• 1 L’observatoire en réseau de l’aménagement du territoire européen (ORATE) est constitué d’un ensembl (...)
• 2 Par technocratique, nous faisons ici référence au rôle des experts dans l’élaboration du SDEC (cf. (...)

1Le Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC), adopté lors du sommet européen de Postdam en 1999, correspond à la volonté de définir un cadre européen pour l’action aux différentes échelles de l’Union en matière d’aménagement du territoire. Document d’orientation non contraignant, son utilisation renvoie à la manière dont les instances européennes ainsi que les États membres s’en saisissent. Dans ce contexte, le débat scientifique autour des effets du SDEC s’est orienté vers la question de l’influence de ce document sur les politiques et les actions d’aménagement du territoire à différentes échelles. En conséquence, du fait de son statut, il est couramment admis que le SDEC ne peut faire l’objet d’une stricte mise en œuvre. C’est ainsi que la notion d’application a été préférée par les chercheurs. Cette notion fait référence à la capacité du SDEC à façonner les esprits (Faludi, 2001) et à avoir une influence sur les décisions prises. Le rapport d’évaluation sur l’application et les effets du SDEC dans les États membres (janvier 2007) réalisé par un réseau de chercheurs européens dans le cadre du programme de l’Observatoire en réseau de l’aménagement du territoire européen (ORATE) peut être considéré comme l’aboutissement de cette réflexion menée à l’échelle du territoire européen1. Le rapport, qui s’appuie d’un point de vue méthodologique sur la notion d’application, conclut à la faiblesse des effets du SDEC sur les politiques et les actions conduites aux différentes échelles européennes. Partant, les auteurs mettent en cause les modalités de diffusion des orientations contenues dans le SDEC qui leur paraissent avoir été défaillantes. La faible prise en compte du SDEC dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques territoriales en Europe découlerait donc d’un processus de diffusion mal mené. Cependant, cette analyse qui lie influence sur les esprits et diffusion de l’information ne permet pas de s’interroger sur les raisons qui handicapent l’application du SDEC. Cet article soutient que le faible impact de ce dernier est moins lié à la défaillance de sa diffusion, notamment aux échelles infra-nationales, qu’à ses modalités d’élaboration. De ce point de vue, l’évaluation des effets du SDEC fondée sur la notion d’application évacue la question des modalités d’élaboration du SDEC et empêche de s’interroger sur la question des conditions d’une application satisfaisante de ce type de document. En conséquence, si le recours à la notion d’application pour évaluer les effets du SDEC semble adapté au cadre juridique et politique européen et au statut de ce document, la mobilisation de cette notion tend à en escamoter la nature technocratique2 et empêche de penser les conditions de ses effets sur les actions et les politiques d’aménagement du territoire. Dans un premier temps, nous présenterons les objectifs du SDEC et la manière dont la notion d’application est définie pour évaluer les effets du document européen (I). Ensuite, nous exposerons et analyserons l’évaluation des effets du SDEC, proposée dans le cadre du programme ORATE, mesurés à partir de la notion d’application (II). Puis, nous montrerons en quoi les modalités d’élaboration du SDEC posent problème pour envisager une application des orientations qu’il préconise (III). Enfin, nous présenterons, dans une perspective d’action en matière d’aménagement du territoire, une proposition qui vise à assurer une meilleure prise en compte du type d’orientations contenues dans un document comme le SDEC (IV).

• 3 Commission européenne, 1999, Schéma de développement de l’espace communautaire. Vers un développeme (...)

3Le SDEC s’organise en deux parties. L’une vise des attendus généraux, l’impact des politiques communautaires à dimension territoriale (fonds structurels, politique agricole commune, politique de la concurrence, réseaux transeuropéens, politique environnementale, recherche, technologie et développement), des choix politiques et des modalités d’application, les questions que soulève l’élargissement. L’autre présente les tendances du territoire européen en termes démographiques, économiques et dans le domaine de l’environnement, les questions spatiales qui se posent du fait de l’évolution des zones urbaines, des zones rurales, dans le domaine des transports, de l’innovation et du savoir, du patrimoine naturel et culturel. Le SDEC est donc un document de diagnostic du territoire européen qui propose également des choix politiques répartis selon trois grands axes : la mise en place d’un système urbain polycentrique et équilibré ; la promotion de schémas de transports et de communication intégrés favorisant un accès équivalent aux infrastructures et au savoir sur l’ensemble du territoire de l’Union ; le développement et la préservation de la nature et du patrimoine culturel. Ces axes sont déclinés en treize objectifs et soixante options politiques3 (Elissalde, Santamaria, 2008).

• 4 On parle de compétences partagées quand les États membres n’ont transféré qu’une partie de leurs co (...)

5L’action de l’Europe sur les territoires s’exprime principalement à travers la politique régionale qui procède du domaine de compétence partagée4 entre les États membres et l’Union. Cette dernière intervient également sur les territoires via les politiques sectorielles à forte dimension spatiale comme la politique des réseaux transeuropéens. Néanmoins, l’Union européenne ne dispose pas d’une compétence spécifique en matière d’aménagement du territoire, domaine qui relève des États membres. En ce sens, le SDEC est un document non contraignant visant à identifier des orientations pour les actions et les politiques en matière d’aménagement du territoire et à favoriser la réflexion sur les possibilités de coordination des politiques européennes entre elles et entre ces dernières et celles des États membres.

• 5 À ce titre, la littérature en anglais fait la différence entre implementation et application.
• 6 "[…] applying any strategic planning document aims at shaping the minds of actors involved in spati (...)

7Cependant, le cadre juridique et politique de l’Union ainsi que le statut du SDEC conduisent à s’interroger sur ce que pourrait être sa mise en œuvre5, c’est-à-dire la traduction explicite de ses orientations dans les actions et dans les politiques concernées aux différentes échelles de l’Union. Le document du SDEC, lui-même, présente la conformité aux objectifs qu’il contient en termes d’"application" et non de "mise en œuvre" (Mastop, 1997 ; Faludi, 2000, 2003a, 2003b). Le SDEC est alors considéré par certains spécialistes de l’aménagement du territoire européen comme un document d’aménagement stratégique (strategic planning) (Albrechts, 2004) qui doit influencer et devenir le cadre de référence des décideurs publics à d’autres échelles spatiales et au sein de différents secteurs d’intervention (Richardson, Jensen, 2000 ; Böhme, 2002). Ainsi, alors que l’idée de mise en œuvre renverrait à une claire relation de cause à effet entre les objectifs du SDEC et leur réalisation à travers des actions et des politiques identifiées, voire des dispositifs déclinant en termes juridiques certains de ses choix, l’idée d’application fait référence à une idée d’influence sans contrainte. Dans ce sens, Andreas Faludi considère que le SDEC doit façonner les esprits6 des acteurs impliqués dans les politiques d’aménagement du territoire (Faludi, 2001). Cette approche permet également d’incorporer l’idée d’adaptation des orientations du SDEC à des contextes nationaux, régionaux et locaux variés ; ces orientations ayant une pertinence plus ou moins grande et se révélant plus moins ou moins applicables selon les contextes (ESPON, 2005).

• 7 Les travaux de l’ORATE sont conduits en anglais.
• 8 À l’échelle transnationale, les auteurs ont étudié le programme d’action de Tampere. Les politiques (...)
• 9 cf. supra note 1.

9En 2004 fut lancé l’un des projets de recherche du programme ORATE visant à évaluer l’application et les effets du SDEC dans les États membres (Application and effects of the ESDP in the Member States7). Ce travail fut confié à un consortium d’instituts de recherche européens placé sous la direction de l’Institut Nordregio (Nordic Center for Spatial Development). Le rapport final remis en 2007 présente la méthodologie suivie. Plus précisément, l’objectif du rapport est d’évaluer à quel point les actions et les politiques en matière d’aménagement du territoire, étudiées à différentes échelles, ont été influencées par les objectifs du SDEC. Au titre de la méthodologie présentée, les changements dans l’organisation institutionnelle et dans le partage des responsabilités politiques sont également pris en compte pour mesurer l’application du SDEC, dans la mesure où ils pourraient se traduire par une plus forte intégration des politiques territoriales mettant en jeu un renforcement des coordinations verticale et horizontale (cf. supra). Cette étude a concerné différents niveaux d’échelles : européenne, transnationale, nationale, régionale et locale. Elle a été conduite à travers une revue de la littérature scientifique sur le sujet et des documents politiques8, des interviews avec des responsables à différents niveaux administratifs, la réalisation de 299 études nationales et de 25 études de cas qui concernent, notamment, les niveaux régionaux ou locaux (ESPON, 2007).

• 11 Pour plus de détail, se reporter au rapport en ligne (ESPON, 2007).
• 12 "There is much proof of the application of ESDP ideas, but in most cases application has been indir (...)

12Les principaux résultats de l’étude11 témoignent d’une application limitée du SDEC à l’échelle de l’Union européenne et dans le cadre des États membres. Pour les auteurs, il est difficile d’identifier des effets tangibles et significatifs sur la définition des actions et des politiques qui découleraient du SDEC. Si l’on peut repérer l’application d’idées contenues dans le SDEC, on ne relève généralement pas de référence au document européen12.

• 13 "[…] the ESDP is a “secret for the few”. It was developed by a limited number of actors, and the di (...)

13Selon les auteurs du rapport, l’application défaillante du SDEC serait due à la faiblesse du processus de diffusion du document européen13. Les acteurs de l’aménagement du territoire connaîtraient peu le document du fait du manque d’information à son sujet. Finalement, la faiblesse des résultats obtenus quant à l’application du SDEC serait liée à un manque d’information. Il ne s’agit donc pas de s’interroger sur l’intérêt voire sur la pertinence des orientations validées politiquement par un travail d’experts. Tout se passe comme si, une fois établi, le document européen n’avait plus qu’à être promu en tant que référence de l’aménagement du territoire pour les acteurs situés au niveau de mise en œuvre des politiques. Cette approche s’inscrit dans une conception descendante de la notion d’application du niveau européen vers les autres niveaux de responsabilités. Cependant, elle escamote la nature même du document européen, celle d’un document technocratique.

• 14 Pour plus de détail sur le processus d’élaboration du SDEC : Faludi A., Waterhout B., 2002, The mak (...)

14Le SDEC a été élaboré sur une période de dix ans au cours de nombreuses rencontres européennes impliquant les responsables nationaux de l’aménagement du territoire et des experts14. Ses modalités d’élaboration renseignent, au-delà de son statut, sur sa nature, celle d’un document qui fait l’état d’un consensus, à un moment donné, entre experts et entre pays membres. Il apparaît alors comme un document technocratique et comme la projection à l’échelle européenne, selon le rapport de force politique du moment au sein de l’Union, de certaines approches nationales.

• 15 Pour ce qui est de leur système d’aménagement, ces deux pays sont classés dans la même catégorie (c (...)
• 16 "[…] the Fourth National Spatial Planning Report of the late-1980s and early 1990s argued for the E (...)

16Dans ce contexte, les Pays-Bas et l’Allemagne ont joué un rôle à la fois convergent et complémentaire. Convergent15, car les Allemands et les Néerlandais conçoivent la question de l’emboîtement des échelles du local au national, voire à l’international, comme un élément clé de l’action d’aménagement du territoire. Pour autant, cela se traduit différemment entre les deux pays. Les Néerlandais ont des dispositifs centrés sur la question de la coordination spatiale des actions publiques sectorielles, qui assurent la complémentarité et la déclinaison des orientations d’aménagement à différentes échelles. Dans un contexte fédéral, les Allemands s’appuient, quant à eux, sur un modèle d’orientations générales définies par la loi fédérale : à charge pour les régions et les investisseurs privés de définir librement les normes et les plans d’aménagement au niveau qui est le leur. Ainsi, les responsables néerlandais ont vu dans le SDEC la version européenne de l’emboîtement d’échelles proposant, dans une perspective qui est aussi la leur, des orientations indicatives en matière d’aménagement. Lors de leur présidence de l’Union européenne en 1991, ils ont également présenté un document intitulé Urban Networks in Europe dont l’effet s’est traduit dans le SDEC par l’accent mis sur le concept de polycentrisme, partagé par les Allemands. Néanmoins, si leur influence technique et conceptuelle est importante lors du processus d’élaboration, leur souhait de voir la Commission européenne jouer un rôle plus central en matière d’aménagement du territoire européen16 les a conduits à un certain isolement politique. C’est ainsi que l’Allemagne a joué un rôle politique complémentaire en soutenant le processus du SDEC tout en le cantonnant au champ des relations intergouvernementales afin d’éviter un conflit avec les Länder. Pour ce qui est de la France, Andreas Faludi (2004) souligne l’intérêt des Français pour les questions d’organisation volontaire de l’espace en présentant les traits caractéristiques de la politique française d’aménagement du territoire : une politique de planification indicative, touchant potentiellement tous les domaines de l’action publique, décidée et coordonnée de manière centralisée. Au tournant des années 1980-1990, la DATAR a trouvé dans l’investissement européen un nouveau rôle. Elle a notamment poussé la Direction générale de la politique régionale (DG XVI) à élaborer le document Europe 2000 : les perspectives de développement du territoire communautaire (1991). C’est dans ce contexte qu’en 1989, sous présidence française, est lancé le processus d’élaboration du SDEC. Quelque temps après, un membre du Cabinet du ministre français en charge de l’aménagement du territoire rejoint la DG XVI pour travailler sur la question de l’aménagement du territoire européen. L’auteur conclut que le processus du SDEC a été considéré en France, notamment par la DATAR, comme l’opportunité de projeter une certaine idée française de l’aménagement du territoire au niveau européen.

• 17 "The ESDP […] does to a large extent mirror a number of prevailing aims and principles from the nat (...)

19Selon les conclusions mêmes du rapport de l’ORATE, ce long processus d’élaboration technique et de négociations intergouvernementales aboutit à présenter les buts et les principes qui prévalaient dans les domaines de l’aménagement dans le courant des années 1990 au sein de la communauté des experts et des acteurs de l’aménagement17. Par conséquent, le SDEC apparaît moins comme un programme que comme un document qui recense des orientations en cours sur la base d’un consensus entre experts et entre acteurs politiques aux niveaux national et européen. Dans ces conditions, la conception du SDEC comme cadre de référence visant à façonner les esprits semble difficilement soutenable ; les esprits, sous l’influence de quelques pays, étant déjà façonnés par les propositions les plus généralement admises dans le domaine de l’aménagement du territoire.

• 18 cf. supra note 12.
• 19 Voir le tableau 1 pour les explications relatives au choix de cette période.

20Du point de vue de son utilisation méthodologique, la notion d’application, déclinée en application explicite et implicite, autorise une interprétation large de l’application du SDEC. En outre, les auteurs du rapport de l’ORATE conviennent que si des éléments contenus dans le SDEC peuvent être repérés dans les différents contextes étudiés, aucune référence explicite au document ne peut, la plupart du temps, être dégagée18. Par exemple, dans le cas français, le nombre de références au SDEC dans les principaux actes et documents d’aménagement du territoire considérés à l’échelle nationale et régionale est très faible sur la période 1997-200519 (tableau 1). Ce résultat est d’autant plus surprenant si l’on considère le rôle actif de la France dans la phase d’élaboration du SDEC.

• 20 Méthode : analyse de chaque document pour y repérer les références explicites aux SDEC, à ses princ (...)
• 21 En 1997, un premier projet de SDEC a été présenté et soumis aux États membres.
• 22 Les autres SRADT n’ont pas été pris en compte pour les raisons suivantes : cinq SRADT validés avant (...)

• 23 En France, par exemple, elles ont concerné les régions, les départements et les villes. Voir à ce s (...)
• 24 Ce que nous entendons par acteurs concernés varie en fonction des réalités institutionnelles nation (...)

25Nous avons vu que la conception de l’application du SDEC relevait d’une démarche descendante de l’aménagement du territoire, qui, sur la base de travaux d’experts, envisage l’action des acteurs régionaux et locaux à partir d’un document cadre élaboré par des experts et validé politiquement au niveau européen. Ce type de démarche peut s’accommoder d’opérations de consultation comme celles qui ont été réalisées entre l’approbation du premier projet officiel de SDEC et sa validation définitive23. Pour sa part, une démarche ascendante viserait à faire participer les acteurs locaux et régionaux concernés24 par les choix dès les phases de conception, afin de faciliter une prise en compte plus convaincante des grandes orientations européennes au moment de les décliner en actions et en politiques.

• 25 COM(2003) 811 final – Non publié au Journal officiel.

26Pour réaliser ce projet, l’Union européenne dispose d’outils progressivement mis en place depuis le début de la décennie. En effet, le déploiement de l’action de l’Union dans les années 1980 a suscité un débat sur la manière dont les décisions étaient prises et mises en oeuvre à l’échelle européenne. À partir de 2000, la Commission européenne a mis l’accent sur la réforme du processus décisionnel européen et du fonctionnement des institutions européennes. Dans cette perspective, la Commission a présenté en 2002 un rapport dans lequel elle souligne la nécessité d’intensifier l’implication des acteurs en amont de la conception et de la mise en œuvre des politiques européennes. Dans une communication en date du 19 décembre 200325, elle a proposé d’établir un dialogue avec les associations de collectivités afin d’associer les acteurs territoriaux, responsables de la mise en oeuvre des politiques communautaires pour prendre en compte leur avis le plus en amont possible de la prise de décision. Ce dialogue intervient à deux moments distincts : lors de la présentation du programme de travail annuel de la Commission, afin de mettre en débat les orientations de l’action de l’Union européenne, et lors du lancement de grandes initiatives politiques ayant un impact territorial.

• 26 Le Comité des régions est l’organe consultatif de représentation des collectivités régionales et lo (...)
• 27 En 2007, on dénombrait 42 associations européennes et 124 associations nationales représentées.
• 28 Exemples de thèmes traités : la dimension régionale et locale de la politique de voisinage ; la dim (...)

27Le Comité des régions26 s’est vu confier par la Commission la charge d’animer ce débat. Ainsi, depuis 2004, des rencontres régulières, à raison de quatre par an, sont organisées par le Comité des régions entre la Commission et des représentants d’associations de collectivités territoriales oeuvrant aux échelles européennes et nationales27 sur des thèmes précis28.

• 29 La proposition présentée dans ce tableau s’inspire du modèle de décision surnommé CAC pour « Concer (...)

Tableau 2 : Proposition pour l’élaboration de documents cadres pour l’aménagement du territoire européen29

• 30 L’Agenda territorial de l’Union européenne a fait l’objet d’un travail d’experts en amont de sa val (...)

35Appliquer les orientations générales de l’Union européenne en matière d’aménagement du territoire renvoie, à travers l’exemple du SDEC, à l’idée que ce type de document produit des effets sur les actions et les politiques d’aménagement du territoire aux différentes échelles de l’Union grâce à sa capacité à façonner les esprits des acteurs de l’aménagement. Or, l’évaluation des effets du SDEC fait apparaître des résultats décevants à cet égard. La notion d’application qui fait référence à une approche descendante de l’aménagement du territoire permet d’expliquer ces résultats par une diffusion défaillante de l’information relative aux objectifs du document européen. Toutefois, cette explication ne permet pas de s’interroger sur les modalités d’élaboration du SDEC qui exclut très largement les acteurs de la mise en œuvre des politiques et des actions d’aménagement aux niveaux régionaux et locaux. Cette situation pose le problème de leur implication au moment de mettre en œuvre les objectifs du SDEC. Aujourd’hui, le souci d’une plus grande implication des collectivités territoriales s’exprime à travers certains choix politiques et institutionnels de l’Union. Il pourrait ouvrir la voie à des méthodes permettant une meilleure implication de ces acteurs. Les 24 et 25 mai 2007, l’Agenda territorial de l’Union européenne a été adopté par les ministres des États membres en charge de l’aménagement du territoire et du développement. Ce document politique prolonge l’initiative du SDEC pour les années à venir en établissant des perspectives pour l’action en matière d’aménagement du territoire européen. Cependant, ses modalités d’élaboration étant comparables à celles du SDEC30, les résultats de l’évaluation de son application, si elle a lieu, risquent fort d’être les mêmes que ceux qui ont déjà été enregistrés.