1L'étude des mécanismes de décision dans le domaine de la politique d'aménagement et de planification urbaines s'inscrit de manière intrinsèque dans une perspective nationale, voire internationale lorsqu'il s'agit de mesurer l'importance des modèles et des influences réciproques. Nous nous attacherons à dégager les mécanismes et l'environnement politique, économique et social des décisions prises en matière de planification et d'aménagement urbains en France entre le début des années 1920 et la fin des années 1960. Il nous semble primordial d'associer à ce premier jalon l'étude de la constitution des réseaux de "décideurs" afin de saisir l'histoire des transformations de la politique urbaine en France au cours du XXe siècle. "L'histoire contemporaine de l'urbain" (R.Baudouï et al., 1990, p. 97) présente un caractère complexe car son appréhension passe par la prise en compte simultanée de deux niveaux d'analyse : celui de la prise de décision; celui de l'échelle d'intervention. L'histoire politique de l'urbain comporte une dimension spatiale, dans la mesure où elle inclut l'étude de l'évolution d'une pensée de l'aménagement et des territoires de l'aménagement, ce qui justifie la prise en compte des acteurs qui véhiculent un discours sur la ville.
2Dans le cadre d'une thèse consacrée à l'histoire de l'émergence et des transformations de la politique d'aménagement du territoire en France entre le début des années 1920 et la fin des années 1960, nous avons été amené à considérer la ville comme "objet géographique, ce qui implique de s'interroger sur la signification de la ville, non comme entité isolée mais comme élément d'un territoire ou d'un système de villes" (D.Pumain, M-C.Robic, 1996, p. 107). La ville représente le vecteur d'une pensée de l'aménagement qui s'élargit au territoire national. La mise en relation de sources produites à des niveaux divers et par des acteurs différents (cf. Sources, Bibliographie et Organigramme) permet de proposer une grille de lecture destinée à l'élaboration d'une histoire institutionnelle de l'aménagement du territoire, saisi ici grâce au prisme de l'un de ses aspects dominants, l'aménagement urbain. Enfin, l'étude de l'évolution de la place de la ville, au miroir des discours de tous ceux qui sont intervenus dans le débat sur la maîtrise de la croissance de la ville et son aménagement, met en évidence le rôle déterminant des acteurs et de leurs réseaux relationnels dans la compréhension des enjeux de l'histoire particulière qu'est l'histoire "savante" de l'aménagement du territoire.
3La caractéristique de cette histoire particulière réside dans la difficulté à appréhender les notions d'urbanisme et d'urbaniste. Les "urbanistes" doivent être définis en fonction de la distinction entre le fait et le droit. Les "urbanistes" de fait forment un groupe qui associe divers profils professionnels mais ils sont unis par la possession d'un savoir spécifique sur l'objet "ville". Les "urbanistes" de droit forment un groupe professionnel, qui a bénéficié d'une formation spécifique, sanctionnée par un diplôme qui leur reconnaît une compétence dans le domaine de l'aménagement des villes. La distinction n'est pas que théorique : elle souligne la difficulté à définir ce qu'est un urbaniste professionnel, problème récurrent depuis le début du XXe siècle. L'ambiguïté de la définition originelle est à la fois la cause et la conséquence de l'incertitude et de la flexibilité attachées à la discipline de l'urbanisme. Il faut donc souligner le fait que l'urbanisme se veut une réponse originale au débat sur l'aménagement des villes et qu'il puise ses racines dans le terreau des milieux "réformateurs", au sens précis de la fin du XIXe siècle. Les réformateurs s'appuient sur la conviction que la transformation de l'ordre spatial revient à modifier les relations sociales, en vertu d'un "postulat écologique" (M.Roncayolo, 1980) qui établit un rapport étroit entre le milieu et les conduites citadines. Ce contexte historique ouvre la voie à une tentative de fondation disciplinaire qui vise à imposer les termes d'urbanisme et d'urbaniste. Cette revendication obtient sa sanction légale au cours de l'Occupation avec la loi de 1943.
4Notre analyse sera donc consacrée à la présentation des modalités de l'apparition de la notion d'urbaniste, à la façon dont il légitime son intervention dans le domaine de l'aménagement des villes et aux étapes successives qui aboutissent à sa reconnaissance professionnelle. Ce qui nous conduira à une lecture de l'histoire de l'aménagement urbain et partant, de la politique d'aménagement du territoire, comme un domaine spécifique de l'action publique qui requiert un savoir et des savants. Nous porterons notre regard sur la place tenue par l'aménagement des villes en tant qu'action administrative au sein des institutions administratives concernées ainsi que sur l'élaboration des lois qui signalent la naissance d'un "urbanisme de plan" (J-P.Gaudin) dans les premières années du XXe siècle. Surtout, nous accorderons une grande place à l'étude des groupes informels de réflexion et aux réseaux qui se tissent entre les différents acteurs afin de disposer d'une carte des lieux de discussion où s'élabore une pensée de l'aménagement. Il s'agit alors de repérer tous ceux qui délivrent un discours dans le domaine de l'aménagement urbain, grâce essentiellement aux revues savantes. Cette démarche préliminaire vise à identifier les acteurs et à reconstituer leur formation initiale et leur parcours professionnel. Ces deux instruments sont décisifs afin d'éclairer la constitution des réseaux relationnels, déterminants dans la mesure où "les évolutions de la doctrine et de la discussion publique peuvent difficilement se comprendre en-dehors de la saisie dynamique des caractéristiques de ceux qui produisent la doctrine, qui participent à la discussion" (P-Y.Saunier, 1995-96, p.37). Il ressort de cette démarche que le groupe des urbanistes professionnels doit être étudié dans ses relations avec les autres acteurs qui interviennent dans le domaine de l'aménagement urbain. Ce qui induit une étude des réactions des urbanistes face à l'ouverture de nouveaux domaines d'action reconnus d'utilité et de ressort publics, où ils peuvent prétendre détenir le savoir adéquat. Nous examinerons le cas spécifique de la politique d'aménagement du territoire entre les années 1940 et 1960, qui illustre de manière éclatante le combat mené depuis des décennies par les urbanistes afin de maîtriser la définition et défendre la spécificité de leur profession face à la concurrence des groupes qui se présentent en fondateurs, les ingénieurs des Ponts et Chaussées, ou en collaborateurs, les géographes et les économistes.
5Les initiateurs de l'enseignement de l'urbanisme en France se partagent en deux catégories : les auteurs de plans d'urbanisme dans les colonies et les villes étrangères (on peut citer les noms de Jaussely, Agache, Auburtin) et les fonctionnaires de la Préfecture de la Seine, tel que Louis Bonnier, architecte, inspecteur général des services techniques à la Préfecture de la Seine, promoteur du premier plan d'extension de Paris (1911-1913) et artisan de la création d'une direction de l'Extension à la Préfecture de la Seine, à l'instigation d'Henri Sellier (1919). Durant l'entre-deux-guerres, Henri Sellier compte parmi les personnalités reconnues dans le domaine de l'urbanisme "parisien". Il participe à la fondation de l'Ecole des Hautes Etudes Urbaines (1919) et à la création d'une des premières revues d'urbanisme en France, La Vie Urbaine (1919). Surtout, "il se présentera, dès le départ, comme un défenseur 'd'intérêts administratifs' et non comme un politicien. Il va donc, en tant que candidat aux élections du Conseil général de la Seine (23 novembre 1919) et dans la constitution de son programme, lier habitation et hygiène, tout en prônant la départementalisation et l'unification des services d'hygiène; cela impliquera à la fois : le strict contrôle du fonctionnement des bureaux municipaux d'hygiène et un effort départemental pour la création d'un service public d'habitation, avec des bureaux communaux de location d'immeubles et des dispositifs légaux permettant de dégrever le loyer des familles nombreuses. (...). L'exécution stricte de la loi du 14 mars 1919 sur les plans d'extension et d'aménagement des villes." (K.Burlen, 1995). Les promoteurs de "l'urbanisme Cornudet" (J-P.Gaudin, 1985b), qui oblige les communes de plus de 10.000 habitants à élaborer des "plans d'aménagement, d'embellissement et d'extension", font du plan l'élément indispensable d'une évolution urbaine acceptée car elle est rationnelle. Ecoutons Jaussely, qui s'exprime en 1922 : "La loi du progrès, celle de la spécialisation, de la division, ou séparation des fonctions trouve son expression dans l'organisation sociale et économique de la cité et par là dans le plan de ville." Le zoning constitue l'instrument privilégié dans la poursuite d'une évolution urbaine maîtrisée et rationnelle : l'agglomération idéale comporte un noyau central désencombré et rendu aux affaires tandis qu'un réseau étendu de transports rapides permet d'éloigner à la périphérie les quartiers industriels et d'habitation, afin de répondre aux objectifs de fonctionnalisme, d'hygiène, et d'esthétisme.
6Avec le vote de la loi Cornudet en 1919, la démarche de plan ainsi qu'une conception prévisionnelle de l'extension urbaine s'imposent comme les deux paramètres inhérents à la conduite du projet urbain. Ils démontrent de surcroît le souhait des professionnels de "l'urbanisme de plan" de dégager les lois qui régissent l'organisation des villes, une volonté de connaissance scientifique qui n'empêche pas la promotion du pragmatisme et de la pratique, face à l'urgence de la "reconstitution" dans les régions sinistrées. Il s'agit pour les urbanistes d'articuler étroitement la formation et la compétence acquise dans la pratique, tout en présentant la profession d'urbaniste comme une tentative de réponse à la fois scientifique et technique à la complexité du phénomène urbain. Le discours des urbanistes se construit donc autour de quatre postulats, qui aboutissent à l'élaboration d'une identité professionnelle :
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souligner le caractère sans précédent du développement urbain ;
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construire une "science des villes" et de sa croissance, "maîtresse des interdépendances et discipline des disciplines" (J-P.Gaudin, 1987) ;
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contrôler le développement urbain ;
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la légitimation scientifique effectuée à partir de ces trois postulats autorise les urbanistes à exercer ce contrôle.
7Toute la difficulté réside alors dans l'appréhension d'un mouvement de professionnalisation qui s'opère par rapport à la construction d'une discipline scientifique nouvelle, qui se veut "à la fois un art (savoir-faire) ainsi qu'une science (savoirs)." (J-P.Gaudin, 1987)
8L'urbanisme pratique trouve entre 1920 et 1925 son terrain d'application dans la région parisienne. Au cours des premières décennies du siècle, l'agglomération parisienne apparaît comme un territoire privilégié pour l'observation des conséquences économiques, sociales et politiques engendrées par l'essor industriel. A cet égard, l'étude de l'itinéraire professionnel de Raoul Dautry, ministre de la Reconstruction et de l'Urbanisme en 1944, représente un guide précieux pour la compréhension des débats qui participent à l'élaboration d'une pensée de l'aménagement.
9La première action notable de Raoul Dautry en matière d'urbanisme "parisien" réside dans la participation, en collaboration avec l'urbaniste Auburtin, à un concours organisé par le département de la Seine afin d'aménager des terrains situés sur les communes de La Courneuve, Le Bourget, Dugny et Stains. Ce projet d'aménagement urbain est l'exemple-type d'une volonté de réformisme social, qui bâtit son idéal d'une société "pacifiée" sur la résolution du problème du logement ouvrier. Jusqu'en 1928, Raoul Dautry défend ses convictions au sein de la Ligue Nationale contre le Taudis, et s'appuie sur son oeuvre, la cité-jardin de Tergnier destinée aux cheminots de la Compagnie des chemins de fer du Nord, afin d'illustrer sa conception de l'habitat populaire ouvrier, notamment dans la réalisation de la cité-jardin d'Orly et la cité du Champ-des-Oiseaux à Bagneux. A partir de 1928, Raoul Dautry part en guerre contre "la prolifération des lotissements défectueux de la région parisienne" au sein de la Ligue Urbaine fondée par Jean Giraudoux. Le problème des lotissements pose la question récurrente du type d'intervention des pouvoirs publics en matière d'urbanisme et d'aménagement des agglomérations et les positions successives de Raoul Dautry sont révélatrices des atermoiements sur le mode d'intervention de l'Etat à la fin des années 1920.
10Pour Raoul Dautry, le respect du droit de propriété n'exclut pas la recherche de l'intérêt général dans la question du logement ouvrier. Ce point de vue le conduit à soutenir la loi Ribot (août 1928), destinée à stimuler l'offre de logements dans les grandes villes en encourageant par des aides financières le développement de la petite propriété privée dans les petites villes situées dans leur aire géographique. On assiste ici à la naissance d'un nouveau type d'aménageur réformiste, qui pose en préalable à tout projet d'urbanisme l'intervention publique à l'échelon municipal ou national : la légitimité publique de l'urbanisme constitue la seule garantie d'une politique nationale du logement réussie. La "doctrine constructive" de Raoul Dautry (R.Baudouï, 1991) peut se résumer ainsi : les entités territoriales élaborent les règles d'urbanisme et d'aménagement que le secteur privé, responsable de la relance de la construction, doit respecter afin de réaliser le plan général de construction. L'étude des moyens destinés à résoudre le problème du logement et la "lèpre honteuse des lotissements" constitue l'essentiel de l'activité de Raoul Dautry en tant qu'expert du Conseil National Economique (1925), et éclaire sa conception du rôle des pouvoirs publics : "le rôle des départements et communes est de permettre une construction rapide, économique, harmonieuse par l'urbanisation préalable des grandes villes et par la création de moyens de transports appropriés."
11Après l'adoption de la loi Loucheur (juillet 1928) -dont l'objectif est de résoudre le problème du logement grâce à la construction de 200.000 Habitations à Bon Marché (H.B.M) et 60.000 Immeubles à Loyer Modéré (I.L.M), à charge pour l'Etat de consentir aux sociétés de crédit immobilier des prêts avantageux afin d'amortir le coût de la construction- Raoul Dautry est nommé expert afin de définir les conditions d'application de la loi, la conception des structures du logement type H.B.M et l'amélioration des infrastructures. Il retrouve à ses côtés Henri Sellier, chargé de définir en sa qualité de président du Conseil général de la Seine et directeur de l'O.P.H.B.M du département de la Seine, les modalités d'application de la loi Loucheur dans la région parisienne. Pour Raoul Dautry, la question du logement n'est qu'une phase dans la mise en place d'une politique de planification étendue aux questions d'équipement, d'aménagement et d'urbanisme, ainsi qu'en témoigne une lettre adressée à Henri Sellier en mars 1929 : "Il y a encore une loi capitale à voter, celle de l'aménagement et de l'extension des villes."
12L'incapacité de la loi Loucheur à répondre au problème du logement conduit Raoul Dautry à manifester son intérêt pour des projets comportant une dimension plus globale. Il figure parmi les membres du Comité Supérieur d'Aménagement et d'Organisation de la Région Parisienne (C.S.A.O.R.P), mis en place par le gouvernement Poincaré en 1928, et chargé à partir de 1932 de réaliser un plan d'aménagement régional, confié à l'urbaniste Henri Prost. Ce plan cherche à résoudre le problème des lotissements défectueux car il s'agit "d'organiser le grand Paris et non l'étendre davantage." Pour cela, il affirme la prépondérance de la planification régionale sur la planification locale et accorde une grande importance au plan de circulation et au tracé des infrastructures, comprenant des voies nouvelles et des rocades pour dégager la capitale. La question de la construction est envisagée uniquement sous l'angle du zoning, et à l'échelle des 656 communes retenues dans le plan. En fonction de leur classification, chacune d'entre elles est dotée de servitudes constructives, touchant ses quartiers industriels, commerciaux et d'habitation.
13Face à la réticence manifestée par le Conseil général de la Seine à entériner le plan régional, Raoul Dautry profite en 1935 de son activité d'expert auprès du Président du Conseil, Pierre Laval, pour faire adopter par la procédure des décrets-lois un certain nombre de dispositions contenues dans le plan Prost. Un décret de juillet 1935 facilite ainsi, grâce à la déclaration d'utilité publique d'urgence, l'engagement des travaux prévus dans le plan régional au titre de la Défense Nationale. Le 22 juin 1939, la mise en application d'une politique de décentralisation industrielle stratégique entraîne la promulgation d'un nouveau décret-loi qui autorise la réalisation du plan Prost. En novembre 1939, l'organisation durant la période des hostilités de l'instruction des questions relatives à l'aménagement de la région parisienne pose comme principe fondamental le gel de la responsabilité du C.S.A.O.R.P au profit du ministère de l'Intérieur. Ministre de l'Armement à partir de septembre 1939, Raoul Dautry est à l'origine du décret-loi d'octobre 1939 autorisant la décentralisation des établissements situés dans la région parisienne et susceptibles de contribuer à l'effort de guerre.
14Si nous accordons une grande place à l'apparition de la notion de "décentralisation industrielle", c'est en raison de l'intérêt qu'elle suscite chez les urbanistes. Ces derniers utilisent la question de la défense nationale -à l'image de l'action menée par Raoul Dautry en 1935- comme un moyen de légitimation des mesures prises en matière d'aménagement des villes. Surtout, ce contexte ouvre la voie à l'étude des conséquences de la décentralisation des industries de la région parisienne sur l'urbanisation en province; la démarche coïncide avec les discussions internes au milieu des urbanistes quant à la signification d'un urbanisme "régional" puis "national". L'extension du champ de compétences des urbanistes du territoire d'une ville au territoire d'un pays semble justifiée à leurs yeux par l'histoire du développement de l'urbanisme. La discipline est née grâce aux "exemples fâcheux que donnait le développement incohérent des banlieues de certaines grandes villes", exerçant une attraction qui "se fait sentir bien au-delà de ses limites." Le "projet national d'urbanisme" doit donc prendre en compte la circulation nationale, les grandes infrastrustures, l'établissement des règles relatives à la construction, la répartition des grands centres industriels et commerciaux du pays, dans un environnement où les solidarités territoriales acquièrent une dimension nouvelle.
15L'analyse des travaux de Demangeon entre 1933 et 1939 permet de saisir l'évolution de la pensée géographique quant à l'explication du "phénomène banlieue" et de disposer d'un regard scientifique et non engagé sur l'activité menée durant les années 1930 en matière d'aménagement de la région parisienne. En 1933, Paris, la ville et sa banlieue s'attache à établir avec précision "une description paysagère marquant une certaine objectivation" (J-L.Tissier, 1992) du fait parisien, grâce à des données quantitatives obtenues à partir des travaux de Louis Bonnier, qui lui permettent de mettre en évidence la corrélation entre l'extension de l'aire de Paris et la mobilité autorisée par le réseau de transports. La banlieue peut alors se définir comme une forme nouvelle d'urbanité, à partir de son mode de relation par rapport à Paris.
16En 1939, le volume de la Géographie Universelle consacrée à la France témoigne que les projets d'urbanisme, les réalisations et les interventions publiques du département de la Seine sont connus de Demangeon. Il analyse notamment la loi du 14 mai 1932, qui fixe le cadre juridique de l'aménagement du Grand Paris, "unité géographique définie par la solidarité des problèmes qui s'y posent, agglomération dont les habitants participent chaque jour à la vie économique et sociale de Paris." Il approuve également "les grandes routes et autoroutes qui seront autant de rayons dirigés vers les grands horizons du pays." On peut donc conclure de cette analyse rapide qu'en 1939, Demangeon reconnaît l'importance du "phénomène banlieue" pour rendre compte du fait urbain parisien et que c'est par la banlieue que Paris figure au rang des grandes métropoles mondiales.
17Le 23 février 1941, le gouvernement de Vichy promulgue une loi relative à la création d'une Délégation Générale à l'Equipement National (D.G.E.N). Cette loi précède la publication d'un décret, qui nomme à la direction de la D.G.E.N François Lehideux, commissaire à la lutte contre le chômage, autre institution créée par le nouveau pouvoir durant l'automne 1940.
18La naissance de la D.G.E.N s'inscrit dans la lignée des efforts déployés par le gouvernement de Vichy afin de lutter contre le chômage. Dès l'automne 1940, la création du Commissariat à la lutte contre le chômage obéit à l'objectif d'engager dans les plus brefs délais un programme de travaux publics, destinés à déblayer les ruines dans les villes et reconstruire les routes. En décembre 1940, les premiers travaux sont lancés en région parisienne, à la suite de la déclaration d'utilité publique d'urgence par le ministère de l'Intérieur de la réalisation d'une des rocades prévues dans le plan Prost. Il faut également noter que François Lehideux est l'inspirateur de la loi du 20 novembre 1940, qui autorise le préfet de la Seine à engager des travaux dans le cadre de la lutte contre le chômage en région parisienne, afin de réaliser le plan Prost. Au début de l'année 1941, les premiers résultats de l'activité de François Lehideux à la tête du Commissariat à la lutte contre le chômage conduisent Lucien Romier et l'amiral Darlan à lui proposer de rejoindre le gouvernement Darlan en formation, en tant que Délégué Général à l'Equipement National, avec le rang de secrétaire d'Etat. Sa mission consiste à développer la lutte contre le chômage, prendre en main les principaux projets d'équipement du pays et la question du développement urbain. La loi du 6 avril 1941 relative à l'équipement national charge la D.G.E.N d'établir "un plan général d'équipement du pays", de déterminer "les directives nécessaires à l'exécution de ce plan" et d'assurer "la coordination des questions qui intéressent l'urbanisme en général et la construction immobilière."
19Dévoilé en mai 1942, le "plan d'équipement national" prévoit l'organisation des dépenses sur une période de dix ans et établit des programmes pour les secteurs prioritaires, tels que l'agriculture et "l'urbanisme", selon l'ordre décroissant des dépenses prévues. Le programme du secteur de l'agriculture prévoit la construction, dans les campagnes, de petites usines où les paysans pourraient s'adapter progressivement au travail industriel. Surtout, ce programme prône le "retour vers la vie rurale", avec des ouvriers citadins en contact avec la société rurale, grâce à la construction de "cités-satellites", où ils pourraient profiter d'un "climat rural", leur permettant d'échapper aux "entassements" et à la "promiscuité" des villes. Le thème des "cités-satellites" s'inscrit dès l'automne 1940 dans le cadre de l'action du Commissariat à la lutte contre le chômage et dans le discours de François Lehideux. Le 7 février 1941, ce dernier déclare lors d'une conférence prononcée à l'Ecole Libre des Sciences Politiques et intitulée "La lutte contre le chômage" que son objectif est de "construire autour de Paris un certain nombre de villes-satellites qui peuvent être tracées dans les zones agricoles et qui permettront de donner aux ouvriers de ces zones une maison avec la terre et de leur faire retrouver le chemin de la patrie." C'est en septembre 1941, dans le cadre de la préparation du "plan d'équipement national", que débute une consultation au sujet de la création de ces "villes-satellites". Elle est conduite par Henri Giraud, secrétaire général de la D.G.E.N depuis juin 1941 et adjoint de François Lehideux, dont il assume les fonctions lorsque ce dernier cumule à partir de juillet 1941 les postes de secrétaire d'Etat à la Production Industrielle et de Délégué Général. Il convient de souligner que la carrière professionnelle d'Henri Giraud est toute entière tournée vers les questions d'urbanisme. Employé à la Préfecture de la Seine en 1898, il réussit le concours d'ingénieur des travaux de Paris. En 1928, directeur général des services techniques de la Préfecture de la Seine, il participe à l'institution du C.S.A.O.R.P et à la préparation de la loi et du concours qui ouvrent la voie à l'élaboration du plan Prost. En octobre 1940, Henri Giraud devient commissaire aux travaux de la région parisienne, structure administrative dépendante du Commissariat à la lutte contre le chômage mais qui subsiste malgré son absorption par la D.G.E.N.
20La consultation entreprise par Henri Giraud s'effectue auprès de Marc Chevalier, préfet de la Seine-et-Oise et André Gutton, urbaniste formé à l'Institut d'Urbanisme de l'Université de Paris, auteur en 1934 d'une thèse de fin d'études réalisée sous la direction d'Henri Prost et intitulée Le rôle du département de la Seine-et-Oise dans l'aménagement de la région parisienne. André Gutton est également l'auteur -probablement entre la fin de l'année 1941 et le début de l'année 1942- d'un Rapport à M.le Préfet de Seine-et-Oise au sujet de l'emplacement des villes-satellites à créer dans le département. Les propositions du "plan d'équipement national" dans le domaine des "cités-satellites" peuvent être considérées comme les premières conclusions de cette consultation. Le programme "d'urbanisme" proprement dit se propose d'apporter une plus grande stabilité aux habitants des "villes tentaculaires" en humanisant les conditions de vie. Il prévoit la reconstruction des habitations, la suppression des "taudis", la mise en place de réseaux d'adduction d'eau dans les "lotissements défectueux", la construction de nouvelles H.B.M ainsi que l'amélioration du cadre urbain par la rénovation des usines et des ateliers. La priorité accordée par la D.G.E.N au programme de reconstruction et d'urbanisme souligne l'ampleur de la réorganisation administrative qui s'est produite en 1941 avec l'éclatement du ministère des Travaux Publics, contrôlé jusqu'en 1940 par le corps des Ponts et Chaussées.
21La division en octobre 1940 du ministère des Travaux Publics s'opère au profit des nouveaux secrétariats d'Etat, celui de la Production Industrielle -qui s'empare des directions des Mines, de l'Electricité et du Commerce- celui des Communications -qui absorbe les directions des Chemins de fer, des Transports, des Ponts et Chaussées- et le Commissariat à la Reconstruction Immobilière (C.R.I). En février 1941, la création de la D.G.E.N entraîne le regroupement sous une même tutelle des deux administrations concurrentes en charge de l'urbanisme : le C.R.I, où l'on trouve des ingénieurs des Ponts et Chaussées présents dans les régions et les départements, qui se consacrent à la reconstruction des zones sinistrées depuis 1940; le ministère de l'Intérieur, administration de rattachement des "architectes-urbanistes" présents dans les préfectures, à l'exemple de la Préfecture de la Seine, et les municipalités, qui élaborent les plans d'urbanisme des zones non sinistrées. Une répartition du travail se met en place entre le corps constitué des Ponts et Chaussées et les "hommes de l'art", qui soulève la question du statut professionnel des urbanistes. La section "urbanisme" du C.R.I doit nommer les urbanistes chargés d'établir les plans d'aménagement des villes en voie de reconstruction. Mais ce sont les ingénieurs du C.R.I qui réalisent l'examen de conformité aux normes définies par le C.R.I, devant le Comité national de la reconstruction : "l'urbaniste, désigné par le C.R.I pour l'établissement du projet d'aménagement et de reconstruction de chaque agglomération sinistrée doit garder un contact étroit avec le délégué régional et avec les sections d'urbanisme centrale et régionales." (secrétariat d'Etat aux Communications, Instructions concernant l'établissement des projets d'aménagement des agglomérations totalement ou partiellement détruites par faits de guerre, 1941)
22La loi du 6 avril 1941 relative à l'équipement national stipule que la D.G.E.N doit "préparer la codification des dispositions législatives et réglementaires relatives aux questions d'urbanisme et de construction immobilière" et assurer "la coordination des questions qui intéressent l'urbanisme en général et la construcion immobilière." C'est la direction de l'Urbanisme et de la Construction Immobilière (D.U.C.I) de la D.G.E.N, dirigée par André Prothin, qui prend en charge la préparation d'une loi spécifiquement consacrée à l'urbanisme. Ingénieur à la direction générale des travaux de Paris puis ingénieur en chef des services techniques de la Préfecture de la Seine où il travaille sous les ordres d'Henri Giraud durant l'entre-deux-guerres, André Prothin manifeste un vif intérêt pour les questions d'urbanisme qui le conduit à participer aux travaux du C.S.A.O.R.P et à élaborer les décrets-lois de 1935 aux côtés de Raoul Dautry. Il entre à la D.G.E.N dès sa création et travaille sur le programme d'urbanisme du plan d'équipement et sur la préparation de la loi d'urbanisme, en collaboration avec Pierre Gibel, également ingénieur des services techniques de la Préfecture de la Seine dans les années 1930. En 1940, Pierre Gibel est d'abord le secrétaire d'Henri Giraud, son supérieur à la Préfecture de la Seine, au Commissariat aux travaux de la région parisienne avant de le suivre en 1941 à la D.G.E.N où il intègre les services techniques de la D.U.C.I. Les deux ingénieurs sont rejoints en 1943 par Pierre Randet, ingénieur des Eaux et Forêts, présent au Commissariat à la lutte contre le chômage avant d'être chargé des forêts à la direction des Affaires Agricoles de la D.G.E.N. La loi d'urbanisme est promulguée le 15 juin 1943 et constitue la pierre angulaire de la reconstruction immobilière après la Libération. Sa mise en oeuvre permet aux urbanistes, qui ont participé à l'élaboration de la loi sur l'invitation d'André Prothin, d'acquérir une reconnaissance professionnelle face aux autres corps de l'Etat. Ils sont désormais désignés sous le titre d'inspecteur général de l'Urbanisme (I.G.U), chargés d'établir dans les Circonscriptions Régionales d'Urbanisme (C.R.U) les plan d'aménagement des communes non sinistrées. La compétence reconnue pour l'attribution des permis de construire entraîne au profit des urbanistes une véritable maîtrise du territoire, qui semble d'autant plus justifiée à leurs yeux que la carrière d'un urbaniste avant-guerre est essentiellement une carrière municipale, synonyme de proximité avec le tissu urbain.
23Les réflexions menées par la D.G.E.N sur les questions d'urbanisme et d'aménagement ne se limitent pas à l'élaboration d'une pratique professionnelle de l'urbanisme qui fait des urbanistes les techniciens d'un territoire donné et de son aménagement. L'enquête menée au sein de la D.G.E.N sur le problème de la "décentralisation industrielle" s'effectue à la fois en marge de ses structures tout en étant intégrée aux questions touchant à l'élaboration du plan d'équipement et à la conduite des plans d'aménagement des villes. En septembre 1942, à la demande d'Henri Giraud, Gabriel Dessus, ingénieur à la Compagnie parisienne de distribution d'électricité, propose une méthode d'enquête afin de préciser les conséquences sur l'ensemble du territoire d'une décentralisation industrielle. La décentralisation industrielle s'inscrit avant tout dans le registre de la défense stratégique. On peut d'ailleurs donner deux exemples révélateurs de cette conception dominante au début des années 1940. François Lehideux est l'auteur en 1938-1939, alors qu'il est administrateur de Renault, d'un projet de décentralisation des usines Renault de la région parisienne vers Le Mans et Saint-Michel de Maurienne; en mai 1940, à la demande de Henri Giraud et André Prothin, qui comptent parmi les collaborateurs de Raoul Dautry au Ministère de l'Armement, Pierre Gibel organise la décentralisation de la manufacture d'armes de Châtellerault sur Angoulême. En mars 1942, le bombardement des usines Renault à Billancourt met en avant l'urgence d'une "décongestion" de la région parisienne par la mise en oeuvre d'une politique de décentralisation industrielle stratégique.
24La note adressée par Gabriel Dessus à Henri Giraud, en date du 28 septembre 1942 et intitulée "La décentralisation industrielle", prévoit de "mettre en évidence les inégalités macroscopiques de distribution des industries afin de caractériser dans chaque région la répartition de la main d'oeuvre entre les cellules industrielles de différente taille ainsi que la dispersion de ces cellules sur le terrain." La note préparatoire prévoit également de consulter un certain nombre de personnalités. Il faut souligner que l'urbaniste Gaston Bardet ou l'industriel Auguste Detoeuf ont été consultés au sujet de la création des cités-satellites par l'équipe constituée autour de Gabriel Dessus. Cette équipe se compose de hauts fonctionnaires de la D.G.E.N (Clause, Henry, Delanney, respectivement membres des services des Etudes générales et de la Documentation) et d'universitaires (Louis Chevalier, Pierre Coutin, Pierre George, Jacques Weulersse).
25L'étude des conditions de réalisation de la "décongestion" de la région parisienne doit s'effectuer dans le cadre national et envisager "les répercussions de tout ordre de mesures qui auront sur l'économie du pays un retentissement considérable." En juin 1944, Frédéric Surleau, inspecteur général des Ponts et Chaussées, successeur d'Henri Giraud à la direction de la D.G.E.N après la mort de ce dernier en novembre 1942, rédige l'avant-propos du fascicule I "Introduction à la localisation de l'industrie" des Rapports et Travaux sur la décongestion des centres industriels. (voir l'annexe ci-dessous, qui détaille la composition de cette série). Il justifie les raisons qui ont poussé l'équipe Dessus à publier la série d'enquêtes réalisées depuis l'automne 1942 et explicite la notion de décentralisation industrielle. La décentralisation industrielle comporte une double dimension, "la localisation des entreprises industrielles et leur répartition sur l'ensemble du territoire. Sa réalisation conditionne le problème de la structure des villes, de l'habitat ouvrier, de l'interpénétration du monde ouvrier et du monde paysan, de la Défense Nationale." La série d'enquêtes se présente comme un ensemble de données générales, destinées à recueillir les avis des personnes intéréssées et susciter des collaborations nouvelles.
26Ce fascicule I comporte de surcroît un rapport rédigé par Gabriel Dessus en janvier 1943 et intitulé "Introduction à l'étude de la localisation de l'industrie". Ce rapport d'une vingtaine de pages dévoile les objectifs et les méthodes définis par l'équipe au début de son enquête, entre la fin de l'année 1942 et les premiers mois de l'année 1943. Gabriel Dessus rappelle qu'il s'agit de lutter contre la congestion industrielle et urbaine par la décentralisation. La mission de l'équipe réside donc dans l'examen des conséquences engendrées par la réalisation des décentralisations industrielles, considérées selon quatre hypothèses théoriques.
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desserrement : enlever certaines industries au coeur des agglomérations urbaines et favoriser une implantation éloignée des quartiers résidentiels ;
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décentralisastion : industrialiser un certain nombre de petites villes en élaborant un plan de construction des nouvelles banlieues ainsi créées ;
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dispersion : favoriser l'implantation d'industries (de taille moyenne) dans des zones géographiques favorables ;
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dissémination : fournir à la population agricole un travail industriel de complément ;
27Ces quatre hypothèses théoriques doivent être examinées en fonction de trois axes d'investigation.
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évaluer les répercussions des mesures recommandées sur les activités autres que l'industrie ;
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étudier dans son aspect industriel le problème de la localisation industrielle, qui se lie à tous les problèmes généraux concernant l'importance et la structure de l'industrie d'une part et "l'état social des travailleurs" d'autre part ;
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proposer des mesures d'exécution.
28Au cours de cette présentation, Gabriel Dessus souligne "que le problème de la localisation de l'industrie est lié aux différents problèmes de localisation que l'on peut se poser à propos des autres activités nationales (agriculture, etc.); l'étude de tous ces problèmes peut constituer ce qu'on a proposé d'appeler la géonomie (dénomination proposée par M.Rouge), science générale de l'utilisation de l'espace, dont on pourrait traiter successivement à l'échelle nationale, régionale et locale." Le terme de géonomie a été forgé par Maurice-François Rouge, diplômé de l'Institut d'Urbanisme de Paris où il a réalisé sa thèse sous la direction d'Henri Prost. En 1942, il entre à la D.U.C.I et en 1944, il écrit un ouvrage et un article qui emploient l'expression "d'organisation de l'espace" : L'organisation de l'espace Oural-Sibérie. L'U.K.K et l'industrialisation de l'Asie russe (Société d'éditions économiques et sociales); "Vers une nouvelle discipline. L'organisation de l'espace", Mélanges d'histoire sociale. En 1947, alors qu'il a intégré la D.G.U.H.C (cf. "Conclusions provisoires" et transformations institutionnelles) il publie un nouvel ouvrage où la "géonomie" et "l'organisation de l'espace" sont confondues : La géonomie ou l'organisation de l'espace (L.G.D.J). L'expression "d'organisation de l'espace" est utilisée par André Cholley dans son Guide de l'étudiant en géographie publié en 1942. Pour Maurice-François Rouge, qui met en cause la capacité de la géographie à affronter les enjeux contemporains, "la géonomie est une discipline nouvelle de l'action, distincte de l'urbanisme et de la géographie", qu'il baptise également "science de l'organisation de l'espace". (M-C.Robic, 1996). Cette nouvelle discipline étudie les structures et les équilibres qui affectent l'occupation des sols, sous le triple aspect de la géographie, de la sociologie et de l'économie, en s'attachant particulièrement aux théories des localisations qui fournissent à l'étude pratique de l'organisation de l'espace des méthodes de travail intéressantes. En 1953, dans le cadre de son cours à la VIe section de l'Ecole Pratique des Hautes Etudes consacré à l'Organisation de l'espace, Maurice-François Rouge justifie dans les mêmes termes la création de la notion de "géonomie" : "La géonomie ainsi définie, Maurice-François Rouge s'appliqua à en définir le contenu : d'abord un ensemble de connaissances scientifiques pris dans les sciences et disciplines de base (géographie physique et humaine, géologie, pédologie, climatologie, écologie, démographie, sociologie, économie, etc.) qui sont ainsi mises à contribution en ce qu'elles permettent de décrire la réalité des espaces et les lois et conditions de leurs modifications possibles; ensuite une série de combinaisons de ces apports, aidées par différentes techniques (mathématiques, cartographiques, statistiques, etc.) qui constituent les moyens utilisés par le "géonome" dans son "art" de recherche des solutions les meilleures. Cela l'a conduit à l'étude des structures et des équilibres affectant l'occupation des sols, sous le triple aspect géographique, sociologique et économique, en s'attachant particulièrement aux théories des localisations (à partir des travaux de Ballander, Lösch, von Thunen, Clark, Hoover) qui fournissent à l'organisation de l'espace des méthodes et procédés de travail utiles." (Gohier, 1987, p. 95 sq).
29L'étude de l'itinéraire intellectuel de Jean-François Gravier durant l'Occupation nous intéresse à un double titre : il écrit Régions et Nation à la demande de François Perroux, fondateur de la collection "Bibliothèque du Peuple" aux p.U.F en 1941, qui vient de l'engager en novembre 1942 à la Fondation française pour l'étude des problèmes humains (F.F.P.E.P.H). Ce point nous permet de souligner la collaboration étroite qui s'instaure dès la fin de l'année 1942 entre la F.F.P.E.P.H et l'équipe réunie autour de Gabriel Dessus, pour la réalisation des rapports concernant "la consultation sur le problème de la décentralisation industrielle et de la décongestion urbaine" (rapport sur l'activité de la Fondation, 1943). Enfin, il nous semble pertinent d'étudier les idées développées par Jean-François Gravier durant cette période, afin d'éclairer les conditions de production de Paris et le désert français en 1947.
30Dans cet ouvrage, Jean-François Gravier s'appuie sur l'étude du processus historique de formation des "pays" afin de recenser les potentialités d'une "renaissance totale : les agglomérations informes et inhumaines nées trop vite de la concentration industrielle, les villes sans visage et sans joie où les rues se ressemblent toutes (...), les villes prolétaires, c'est-à-dire sans patrimoine- sont autant de pertes de substance. (...). C'est le contact avec une terre, un paysage marqués et dominés qui nous rendent notre histoire, (...). Nos cités veulent une couronne terrienne. (...). On réveillera le pays en rétablissant l'équilibre humain, social, économique de la France. La concentration industrielle a tué de vieilles régions de petite industrie et d'artisanat. Une dispersion industrielle parfaitement compatible avec les conditions de l'économie moderne doit les ressusciter. (...). Des dizaines, des centaines de cantons sont à coloniser. (...). Alors, il n'y aurait plus de communes-individus, de communes désséchées qui ne se connaissent pas et regardent toutes avec ennui et envie vers Paris ou une grande métropole régionale. Mais il y aurait des communes vivifiées et repeuplées à l'image des familles qui les composent, des familles de communes : les cantons, des provinces : petites patries nées d'une longue histoire, mondes autonomes fleurissant librement, sources vivantes du fleuve national."
31Cet ouvrage doit être mis en relation avec l'activité de Jean-François Gravier à la direction du Centre d'études régionales (ou Centre de synthèse régionale), intégré dans le département de Bio-sociologie du Centre Alexis Carel, dirigé par François Perroux et chargé d'élaborer "une méthode expérimentale de remembrement qui permettrait, le moment venu, aux autorités responsables de constituer des harmonies régionales." "Si la France ne se divise plus en petits mondes ruraux fermés, elle ne s'en compose pas moins de complexes régionaux engendrés par la révolution économique des 150 dernières années. Or, le pays légal ignore tout de ces organismes mouvants qui se matérialisent dans l'influence d'une grande ville, dans des courants commerciaux, dans la zone d'action d'économats ou de banques, dans le rayonnement du journal (...) "La région, cette inconnue" n'a pour l'heure d'autre expression sur la carte de France que des assemblages de départements imaginés dans des bureaux parisiens et qui varient d'ailleurs suivant chaque ministère." D'où la nécessité de réaliser une série d'études :
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"étude des "communautés de similitude économique", c'est-à-dire des communautés de travail inscrites sur le sol par les spécialisations économiques
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étude des "unités de circulation" engendrées par le rayonnement des métropoles provinciales et des liens nouveaux établis au détriment des centres établis
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recherche sur le plan d'une région des chances et des modalités d'une décongestion industrielle et commerciale
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recherche des chances et des modalités de renaissance des pays ruraux déchus" (François Perroux, "Rapport sur l'activité du département de Bio-sociologie", 24 décembre 1943, 68 p.)
32Jean-François Gravier rédige deux rapports dans le cadre de son programme de recherche, transmis à l'équipe Dessus mais qui ne rencontrent pas un véritable écho. Seul Pierre George mentionne ses travaux dans son rapport sur "Le problème du logement et la décentralisation industrielle" (mars 1944). La question du logement ouvrier constitue le principal centre d'intérêt de l'équipe au cours de l'année 1944. Dans son rapport d'enquête, "conduite avec l'amicale collaboration de la Direction de l'Urbanisme et de la Construction Immobilière de la D.G.E.N", Pierre George fait part de sa réserve à l'encontre des théories de Le Corbusier quant aux "perspectives pratiques d'aménagement de l'habitat des grandes villes", et s'appuie sur les observations de Jean-François Gravier pour condamner le quartier ouvrier et la ville ouvrière, notamment à partir de l'exemple des corons : "Le type le plus critiqué actuellement du quartier ouvrier est la cité patronale : elle donne à l'occupant l'impression d'être constamment sous le contrôle et la dépendance de l'entreprise qui l'emploie. D'autre part, elle constitue un quartier spécifiquement ouvrier. "Les corons n'ont pas été construits pour former une cité cohérente avec ses places, ses axes de circulation, ses relations avec l'extérieur, mais pour loger aux moindres frais, dans des maisons en série, une population de mineurs qui, suppose-t-on, n'a pas d'autre voyage à accomplir que les quelques centaines de mètres séparant le coron de la mine. Par son emplacement et son aspect, la maison du mineur équivaut à un uniforme." (M.Gravier). Cette création de "villes neuves" ouvrières s'est effectuée dans deux cas très différents :
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Quand un quartier ouvrier a été construit en marge d'une ville existante;
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Quand l'implantation d'industries dans une région rurale a noyé les villages sous les constructions nouvelles, ce qui est aussi (le cas) qu'évoque M.Gravier dans une note à propos des petites agglomérations ouvrières de la vallée de la Meuse, comme Nouzonville, où un centre métallurgique de 7.000 habitants s'est créé à la place d'un minuscule village.
33Il convient ici de s'interroger simultanément sur les conclusions de principe développées par les membres de l'équipe Dessus en matière d'aménagement des villes et sur la postérité de leurs travaux, qui permet d'éclairer l'histoire de la restructuration administrative qui se produit à la Libération entre le ministère de l'Economie Nationale (M.E.N) et celui de la Reconstruction et de l'Urbanisme (M.R.U). C'est au cours de l'année 1944 qu'est prise la décision de publier les rapports déjà réalisés. Les fascicules I à IV, qui rassemblent les rapports réalisés entre janvier 1943 et juin 1944, sont publiés progressivement par la D.G.E.N sous le titre de Rapports et travaux sur la décongestion des centres industriels. La décision de publication répond à la volonté de Frédéric Surleau, qui intègre le M.E.N comme directeur de l'Equipement National dès septembre 1944, et de Gabriel Dessus, de poursuivre les enquêtes dans le cadre du M.E.N et surtout de lancer de nouvelles études, notamment en collaboration avec l'Institut de science économique appliquée fondé par François Perroux après sa démission de la Fondation Carel à la fin 1943. Il faut noter que ces fascicules font l'objet d'un "projet de liste d'envois des fascicules I à IV", comprenant des envois à titre personnel (Raoul Blanchard, André Cholley, Roger Dion, André Allix, Lucien Febvre) et des envois à titre officiel (Institut d'Urbanisme de Paris, Musée Social). Les rapports réalisés entre octobre 1944 et août 1945 sont réunis dans des fascicules numérotés de V à IX et publiés en 1945 par le M.E.N et la direction de l'Equipement National. Ces derniers rapports se présentent d'une part comme des "conclusions provisoires" (titre du rapport de Gabriel Dessus en juillet 1945), issues des premières directives données en 1942, et comme l'annonce d'un tournant majeur, d'autre part. En effet, la poursuite des enquêtes doit désormais s'effectuer sur le terrain, avec l'objectif affiché d'accompagner la réalisation de la décentralisation industrielle. Durant l'été 1945, les membres de l'équipe Dessus dressent le constat suivant : "tous les centres industriels importants souffrent de congestion" et il importe d'éviter "la reconstruction des amas industriels que les bombardements ont détruits. La décongestion des centres industriels les plus importants est de nature à rendre possible la solution du problème du logement." Les opérations d'urbanisme doivent produire un "desserrement" au niveau régional et dans le cas particulier de Paris, il faut favoriser l'industrialisation des villes petites et moyennes, "véritables constellations industrielles autour des métropoles régionales." La "politique de localisation industrielle" intègre le logement dans un "plan complet d'urbanisme étudié en fonction du développement prévu de la cité à industrialiser." Afin d'éviter toute nouvelle concentration de la population dans la ville en question, les auteurs préconisent d'évaluer les conséquences des décentralisations industrielles "sur la capacité de digestion de la ville" et attribuent à la politique urbaine le soin de préserver le centre-ville et d'intégrer à la ville les quartiers suburbains "aménagés". Les urbanistes doivent rechercher "la meilleure disposition relative des usines et des habitations, du centre commercial principal et des espaces verts car ils sont les maîtres de l'extension des villes." Quant aux membres de l'équipe Dessus, leur mission résiderait dans "la préparation de l'action de décentralisation sur le terrain en étudiant dans le cadre de nouvelles enquêtes les régions dont l'industrialisation pourrait être envisagée."
34Au M.E.N, où il achève les études commencées en 1942 avec les membres de l'équipe initiale de la D.G.E.N, Gabriel Dessus réunit une nouvelle équipe, composée de membres qui n'ont pas participé aux premières enquêtes sur la décongestion des centres industriels. Il propose sa collaboration au M.R.U, à titre bénévole, "en vue de passer maintenant à l'étude concrète, dans les différentes parties de la France, des problèmes posés par la décentralisation industrielle." Lors de la réunion des I.G.U au M.R.U le 6 août 1945, André Prothin, directeur de la direction générale de l'Urbanisme, de l'Habitation et de la Construction (D.G.U.H.C), présente l'équipe réunie autour de Gabriel Dessus. Jean-François Gravier, chargé de mission au M.R.U depuis janvier 1945, dans le cadre du Bureau de la décentralisation industrielle, est également présent à la réunion. Depuis avril 1945, il surveille la mise en place des principes du zonage dans les plans d'aménagement des communes sinistrées et réunit, en fonction des informations recueillies par les I.G.U dans les Circonscriptions Régionales d'Urbanisme (C.R.U), des informations sur les logements vacants et la main-d'oeuvre disponible afin de préciser la localisation future des industries. "L'examen des demandes de reconstruction immédiate permet d'amorcer la décentralisation industrielle. M.Gravier, géographe et M.Bacot, industriel, chargés de mission, donnent en effet leur avis sur les demandes et indiquent le cas échéant les zones susceptibles de recevoir les industries à déplacer. Les I.G.U sont priés de prendre contact avec MM.Gravier et Bacot pour examiner les possibilités d'industrialisation de leurs régions." Les membres de la nouvelle équipe Dessus doivent étudier une C.R.U et collaborer avec l'I.G.U afin de constituer dans chaque région "un petit groupe de personnalités qualifiées en matière de décentralisation industrielle" comportant, en plus de l'urbaniste et du "technicien", le secrétaire général aux affaires économiques et l'inspecteur de la production industrielle. Ce groupe doit donner son avis sur la future localisation de l'industrie et poursuivre une série d'études sur les zones susceptibles d'accueillir des industries. La collaboration de l'équipe Dessus avec le M.R.U cesse durant l'année 1945. En 1949, la Fondation Nationale des Sciences Politiques publie dans sa collection des Cahiers, sous le titre de Matériaux pour une géographie volontaire de l'industrie française deux rapports de Pierre George et Jacques Weulersse issus des Rapports et travaux sur la décongestion des centres industriels et un article de Gabriel Dessus consacré aux "Eléments d'une politique de localisation de l'industrie", où il résume les rapports consacrés à la décentralisation de l'industrie aéronautique ainsi que ses propres travaux sur les principes théoriques de la localisation des industries et les expériences réalisées dans ce domaine en Grande-Bretagne.
35Cette collaboration éphémère avec le M.R.U souligne l'importance de la réorganisation administrative qui frappe la D.G.E.N à la Libération. Le démantèlement de la Délégation entraîne la répartition du personnel entre le M.E.N, qui engage les fonctionnaires chargés de la réalisation du plan d'équipement, et le M.R.U, qui recrute les ingénieurs en charge de la (re)construction et de l'urbanisme. Cette restructuration permet au nouveau ministre de la Reconstruction et de l'Urbanisme, Raoul Dautry, de revendiquer une responsabilité complète dans le domaine de l'urbanisme, qu'il s'agisse des communes sinistrées ou non, avec l'annexion du C.R.I à la D.G.U.H.C, confiée à André Prothin. La D.G.U.H.C se partage entre plusieurs services, dont celui de l'Aménagement du territoire, confié à Pierre Randet. Il a pour tâche de planifier l'urbanisme et la reconstruction avec l'aide des I.G.U, qui prennent le nom d'urbanistes en chef à partir de 1946 : "Le service de l'Aménagement du territoire n'a pas, au départ, la mission que suggère cette appellation. Il se consacre essentiellement à l'établissement des projets d'aménagement et de reconstruction des villes et des localités sinistrées, remettant à plus tard l'urbanisme indépendant de la reconstruction. Le titre du service est révélateur de la perspective embrassée par les urbanistes; l'aménagement communal tant par ses données (démographie, économie, équipement) que par ses effets est inséparable d'un territoire plus étendu, agglomération, région, pays tout entier."
36La conception "urbaine" de l'aménagement du territoire développée par les fonctionnaires du ministère de la Reconstruction et de l'Urbanisme entre 1945 et le milieu des années 1950 s'éclaire à la lecture de deux préfaces rédigées par Raoul Dautry en 1947, pour les ouvrages de Jean Giraudoux, Pour une politique urbaine (Editions des Arts et métiers graphiques) et de Jean-François Gravier, Paris et le désert français. Décentralisation, Equipement, Population (Editions Le Portulan). Aux impératifs de la reconstruction destinés "à ne pas laisser traîner dans le pays comme après la précédente guerre des bâtiments laids et misérables" vient se greffer un double objectif, désigné par les vocables de "décentralisation industrielle" et de "déconcentration urbaine" : "Et parce que son pays, à ce point ruiné par l'anémie de telle région agricole, déséquilibré par l'extrême et regrettable centralisation de telle industrie, par l'accroissement exagéré et désordonné de telle grande ville, lui apparaissait un terrain tout préparé pour la décadence économique et politique, il lui convenait naturellement d'étendre le champ de ses préoccupations bien au-delà de la stricte réparation des dommages de guerre." Ce constat initial nourrit le discours de Raoul Dautry, promoteur d'une reconstruction qui empêche la "concentration des agglomérations" et "redonne la vie aux villages des régions agricoles par la décentralisation des industries reconstruites." Concomitant à cet aspect industriel, le problème du "logement insalubre" de la région parisienne est montré du doigt, parce qu'il constitue la manifestation éclatante des méfaits de la concentration urbaine autour de Paris, ce qui justifie les premières mesures de décentralisation industrielle : "Le Ministre ne croit pas à la possibilité de supprimer tous les taudis de Paris. Il importe donc de construire rapidement des logements convenables en province." De plus, la préface de Paris et le désert français accorde une large place au programme de rénovation urbaine de la capitale. Face à ce champ d'activités, l'urbanisme ne peut qu'acquérir une dimension nouvelle : "Voilà qu'appararaît singulièrement proche de la géographie l'urbanisme pris au sens large et véritable du terme, c'est-à-dire l'aménagement du territoire : aménagement, "géonomie", "géographie optimiste", que l'urbaniste américain Th.Adam définit : "Science, art et politique dont l'objet est de créer le milieu nécessaire à la production et au développement des valeurs humaines."
37Lorsque Raoul Dautry rédige cette préface, il n'est plus ministre de la Reconstruction et de l'Urbanisme depuis janvier 1946. Son successeur, François Billoux, met fin aux activités du Bureau de la décentralisation industrielle. Entre 1946 et 1947, Jean-François Gravier travaille aux côtés de Pierre Gibel, responsable du service de l'aménagement de la région parisienne (S.A.R.P) de la D.G.U.H.C, et commence la rédaction de son livre, à la suite d'une proposition émanant d'un mouvement fondé en octobre 1944, le Centre d'études institutionnelles pour l'organisation de la société française, baptisé La Fédération en 1945, et publiant une revue mensuelle, La Fédération. Revue de l'Ordre Vivant. Animé par un ancien militant de l'Action Française, André Voisin, et un industriel catholique, Jacques Bassot, ce mouvement -dont Jean-François Gravier est un militant actif, aux côtés de Jean de Fabrègues, Alexandre Marc, Daniel-Rops, Thierry Maulnier, Philippe Ariès, Daniel Halévy, Bertrand de Jouvenel- revendique l'instauration "d'une organisation administrative fondée sur l'autonomie communale et non sur la toute-puissance de l'Etat" et la mise en place d'un fédéralisme européen. Achevé en septembre 1947, l'ouvrage est publié par les éditions du Portulan, fondées par Jacques Bassot. En octobre 1947, Jean-François Gravier publie dans la revue du mouvement un article intitulé "Congestion cérébrale de la France", qui s'appuie sur l'analyse de l'ouvrage d'Albert Demangeon publié en 1934, Paris, la ville et sa banlieue afin de mettre à jour le mécanisme historique qui explique la croissance inéluctable et continue de l'agglomération parisienne. "Le caractère essentiel de la structure politique française est une sorte de congestion cérébrale qui s'est produite par la croissance démesurée et véritablement anti-physique de l'agglomération parisienne. Le grand géographe Albert Demangeon avait saisi d'une façon parfaitement lucide le mécanisme de cette congestion progressive lorsqu'il écrivait : 'Le ferment urbain fut semé ici par les anciens rois de France qui firent choix de Paris comme capitale. On vit se grouper à Paris, non seulement les ministères avec leurs bureaux, non seulement les institutions nationales mais encore une multitude d'ateliers qui font de Paris et de sa banlieue le plus grand foyer manufacturier de France, une multitude de maisons de commerce qui rayonne sur tout le pays et qui dominent l'économie française.' Les éléments les plus actifs et les plus ambitieux ne voient d'avenir qu'à Paris. On constate le même processus dans le domaine intellectuel, commercial, industriel... Il mène peut-être à l'opulence de la rue de la Paix, mais aussi à la centralisation de la misère et au désespoir du prolétariat, aux lotissements de Drancy et aux paysages désolés d'Aubervilliers."
38La construction de l'ouvrage de Jean-François Gravier repose sur cette critique systématique adressée à l'encontre du système administratif et politique français, au miroir de son évolution historique, à partir d'une analyse traditionnelle des méfaits de la croissance urbaine et de l'industrialisation. La capitale devient un objet, montré du doigt comme le responsable unique de la création de la banlieue, manifestation éclatante d'une "hypertrophie" qui explique l'existence des déséquilibres à la fois économiques et intellectuels du pays. Paris et le désert français s'inscrit dans l'esprit de "la jeune génération de la Revue française, de L'Ordre nouveau et d'Esprit qui dénonce le matérialisme et l'anonymat urbains et perçoit que les cités radieuses seront désespérées. Contre les techniciens sans âme et les apôtres du bonheur en béton, elle rêve aux usagers et aux urbanistes qui sauveraient les arbres." (P.Balmand, 1985). L'attaque menée contre Paris n'empêche pas Jean-François Gravier de compter parmi les plus fervents partisans de la rénovation urbaine de la capitale. En 1947, lors d'une réunion du Comité d'aménagement de la région parisienne (C.A.R.P) -un des comités consultatifs que la loi du 6 avril 1941 a institués auprès de la D.G.E.N, rattaché à la Libération au M.R.U et au service d'aménagement de la région parisienne- Jean-François Gravier prône "la décongestion des quartiers intra-muros au profit des localités suburbaines", en associant la résolution du problème du surpeuplement à la réalisation de la décentralisation industrielle. La diffusion de Paris et le désert français s'effectue auprès des anciens collègues de l'auteur au ministère de la Reconstruction et de l'Urbanisme, et notamment Pierre-Armand Thiébaut, chef du service juridique, qui conseille l'ouvrage à Claudius-Petit, alors député. En 1953, Claudius-Petit publie un article intitulé "Esprit de l'Aménagement du territoire" dans la revue Economie et Humanisme où il rend hommage à Jean-François Gravier et Le Corbusier pour leurs conclusions similaires, malgré leurs différences, sur "le mal de notre siècle, où ils s'élèvent contre la ville tentaculaire, la ville qui va toujours attirer à elle plus d'habitants, parce qu'elle leur fournit toujours plus de travail."
39En 1913, la Commission de l'extension de Paris avait conçu le plan d'embellissement et d'extension de la capitale en fonction de la migration des Parisiens depuis le centre vers les cités-jardins périphériques. Dans les années 1930, le plan Prost propose de consolider une région parisienne aux contours encore mal définis autour du noyau parisien. En 1955, l'équipe réunie autour de Pierre Gibel au service de l'aménagement de la région parisienne du M.R.U, entame la révision du plan Prost. Paris se trouve au centre du dispositif administratif et technique mis en place à la Libération pour reconstruire les villes; le S.A.R.P constitue naturellement le lieu stratégique à l'origine d'un certain nombre d'opérations dont le but ultime est la reconquête de la capitale par un urbanisme rationnel. Le plan d'aménagement et d'organisation générale (P.A.D.O.G) regroupe les départements de la Seine, de la Seine-et-Oise, de la Seine-et-Marne ainsi que les sept cantons de l'Oise et prévoit une stabilité démographique et la réalisation de la décentralisation industrielle. Ces options s'inscrivent donc dans le discours des partisans de la "géographie volontaire" ou "optimiste", adversaires résolus d'une croissance continue de la région parisienne. Il s'agit de limiter l'attraction de la région parisienne par une politique volontariste d'aménagement de l'ensemble du territoire, qui lie l'aménagement de la capitale à des enjeux nationaux, en favorisant à la fois la "déconcentration" des activités industrielles de Paris vers le franges de son agglomération ainsi que leur "décentralisation" depuis la région parisienne vers "la province" par la procédure de l'agrément.
40La région parisienne apparaît donc au début des années 1950 comme un territoire à aménager afin d'absorber une densité parisienne que l'on décrit galopante et permettre ainsi la "décongestion" de la capitale. Dans les domaines du logement, des activités économiques et de la circulation, les responsables du M.R.U dénoncent un double déséquilibre à l'intérieur de la région parisienne, entre sa périphérie rurale et l'agglomération centrale d'une part; à l'intérieur de l'agglomération centrale entre Paris et la banlieue d'autre part. La prise de conscience de la pénurie de logements à Paris et l'analyse conjointe des mauvaises conditions de vie favorise l'émergence de la doctrine des grands ensembles, érigés en périphérie. La démolition des immeubles insalubres à Paris entraîne le relogement, sous la forme de grands ensembles en banlieue des habitants expulsés par les chantiers de rénovation, ce qui facilite la rénovation de zones de plus en plus vastes du tissu urbain parisien. Le rejet des îlots insalubres et des densités élevées par les urbanistes du M.R.U -qui s'appuient sur les nombreuses enquêtes réalisées en collaboration avec les équipes d'Economie et Humanisme sur le problème de "l'habitat défectueux" dans les grandes villes- se traduit par la promotion d'une politique des grands ensembles, première tentative de réponse aux "nouveaux" besoins des habitants. Il faut souligner que la construction de ces grands ensembles soulève une contradiction avec les objectifs affichés de stabilisation de la population, masquée par l'argument des tenants de "l'urbanisme de plan" d'une organisation nécessaire de la croissance de la banlieue parisienne. La réalisation des grands ensembles constitue le fil directeur de ce principe d'organisation, qui privilégie une logique d'agglomération au détriment des villes de la grande couronne : les "villes-satellites", situées autour des noyaux urbains de la périphérie, doivent assurer un développement coordonné entre l'agglomération centrale et ses franges rurales, et surtout accueillir les nouveaux arrivants. Le sentiment dominant des techniciens du M.R.U au cours des années 1950 est celui de l'inadaptation des infrastructures existantes face au défi représenté par la croissance continue de la population urbaine. Le caractère révolutionnaire du déplacement en voiture conduit à mettre en relation la croissance urbaine avec celle des déplacements journaliers et modifie toutes les données en matière d'organisation du territoire et de l'espace urbain.
41Cette question nous intéresse dans la mesure où elle signifie l'éclipse des urbanistes du M.R.U au profit des ingénieurs des Ponts et Chaussées, qui dominent progressivement l'ensemble des questions urbaines à partir du milieu des années 1950. Durant la période de la reconstruction, les ingénieurs des Ponts et Chaussées issus du C.R.I et intégrés à la direction de la Construction, se trouvent hors du champ de l'urbanisme opérationnel. Celui-ci est dominé par les urbanistes en chef de la direction de l'Aménagement du territoire, chargés de l'élaboration du "plan national d'aménagement du territoire", "plan national d'équipement du territoire qui fera le pendant du plan Monnet pour l'équipement humain et l'habitation" et comportant des "études d'aménagement régional", "la décentralisation industrielle (rénovation d'usines, politique foncière en vue de la création de zones, incitations financières à la localisation d'entreprises en province)", "l'établissement de plans d'urbanisme" et l'animation de la politique foncière." Avec le lancement des grands ensembles, les urbanistes en chef et les fonctionnaires de la Direction de l'Aménagement du territoire sont progressivement écartés par les ingénieurs de la direction de la Construction du M.R.U. A partir de 1958, les ingénieurs des Ponts et Chaussées prennent le relais des urbanistes en chef au ministère de la Construction, confié à Pierre Sudreau, auparavant Commissaire à la construction et à l'urbanisme pour la région parisienne.
42Défenseurs des grandes agglomérations urbaines appuyées par un réseau routier ambitieux, les ingénieurs des Ponts et Chaussées accusent les architectes et les urbanistes du M.R.U de faire de la reconstruction une reproduction à l'identique des années d'avant-guerre au lieu de répondre à la modernité des modes de vie et au développement automobile. Dès l'Occupation, les premières études sur la reconstruction du réseau routier et ferré sont lancées par les services des Ponts et Chaussées et de la voirie, notamment par Paul Bressot, directeur des services techniques de la Préfecture de la Seine en 1943. C'est au M.R.U que les discussions autour de la construction d'un boulevard périphérique commencent au début des années 1950. Animés par André Prothin, le débat, mené en collaboration conflictuelle avec le Conseil municipal de Paris, débouche sur l'idée d'un Boulevard conçu comme une artère stratégique, diffuseur d'un flux automobile régional et national dans le tissu urbain local et organisateur d'un lien organique entre Paris et la banlieue parisienne. Le boulevard périphérique est le vecteur d'une reconquête de la ville et des communes limitrophes; la zone de ceinture constitue ce lien organique entre les quartiers périphériques de Paris et ceux des communes limitrophes, considérés désormais comme leur prolongement naturel. Le boulevard périphérique se veut donc une réponse originale à la constitution de ce nouveau territoire, préservant l'indépendance de la circulation locale/régionale et ne reprenant contact avec la circulation nationale qu'à certaines Portes et vers les autoroutes.
43A la politique des grands ensembles succède la promotion des villes nouvelles, développée dans le schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme de la région parisienne (S.D.A.U.R.P). L'avènement de la Vème République confirme et contribue à consolider la domination du personnel des ingénieurs, car certains ingénieurs, qui ont accompli l'essentiel de leur carrière en Afrique, occupent au début des années 1960 des positions administratives stratégiques dans le domaine de l'urbanisme parisien, à l'exemple de Jean Millier. Rapidement, le travail effectué par le S.A.R.P est remis en cause, au nom d'une volonté politique de modernisation globale et accélérée du territoire, de la prise en compte d'une concurrence de Paris avec les autres capitales européennes et du caractère inéluctable de la croissance de la population. Ce nouveau projet pour l'agglomération parisienne se traduit par la création de nouvelles institutions administratives. Le district de la région parisienne, dont le délégué général est Paul Delouvrier, et l'Institut d'aménagement de la région parisienne (I.A.U.R.P) créé en 1964, vont reprendre les études préalables du S.A.R.P, au miroir de ces nouvelles données. Placé à la direction de l'I.A.U.R.P, - la branche " recherche " du District -, Jean Millier s'entoure d'ingénieurs, notamment J.Michel, qui a travaillé quinze ans dans le service de Pierre Gibel et Serge Goldberg, qui a étudié aux Etats-Unis les problèmes de circulation routière. La question des villes nouvelles fait l'objet de discussions au sein de l'I.A.U.R.P, autour des problèmes de densité, de dimension des centres-villes, de la position et de la nature des modes de transports, de la situation géographique par rapport aux villes existantes et du nombre d'emplois par rapport aux habitants. Les expériences étrangères sont également étudiées avec soin. La création du ministère de l'Equipement en 1966 coïncide avec le lancement des premières villes nouvelles et son personnel d'ingénieurs, issus dans leur grande majorité des Ponts et Chaussées, prennent la direction des établissements publics mis en place pour assurer la réalisation de villes nouvelles. On peut citer l'exemple de Bernard Hirsch, responsable des opérations à Cergy-Pontoise à partir de 1965. Il s'agit d'organiser le développement "anarchique" de la banlieue en s'appuyant sur les axes d'urbanisation déjà existants et en accordant une grande place aux questions de circulation et de gestion des déplacements. L'enjeu principal réside dans l'équipement et l'animation des communes de banlieue, tout en créant des zones d'habitat et d'emploi hors de Paris, faisant de ces villes nouvelles des centres urbains autonomes. La fin des années 1960 marque ainsi l'émergence progressive d'un projet territorial dont l'unité de base est le département de la Seine, y compris Paris. La perception de ce territoire repose sur l'idée d'un développement et d'une croissance continus, où la ville constitue le moteur de cette croissance et pousse à la promotion d'une véritable logique d'agglomération.
