Introduction

1Les territoires littoraux français métropolitains représentent un exemple de territoire à risques, avec des concentrations croissantes de populations et d’activités, rassemblées principalement dans la frange côtière et exposées au recul du trait de côte et aux submersions marines. Les perspectives de remontée du niveau marin sous l’influence du changement climatique exacerbent les risques d’exposition de ces territoires aux aléas naturels littoraux. L’État et les élus locaux sont de plus en plus sollicités pour apporter des réponses concrètes aux conséquences de l’érosion côtière qui menace des habitations ou accélère le démaigrissement des plages. Face aux incertitudes concernant les conséquences des changements climatiques sur l’évolution des aléas naturels littoraux et leurs impacts dans les territoires des communes littorales, des stratégies de gestion des risques sont élaborées en associant tous les acteurs concernés. Cet article présente les étapes de la construction d’un territoire à risques sur le littoral français métropolitain et l’évolution du rôle des acteurs dans la gestion des risques naturels, qui aboutit aujourd’hui à la mise en œuvre d’une action collective.

Le territoire littoral, un territoire à risques

Du territoire du vide au territoire du trop plein

2Le « territoire du vide » décrit par A. Corbin (1988), est devenu un « territoire du trop plein » dans les décennies 1960-1980 et un « territoire d’empoigne » dans les années 1990 (Paskoff, 1993). Selon deux études socio-démographiques récentes réalisées par l’INSEE et l’Observatoire du Littoral en 2009 (Bétouis et al., 2009) et le Centre d’Etudes du MEEDDAT (2007), la population des territoires littoraux français (communes littorales et arrière-pays) a considérablement augmenté depuis une trentaine d’années. En 1986, les départements littoraux comptent 19,7 millions d’habitants permanents dont 5,5 millions dans les communes littorales. Vingt ans plus tard, ils regroupent 22 millions d’habitants (+ 12 %) et les communes littorales, 7 millions d’habitants (+ 26 %). Les seuls territoires littoraux de la façade méditerranéenne regroupent 47 % de cette croissance des départements et environ les deux tiers de celle des communes littorales. Dans les communes littorales, la densité de population est égale à 281 hab/km² en 2006, soit presque trois fois supérieure à la moyenne nationale (avec des situations régionales contrastées : 339 hab/km² pour les communes littorales de la façade méditerranéenne, 169 en Atlantique et 315 en Manche Mer du Nord).

Les aléas naturels littoraux : état des lieux et perspectives en lien avec les conséquences du changement climatique

3Les géographes ou géomorphologues ont décrit, analysé et expliqué, pour de nombreuses portions du littoral français, les tendances historiques de l’évolution du trait de côte et les causes de l’évolution (Aernouts et Héquette, 2006 ; Battiau-Queney et al., 2001, 2003 ; Costa et al., 2003 ; Hénaff et al., 2002 ; Sabatier et Suanez, 2003 ; Sabatier et al., 2009). D’après R. Paskoff (2004), le non renouvellement du stock sédimentaire depuis la remontée postglaciaire du niveau de la mer et l’élévation contemporaine du niveau de la mer (+ 15 cm depuis 1880) expliquent cette tendance au recul du rivage. Les travaux du groupe interministériel sur les impacts du changement climatique (GIEC, 2001 ; MEEDDAT, ONEC, 2008), publiés en 2001, ont précisé et analysé les effets du changement climatique pour les territoires littoraux. Selon les scénarios sur le changement climatique, l’élévation du niveau de la mer estimée d’ici à 2100 varie entre + 9 cm et + 85 cm (GIEC, 2001), soit une élévation moyenne d’environ 47 cm et trois fois supérieure à celle du siècle précédent. Des facteurs anthropiques ont aussi contribué à cette dynamique de recul : les causes anthropiques de l’érosion côtière sont nombreuses (Miossec, 1998a ; Paskoff, 1998). Selon les résultats d’un programme de recherche européen EUROSION sur la mesure de l’érosion des côtes européennes (Commission européenne, 2004), l’érosion du littoral concerne le quart des côtes françaises métropolitaines (IFEN, 2006, 2007).

Figure 1 : Évolution de la population permanente des communes littorales depuis 1962.

D’après CETE, 2007 : Recensement INSEE et estimation CETE ; millions d’habitants.

4Le télescopage entre ces deux dynamiques – le recul du trait de côte associé parfois à des submersions marines – et la concentration de plus en plus importante d’enjeux humains et économiques dans la frange côtière des communes littorales – détermine la construction d’un espace de danger potentiel ou un territoire à risques (Meur-Férec, 2002, 2006 ; Meur-Férec et al., 2008 ; Meur-Férec et Morel, 2004). Cette rencontre entre ces deux trajectoires sociodémographiques et l’évolution du trait de côte a été décrite et analysée dans plusieurs manuels de géographie littorale (Miossec, 2004 ; Paskoff, 1993, 1998). En raison de la mobilité intrinsèque des systèmes naturels côtiers et des formes littorales, le télescopage entre ces deux dynamiques se réalise depuis l’installation de populations, d’habitations ou d’équipements en bord de mer au milieu du 19^e siècle. Cependant, du 19^e siècle à aujourd’hui, trois facteurs ont compliqué la gestion de ces interactions :

• à la gestion de l’évolution du trait de côte maîtrisée par la construction d’ouvrages de défense côtière s’est ajoutée, dans les années 1990, la gestion de la pénurie sédimentaire sur les plages. Ce problème s’est généralisé aujourd’hui pour de nombreuses stations balnéaires ;

• dans les années 1990, l’État a affirmé un changement de stratégie dans la gestion des risques naturels, avec une priorité donnée à la prévention au détriment de la maîtrise de l’aléa ;

• les conséquences du changement climatique sur l’élévation potentielle du niveau de la mer, avec une valeur moyenne d’environ 40 cm d’ici à 2100, exacerbent la pression exercée sur les territoires côtiers du point de vue de leur exposition aux aléas d’érosion et de submersion (Vinchon et al., 2009).

Des catastrophes naturelles gérées selon le principe d’une solidarité nationale

6Des catastrophes naturelles, dont la gestion est organisée par l’État et les assurances depuis 1982, rappellent périodiquement l’importance des risques naturels dans les territoires littoraux. Tous les départements littoraux ont été affectés par une catastrophe naturelle en lien avec des aléas naturels littoraux, sauf le Nord et le Gard. Entre 1982 et 2009, deux départements ont été concernés par plus de 1 000 arrêtés catnat : les Pyrénées Atlantiques et la Gironde. Un département par plus de 500 arrêtés catnat : la Seine Maritime. Et cinq départements par plus de 200 arrêtés catnat : la Charente Maritime, l’Aude, les Côtes-d’Armor, les Landes et les Pyrénées-Orientales. La répartition annuelle, représentée sur la figure 4, montre les conséquences des tempêtes qui ont affecté la façade atlantique française en 1990, 1999 et 2009 sur les dommages causés par les submersions marines associées. Les indemnisations versées au titre du dispositif catnat, suite à la tempête de décembre 1999 et aux submersions littorales associées, pour la Charente-Maritime, la Seine-Maritime, le Pas-de-Calais et la Gironde (Salomon, 2002), représentent 230 millions d’euros.

7Avec le dispositif catnat, organisant l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles selon un principe de solidarité, l’État français a proposé en 1982 une réponse pour la gestion de territoires exposés à des aléas dont l’intensité et l’impact potentiel sur les hommes, les habitations et les activités n’ont pas été pris en compte dans leur aménagement.

Carte 1 : Nombre d’arrêtés de catastrophes naturelles pour les aléas littoraux dans les départements littoraux de 1982 à 2008.

Source : d’après base GASPAR, Primnet, juin 2009⁷.

Figure 2 : Nombre d’arrêtés catnat Littoral (1986-2009).

Source : d’après base GASPAR, Primnet, juin 2009⁷).

La gestion des risques naturels littoraux du 19^e siècle à aujourd’hui : du rôle prépondérant de l’État à l’émergence d’une action collective

8Depuis le début du 19^e siècle, trois périodes peuvent être distinguées pour décrire les principes et les méthodes de gestion des risques naturels littoraux.

Une priorité à la défense contre la mer et à la maîtrise des aléas naturels encadrée par l’État (19^e siècle – années 1990)

9Pendant cette période assez longue, des principes de gestion des risques naturels littoraux se sont imposés sous l’influence des grands corps de l’État, ingénieurs des Ponts et Chaussées et ingénieurs des Travaux Publics de l’État (Miossec, 1993, 1995). La recherche d’une maîtrise des aléas par la construction d’ouvrages de défense côtière a prévalu. La loi du 16 septembre 1807 relative « au dessèchement des marais, aux travaux de navigation, aux routes, aux ponts, aux rues, places et quais dans les villes, aux digues et aux travaux de salubrité dans les communes » n’a pas été sur le fond remise en cause aujourd’hui et établit un principe général de non responsabilité de l’État et de non obligation de réaliser ou de contribuer au financement des travaux de défense contre la mer. Jusque dans les années 1990, l’État a cependant participé activement à la gestion de l’évolution du trait de côte sur le territoire du Domaine Public Maritime (Miossec, 1995) en participant, en général, au financement des travaux de défense contre la mer à hauteur de 10 à 30 % du coût total. La loi de 1807 autorise cette intervention de l’État dans « les cas où le gouvernement croirait utile et juste d’accorder des secours sur les fonds publics ». Des financements complémentaires sont apportés selon les cas par les communes, les associations syndicales de propriétaires (loi du 21 juin 1865), les départements ou les régions. La construction des premiers ouvrages destinés à s’opposer à l’érosion côtière et à fixer la position du trait de côte remonte au Moyen Age (Miossec, 1998c) et se généralise le long du littoral français au cours du 19^e siècle, pour accompagner la création des stations balnéaires (Deboudt, 2002). Digues, enrochements, épis, brise-lames représentent selon A. Miossec (1998b) une « vision toute militaire de la protection qui s’inscrivait dans la double tradition des corps des ingénieurs des Ponts et Chaussées et des Travaux Publics de l’État et de communes souhaitant éviter une perte de terres sous l’effet de l’érosion marine ». La construction de ces ouvrages est aussi très liée aux épisodes de tempêtes associés à des dommages importants le long du rivage ou à une submersion marine (Deboudt, 1999). Les ouvrages doivent contribuer à la remise en état du rivage et à empêcher une nouvelle catastrophe.

L’émergence d’une politique de prévention des risques naturels reposant sur la maîtrise des enjeux (milieu des années 1990-2005)

10A partir de la fin des années 1990, l’État affirme l’impossibilité d’intervenir partout et les stratégies ne seront plus définies uniquement à partir de la connaissance des aléas. L’émergence d’une politique de prévention des risques naturels reposant sur la maîtrise de la croissance des enjeux dans les territoires exposés aux aléas naturels se situe dans les années 1990. Avant cette période, des mesures ont été prises pour tenter de contrôler l’occupation du sol, principalement dans des zones exposées aux inondations (Plan de Surfaces Submersibles – PSS – en 1935 et règles d’urbanisme spécifiques aux constructions dans les zones exposées au risque en 1955. La loi de 1982, qui a créé le régime catnat évoqué précédemment, a aussi institué des plans d’exposition aux risques naturels prévisibles (PER) qui devaient notamment interdire la construction dans les zones les plus exposées aux risques naturels. Au milieu des années 1990, le bilan de la mise en œuvre de ces outils de maîtrise des enjeux est quasi nul pour les territoires littoraux. Trois PER ont été prescrits en 1985 pour trois communes du littoral du Calvados (Villers-sur-Mer, Houlgate et Auberville, situées le long des falaises des Vaches Noires) et approuvés en 1993.

11C’est la loi du 2 février 1995 (dite loi Barnier) qui institue les Plans de Prévention des Risques Naturels Prévisibles (PPRn), considérés aujourd’hui comme l’outil majeur de prévention des risques naturels. Le PPRn est un document de planification qui institue trois zones sur le territoire des communes littorales, associées à des règles d’occupation et de construction qui dépendent de l’intensité de l’aléa naturel avec notamment une zone inconstructible. Le PPRn vaut servitude d’utilité publique et est annexé au Plan Local d’Urbanisme qui encadre la délivrance des autorisations d’occupation du sol. La procédure d’élaboration et d’approbation des PPRn est maîtrisée par l’État. La détermination de la hiérarchie des zones exposées aux risques repose principalement sur la définition d’un aléa de référence (événement naturel dont l’ampleur sert de référence pour définir les zones susceptibles d’être touchées et les risques encourus par les personnes et les biens). Le premier guide méthodologique pour l’élaboration des PPRn concerne les PPRn Littoraux (MATE, 1997). Le PPRn Littoral concerne la prévention des aléas mentionnés précédemment (érosion du trait de côte et submersion marine). Une circulaire du 30 avril 2002, complétée par une note en mai 2004, rappelle les orientations de l’État pour la gestion de l’évolution du trait de côte. Jusqu’à aujourd’hui, la loi votée en 1807 rappelle l’absence de responsabilité de l’État ou des collectivités locales face aux problèmes posés par l’érosion côtière. Deux objectifs principaux sont énoncés : interdire les implantations humaines dans les zones les plus dangereuses et réduire la vulnérabilité. L’État rappelle aussi deux priorités : préserver les vies humaines et ne pas faire peser sur la collectivité nationale, par l’intermédiaire du dispositif catnat de solidarité financière, les coûts des catastrophes potentielles en cas de constructions dans des zones exposées aux aléas les plus forts. Le PPRn Littoral est l’outil permettant la mise en œuvre de ces objectifs. Les Ministres demandent aux préfets la prescription de PPRn Littoraux et une prescription systématique pour les zones endiguées, considérées comme les plus exposées au risque de submersion marine (par rupture des digues).

12La distinction de cette nouvelle période pour décrire et analyser les principes et les méthodes de la gestion des risques naturels ne signifie pas l’abandon des principes et méthodes qui ont été mis en œuvre pendant près d’un siècle et demi. Les pratiques de défense côtière destinées à la maîtrise des aléas sont toujours utilisées. Néanmoins, des changements peuvent être relevés :

• ces pratiques de défense côtière ne sont plus l’orientation prioritaire pour gérer les risques naturels ; donc les modalités de financement de ces opérations par l’État évoluent. Pour l’État, « le contexte n’est plus au financement systématique de la défense côtière ». Un décret de décembre 1999 accorde aux préfets une importante latitude quant à la détermination des taux de subventions qui peuvent conduire à atteindre 80 % d’aide publique cumulée. En contrepartie de cette participation plus importante de l’État aux travaux de défense contre la mer, il est demandé aux préfets de privilégier les opérations exemplaires, en majorant très largement le taux d’intervention et en évitant ainsi tout saupoudrage ;

• plusieurs travaux scientifiques ont montré les effets néfastes de ces constructions sur la dynamique du système côtier (Paskoff, 1998) ; de nouvelles techniques de défense côtière se développent, notamment le rechargement sédimentaire des plages (Cohen et Anthony, 2007 ; Fichaut et Suanez, 2008 ; Pupier-Dauchez, 2008) ou la mise en œuvre de techniques de stabilisation des plages à l’aide de méthodes de drainage (ANEL, 2006 ; Lambert et al., 2007).

Figure 3 : Plans de Prévention des Risques Naturels Littoraux approuvés (1992-2007) dans les communes littorales.

Source : d’après base GASPAR, Primnet, juin 2009⁷.

13La figure 3 montre l’évolution de l’approbation des PPRn dans les communes littorales. En 2007, 270 PPRn ont été approuvés dans les communes littorales, soit 30 % des communes littorales françaises ; les deux tiers des PPRn ont été approuvés après 2004. Le rythme d’approbation des PPRn dans les communes littorales est donc assez faible. En théorie, la mise en œuvre des PPRn devrait réduire la vulnérabilité des territoires littoraux et limiter le coût des sinistres indemnisés au titre du dispositif catnat. Plusieurs études récentes montrent, au contraire, un accroissement de la vulnérabilité humaine ou économique dans les communes littorales (DATAR, 2004 ; MEEDDAT-CETE, 2007 ; Bétouis et al., 2009). Par ailleurs, le décalage constaté entre la progression du nombre des arrêtés catnat (en particulier après les tempêtes de 1999) et le rythme d’approbation des PPR a conduit l’État à renforcer le lien entre le régime d’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles et la politique de prévention des risques. Un arrêté du 5 septembre 2000 impose le principe d’une modulation des franchises dans les communes sur lesquelles un PPR n’a pas été prescrit pour le risque faisant l’objet d’un arrêté catnat ou sur lesquelles un PPR, pour le risque faisant l’objet de cet arrêté, n’a pas fait l’objet d’une approbation dans le délai de cinq ans suivant la date de sa prescription. Ces nouvelles dispositions expliquent en partie la progression de l’approbation des PPRn après 2000 (figure 3). Cependant, cette nouvelle disposition a aussi provoqué une hausse de la prescription des PPRn qui complique beaucoup le travail des services déconcentrés de l’État et la hiérarchisation des priorités.

14La figure 4 montre les variations régionales, par façade maritime et catégorie de communes, de la prescription et de l’approbation des PPRn Littoraux. Le premier élément à souligner est le décalage important entre les communes littorales les plus exposées aux risques et les communes arrière-littorales. Le deuxième élément est l’importance de l’approbation des PPRn pour la façade méditerranéenne, avant la façade Atlantique et la façade Manche Mer du Nord. C’est sur la façade littorale où le nombre d’arrêtés catnat a été le moins important depuis 1982 que l’approbation des PPRn est la plus importante dans les communes littorales.

Figure 4 : État d’avancement des PPRn Littoraux prescrits et approuvés fin 2006 en France.

Source : d’après DATAR, 2004.

15La loi Barnier a aussi envisagé une option nouvelle en matière de gestion des risques naturels : le retrait du territoire ou l’abandon des enjeux, par une mesure d’expropriation et d’indemnisation des habitants si la vie humaine est menacée et si les moyens de sauvegarde s’avèrent plus coûteux que les indemnités d’expropriation. Par dérogation aux règles du droit commun, l’évaluation des biens est calculée sur la base de la valeur de biens équivalents situés dans une zone non exposée au risque. Pour les communes littorales, cette option, qui s’inscrit dans le cadre d’un fonds de prévention des risques naturels majeurs (fonds Barnier), est uniquement envisageable pour des cas de recul et de mouvement de terrain affectant des falaises littorales. Une telle procédure a été mise en œuvre à la fin des années 1990 sur la commune de Criel-sur-Mer (Seine-Maritime), déclarant d’utilité publique l’expropriation par l’État d’habitations situées en rebord de falaise et exposées au risque naturel majeur de mouvement de terrain. Cette procédure d’expropriation sur le littoral de Criel-sur-Mer a duré dix ans avec une décision prise en 1996 et les démolitions réalisées entre 2004 et 2006 (Mauger, 2006). Cette procédure applicable pour les risques liés au recul des falaises exclut les risques liés aux submersions marines.

16Ce fonds Barnier est alimenté par un prélèvement sur le produit des primes relatives à la garantie catnat. Initialement de 2 %, ce taux de prélèvement alimentant le fonds Barnier a été revu régulièrement à la hausse, passant de 2 % à 4 % en 2006, puis à 8 % en 2008, et enfin à 12 % en 2009. La figure 5 illustre les modalités d’utilisation du fonds Barnier depuis 1995. Un bilan de l’utilisation des ressources du fonds Barnier a été réalisé en 2007 (Hélias et al., 2007). A l’origine constitué pour le financement des procédures d’expropriation (qui ne concernent pas uniquement les communes littorales), le fonds Barnier a été peu sollicité pour cette destination. A partir de 2004, le fonds Barnier est notamment utilisé pour financer la réalisation d’études et travaux de prévention des risques naturels dans les communes dotées d’un PPRn. A partir de 2006, le fonds cofinance à hauteur de 75 % la réalisation des PPRn (dans la limite de 16 millions d’euros/an jusqu’à fin 2012), de 50 % le coût des études et de 25 % le coût des travaux de prévention des risques naturels dans les communes dotées d’un PPRn prescrit ou approuvé.

18Cet élargissement du champ des missions finançables par le fonds Barnier, alimenté par le régime catnat d’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, pour le financement de la politique de prévention des risques naturels, pose pour l’avenir le problème de la relation entre les deux stratégies relatives à l’indemnisation et à la prévention des risques naturels (Hélias et al., 2007).

Figure 5 : Recettes et dépenses du fonds Barnier (1995-2009).

Source : d’après Loi de finances 2009.

De 2005 à aujourd’hui, le développement d’une action collective pour gérer les risques naturels littoraux

19La période la plus récente, dont on peut situer un point de départ en 2005, est marquée par plusieurs éléments de contexte qui n’ont pas de rapports directs avec la gestion des risques naturels, mais qui ont une importance essentielle sur l’émergence d’une nouvelle rupture dans cette politique. Après la rupture de stratégie qui a caractérisé la période précédente (des pratiques de défense côtière pour maîtriser les aléas naturels à la prévention des risques naturels par la maîtrise des enjeux), cette dernière période est marquée par l’émergence d’une action collective pour gérer les risques naturels littoraux (Herbert et al., 2008). Selon Froger et Méral (2002), l’action collective représente « toute action qui nécessite la coordination entre plusieurs agents en vue d’atteindre un objectif commun. (…) Elle découle de la mobilisation d’un ensemble de personnes qui prennent conscience de leur intérêt commun et de leur avantage à le défendre ou à le faire progresser ». Selon Juffé et Mazière (2008), on assiste aujourd’hui à un nouveau partage de responsabilités dans le jeu des acteurs locaux de la prévention des risques. Depuis 1995, l’aménagement des territoires littoraux s’inscrit progressivement en référence aux principes de la gestion intégrée des zones côtières (Deboudt et al., 2008 ; Meur-Férec, 2007). Les modalités de l’aménagement du littoral français en lien avec la mise en œuvre d’une GIZC ont été précisées lors de comités interministériels d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) et notamment celui du 14 septembre 2004 : « La GIZC vise à promouvoir la mise en œuvre de politiques intégrées et le développement, au niveau des territoires littoraux pertinents, de nouvelles pratiques de gouvernance locale, fondées sur le partenariat ». Ces principes généraux, définis pour l’élaboration d’une nouvelle politique d’aménagement des territoires littoraux en France, ont aussi des conséquences sur la politique de gestion des risques naturels littoraux. Dans le respect des principes généraux énoncés en 2002 pour la politique de l’État en matière de gestion des risques naturels, l’émergence de stratégies régionales de gestion des risques naturels littoraux est contemporaine de d’élaboration des projets de GIZC.

20L’Union européenne a formulé en 2004 dans le programme EUROSION (Commission européenne, 2004 ; Ferreira, 2006) des propositions sur l’élaboration de stratégies de gestion des risques naturels côtiers dans la perspective de l’élévation du niveau de la mer : renforcer la résistance côtière en restaurant le bilan sédimentaire ; prendre en compte le coût de l’érosion côtière dans les décisions d’aménagement et d’investissement, pour limiter la responsabilité publique pour les risques et la réparation des dommages ; anticiper l’érosion côtière et planifier des solutions pour y remédier, à long terme et non au coup par coup ; consolider la base des connaissances en matière de gestion et de planification de l’érosion côtière. L’État français énonce les différentes orientations de sa stratégie nationale de gestion du trait de côte en 2009/2010 (MEEDDM, 2009, 2010) et propose différentes options envisageables pour élaborer une stratégie de gestion du trait de côte à l’échelle locale ou régionale : « Face au risque résiduel d’érosion ou de submersion marine sur le territoire concerné, quatre stratégies de gestion du trait de côte ont été identifiées grâce aux expériences menées par les collectivités locales françaises. Ces stratégies peuvent se combiner sur un même territoire :

• suivre l’évolution naturelle là où les enjeux ne justifient pas une action (gestion du trait de côte au droit d’une propriété du Conservatoire du Littoral) ;

• intervenir de façon limitée en accompagnant les processus naturels (gestion du trait de côte au droit des dunes gérées par l’ONF en Gironde) ;

• organiser le repli des constructions derrière une nouvelle ligne de défense naturelle ou aménagée (procédure d’expropriation, commune de Criel-sur-Mer, Seine Maritime ; réaménagement du lido de Sète à Marseillan, Languedoc Roussillon) ;

• maintenir le trait de côte (rechargement de la plage, Châtellaillon, Charente Maritime) ».

21En se référant à ces différentes options proposées dans la stratégie nationale, c’est principalement à l’échelle des régions que sont élaborées des stratégies de gestion des risques naturels, dans le cadre d’une négociation avec l’État à l’occasion de la signature des contrats de projet État-Région.

Vers des stratégies régionales de gestion des risques naturels littoraux 

Des stratégies de gestion des risques naturels littoraux déclinées dans les contrats de projet État Région 2007-2013

22A.-H Mesnard (2009) a souligné le renouvellement du rôle des Régions depuis la révision constitutionnelle de mars 2003 : « les régions sont désormais des collectivités territoriales de droit commun, dotées de nouvelles compétences, et d’un droit nouveau à l’expérimentation (…). Elles ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à (leur) échelon (…). Elles ne bénéficient d’aucune priorité ou suprématie hiérarchique par rapport aux autres collectivités, pouvant tout au plus être reconnues comme collectivité chef de file ». Les contrats de projets État-Région élaborés pour la période 2007-2013 représentent l’outil privilégié de mise en œuvre de la politique d’aménagement du territoire et coordonnent les financements de l’État et des Régions pour la mise en œuvre des politiques territoriales. L’étude des CPER 2007-2013 permet d’analyser les modalités de la prise en compte des risques naturels littoraux dans les politiques territoriales des régions littorales selon différentes approches et différents niveaux de financement (tableau 1). Trois régions (Bretagne, Pays de Loire, Corse) n’ont pas mis en place de politique spécifique à la gestion des risques naturels littoraux. Sept régions ont privilégié un soutien à l’amélioration des connaissances relatives aux aléas naturels littoraux et aux phénomènes de submersion marine (Nord-Pas-de-Calais, Picardie, Haute-Normandie, Basse-Normandie, Poitou-Charentes, Aquitaine, Provence-Alpes-Côte d’Azur). Certaines régions prévoient de prendre en compte les risques naturels littoraux dans le cadre d’une gestion intégrée des zones côtières (Aquitaine, Provence Alpes Côte d’Azur) ou de contribuer au financement de travaux de protection du trait de côte (Picardie). Une seule région, Languedoc-Roussillon, se singularise par l’importance des financements dédiés à la gestion des risques naturels littoraux et par la diversité des approches envisagées conjointement : connaissance de l’aléa, travaux de protection du trait de côte, élaboration de scénarios pour envisager le recul stratégique des enjeux.

23Trois exemples (Pays de la Loire, Nord-Pas-de-Calais, Languedoc-Roussillon) illustrent plus précisément la diversité des situations régionales pour l’élaboration de stratégies de gestion des risques naturels littoraux. Pour la région Pays de la Loire (2005), l’absence d’une prise en compte des risques naturels dans le CPER 2007-2013 peut s’expliquer par l’absence d’une politique commune entre l’État et la région pour cette thématique, en raison de l’importance de cet enjeu dans le précédent CPER 2000-2006. Les tempêtes de l’hiver 1999 ont provoqué de nombreux dommages sur les ouvrages de défense du trait de côte le long du littoral atlantique. Les financements État-Région initialement prévus pour la protection du littoral s’élevaient à deux millions d’euros. Suite aux tempêtes de 1999, un avenant au CPER a ajouté 21 millions d’euros pour le financement des travaux de défense contre la mer et d’étude de l’érosion côtière, soit un total de 23 millions d’euros pour la protection du trait de côte. Dans le cadre du CPER 2007-2013, la définition d’une politique commune à l’État et à la région n’a pas été élaborée pour envisager la gestion des risques naturels littoraux. L’État s’est engagé à poursuivre le financement de quelques opérations de protection du trait de côte, dans l’attente de définition d’une stratégie régionale.

Régions	Objectifs	Financement État-Région (en euros)
Nord-Pas-de-Calais	Étude sur les dangers de submersion marine et de l’évolution du trait de côte	6 000 000
Picardie	Mutualiser et compléter la connaissance sur les risques. Entreprendre des travaux de protection pour les secteurs les plus vulnérables.	8 600 000
Haute-Normandie	Soutenir les recherches sur la connaissance des risques naturels	5 000 000
Basse-Normandie	Maîtriser les risques naturels (dont l’érosion côtière)	3 000 000
Bretagne	Pas de politique spécifique aux risques naturels littoraux
Pays de la Loire	Pas de politique spécifique aux risques naturels littoraux (convention spécifique hors CPER pour un montant de 1,4 millions d’euros)
Poitou-Charentes	Etude des risques naturels littoraux	400 000
Aquitaine	Développer la connaissance des risques littoraux dans le cadre de la mise en œuvre d’une gestion intégrée des zones côtières	2 800 000
Languedoc-Roussillon	Gestion des risques naturels littoraux dans le cadre du processus de gestion intégrée des zones côtières : réhabilitation de sites littoraux avec des travaux de protection du trait de côte, étude des aléas, élaboration de scénarios sur les risques liés à la submersion marine et sur les moyens d’adaptation en terme de recul stratégique des enjeux	41 000 000
Provence-Alpes-Côte d’Azur	Améliorer la connaissance de l’érosion côtière. Renforcer la culture du risque, l’information des citoyens et la prise en compte des risques dans la planification.	8 700 000
Corse	Pas de politique spécifique aux risques naturels littoraux

Tableau 1 : La prise en compte de la gestion des risques naturels littoraux dans les contrats de projet État-Région 2007-2013.

24La situation de la région Nord-Pas-de-Calais est assez représentative de plusieurs régions littorales françaises, où les financements prévus dans le CPER 2007-2013 doivent contribuer aux recherches sur la connaissance de l’érosion côtière et des phénomènes de submersion marine. Des initiatives avaient déjà été engagées par les collectivités pour élaborer une stratégie de gestion du trait de côte en lien avec les principes de gestion intégrée des zones côtières, parmi lesquelles le Plan Littoral d’Actions pour la Gestion de l’Erosion (PLAGE) mené par le Syndicat Mixte de la Cote d’Opale (SMCO, 2003). La région Nord-Pas-de-Calais a intégré dans un des dix sept grands projets du CPER 2007-2013, l’élaboration d’un plan climat régional qui intègre des mesures de gestion du risque de submersion marine (Pascal, 2007). Plusieurs projets ont été engagés : une analyse affinée du phénomène de submersion marine actuel ; une analyse régionale des conséquences du changement climatique à l’horizon 2050 et 2100, par exploitation de travaux existants ; une analyse des conséquences sur l’aléa de submersion marine à l’horizon 2050 et 2100.

25Dans certaines régions, cette politique orientée principalement vers la connaissance des aléas s’accompagne de financements pour des travaux de défense contre la mer (Picardie). Dans deux régions, Aquitaine et Provence-Alpes-Côte-d’Azur, la gestion des risques naturels littoraux s’intègre dans la mise en œuvre d’une gestion intégrée des zones côtières. En Aquitaine, la connaissance des risques naturels littoraux est coordonnée dans le cadre d’un observatoire du littoral aquitain.

26La région Languedoc-Roussillon présente une situation originale concernant la place des politiques de gestion des risques naturels littoraux dans le CPER, avec un financement très supérieur aux autres régions et des approches très variées, associant des travaux de protection du trait de côte, des études sur les aléas et des stratégies de réduction de la vulnérabilité dans la frange côtière. Dans le cadre des travaux de la mission interministérielle d’aménagement du littoral Languedoc-Roussillon créée en 2001, des orientations stratégiques pour la gestion de l’érosion ont été définies en 2003 pour cette région (MIALLR, 2003). Ces orientations ont été validées par un groupe d’acteurs qui relève de l’émergence d’une action collective énoncée précédemment : la Mission Littoral, les services maritimes du ministère de l’Equipement, l’EID Méditerranée (Entente Interdépartementale pour la Démoustication du littoral méditerranéen), les services déconcentrés de l’État, le Conseil Régional, le Conseil Général, l’association des communes maritimes, le conservatoire du littoral et l’agence de l’eau Rhône Méditerranée. Ces orientations ont été soumises à la consultation et à la validation des collectivités locales. Les modes de gestion proposés sont : la modification du transit sédimentaire (approche traditionnelle des pratiques de défense côtière), le renforcement ou la restauration du fonctionnement naturel du système côtier (restauration des cordons dunaires), le rechargement sédimentaire, le recul stratégique (Autric, 2006) (déplacement des enjeux), l’absence de gestion. Une déclinaison régionale du guide méthodologique PPRn Littoral est réalisée pour certaines régions, notamment pour le Languedoc-Roussillon (DIREN Languedoc-Roussillon, 2008). A l’échelle d’une commune littorale, Villeneuve-lès-Maguelonne, la gestion de l’érosion peut s’inscrire dans la logique des principes de GIZC en adaptant les scénarios de gestion aux particularismes locaux, aux préconisations d’aménagement à l’échelle de la cellule sédimentaire et aux contraintes juridiques et administratives (Rey-Valette et al., 2006).

La prise en compte de la perception des risques dans l’élaboration des stratégies de gestion des risques naturels à l’échelle locale

27De l’échelle de l’État ou de la région à celle de la commune, l’enjeu principal, en matière d’élaboration d’une stratégie de gestion des risques naturels, se situe dans les modalités de son appropriation ou de son acceptation par les propriétaires privés, les acteurs socioprofessionnels et les usagers.

28Les sociologues et ethnologues savent qu’il y a presque toujours une distorsion entre le risque objectif et le risque subjectif, que l’intensité d’une crainte face à un danger n’a que peu à voir avec sa probabilité de survenue et l’importance des dégâts potentiels (Peretti-Watel, 2003). En d’autres termes, on peut dire que l’événement le plus redouté n’est que rarement l’événement le plus probable et entraînant les conséquences humaines et économiques les plus graves. Un certain nombre d’analyses théoriques (Douglas, Wildavsky, 1984 ; Peretti-Watel, 2003) affirment que le risque est socialement construit, que le contexte culturel, l’appartenance à un groupe d’âge, à une classe sociale, à une communauté de croyances, etc. jouent sur le degré de conscience que les personnes ont des risques, sur la probabilité de survenance et de gravité qu’elles leur associent, sur la façon dont elles vivent avec. Ainsi, l’efficacité des mesures de prévention des risques naturels dépend en partie de la connaissance qu’ont les habitants des menaces auxquelles ils sont exposés (IFEN, 2005). Des recherches sur la perception des risques d’érosion côtière par les usagers de communes de la Côte d’Opale (Nord-Pas-de-Calais) ont confirmé ces principes (Deboudt et Flanquart, 2008).

29Le passage d’un traitement principalement technique du recul du trait de côte, avec la mise en œuvre de défense côtière, à l’élaboration de stratégies locales de gestion des risques naturels encadrées par des principes généraux énoncés par l’État dans une stratégie nationale, impose une mutation dans les pratiques professionnelles des acteurs engagés dans cette politique (État, collectivités locales). Cette mutation est d’autant plus nécessaire que le contexte budgétaire nécessite d’établir une hiérarchie entre les territoires éligibles à des financements pour des travaux de défense côtière. Dans certains territoires côtiers, d’autres solutions devront être proposées aux collectivités locales et aux habitants. L’option du « retrait » est une solution extrême (cf. supra). Ce contexte impose aux acteurs de la gestion des risques naturels côtiers la mise en place d’une large concertation avec les populations littorales. Le développement de recherches sur l’intégration de la perception ou de la représentation des risques naturels littoraux dans les stratégies de gestion des risques naturels côtiers devrait contribuer à l’élaboration de ces politiques (Deboudt et Flanquart, 2008 ; Roussel et al., 2009).

30La loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages (dite loi Bachelot) a fixé un objectif concernant le développement de l’information préventive pour accroître la conscience du risque des décideurs publics et des citoyens, pour rendre la population co-gestionnaire du risque et pour renforcer la participation du public et la concertation institutionnelle dans ce domaine (art. 62). Une circulaire du 3 juillet 2007 rappelle le rôle de la consultation des acteurs, la concertation avec la population et l’association des collectivités territoriales dans l’élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisible. Les préfets doivent « construire avec les collectivités concernés par le futur PPRn, en amont de la procédure, une stratégie locale de prévention se déclinant par la suite en outils opérationnels dont le PPRn pourra faire partie. Cette stratégie locale de prévention repose sur un processus de réflexion et de maturation collective, partagées entre acteurs et adaptées aux contextes territoriaux et politiques ».

31Les travaux de Marcadet et Goeldner (2005) et de L. Goeldner-Gianella (2007) sur la perception sociale de la dépoldérisation ont montré le rôle de l’information du public dans la compréhension et l’appropriation des décisions relatives à la gestion du trait du trait de côte. Dans le cadre des travaux de S. Roussel et al. (2009), des entretiens semi-directifs et des enquêtes par questionnaires ont été réalisées auprès d’acteurs et d’usagers de trois communes du littoral du département de l’Hérault pour analyser la perception des risques naturels côtiers : « En dehors des acteurs spécialisés, les enquêtes révèlent dans l’ensemble un déficit de connaissances qui milite pour la mise en place de dispositifs de communication et d’information, puis de dialogue. L’objectif est alors de pouvoir faire évoluer collectivement ces perceptions en particulier quant à l’acceptation de nouvelles politiques de gestion, mettant l’accent sur le caractère naturel de la mobilité du trait de côte » (Roussel et al., 2009).

32La connaissance de la perception des acteurs, des propriétaires privés ou des usagers est un élément déterminant pour la définition d’une stratégie locale de gestion des risques.

Conclusion : La gestion des risques naturels littoraux et les incertitudes

33C’est aussi un contexte marqué par des incertitudes qui a contribué à de nouvelles orientations dans la politique de gestion des risques naturels littoraux en France. La notion d’incertitude définie par Godard et al. (2002) peut être mobilisée pour évoquer les perspectives liées aux stratégies de gestion des risques naturels littoraux. L’incertitude est « une incapacité à déterminer une liste complète de résultats possible de l’action » ; elle est aussi une marque de complexité. Sur ces aspects, l’incertitude marque plusieurs aspects des perspectives de gestion des risques naturels littoraux : incertitude sur les projections de l’élévation du niveau de la mer sous l’effet du changement climatique ; incertitude sur les impacts à l’échelle locale de changements analysés à une échelle globale ; incertitude sur les trajectoires socio-économiques dans les territoires littoraux.

34Envisagée sur la durée des deux derniers siècles, la gestion des risques naturels littoraux a connu des changements importants dans ses orientations, ses méthodes et son organisation dans une période assez courte – la dernière décennie. Cette rapidité des changements impose finalement l’émergence d’une nouvelle culture pour permettre une forme de co-construction de cette politique et des stratégies à élaborer par l’ensemble des acteurs concernés par la gestion des risques naturels littoraux (figure 6). La prise en compte des héritages d’une gestion des risques naturels dominée par l’État et l’évolution importante du rôle de l’État nécessite un temps d’adaptation. C’est aussi une adaptation qui est imposée aux acteurs et aux territoires littoraux par les perspectives sur le changement climatique et ses conséquences sur l’élévation du niveau de la mer. Celles-ci ajoutent par anticipation des contraintes nouvelles pour l’aménagement de territoires à forts enjeux de développement. Les outils existants pour gérer les risques naturels ne seront sans doute pas suffisants pour intégrer cette complexité. L’émergence d’une action collective n’a probablement pas suffisamment été organisée par l’État. Elle nécessite l’invention de nouveaux principes ou de nouvelles procédures de coordination entre les acteurs (Mormont, 2009).

35En 2009, le renforcement de la prévention des risques naturels a été confirmé dans le cadre de l’approbation par la France du protocole relatif à la gestion intégrée des zones côtières de la Méditerranée (28 septembre 2009). Les articles 22 et 23 de ce protocole, concernant respectivement les aléas naturels et l’érosion côtière, rappellent les principes déjà énoncés par l’État dans la stratégie de gestion du trait de côte. Par ailleurs, le Conseil Interministériel de la Mer (CIMER) du 8 décembre 2009 a adopté le Livre bleu « Stratégie nationale pour la mer et les océans » qui fixe les grandes orientations stratégiques nationales pour la mer et le littoral. Les grands principes de la stratégie nationale de gestion du trait de côte évoqués précédemment sont rappelés.

Figure 6 : Les acteurs et la gestion des risques naturels littoraux en France métropolitaine.

36Dans la conclusion d’un article publié en 1995, A. Miossec s’interrogeait sur la mise en œuvre, à l’échelle des territoires littoraux, d’une politique française en matière de défense côtière et soulignait la réalisation d’études globales de défense contre la mer, notamment dans le département de la Manche. La question du financement de ce type d’étude par l’État était posée. La réponse est venue non pas de l’État, mais du financement apporté par le fonds de prévention des risques naturels majeurs (fonds Barnier), alimenté par les prélèvements sur les primes d’assurances… Les relations entre les dispositifs de la politique de prévention des risques naturels et d’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles devraient être clarifiées. Les élus des communes littorales sont très impliqués dans la définition de stratégies des risques naturels qui conditionnent fortement les potentialités de développement de leur territoire (ANEL, 2006). Les débats organisés dans le cadre du Grenelle de la Mer en 2009 apportent des orientations qui demanderont d’être analysées. Le développement de stratégies de gestion des risques naturels élaborées et définies en concertation avec de nombreux acteurs pose le problème de l’adéquation entre les orientations nationales et les spécificités locales. Si l’élaboration d’une stratégie nationale de gestion du trait de côte est aujourd’hui relativement bien formalisée, notamment dans le cadre de la publication d’un guide national de gestion du trait de côte (MEEDDM, 2009, 2010), l’articulation et la mise en œuvre de ces principes avec les stratégies élaborées à l’échelle locale s’avère plus complexe.

37Si la gestion ou la prévention des risques naturels n’est pas évoquée dans la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement (grenelle 1), le projet de loi portant engagement national en faveur de l’environnement (grenelle 2) intègre plusieurs dispositions visant à renforcer la prévention des risques naturels prévisibles dans les outils de planification, avec notamment un titre de la loi (V) relatif aux « Risques, déchets, santé ». Le chapitre VI du projet de loi, adopté par le Sénat le 8 octobre 2009, concerne l’évaluation et la gestion des risques d’inondation (incluant les submersions marines) et prévoie l’élaboration d’une stratégie nationale de gestion des risques par bassin de risques, avec l’élaboration de plan de gestion des risques inondation qui s’imposeront par exemple aux SCOT, aux PPRn et aux PLU. Ces nouvelles dispositions doivent permettre la transposition de la directive 2007/60/CE du 23 octobre 2007 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondations. L’Union européenne est jusqu’à présent peu intervenue dans la politique de prévention des risques naturels ; l’adoption de cette directive marque une évolution qui concerne directement les zones côtières. Dans le cadre de cette directive, la politique de gestion des risques d’inondation concerne aussi les inondations par la mer des zones côtières. Toutes les dispositions de cette directive devront donc s’appliquer à l’évaluation et à la gestion des submersions marines avec notamment la réalisation de plan de gestion des risques avant décembre 2015. Les principes définis dans la stratégie nationale de gestion du trait de côte et l’élaboration des stratégies locales devront donc prendre en compte, dans les prochaines années, les contraintes réglementaires de nouveaux outils de gestion des submersions marines à l’échelle la plus appropriée. L’émergence des stratégies régionales est déjà une réponse à la mise en œuvre de cette législation européenne.

38En mars 2006, le ministère de l’Ecologie et du Développement durable a adressé à ses services déconcentrés une circulaire portant sur l’importance de l’anticipation et de l’adaptation au changement climatique dans les zones côtières. Cette circulaire souligne « la nécessité d’opérer dans certains cas un recul stratégique ou de soustraire certaines parties du bord de mer à l’urbanisation et aux aménagements dont les impacts sont irréversibles ». Des conflits potentiels entre l’État, les élus locaux et les propriétaires privés pourraient se développer dans les années à venir en lien avec la construction des modèles pour l’élaboration des scénarios de submersion qui influenceront les potentialités d’urbanisation dans les communes littorales et l’évolution des valeurs foncières des propriétés situées dans la frange côtière.