Réhabiliter la ville du Sud ou théoriser la domination des périphéries par des enclaves mondialisées ? 

2Le rapport de cette année 2009 intitulé Reshaping Economic Geography propose de repenser les politiques de développement par rapport aux disparités spatiales contemporaines des Suds. Il envisage les différents types de régions sous l’angle des défis de développement et des opportunités de croissance qui les caractérisent. Il faut bien sûr se réjouir de cette redécouverte de l’espace par un organisme-clé dans la définition des politiques de développement régional et d‘aménagement du territoire. Organisme dont la doctrine d’intervention relevait d‘approches macroéconomiques et sectorielles et fort peu territoriales.

3Au delà de la mutation doctrinaire qu’induit l’approche spatiale et territoriale préconisée, la posture idéologique du rapport est celle de la compétitivité comme moyen de la cohésion par la diffusion. Autrement dit, celle de la facilitation de la croissance par la priorité donnée aux lieux de concentration dotés de qualités essentielles, sur les périphéries moins aptes à valoriser les investissements productifs. Autrement dit encore, ce sont les vertus de la concentration sur les espaces utiles qui sont affirmées, par rapport aux impasses du saupoudrage et de l‘égalitarisme spatial qui fondent des politiques d’aménagement du territoire redistributives et correctrices. La posture ne se veut cependant pas néolibérale puisque les objectifs de cohésion socio-spatiale sont affirmés in fine. Le rapport propose de renouveler les politiques de développement dans le seul but de relever les principaux défis sociaux et spatiaux que constitue la situation de 3 milliards d’individus : un milliard d’habitants de bidonvilles, un milliard d’habitants de régions marginalisées et peu accessibles et un milliard d’habitants des Etats les moins avancés.

4Une innovation majeure, qui est également un motif de satisfaction, est la réhabilitation de l’urbain et des espaces métropolitains des Suds, et plus généralement l’éloge explicite de la concentration que ce rapport affirme. La ville du Sud n’est plus vue comme un monstre ingérable, une plaie ou un cancer, comme c’était le cas dans la plupart des discours véhiculés par les agences internationales (Moriconi-Ebrard, 2000), mais comme une chance et une opportunité, voire une nécessité pour un ancrage dans la mondialisation seul susceptible de produire de la croissance. L’importance et les enjeux de ce retournement sont d’ailleurs développés et explicités par Joëlle Salomon dans ce dossier. Retournement de perspective déjà largement effectué au Nord mais qui se voit ici spectaculairement prolongé au Sud.

Une catégorisation spatiale explicite

5Par ailleurs, les approches de géographie régionale qui s’affranchissent des cadres nationaux et qui renouvellent les analyses spatiales en termes de relations centre-périphérie (Alain Reynaud, 1981) trouvent ici un écho et même un développement extrêmement riche, en prenant en compte la question des rapports à la mondialisation et à la métropolisation (Fred Scholz, 2005).

1. les sites ou les aires de croissance avérés, notamment les aires métropolitaines (areas of advanced urbanization) et particulièrement celles des pays émergents, ainsi que les sites de valorisation de ressources spécifiques. Ce sont les lieux pour lesquels des politiques spatiales ciblées doivent être mises en oeuvre ;

2. les sites ou les aires de croissance potentielle, villes moyennes voire petites (intermediate urbanization) mais bien reliées, ce sont celles des « régions retardataires densément peuplées » (densely populated lagging areas) qui peuvent à leur tour diffuser la croissance en direction du monde rural avec une meilleure connexion via les infrastructures, mais pour lesquelles aucune politique spécifique de développement ne doit être dédiée ;

3. les régions marginales, régions « retardataires » ou « à la traîne » et « à population éparse » (sparsely populated lagging areas.), en fait l’ensemble des aires marginales caractérisées par leur éloignement des sites de croissance majeurs et une urbanisation embryonnaire (incipient urbanization). Ces régions peuvent bénéficier de la croissance via l'implication de la main d'oeuvre d'origine sur les sites de croissance, ce qui suppose une préparation de cette main d'oeuvre et le maintien de sa résidence familiale dans un environnement où les services de base sont assurés, mais pas de politiques de développement spécifiques.

7Cette typologie fonctionnelle approximative permet d'afficher une volonté de marier compétitivité et cohésion dans les objectifs et les politiques de développement, tout en privilégiant la compétitivité. Autrement dit, si l’objectif de cohésion et de réduction de la pauvreté s’applique à l’ensemble de la société et ses différents espaces, les investissements productifs doivent privilégier les espaces centraux dotés d’avantages d’agglomération et de situation. Le postulat est que les périphéries ne devront leur salut que dans les retours espérés de la croissance des centres et ses effets redistributifs, non pas en investissements productifs mais en infrastructures pour les relais identifiés dans les zones densément peuplées, et sinon en transferts sociaux opérés à partir des réseaux sociaux, voire des politiques publiques de services de base pour les marges peu denses. Les fondements théoriques de la nouvelle économie géographique que sont les contraintes déterministes engendrées par les rendements croissants (effets d’agglomération) et le path dependency (l’enchaînement historique qui confère un avantage aux situations acquises) se retrouvent au cœur de la nouvelle analyse et de la posture de développement proposées par la Banque. La redécouverte de l’espace et des vertus de la concentration par la Banque mondiale est donc concomitante du plébiscite triomphal que vient d’obtenir l’école de la nouvelle économie géographique avec le prix Nobel d’économie attribué à Paul Krugman.

8Ce rapport et cette posture, aussi séduisants soient-t ils pour le tournant spatial et urbain qu’ils représentent, nous semblent poser deux problèmes de fond.

91)   Confondre espaces de gouvernance métropolitaine émergents avec sites d’accueil des IDE (investissements directs étrangers) :

10Premier problème fondamental, le gouvernement local urbain (gouvernement métropolitain si il existe) est considéré comme un acteur essentiel de la valorisation des sites métropolitains. Or les politiques nationales d'aménagement et de développement accordent le plus souvent des statuts dérogatoires (zones franches et/ou concessions) aux sites stratégiques pour l'accueil des Investissements directs étrangers. C’est ce que l’on peut appeler la « Tendance à la Concession... » présente dans les politiques contemporaines d’aménagement des territoires et de développement régional des Suds (Giraut, 2006) « Il s’agit de la tendance à identifier des sites et périmètres stratégiques pour le développement d’infrastructures et l’accueil d’investissements étrangers et de les concéder totalement ou partiellement au secteur privé. L’aménagement de ces périmètres, dont certains sont très vastes, peut être concédé à des entreprises généralement sous la forme du BOT (Build, Operate, Transfer soit « réaliser, exploiter, restituer »), tandis que leur gestion est également concédée ou fait l’objet d’une administration de mission spécifique. Véritables enclaves, ces périmètres ne sont plus seulement dévolus à des zones portuaires ou minières, mais peuvent inclure des parcs d’activité industrielle, touristique et de service en situation métropolitaine et/ou littorale. Les cas les plus fameux sont, d’une part les anciennes concessions minières élargies que connaît notamment le Chili et auxquelles s’apparentent de vastes périmètres d’agriculture d’exportation en Amérique centrale, et d’autre part, les sites ou aires industrialo-portuaires plus récents. De la Chine, avec ses Zones économiques spéciales, au Chili des zones portuaires, en passant par l’Afrique du Sud des Spatial Development Initiatives et Industrial Development Zones, ces « concessions » se conjuguent avec des statuts de zones franches pour accueillir les investissements directs étrangers autour d’infrastructures de communication inscrites dans la globalisation du commerce. »

11La promotion des sites de croissance préconisée par la Banque mondiale est assimilée à la promotion des aires métropolitaines. Or loin de renforcer le gouvernement métropolitain et régional, c’est l’action de développement et de planification des nouvelles collectivités territoriales qui se trouve sapée par l’existence de ces concessions. En effet, les opérateurs privés qui s’y investissent ne contribuent pas aux budgets des collectivités et ces sites concédés ont leurs propres logiques d’aménagement et de valorisation immobilière (Crot, 2006) qui échappent à toute planification d’ensemble et à tout projet intégré et redistributif.

122)   Abandonner les périphéries des Suds au développement communautaire (ou la dichotomie coloniale espace utile/inutile réactivée) :

14Le rural profond (en fait les aires « à la traîne et peu densément peuplées ») outre sa fonction de conservatoire de la biodiversité est vu en général comme pouvant bénéficier de la croissance en tant que réservoir organisé et stabilisé de main d'œuvre, voire en tant que milieu agricole à dynamiser par la demande métropolitaine. Les formes d’assistance et d’appui au développement les plus généralisées dans les marges du sud et qui constituent parfois une composante essentielle de la vie économique rurale sous la forme de nombreux projets sont par ailleurs ignorées, notamment les formes communautaires et participatives promues par les agences internationales, les ONG (organisations non gouvernementales) internationales et nationales, la coopération décentralisée, les organismes de gestion des aires protégées etc.

15L’impasse est donc totale sur l'articulation entre d’éventuels volets redistributifs des politiques nationales appuyées par la Banque et ces initiatives locales/internationales de développement participatif/communautaire auxquelles les marges sont de fait soumises. Il s’agit pourtant là d’un volet-clé de l’appui à la décentralisation et à la création d’un gouvernement local et régional dans les Suds (Dubresson & Fauré, 2005 ; Stöhr et alii, 2001 ; Ben Arrouss & Ki-Zerbo, 2006).

16La seconde question de fond est donc celle de la justice socio-spatiale ou de la cohésion territoriale. Les politiques de transfert, de redistribution, de péréquation, un peu vite décriées au Nord sous la formule de «culture du handicap» qui s’opposerait à la «logique de projet» et à celle de compétitivité, sont-elles définitivement transférées à l’échelon continental comme en Europe ? Les politiques supranationales assureraient alors seules l’impératif de redistribution des richesses dans l’espace. Pour le continent africain, le Nepad (New economic partnership for African development), l’aide multilatérale (Agences de l’ONU et UE) et bilatérale se chargeraient quasi-exclusivement des zones marginales avec comme relais les ONG locales et internationales, tandis qu’au niveau national, seuls une partie des programmes financés par la Banque mondiale vers des collectivités locales et de spectaculaires, mais limités, « programmes du Président » relèveraient encore d’un aménagement redistributif et de rééquilibrage.

17Il s’agit là non seulement d’un développement à deux vitesses mais qui repose implicitement sur des principes et des conceptions d’un espace poltique également à deux vitesses. Aux sites de croissance le modèle capitaliste et individualiste et celui de la citoyenneté locale/globale, aux périphéries le modèle communautaire et le primat des appartenances collectives (Agrawal & Gibson, 1999 ; Olivier de Sardan, 2000 ; Bierschenk et alii, 2000). Autrement dit « Enclaves concédées » pour les sites arrimés à la globalisation via les IDE et « projectorat » -selon la pertinente expression de Antonio Rodriguez-Carmona (2008)- pour les marges. Voici réactivé et surtout théorisé le schéma colonial de l’opposition spatiale entre un domaine « utile » dont la modernisation passe par les investissements et la promotion individuelle, et un domaine où la coutume et la tradition servent de relais et de filtre au projet moderniste (Rabinov, 1989 ; Berdoulay & Soubeyran, 2000 ; Mamdani, 1996). Le rapport peut bien sûr arguer de son soutien non sélectif « spatially blind », aux institutions décentralisées et donc au gouvernement local et régional. Mais l’abandon des marges aux formes communautaires de soutien au développement, en l’absence de politiques publiques de soutien ciblées pour ces régions, condamne de fait le gouvernement local et régional privé de toute légitimité et capacité économique.

Conclusion : Efficience du développement des Suds contre promotion de la citoyenneté par le gouvernement local

18Les ambiguïtés du tournant urbain et territorial de la Banque mondiale portent en fait essentiellement sur la promotion de la citoyenneté par le gouvernement local et régional. Cette promotion est affirmée, tant l’effort qui doit porter sur les institutions et la gouvernance territoriales est rappelé tout au long du rapport. Cependant dans les faits, l’éloge de la concentration passe par la promotion d’enclaves de croissance dont l’autonomie sape les fondements du gouvernement métropolitain émergent. A l’autre bout, le développement des marges rurales des Suds est de fait abandonné aux seules formules du développement communautaire préconisé par les agences et les ONG qui s’y investissent en promouvant des schémas difficilement compatibles avec l’avènement du gouvernement local et régional sur des bases démocratiques.