- 1 Au Vietnam, le système territorial administratif se divise en trois niveaux : provinces (tinh), arr (...)
- 2 Cette extension du territoire de la capitale s’inscrit dans une série de décisions politiques qui o (...)
1Le 1er aout 2008, suite à la promulgation d’une décision du Premier Ministre appuyée par un vote de l’Assemblée Nationale, la ville-province de Hanoi1, a connu une extension de ses limites administratives. Ce faisant, la capitale vietnamienne a absorbé la province limitrophe de Ha Tay, le district de Me Linh (province de Vinh Phuc) et quatre communes de la province de Hoa Binh. L’annexion de ces territoires a triplé la superficie de Hanoi (3 300 km² contre 900 km²) et doublé sa population (6,4 millions d’habitants contre 3 millions auparavant)2 (voir Figure 1).
Figure 1 : Territoires intégrés au périmètre administratif de Hanoi en 2008
2Dans la presse, les autorités ont justifié l’annexion de vastes territoires à l’ouest de Hanoi en expliquant que cette décision permettra de hisser la capitale vietnamienne à un niveau de développement et de modernité comparable à celui des autres métropoles de la région, en s’appuyant notamment sur un plus vaste territoire développable. Le projet a été introduit comme un pas vers une ville plus efficace, c’est-à-dire une ville dotée de meilleurs services et infrastructures urbaines et de nouveaux espaces pouvant répondre aux besoins de la population urbaine en logements mais aussi en espaces récréatifs, cimetières, sites d’enfouissement, etc. Les autorités ont également présenté cette décision comme étant favorable au développement harmonieux de Hanoi parce que facilitant sa défense militaire et améliorant sa situation géomantique (Thanh Nhien, 3 mars 2008 ; Courrier du Vietnam, 28 mars 2008 ; Vietnam Economic Times, avril 2008).
3Officiellement, l’extension des limites de Hanoi se fonde sur la volonté de doter le Vietnam d’un territoire-capitale répondant aux besoins d’une urbanisation accélérée. Hanoi s’illustre par un dynamisme économique envié et présente une croissance économique de l’ordre de 10 % par an depuis le début des années 2000. Les dirigeants politiques souhaitent alors faire de la capitale une ville moderne et efficace. Logan (2009, p. 92) souligne à cet effet que, pour les autorités vietnamiennes, l’extension de la capitale permettra « une projection plus claire de Hanoi dans les médias nationaux et internationaux comme la plus grande ville vietnamienne, la porte d’entrée du Vietnam et la world city du Vietnam ». La redéfinition du périmètre de Hanoi est là clairement un choix politique qui offre une nouvelle impulsion aux dynamiques d’urbanisation et anime davantage le processus de métropolisation en cours.
- 3 Ces travaux incluent l’étude du Schéma directeur régional de la capitale amorcée en 2004 par le Min (...)
4Si ce discours officiel a su, dans les grandes lignes, rallier l’opinion publique, il a laissé les professionnels de l’aménagement vietnamiens dans l’expectative. Dans les journaux et sur des sites Web personnels, ces experts ont exprimé leur désarroi quant à l’urgence avec laquelle la décision d’annexer Ha Tay au sein du territoire et du système institutionnel urbain de Hanoi a été prise. Plusieurs d’entre eux ont émis des réserves quant aux fondements scientifiques de l’annexion de Ha Tay. Pour ces professionnels, cette décision est difficilement justifiable au regard des propositions de gestion du territoire métropolitain existantes3. Les experts locaux y ont également vu la source de nouveaux problèmes ayant trait aux capacités limitées de l’administration de la capitale à gérer les territoires agricoles de Ha Tay, à la préservation des spécificités culturelles et identitaires de chaque province et à la difficulté d’accommoder les besoins particuliers des groupes ethniques minoritaires inclus désormais dans le territoire de Hanoi (Le Courrier du Vietnam, 6 août 2008 ; Nguyen Hoc Hieu, 2008 ; Vietnam News, 10 mars 2008). Synthétisant ces inquiétudes, un sociologue hanoien s’exprime en ces termes :
« Pour nous, il semble que la décision ait été prise à un niveau supérieur et que rien d’autre ne pouvait être fait. Il y a eu quelques échanges à l’Assemblée Nationale et dans les médias mais le projet a été voté rapidement. Dans les coulisses du pouvoir, on a beaucoup évoqué les motivations réelles qui soutenaient l’annexion d’un si grand territoire à la ville existante […] Nous en cherchons toujours les fondements scientifiques. La décision n’a visiblement pas été fondée sur des analyses de planification urbaine, mais sur la base d’éléments moins tangibles » (Entretien, 10 novembre 2009).
- 4 Une analyse similaire mettant en avant des enjeux d’économie politique nationale est adoptée par le (...)
5Faisant écho à ces propos, plusieurs intellectuels vietnamiens perçoivent le discours officiel sur l’extension de Hanoi comme une devanture qui cache des motifs supplémentaires, non discutés dans l’espace public vietnamien, mais ayant joué un rôle important dans la décision de fusionner les deux provinces – Kurfürst et Waibel (2008) font la même observation. Ces motifs implicites sont débattus de façon informelle chez les professionnels et par le grand public. Les propos ainsi tenus dans la rue, dans les couloirs des instituts de recherche et au sein des services de l’administration territoriale suggèrent que, pour comprendre le geste politique fort qu’est l’annexion de la province de Ha Tay, il nous faut mettre au jour les jeux de pouvoirs et les luttes pour l’accès aux territoires urbanisables à la périphérie de la capitale vietnamienne.4
6La littérature académique qui s’intéresse à l’urbanisation du Vietnam traite ces enjeux d’économie politique de façon périphérique, notamment parce qu’ils se prêtent difficilement à la recherche. Les jeux de pouvoirs qui sous-tendent les processus d’urbanisation sont en effet souvent ignorés par les chercheurs vietnamiens, qui se tiennent à distance de ces questions sensibles, et par les chercheurs étrangers qui y ont difficilement accès. Les informations obtenues de sources officielles sont également souvent sources de confusion pour les chercheurs étrangers. Les intérêts souvent contradictoires des divers acteurs et institutions publics se manifestent dans la diffusion d’informations partielles ou tronquées. Les relations et échanges économiques liés au foncier sont eux aussi difficiles à appréhender parce qu’ils opèrent dans une zone grise entre légalité et illégalité, qu’ils sont peu documentés et parce que les facteurs qui les régissent fluctuent rapidement dans le temps.
7Dans cet article, nous avons néanmoins tenté d’ouvrir la « boîte noire » de la prise de décision en matière de développement urbain au Vietnam et des incontournables enjeux économiques et politiques qui y sont associés. Notre approche a consisté à croiser les données obtenues d’une variété de sources. Ceci inclut un dépouillement fin de la presse quotidienne et des sources disponibles sur le réseau Internet pour la période 2008-2009, une quinzaine d’entretiens avec des acteurs et observateurs du développement urbain dans la région de Hanoi menés entre août et décembre 2009 et le recours à la littérature secondaire traitant des recompositions politiques et socio-spatiales au Vietnam depuis les réformes des années 1980.
8À cela s’ajoutent de nombreuses conversations informelles avec des acteurs locaux impliqués directement ou indirectement dans la prise de décision et la formulation de politiques publiques dans le domaine de la planification territoriale – notamment des architectes, des urbanistes, des investisseurs et promoteurs immobiliers, des fonctionnaires et consultants auprès de l’administration publique, chercheurs, etc. Ces informateurs privilégiés nous ont fourni des informations précieuses et des pistes d’analyse inédites. Les conversations que nous avons eues avec ces interlocuteurs nous ont permis de mettre à l’épreuve les informations obtenues par des voies plus officielles ainsi que nos premières interprétations. Parce qu’ils ont pris place hors du cadre conventionnel de la recherche, les propos de ces interlocuteurs ne sont pas cités dans ce qui suit. Ils constituent néanmoins un pivot important de notre analyse et, en ce sens, renvoient à l’adaptation des méthodes d’enquête sur le terrain urbain vietnamien.
- 5 Le doi moi (littéralement renouveau) renvoie aux réformes qui ont donné un plus grand rôle aux forc (...)
- 6 En 2009, la population urbaine du Vietnam était estimée à près de 26 millions de personnes. Ce chif (...)
9Cet article traite de la dynamique d’urbanisation et de métropolisation de Hanoi étudiée à travers le prisme des enjeux liés au contrôle des terres depuis l’accélération de la rénovation du secteur foncier au cours des années 1990. Ces réformes s’ajoutent à celles qui sont engagées dans le domaine socio-économiques en amont du doi moi, soit dès le début des années 19805. L’ouverture du pays vers une économie de marché mondialisée a été accompagnée d’une diversification des forces et des acteurs intervenant dans une transition urbaine très rapide6 (Douglass et al. 2002). Jusqu’alors dominé par l’État, le champ urbain est de plus en plus partagé avec les cadres supérieurs des administrations et des entreprises publiques. Plusieurs de ces acteurs sont devenus des entrepreneurs privés à la faveur de la privatisation des entreprises de construction, du développement de partenariats public-privé ou de joints venture avec des investisseurs étrangers (Labbé et Boudreau 2011).
10Cette contribution apporte des perspectives complémentaires à l’analyse des jeux de forces, des mutations institutionnelles et des reconversions d’acteurs dans le champ urbain vietnamien durant la période post-doi moi présentée par Laurent Pandolfi (2001). Nous nous appuyons sur le cas de l’extension de Hanoi afin d’éclairer comment, au cours des années 2000, les relations qu’entretiennent les différents acteurs économiques du développement urbain avec le foncier ont changé. Nous explorons également la façon dont ces relations s’articulent avec les réformes des champs de compétences en matière de gestion des territoires et comment elles structurent la recomposition et le développement des territoires métropolitains.
11Nous observons, sans surprise, que la décision d’absorber la province de Ha Tay au sein du territoire de Hanoi – officiellement présentée comme un exercice de planification régionale – résulte de l’intense compétition que se livre une myriade d’acteurs économiques pour la terre. Pour comprendre ce phénomène, cet article examine d’abord les stratégies d’enrichissement fondées sur l’accès au foncier qui ont pris forme dans la région de Hanoi au sortir de la période collectiviste. Nous discutons également de l’évolution du contexte institutionnel et de la transformation des pratiques de gestion du territoire de Ha Tay au cours des années 2000. Sur la base de cette analyse, nous soutenons que la récente réorganisation du territoire de Hanoi constitue une reprise en main, par les instances supérieures de l’État-Parti vietnamien, d’une province (Ha Tay) dont les pratiques en matière d’allocation de la ressource foncière compromettaient le développement économique et la stabilité politique de la capitale nationale.
- 7 L’ouvrage d’Evers et Korff (2000) ne s’appuie pas sur des exemples vietnamiens. En revanche, la cin (...)
- 8 La thèse de doctorat de Laurent Pandolfi (2001) est une exception notable, elle reste malheureuseme (...)
12Dans un ouvrage récent sur les villes d’Asie du Sud-Est, Evers et Korff (2000) soulignent le manque d’attention portée aux phénomènes de spéculation foncière dans l’étude des dynamiques urbaines7. Cette remarque s’applique à la recherche sur l’urbanisation de Hanoi. La spéculation foncière y est rampante depuis les réformes du doi moi. La genèse de ce phénomène, ses conséquences sociales, le rôle qu’y jouent les pouvoirs étatiques et ses impacts sur la formation des territoires métropolitains sont rarement discutés dans la littérature académique8. Dans ce qui suit, nous proposons un aperçu de l’évolution des pratiques spéculatives dans la région de Hanoi. Nous discutons également du changement d’échelle de la spéculation, de l’apparition de nouveaux acteurs économiques et de l’impact de ces changements dans la course au foncier qui s’est engagée autour de la ville-centre dans le courant des années 2000.
13La prépondérance de la spéculation foncière dans la région de Hanoi s’explique en partie par l’absence de stratégie d’investissement alternative au sortir de la période collectiviste, alors que le capitalisme urbain vietnamien renaissait et que les ménages urbains accumulaient de nouveaux capitaux privés via leur implication retrouvée dans une économie plus libérale.
14Au lendemain des premières réformes économiques, les contraintes à l’investissement étaient nombreuses. Après plus de 30 années d’économie socialiste centralisée, les individus manquaient souvent d’expertise pour investir dans les circuits de capitaux primaires. De plus, le secteur industriel en restructuration est resté longtemps dominé par les entreprises d’État et les capitaux étrangers, laissant peu de place aux investisseurs privés. Les ménages se sont également longtemps méfiés du système bancaire domestique. Pandolfi (2001, p. 367) cite sur ce point un article dans lequel un représentant de la Banque mondiale à Hanoi estimait qu’en 1998 moins du quart de l’épargne des ménages était placé dans les banques.
15Dans ce contexte, la terre s’est rapidement révélée comme le moyen d’enrichissement le plus rentable et le plus rapide ; elle a permis de produire des liquidités et a drainé les surplus de capitaux qui ne pouvaient pas être injectés directement dans l’économie nationale. Témoignant de ce mouvement d’investissement dans la terre, une enquête menée en 1997 montrait que les terrains et les bâtiments représentaient à eux seuls plus de 80 % du patrimoine des ménages (citée par Pandolfi, 2001, p. 8). Cette renaissance du marché de la terre s’est rapidement traduite par une série de « fièvres foncières » (sot dat). Hoang Thi Lich (1999) rapporte, par exemple, que les prix du foncier dans la région de Hanoi ont quadruplé dans la seule période qui va de 1991 à 1992.
16Au départ, les possibilités d’investissement dans le foncier ne se sont pas présentées selon les mêmes canaux pour l’ensemble des groupes sociaux. Ainsi, au Vietnam, ce n’est pas une bourgeoisie urbaine capitaliste mais plutôt les fonctionnaires d’État et d’autres individus intimement liés au pouvoir étatique qui ont bénéficié les premiers de la rente foncière. Ces acteurs ont eu un accès privilégié aux terres urbanisables mises à disposition, de manière plus ou moins légale, par les institutions dont ils dépendaient (Labbé et Boudreau 2011). Bien que la composition sociale des investisseurs dans l’immobilier se soit diversifiée au fil des ans, les fonctionnaires sont, encore aujourd’hui, les premiers informés des projets de développement. Ces individus profitent de ces informations privilégiées pour acquérir des terrains qu’ils revendent lorsque les projets sont rendus publics à plusieurs multiples de leur valeur d’origine. Les délits d’initiés sont fréquents dans un contexte vietnamien caractérisé par une interpénétration des sphères économiques privées et de l’administration publique (Gainsborough 2010, p. 181).
17L’évolution et la structuration du cadre législatif relatif à la ressource foncière ont contribué à asseoir les mécanismes d’enrichissement individuel. La reconnaissance des droits d’usage du sol (DUS) (Loi foncière de 1988) et le droit de les céder à titre onéreux (Loi foncière de 1993) ont favorisé les transactions entre particuliers. Parallèlement, vers le milieu des années 1990, des arrangements institutionnels se sont mis en place afin de favoriser la réalisation d’opérations de grande ampleur conduites par des groupes immobiliers et des investisseurs locaux et étrangers.
18Des entreprises de construction vietnamiennes (principalement étatiques) se sont ainsi vu transférer à faibles coûts les DUS de terres agricoles périurbaines devant être développées selon les schémas d’aménagements formulés par le Ministère de la Construction. En échange de cet accès facilité au foncier, les autorités exigeaient de ces entreprises qu’elles mettent en œuvre les plans d’aménagement prévus pour les zones attribuées. Dans ce système, que Kim (2008) appelle le « socialisme fiscal », les entreprises de promotion-construction s’enrichissent en dépossédant les ménages ruraux de leurs droits d’usage sur des terres qu’elles développent et revendent au prix du marché.
19Pour comprendre cette situation, il faut d’abord mentionner qu’au Vietnam, le redéveloppement des terres périurbaines est contingent à la conversion des droits d’usage des terres agricoles vers des usages urbains et à la réallocation de ces droits aux développeurs immobiliers. Ce processus implique nécessairement l’État qui gère l’ensemble de la terre au nom du Peuple et qui est reconnu comme son ultime propriétaire. L’État a le pouvoir d’attribuer des DUS d’une durée limitée aux acteurs économiques et, dans certaines conditions, de les reprendre. Afin de faciliter l’expansion urbaine et la réalisation de projets immobiliers, les autorités locales et les développeurs collaborent avec les autorités centrales pour contraindre les paysans – par des moyens coercitifs, si nécessaire – à céder les DUS de leurs terres agricoles. Les autorités provinciales fixent également les barèmes pour le versement des compensations lors de procédures d’expropriation. Bien que ces taux aient considérablement augmenté au cours de la dernière décennie, ils sont encore bien en deçà des valeurs du marché (Han et Kim Trang Vu, 2008 ; Truong Thien Thu et Perera, 2011).
20Alors que cet arrangement institutionnel s’est progressivement mis en place, les entreprises de construction ont commencé à réaliser des profits significatifs via le lotissement et la commercialisation des terres agricoles périurbaines achetées au prix contrôlé par l’État mais revendues au prix du marché. De nouveaux acteurs économiques ont rapidement pénétré le marché lucratif de l’investissement, de la construction et de la commercialisation des nouvelles zones résidentielles et commerciales périurbaines.
21Dès le début des années 2000, des groupes immobiliers ont pris forme dans la foulée des réformes des entreprises d’États. Les travaux de Pandolfi (2001) ont mis en lumière l’émergence de grandes entreprises de construction souvent établies sur les fondations d’une ancienne entreprise d’État spécialisée dans la construction. Ces entreprises ont, pour la plupart, commencé à s’imposer dans la filière de la construction privée au milieu des années 1990. Leur origine est due au tarissement des subventions étatiques qui ont forcé les administrations et entreprises étatiques à trouver d’autres moyens de financement. C’est dans ce contexte que plusieurs entreprises d’État actives dans domaine de la construction ont été autorisées à se spécialiser dans des niches comme la construction de complexes immobiliers à usage résidentiel ou encore dans l’immobilier tertiaire et industriel (Gainborough 2010, p. 35). Progressivement ces entreprises ont été « actionnarisées », mais sont restées liées à leur tutelle administrative d’origine. Dans certains cas, les résultats ont été spectaculaires. Ainsi, la compagnie générale du nom de Vinaconex, une entreprise autrefois sous la tutelle du Ministère de la Construction, compte aujourd’hui 18 filiales et opère dans le domaine de l’immobilier avec un capital enregistré de 93 millions USD.
22Dans la région de Hanoi, on compte aujourd’hui des centaines d’entreprises de toutes tailles qui investissent, construisent et commercialisent des zones industrielles, commerciales, résidentielles et récréatives qui s’étendent parfois sur des centaines d’hectares. Plus récemment la structuration de ces entreprises a franchi un nouveau cap et des groupes immobiliers encore plus puissants ont vu le jour. C’est le cas de VIDIFI (Vietnam Infrastructure and Finance Investment Joint-Stock Company), un partenariat public-privé, créé à la demande du Premier Ministre, chargé de construire une nouvelle autoroute entre les villes de Hanoi et de Hai Phong et de réaliser des projets immobiliers sur cet axe. Doté d’un capital enregistré de 250 millions USD, VIDIFI intègre au sein d’un vaste conglomérat des institutions financières étatiques, des groupes d’investisseurs privés (vietnamiens et étrangers) et des entreprises de construction.
- 9 Selon le Ministère de la Planification et de l’Investissement, le montant total de l’IDE absorbé pa (...)
23Craignant une surchauffe du marché foncier, la Banque Centrale du Vietnam émet depuis le début des années 2000 des directives demandant aux institutions financières vietnamiennes de resserrer l’accès au crédit pour l’achat de propriétés et les nouvelles opérations immobilières. Ces directives ont été partiellement appliquées mais n’ont pas suffi à réduire les activités des entreprises œuvrant dans le secteur de l’immobilier. Face au resserrement de l’accès au crédit bancaire, ces compagnies se sont tournées vers de nouvelles sources de financement incluant la mobilisation de capitaux auprès d’investisseurs secondaires, le recours à l’Investissement Direct Etranger (IDE)9, et l’émission d’obligations de sociétés. L’intense activité immobilière de Hanoi continue donc de suivre son cours. Comme l’observe avec justesse l’architecte Christian Pédelahore :
« Dans cet irrépressible élan qui saisit toutes les couches de la société s’épanouit une volonté frénétique de faire fructifier, à marche forcée, les terres urbaines et urbanisables. Se retrouvent ainsi physiquement au coude à coude les particuliers, les entreprises publiques et privées, ainsi qu’un grand nombre d’institutions de toutes sortes. La valorisation du sol des villes et de leurs environs est la grande affaire qui occupe aujourd’hui, quasi quotidiennement, chaque membre de la société contemporaine » (Pédelahore, 2006, p. 20).
24Alors que les acteurs économiques se diversifiaient, la pression sur le foncier s’est accentuée. Au début des années 2000, les espaces développables à l’intérieur des limites administratives de Hanoi ont commencé à se faire rares, les valeurs foncières ont connu de fortes hausses et les procédures administratives d’acquisition des terres et d’expropriation sont devenues plus coûteuses et chronophages. Dans ce contexte, les individus et les entreprises ont étendu leurs activités immobilières vers les provinces limitrophes de la capitale, et notamment vers la province de Ha Tay.
- 10 Il convient de rappeler qu’au Vietnam, les rapports entre "Etat central" et "Etat local" portent en (...)
25Les individus et les entreprises ne sont pas les seuls acteurs dont le succès se nourrit de l’accès aux terres urbanisables. Les autorités provinciales vietnamiennes ont elles aussi besoin de la ressource foncière pour assurer leurs succès économique et politique. Dans un système de planification verticale centralisé10, les autorités provinciales jonglent avec la responsabilité d’appliquer les plans d’aménagement qui leur sont imposés par le Ministère de la Construction et avec le désir d’attirer des investissements sur leur territoire. Ces investisseurs sont d’importants leviers pour le financement et la construction d’infrastructures. Ils permettent aussi de consolider les revenus provinciaux et facilitent l’accroissement du capital économique et politique des dirigeants en place (Malesky, 2008, p. 101).
26Pour comprendre comment les autorités de Ha Tay ont réagi aux pressions exercées sur le foncier, il faut d’abord s’intéresser à une série de modifications du cadre légal régissant la distribution des pouvoirs entre le centre et les provinces en matière de fiscalité et d’investissement.
- 11 Ces nouvelles taxes autonomes sont liées aux transactions foncières et à l’investissement dans le d (...)
27Jusqu’à la fin des années 1990, la redistribution des revenus de taxes entre les divers niveaux administratifs était caractérisée par un système unitaire déconcentré. La vaste majorité des revenus collectés à l’échelle locale étaient alors transférée au gouvernement central pour être ensuite redistribuée aux provinces selon leurs besoins respectifs (Rao, 2000). Cette situation a changé après la refonte de la loi sur le budget d’État de 2002 (mise en application en 2004). Cette réforme a permis aux provinces d’augmenter leurs sources de revenus autonomes via l’application de taxes collectées et retenues localement. Ces nouvelles taxes sont, pour la plupart, liées à l’exploitation du foncier et aux activités économiques à caractère urbain11. Elles profitent aux provinces qui connaissent une industrialisation et une urbanisation accélérée et encouragent les autres à stimuler l’activité foncière sur leur territoire. À titre d’exemple, en 2005, les deux provinces les plus industrialisées et urbanisées du Vietnam, soit Hanoi et Ho Chi Minh Ville, tiraient plus du quart de leur budget annuel sur la base du revenu des taxes autonomes. La même année, la médiane des autres provinces vietnamiennes était de 10 %.
- 12 Pour éviter l’instruction des services centraux, les projets présentant un investissement élevé son (...)
28Les possibilités pour les provinces de procéder à une valorisation autonome de la ressource foncière sont toutefois restées limitées tant que le gouvernement central, via le Ministère de la Planification et de l’Investissement (MPI), se réservait le pouvoir d’approuver tous les projets d’investissement prenant place sur le territoire vietnamien. En 2006, l’adoption du décret 108 a transféré une partie de ces pouvoirs aux autorités provinciales qui ont depuis davantage de compétences pour approuver la majorité des projets de développement sur leur territoire. Aujourd’hui, le rôle du MPI ne se limite plus qu’à donner une opinion sur certains projets dans des secteurs sensibles. Ce ministère statue également sur les opérations dont l’investissement en capital dépasse les 75 millions USD ou qui ne correspondent pas aux plans de développement socio-économique en vigueur dans les provinces (c.f. Décret n° 108/2006/ND-CP)12.
29Les années 2000 ont également été témoin d’un assouplissement du contrôle relatif à l’affectation des sols. Avec la loi foncière de 1993, la conversion des terres agricoles vers d’autres usages était contrôlée par l’État central et requérait l’approbation du Ministère des Ressources Naturelles et de l’Environnement (Loi foncière 1993, art. 23 al. 2). Suite à la refonte de la loi foncière en 2003, l’État central a relâché sa mainmise sur les changements d’affectation des sols en donnant aux gouvernements provinciaux et municipaux le pouvoir d’approuver et de convertir les terres agricoles vers d’autres usages (Loi foncière 2003, art 36). Cette évolution du cadre juridique foncier marque une forme d’autonomisation des autorités provinciales dans la gestion du sol malgré l’obligation dans les textes d’en référer aux agences gouvernementales lors de toute conversion d’usage des sols.
30Un autre changement important concerne les nouvelles méthodes de financement des infrastructures qui ont émergé récemment. Outre le budget étatique et le recours à l’aide publique au développement, les provinces vietnamiennes financent désormais la réalisation de grandes infrastructures (routes, ponts…) via une forme de troc appelée « terre contre infrastructure » (doi dat lay ha tang). Dans ce système, les investisseurs obtiennent le droit d’aménager et de commercialiser des concessions foncières (dont l’emprise est entérinée par les Schémas directeurs d’aménagement) en échange de la construction d’infrastructures. Cet arrangement permet aux provinces de soutenir le développement sur leur territoire tout en limitant leur contribution en capital. Un exemple éloquent de cette méthode de financement à Ha Tay concerne un accord signé quelques mois avant l’annexion de la province avec l’investisseur Nam Cuong pour la construction d’une voie expresse traversant la province sur 63 km. En échange de la construction de cette rocade, la province de Ha Tay s’est engagée à transférer à l’investisseur environ 10 000 hectares de terres agricoles pour un redéveloppement à des fins industrielles et résidentielles (VietnamNet, 6 juillet 2008).
31A partir du milieu des années 2000, les mesures de décentralisation budgétaire, d’approbation de l’investissement, de gestion de la conversion des sols et de financement des infrastructures discutées ci-dessus se sont conjuguées pour inciter les provinces à maximiser le nombre de projets de développement sur leur territoire. À partir de 2005, l’ancienne province de Ha Tay a donc simplifié les procédures administratives et minimisé les barrières à l’investissement sur son territoire. Les autorités ont également facilité l’accès aux terres agricoles stratégiquement situées à proximité de Hanoi ; des terres encore peu développées et, comme on l’a vu précédemment, convoitées par les acteurs du développement immobilier. Les autorités provinciales ont mis en place de nouvelles politiques visant à accélérer la libération des terres par la création d’un fonds de dédommagement des agriculteurs expropriés. Elles ont également créé un fonds de développement du foncier chargé de récupérer les terres pouvant être proposées à des investisseurs pour l’établissement d’activités économiques ou la réalisation de projets immobiliers (Vietnam Economic Time, avril 2008).
- 13 La littérature a adopté l’expression vietnamienne pha rao signifiant littéralement « bris de barriè (...)
32Afin d’accommoder un grand nombre de projets, les autorités ont également adopté des pratiques dites de « bris de barrière »13 relatives au plan d’affectation des sols de la province imposé par l’autorité centrale. Ces pratiques ont été rendues possibles par l’ambigüité institutionnelle qui caractérise la gestion des territoires des provinces. La formulation, la révision et l’approbation des plans d’usage du sol (sous la responsabilité du Ministère de l’Environnement et des Ressources Naturelles) et des plans de construction (sous celle du Ministère de la Construction) s’étirent souvent sur plusieurs années (Mellac et al., 2010, p. 106). Durant la longue navette des documents de planification entre les différentes instances qui ont à charge leur production, leur révision, et leur approbation, les autorités provinciales planifient souvent l’usage des terres au gré des opportunités foncières et des propositions des investisseurs.
33Les cas de bris de barrières documentés à Ha Tay avant son absorption par Hanoi sont nombreux. L’un des plus sérieux concerne l’autorisation de redévelopper de larges bandes de terres inondables de part et d’autre de la rivière Day à des fins non agricoles. Cette décision a été invalidée après l’extension de Hanoi parce qu’elle augmentait considérablement les risques d’inondations en déséquilibrant le système hydraulique déjà surchargé de la région. Un autre exemple a trait aux nombreux projets de développement récréatif approuvés à Ha Tay, notamment des terrains de golf, qui ont subitement changé d’usage au moment de leur construction et sont devenus des projets résidentiels et commerciaux (Tuoi Tre, 7 juillet 2009).
34Les innovations administratives et les pratiques extra-légales de gestion du foncier adoptées par les autorités de Ha Tay ont eu un impact significatif sur la croissance des investissements et de l’activité foncière sur le territoire de cette province. En 2006, 107 projets de développement ont été approuvés, près de trois fois plus qu’en 2005. En 2007, 143 nouvelles licences de projet ont été émises. En 2008, le nombre de projets de développement résidentiel approuvés sur le territoire de Ha Tay a dépassé en nombre, superficie et capital investi les projets de même type approuvés sur le territoire de Hanoi (Vietnam Economic Time, 2008, p. 22-23).
35L’intensité de l’activité foncière et la rapidité avec laquelle les terrains ont été attribués aux développeurs immobiliers sont devenues une source d’inquiétude pour les autorités de la capitale et pour l’autorité centrale. La province de Ha Tay s’est en effet progressivement positionnée comme une concurrente interférant dans le développement économique de Hanoi.
36Durant la seconde moitié des années 2000, une grande partie des nouveaux projets d’investissement approuvés à Ha Tay, en particulier résidentiels et industriels, échappaient aux autorités de Hanoi. Avant l’extension de son territoire, la difficulté pour la capitale d’attirer davantage de projets résultait du manque de disponibilité de la ressource foncière et de la valeur beaucoup plus élevée des terrains à Hanoi que dans les provinces limitrophes. Cette situation s’expliquait également par la lourdeur des procédures administratives nécessaires à l’obtention des permis et à l’acquisition de terrains sur le territoire de la capitale. En entretien, un urbaniste vietnamien explique :
« Avant l’expansion, les provinces limitrophes de Hanoi absorbaient davantage d’investissements que Hanoi et cela posait problème aux autorités de la capitale. La raison est que les procédures d’investissement à Hanoi sont très lourdes […] À Ha Tay, les procédures étaient beaucoup plus simples, la terre était très bon marché et il y a avait moins de problèmes de libération des terres. Ce qui prenait un mois à Ha Tay prenait un an à Hanoi. Alors, tous les investisseurs se sont précipités vers l’ouest » (Entretien, 18 novembre 2009).
- 14 Durant la première moitié des années 2000, plus de 50 % des revenus de taxes à Hanoi provenaient de (...)
37Au cours des entretiens réalisés avec des promoteurs immobiliers de la capitale, nous avons tenté de comprendre pourquoi Hanoi a choisi d’annexer Ha Tay plutôt que de concurrencer cette dernière via une simplification des procédures administratives provinciales. Pour comprendre les raisons de ce statu quo, il faut au préalable mentionner une différence importante entre les économies de Hanoi et de Ha Tay. À la veille de son extension, l’économie de Hanoi en général et le marché de l’immobilier en particulier, étaient encore largement dominés par les entreprises d’État alors que les entreprises privées et étrangères étaient, toutes proportions gardées, en nombre plus important à Ha Tay14.
- 15 Expression anglo-saxonne employée ici pour qualifier la lourdeur des procédures administratives.
38Comme nous l’a expliqué un promoteur immobilier étranger, la lourdeur des procédures administratives qui caractérise le développement du marché immobilier de la capitale joue en faveur des entreprises d’État. Ces entreprises sont en effet en situation de quasi-oligopole parce qu’elles sont les seules à bénéficier des contacts au sein des administrations et des ministères nécessaires pour naviguer dans le labyrinthe du red tape15 qui encadre et régule l’activité immobilière (entretien, 19 novembre 2009, voir aussi Kim 2009, p. 6). Dans ce contexte, on peut supposer que le lobby des entreprises publiques de construction de Hanoi a privilégié l’extension du territoire de la capitale plutôt qu’une simplification des procédures administratives qui aurait ouvert la porte à des concurrents privés et étrangers.
- 16 Dans ce secteur de la province de Ha Tay, les prix des terrains sont passés de 15 millions à plus d (...)
39Dans un contexte où une large part de la création de richesses repose sur l’accès aux terres urbanisables, l’absorption de Ha Tay a permis aux individus les mieux connectés au pouvoir de s’enrichir très rapidement. L’apposition du sceau « Hanoi » sur de vastes territoires à l’ouest de la ville a provoqué une augmentation vertigineuse de leur valeur foncière. Les rumeurs ont eu un effet significatif sur la hausse des valeurs foncières : dans le secteur de Ha Dong, aux portes de Hanoi, la valeur de la terre résidentielle a doublé entre 2007 et 200816. En limitant les consultations avec les experts et le grand public et en retardant l’annonce de la décision d’absorber le territoire de Ha Tay jusqu’à la dernière minute, la hausse des prix a pu bénéficier aux individus les mieux connectés au pouvoir et à l’administration. Ces derniers y ont acquis de vastes zones terres urbanisables qu’ils ont revendues à prix d’or après l’extension.
40Au-delà des questions économiques, la dilapidation des terres agricoles sur le territoire de Ha Tay durant les années 2000 représentait une menace pour la stabilité politique de la région et du pays. Les milliers d’hectares de terres résidentielles et agricoles concédés à des investisseurs sur le territoire de Ha Tay ont impliqué l’éviction forcée, en l’espace de quelques années, de milliers de familles d’agriculteurs. Ces ménages ont ainsi perdu un pilier de leur autosuffisance alimentaire et une forme d’assurance leur permettant d’absorber les inévitables chocs économiques qui résultent de la transition économique du pays (Nguyen Van Suu, 2004, 2009).
41Dans ce contexte, les populations paysannes de Ha Tay ont questionné de plus en plus bruyamment la magnitude et la finalité du sacrifice qu’on leur demandait de faire en cédant leur terre au nom de l’urbanisation, de l’industrialisation et du développement de la nation. Ces populations ont interrogé la mesure avec laquelle ce sacrifice sert le bien commun ou enrichit le petit nombre. Les processus d’accumulation par dépossession qui accompagnent le redéveloppement des zones périurbaines sont, de fait, en contradiction flagrante avec le discours du Parti Communiste Vietnamien (PCV) qui fait la promotion d’un développement socioéconomique dont les bénéfices seront partagés par toutes les couches de la société. Dans les faits, les paysans dépossédés de leurs terres ont vite fait d’épuiser les compensations qu’on leur offre et peinent à s’intégrer à une nouvelle économie déconnectée de la production agricole.
42Les années précédant l’annexion de Ha Tay ont vu une augmentation du nombre et de l’intensité des conflits fonciers dans cette province. En 2007, 150 paysans ont organisé une manifestation pacifique devant l’Assemblée Nationale se plaignant que les autorités provinciales de Ha Tay se sont saisies de leurs terres par la force pour leur propre bénéfice (Bornéo Bulletin, 17 janvier 2007). Depuis, des éléments de revendications apparaissent de manière sporadique par l’installation de banderoles ou par des manifestations silencieuses. À Hanoi, les paysans viennent discrètement, mais quasi quotidiennement exprimer leur mécontentement au bureau de représentation permanent de l’Assemblée Nationale (van phong quoc hoi). Ce bureau a notamment pour mission de recenser les plaintes et les dénonciations des citoyens et de les transmettre aux institutions concernées après examen au regard de la loi. La géographe Juliette Segard a dépeint la séquestration en janvier 2008 du président du comité populaire de la commune de Song Dong (arrondissement de Hoai Duc, province de Ha Tay) et du délégué local du PCV par les habitants. En cause, la réalisation d’un projet de zone industrielle qui allait certes entraîner l’expropriation de terres agricoles mais surtout favoriser la revente des parcelles loties à des prix élevés dont seuls des investisseurs extérieurs au village auraient pu se porter acquéreurs.
43Les mouvements de résistance contre l’appropriation des terres observés à Ha Tay font écho aux conflits fonciers qui sont constatés depuis une dizaine d’années dans d’autres provinces du pays (HRW 1997 ; Reuters, 21 octobre, 1998 ; Nga Pham 2007). Selon Bill Hayton (2010, p. 41, traduction des auteurs), « les conflits fonciers restent, à ce jour, le problème politique le plus épineux au Vietnam, une question beaucoup plus corrosive pour la légitimité du Parti que les appels à une démocratie multipartiste ». Comme le note Benedict Kerkvliet (2006), le PCV est en effet bien conscient, et ce depuis les premières luttes anticoloniales, que sa légitimité repose sur une distribution égalitaire du sol, et en particulier des terres arables. Étant donné la sensibilité politique de la question foncière, on ne s’étonnera pas que l’autorité centrale ait voulu mettre un frein à la dilapidation des terres agricole qui avait cours à Ha Tay.
44Illustrant cette intention, le premier geste de l’administration centrale, suite à l’extension de Hanoi, a été de suspendre plus de 700 projets d’investissement nécessitant l’acquisition de terrains et l’éviction de la population dans les nouvelles limites de la capitale. Ces projets, situés pour les deux tiers dans l’ancienne province de Ha Tay, ont été soumis à révision et instruits par les services du Ministère de la Construction et du Comité Populaire de Hanoi. En octobre 2009, l’administration de la capitale acceptait provisoirement la reprise de 240 projets dont 141 situés sur le territoire de l’ancienne province de Ha Tay (soit plus de 4000 ha). La mise en œuvre du prochain Schéma directeur de la capitale (en cours de réalisation lors de la rédaction de cet article) devrait intégrer les projets révisés dans les orientations d’aménagement et contraindre à l’annulation ou, dans une moindre mesure, à une révision des autres projets sur les bases des nouveaux objectifs de développement.
45Alors que la région métropolitaine de Hanoi se constitue, aborder le cas de la recomposition territoriale de la capitale est révélateur des obstacles que la recherche urbaine rencontre sur le terrain. L’étude des liens entre les sphères politiques et foncières vietnamiennes pose des problèmes méthodologiques, notamment en raison du manque de transparence et des difficultés d’accès à l’information concernant les marchés fonciers et immobiliers. Aussi opaques soient-elles, nous croyons que ces questions doivent faire l’attention de la recherche urbaine afin de rendre intelligible le cadre administratif et politique dans lequel s’opère la transition urbaine vietnamienne. Cet article est une avancée dans cette direction.
46En retraçant l’historique des réformes à Hanoi, cette contribution a levé le voile sur les tensions qui existent entre les différents échelons de l’État vietnamien et sur leur rôle dans la récente recomposition territoriale de la capitale vietnamienne. Au-delà des justification officielles en terme d’aménagement territorial, nous avons montré que ce sont surtout les conflits d’intérêts entre les acteurs politiques et économiques liés à l’Etat central et à l’administration locale de Hanoi et de Ha Tay qui ont motivé l’extension de Hanoi. Ces conflits se sont cristallisés autour de l’usage et de la gestion de la ressource foncière aux abords immédiats de la capitale. En ce sens, les politiques conduites par les autorités de Ha Tay depuis les années 2000 expliquent en partie l’extension de la capitale vietnamienne vers l’ouest plutôt que vers la région deltaïque.
47Les réformes de ces dernières années ont modifié les relations fiscales qui régissent les rapports entre « Etat central » et « Etat local », les pouvoirs dévolus à l’échelon central et à l’échelon provincial et ont modernisé la législation foncière. Nous avons montré ici comment, dans le cas de Ha Tay, les nouvelles compétences dans le domaine du foncier se sont conjuguées avec la tradition de « bris de barrières » héritée de la période socialiste pour créer une situation explosive. Les autorités de cette province ont en effet exercé un contrôle croissant sur le changement d’affectation des terres agricoles vers des usages urbains. Avec le foncier, elles ont ainsi accédé à de nouvelles ressources financières jusqu’alors monopolisées par l’État pour financer leurs infrastructures et attirer des investissements étrangers. Ce faisant, l’autorité centrale et les acteurs de la promotion immobilière de la capitale ont peu à peu perdu la main mise sur la gestion du sol et sur des projets de développement métropolitains. En intégrant le territoire de Ha Tay à celui de Hanoi, l’autorité centrale a ainsi repris le contrôle sur l’allocation du foncier dans la région de la capitale.
48Notre analyse a également mis en lumière la compétition que se livrent les acteurs du développement et la pression qu’ils exercent sur la ressource foncière. Nous avons insisté, en particulier, sur un effet important de la dynamique foncière qui a pris forme depuis le doi moi, c’est-à-dire l’élargissement des relations de clientélisme liées à la maîtrise de l’information sur les projets stratégiques. Le résultat de cette dynamique est une multiplication des délits d’initiés alors que les détenteurs du pouvoir aux niveaux central et local et les cadres dirigeants des entreprises de promotion immobilière, issues des anciennes entreprises de construction étatiques aujourd’hui privatisée, entreprennent ensemble de grands projets urbains à finalité résidentielle, industrielle, commerciale ou de loisir. Dans un contexte de forte densité dans la région du delta du fleuve Rouge, ces projets ont en commun la dépossession des paysans des terres agricoles qu’ils exploitent compensée par des dédommagements financiers déconnectés des valeurs foncières observées une fois les terrains viabilisés (Nguyen Van Suu, 2009). Ces « laissés pour compte » réclament désormais une meilleure justice sociale et manifestent leur agacement via les canaux officiels et informels disponibles (Labbé, à paraître ; Kim, 2011).
49Actuellement, d’importantes contradictions prennent forme, aussi bien à l’échelle de l’organisation des pouvoirs de l’État qu’à l’échelle de la société où une minorité bien informée s’enrichit rapidement en mobilisant la ressource foncière au détriment des populations paysannes plus pauvres. Le foncier est donc un révélateur de la transition urbaine dans laquelle est engagé le Vietnam en général et Hanoi en particulier. Le processus d’accumulation de la ressource foncière que nous nous sommes attachés à illustrer échappe pour l’instant à une régulation équitable. Le sol urbain est au contraire accaparé par les franges de la société les plus aisées et les mieux connectées au pouvoir. Derrière ce phénomène se profile une nouvelle stratification sociale au sein de laquelle la propriété du foncier urbain sert de vecteur et constitue un marqueur des transformations qui caractérisent les dynamiques d’urbanisation de la ville vietnamienne contemporaine.
