation généralisée des services d’eau à court ou moyen terme.

La diversification de l’offre : un " privilège " des pauvres

12Dans les services d’eau, la diversification n’est stimulée ni par la concurrence ni par la régulation économique des pouvoirs publics, peu attentifs à ces questions. Elle l’est en revanche par des politiques commerciales témoignant d’une attention croissante mais sélective à la demande : d’un côté, celle des consommateurs issus des couches moyennes et supérieures, aux revendications sur la qualité de service de plus en plus virulentes ; de l’autre celle des pauvres, adossée au principe de l’usager-payeur, qui alimente une différenciation " par le bas ".

13L’affirmation de la valeur économique de l’eau est ainsi, par la mise en évidence d’inégales capacités de payer, le principal ressort de la différenciation de l’offre. Dès la fin des années 1990, l’idée s’est répandue que la généralisation d’un service d’eau conventionnel était irréaliste à court terme et la réflexion s’est orientée vers la réalisation d’un objectif d’universalisation de l’accès à l’eau, compatible avec une diversification des moyens d’approvisionnement. Toutefois, cette conception d’une gestion de la demande n’assure pas nécessairement une bonne articulation entre diversification de l’offre et diversité des usages.

14Le " modèle " qui semble s’esquisser dans de nombreuses villes est celui d’un service public réformé, avec ou sans participation du secteur privé, délesté de la responsabilité immédiate d’assurer l’accessibilité des ménages pauvres au réseau, abandonnée aux petits opérateurs indépendants. Les tenants de ce modèle se divisent cependant assez nettement en deux groupes. Ceux pour qui le délestage est une solution provisoire, qui ne nécessite aucun dispositif de régulation. Ceux qui, au contraire, anticipant une situation durable, suggèrent d’encadrer l’économie informelle des services d’eau par des partenariats inventifs entre opérateur conventionnel, petits fournisseurs locaux et populations.

15Cette diversification des normes et modes d’accès au service peut faciliter l’insertion des citadins dans des dispositifs d’approvisionnement améliorés. Les études empiriques pointent toutefois assez clairement les difficultés et limites de la démarche : les arrangements sont labiles, l’ingénierie mobilisée évolue constamment par bricolage institutionnel, les mécanismes de stabilisation des dispositifs n’apportent pas de réponse en eux-mêmes à la question de l’équité sociale. En améliorant l’accessibilité physique à l’eau potable, ils contribuent à forger une combinaison entre équité spatiale et équité horizontale  mais, en restreignant le périmètre des solidarités comptables à celui de collectifs déshérités, ils peuvent aussi limiter la redistribution et dédouaner les sociétaires du réseau de leur devoir de solidarité à l’égard des pauvres comme à l’égard des futures générations de citadins.

16L’ensemble de ces évolutions nourrit une diversité accrue des situations : espaces de réformes éclatés et discontinus, libéralisation et standardisation partielles, différenciation sélective de l’offre se combinent et alimentent de nouvelles inégalités, qui se surimposent aux disparités antérieures. Cette diversification n’est pas, en soi, contraire à l’objectif d’un meilleur approvisionnement en eau des citadins. Sa régulation soulève en revanche de difficiles défis : comment façonner ou maintenir un minimum de cohésion et d’unité dans les systèmes composites qui émergent ainsi ? Cette question souligne le rôle crucial des pouvoirs publics dans la régulation de cette diversité, régulation qui détermine, in fine, la nature et l’ampleur des interdépendances socio-spatiales, donc les formes de solidarité dans et par les services d’eau.

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Bibliography

AFD (AGENCE FRANCAISE DE DÉVELOPPEMENT), 2004, Document d’intervention sectorielle 2003-2005, Paris, AFD-Département Infrastructures et développement urbain, 45 p. + annexes.

BAKKER Karen, 2003, " Archipelagos and networks : urbanisation and water Privatisation in the South ", in Geographical Journal, 169 Part 4, pp. 328-341.

BUDDS Jessica, McGRANAHAN, Gordon, 2003, " Are the debates on water privatization missing the point? Experiences from Africa, Asia and Latin America ", in Environment and Urbanization, vol. 15, n° 2, October 2003, 87-113.

FINGER Matthias, ALLOUCHE Jeremy, 2002, Water Privatisation : Trans-National Corporations and the Re-Regulation of the Water Industry, London, Spon Press, 271 p.

GRAHAM Stephen, MARVIN Simon, 2001, Splintering urbanism : networked infrastructures, technological mobilities and the urban condition, London and New York, Routledge, 479 p.

JAGLIN Sylvy, 2003, Réseaux et fragmentation urbaine : services d’eau en Afrique subsaharienne, Paris, Université Paris I-Sorbonne, 232 p., (HDR).

LORRAIN Dominique, 2003, " Les quatre compétitions dans un monopole naturel : qu’est-il en train d’arriver au secteur de l’eau ? ", in Flux, n° 52-53, avril-septembre, 69-86.

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References

Electronic reference

Sylvy Jaglin, « Vingt ans de réformes dans les services d’eau urbains d’Afrique subsaharienne : une géographie de la diversité », Cybergeo : European Journal of Geography [Online], Topics, Online since 15 October 2004, connection on 16 December 2019. URL : http://journals.openedition.org/cybergeo/1419 ; DOI : 10.4000/cybergeo.1419

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About the author

Sylvy Jaglin

Professeur à l’Université de Nantes, Chercheur au Latts (UMR 8134)

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