Introduction

3Cette ambition de procéder à un redécoupage des régions revient à modifier le maillage créé entre 1956 et 1958. Celui-ci avait initialement été conçu pour être provisoire (Antoine, 1960). Or, les contours de ces régions ont connu très peu de changements par la suite : en 1958, à l’occasion d’une refonte partielle, la région alpine (Grenoble) a été rattachée à la région Rhône (Lyon) tandis que les Pyrénées-Orientales ont été affectées à la région Languedoc-Roussillon et les Pyrénées-Atlantiques à l’Aquitaine ; par la suite, en 1970, la Corse a été détachée de la région Provence-Alpes-Côte-d’Azur puis le district de la région parisienne est devenu la région Île-de-France en 1976. Hormis ces quelques ajustements, on constate une très grande permanence des périmètres régionaux. Une telle stabilité peut paraître d’autant plus paradoxale que les fonctions et les responsabilités politiques dévolues aux institutions régionales n’ont cessé, pendant ce temps, de se renforcer, avec la création des circonscriptions d’action régionale en 1960, des préfectures de région en 1964, des Établissements Publics Régionaux en 1972 puis, en 1982, avec l’attribution du statut de collectivité territoriale aux régions. Cette inertie a souvent été critiquée mais n’a jamais provoqué de débat public suffisant pour conduire à des modifications concrètes (Masson, 1990, Guigou, 2002, Hulbert, 2011). À ce titre, la question de l’impossible « réunification » des deux régions normandes illustre les difficultés politiques à faire évoluer un maillage territorial qui, par bien des aspects, semble avoir fini par se fossiliser (Procureur, 2008, Brennetot et al., 2012).

6L’analyse et la comparaison des réponses fournies par les différents auteurs de propositions à toutes ces interrogations permettent de souligner la variété des choix possibles mais aussi de mettre en évidence les contraintes structurelles qui s’imposent à tout exercice de ce genre, expliquant ainsi pourquoi certaines régions actuelles ou à venir paraissent souvent plus prégnantes, plus évidentes ou plus légitimes que d’autres.

Les choix méthodologiques du recueil des sources

Tableau 1 : Table des découpages régionaux proposés à des fins politiques entre le milieu du XIX^e siècle et les années 2000

Auteurs	Date	Noms donnés aux entités	Régions dotées d’une capitale	Nombre d’entités	Source originelle du découpage	Source disponible la plus récente
F. Béchard	1851	circonscriptions divisionnaires	non	21	De l’administration intérieure de la France	Bazoche
C.-M. Raudot	1851	régions	oui	25	De la grandeur possible de la France	Charles-Brun
A. Comte	1854	intendances	oui	17	Système de philosophie positive	Miossec
F. Le Play	1864	provinces	oui	13	La Réforme sociale, t. 2.	Miossec
Fournier de Flaix	1869	régions	oui	19	Les Réformes nécessaires	Charles-Brun
Hervé-Bazin	1886	provinces	oui	24	Revue catholique des institutions et du droit, 2ème semestre 1886.	Charles-Brun
Hovelacque	1890	départements	oui	18	Proposition parlementaire, n° 589, 29.05.1890.	Charles-Brun
Lanjuinais,Allières,Ramel	1895	régions	oui	23	Proposition parlementaire, n° 9-4-1895	Charles-Brun
Leppelletier	1896	provinces	oui	28	De la décentralisation et des économies à réaliser par cette voie.	Charles-Brun
Cornudet,Lockroy	1896	régions	oui	23	Proposition parlementaire, n° 25-05-1896.	Charles-Brun
P. Foncin	1898	régions	oui	32	Les Pays de France	Miossec
L. Martin, Chassaing	1901	régions	oui	18	Proposition parlementaire,	Charles-Brun
G. Sortais	1902	provinces	oui	24	Les Études religieuses	Charles-Brun
Cordier-Joly	1903	régions	oui	18	Le Rappel	Charles-Brun
Sentupéry	1903	régions	oui	20	Économies, réformes–Les grandes régions administratives.	Bazoche
Royal	1906	régions	non	15	La décentralisation	Charles-Brun
Barré	1906	régions	oui	15	Compte-rendu des travaux du congrès de l’Alliance française et des Sociétés de géographie	Charles-Brun
La Tour du Pin, Chambly	1906	gouvernements provinciaux	oui	16	L’Action française	Charles-Brun
G. Sortais	1907	provinces	oui	21	Etudes philosophiques et sociales	Bazoche
H. Mazel	1907	régions	oui	7	L’Action régionaliste (n° de janvier)	Miossec
Lhuillier	1907	préfectures	oui	21	L’Action régionaliste (n° de juin)	Charles-Brun
J.-B. Ruffin	1908	régions	oui	7	Compte-rendu des travaux du 28ème congrès national des sociétés françaises de géographie.	Charles-Brun
P. Vidal de la Blache	1910	régions	oui	17	« Les Régions françaises », Revue de Paris	Miossec
J. Charles-Brun	1912	régions	oui	25	Le Petit Journal, 18,20 et 22 septembre 1912.	Bazoche
J. Hennessy	1916	conseils économiques régionaux	oui	18	Proposition parlementaire (repris en 1915 et 1920).	Masson
E. Rognon	1916	régions	oui	34	Proposition parlementaire n° 2620 du 24/10/1916.	Bazoche
É. Clementel	1917	régions économiques	oui	16		Flory
J. Hennessy	1918	régions	non	19	Rapport rédigé dans le cadre d’une commission parlementaire	Masson
Genoux	1919	régions	non	28	Proposition parlementaire.	Masson
R. Le Conte	1926	régions	oui	34	« Les divisions territoriales de la France avant et depuis 1789 », Revue de droit public, n° de juillet.	Bazoche
L. Boucheron	1938	régions	oui	22	Un plan régionaliste de réorganisation administrative	Miossec
Romier	1941	Provinces	oui	18	Avant-projet de délimitation des provinces établi par Romier (avril)	Masson
Conseil National	1941	provinces	oui	21	Plan de la division de la France en provinces (20 mai)	Miossec
J.-F. Gravier	1942	régions	oui	14	Régions et nations.	Gravier
J. Bancal	1945	provinces	oui	22	Les circonscriptions administratives de la France.	Miossec
M. Debré	1946	départements	oui	47	Trois républiques pour une France, repris dans La mort de l’État républicain.	Miossec
J.-F. Gravier	1947	régions	oui	16	Paris et le désert français.	Miossec
J.-F. Gravier	1949	régions	oui	19	Mise en valeur de la France.	Miossec
Bruyneel	1952	régions	oui	20	Proposition parlementaire, n° 2 840 du 28/2/1952.
Billères-Médecin	1954	régions	non	10	Projet Billères-Médecin, discutéen1954-1955(v)	Miossec
J.-F. Gravier	1958	régions	non	18	Paris et le désert français, 1958, 2ème édition.	Miossec
J. Labasse	1960	régions économiques	oui	9	Annales de géographie	Miossec
Commission de la CEE	1961	régions socio-éconmiques	non	9	Documents de la Conférence sur les économies régionales	Masson
DATAR	1962	Secteurs	non	10	Plan d’Aménagement du territoire	Masson
INSEE et CGP	1964	ZEAT	non	8	-	Miossec
J.-F. Gravier	1964	régions	oui	16	L’aménagement du territoire et l’avenir des régions françaises	Miossec
P. Fougeyrollas	1968	régions	oui	11	Pour une France fédérale.	Fougeyrollas
DATAR (S. Antoine)	1968	régions	non	7	Partage des pouvoirs, partage des décisions. Essai sur la participation, autonomie et solidarité, Revue 2000, n° 9.	Laurent
DATAR (S. Antoine)	1968	régions	non	11	Partage des pouvoirs, partage des décisions. Essai sur la participation, autonomie et solidarité, Revue 2000, n° 9.	Laurent
F. Damette	1966	régions	non	9	Le territoire français son aménagement	Damette
J.-F. Gravier	1969	régions	oui	15	La question régionale.	Gravier
Y. Durrieu	1969	régions	oui	8	Régionaliser la France.	Durrieu
Y. Durrieu	1969	régions	non	8	Régionaliser la France.	Durrieu
D. Noin	1976	régions	oui	15	L’Espace français.	Miossec
Masson	1989	régions	oui	12	Provinces, départements, régions.	Masson
Le Figaro	2009	régions	non	15	-	-
Le Télégramme de Brest	2009	régions	non	16	-	-
Libération	2009	régions	non	17	-	-
La Tribune	2014	régions	non	14	-	-
Ouest France	2014	régions	non	15	-	-
Ouest France	2014	régions	non	15	-	-
Ouest France	2014	régions	non	16	-	-
Ouest France	2014	régions	non	12	-	-
Ouest France	2014	régions	non	5	-	-
Libération	2014	régions	non	7	-	-
Le Figaro	2014	régions	non	16	-	-
Les Dernières Nouvelles d’Alsace	2014	régions	non	15	-	-
Les Dernières Nouvelles d’Alsace	2014	régions	non	14	-	-
Le Point	2014	régions	non	15	-	-
Europe 1	2014	régions	non	14	-	-
Le Nouvel Observateur	2014	régions	non	14	-	-
Slate-J. Lévy	2014	régions	oui	10	-	-
Challenges	2014	régions	non	12	-	-

Sources principales : Bazoche, 2008, Bourjol, 1969, Charles-Brun, 1911, Flory, 1966, Laurent, 2011, Masson, 1990, Miossec, 2008. Pour la période la plus récente (2009-2014), seuls les grands médias d’actualité générale ont été retenus. Les cartes diffusées anonymement sur des blogs personnels, des réseaux sociaux, via des think tanks, des associations ou des partis politiques n’ont pas été prises en compte.

Une rythmique irrégulière

8La pratique du découpage régional n’est pas une activité continue dans le temps (figure 1). Jusqu’à la fin du Second Empire, les projets régionalistes sont plutôt restés le fait d’auteurs isolés (F. Le Play, A. Comte, C.-M. Raudot). Il faut attendre les années 1890 pour voir les projets de découpages régionaux se multiplier, dans le sillage des mobilisations culturelles et politiques menées en faveur de la reconnaissance des particularités provinciales (création du Félibrige en 1854, « Programme de Nancy » en 1865). C’est dans ce contexte que le terme « régionalisme » est inventé en 1875 puis que la Fédération régionaliste française est créée par J. Charles-Brun en 1900 (Charles-Brun, 1911). Cet essor du régionalisme entraîne une première série de propositions de découpages régionaux. Jusqu’en 1914, 24 découpages sont ainsi proposés avec une activité particulièrement intense entre 1898 et 1911.

9Par la suite, la Grande Guerre entraîne des changements politiques qui font passer le régionalisme politique au second plan, atténuant le nombre de propositions, tout en donnant lieu à des innovations administratives autour de l’idée de « régions économiques » (Hauser, 1924). Il faut attendre la période troublée de la Collaboration (1940-1944) puis celle de la Reconstruction pour voir la fréquence des propositions de découpages croître à nouveau. À l’époque, divers courants intellectuels, mêlant tradition et modernisme (Cohen, 2006), s’engagent dans la recherche d’une nouvelle organisation territoriale du pouvoir. J.-F. Gravier est une des figures les plus notables au sein de ces administrateurs-intellectuels, lui-même étant engagé dans la promotion d’un nouveau régionalisme d’inspiration fédéraliste.

Les auteurs des découpages régionaux et leurs motivations

11Une comparaison des profils des auteurs de découpages fait apparaître des caractéristiques très variées. On compte parmi eux des savants (A. Comte, F. Le Play), dont plusieurs géographes (P. Foncin, P. Vidal de la Blache, J. Labasse, F. Damette, J. Lévy), mais aussi des militants régionalistes (J. Charles-Brun, P. Fougeyrollas, H. Mazel), des administrateurs visionnaires (J. Bancal, M. Debré) ou des parlementaires favorables au régionalisme (J. Hennessy, Y. Durrieu). Certaines personnalités, à la frontière de plusieurs champs sociaux, sont plus difficilement classables (É. Clémentel, J.-F. Gravier). Sur le plan politique, la nébuleuse régionaliste réunit des tendances idéologiques variées. Elle concerne aussi bien des conservateurs (Le Play), que des monarchistes (Maurras, Barrès), des légitimistes (Raudot, Courcoural, Hervé-Bazin, Sortais, La Tour-du-Pin), des républicains (Briand, Debré, Guichard), des libéraux (Tocqueville), des radicaux (Beauquier, Hennessy, Paul-Boncour), des radicaux-socialistes (Hovelacque) et même, à partir des années 1960, des socialistes (Mendès-France, Durrieu, Rocard). En France, loin de se laisser ranger à l’intérieur des grandes catégories de l’histoire des idées politiques, le régionalisme s’apparenterait, selon R. Bourjol, à une « auberge espagnole où chacun trouve ce qu’il apporte » (Bourjol, 1969, p. 351).

12Si le terme « région » s’impose peu à peu pour contester l’idée d’une République « une et indivisible » (Ohnet, 1995), les critères invoqués pour justifier la création de ces nouvelles entités territoriales demeurent très hétérogènes (Thiébaut, 1966, Wright, 2003). Selon les auteurs, la régionalisation servirait à justifier des objectifs politiques très variés : il peut aussi bien s’agir de ressusciter les communautés provinciales que de réduire les frais de fonctionnement de l’administration déconcentrée de l’État, de simplifier et d’harmoniser les divisions régionales utilisées par les différentes administrations centrales (éducation, justice, défense), de remédier à l’exiguïté des départements, de prendre en compte les bouleversements de la géographie économique et démographique du pays, de tenir compte des nouvelles facilités de communication, de favoriser l’expansion économique du pays, d’orienter la France vers une organisation fédérative et décentralisée, de libérer les forces locales, de favoriser les regroupements corporatifs et professionnels, d’encourager la participation populaire à la vie démocratique ou encore d’assurer un meilleur ordre public. La « région » se voit ainsi dotée de significations politiques extrêmement variées, voire contradictoires entre elles, opposant par exemple des régionalistes de tendance fédéraliste, favorables à une large décentralisation, et les partisans d’une déconcentration administrative spatialement élargie mais qui ne remettrait pas en cause la structure hiérarchique de l’administration territoriale. Selon le politiste R. Bourjol, « il n’existe pas un régionalisme, mais plusieurs régionalismes profondément différents, sinon antagonistes. Et ceci nous conduit à une autre démystification concernant le terme même de “régionalisme”. Les ouvrages “régionalistes” abondent dans notre littérature ; tous défendent, avec une conviction sincère, des thèses qui le plus souvent divergent, tout en se réclamant de l’appartenance à une même famille. Chacun explique alors que le seul régionalisme authentique est celui qu’il défend » (1969, p. 341). Cette diversité explique sans doute en partie pourquoi aucun accord ne s’est jamais véritablement dégagé concernant la fonction, le nombre ou même le périmètre des régions françaises. La variété des découpages proposés entre 1850 et 2014 reflète cette ambiguïté, tout en révélant également certaines structures récurrentes.

Une grande diversité des découpages politiques de la France en régions

13Parmi les différents découpages proposés, certains se présentent sous forme de cartes, d’autres de listes de départements assemblés pour constituer des agrégats régionaux. L’analyse des divisions et des groupements effectués à ces occasions fait ressortir une grande variété.

14Si la France métropolitaine est divisée en moyenne en 17 entités régionales, cette valeur dissimule des écarts importants selon les auteurs. M. Debré (1946) propose par exemple de découper la France en 47 « régions », chacune d’elle s’étendant sur une superficie équivalent approximativement à deux départements quand P. Fougeyrollas (1968) dessine huit grandes régions et H. Mazel (1907) ou J.-B. Ruffin (1908) seulement sept.

15La plupart des auteurs choisissent un calibre régulier, chaque région comptant un nombre de départements sensiblement équivalent à l’intérieur d’un même découpage. Quelques auteurs choisissent parfois un maillage irrégulier, notamment pour découper la région parisienne, en la dotant d’un périmètre tantôt plus petit que les autres régions françaises, de façon à circonscrire la puissance de Paris (Damette, ZEAT), tantôt plus grand afin de faire de Paris la capitale d’une vaste région correspondant, de façon approximative, au Bassin parisien (DATAR, Durrieu, Noin, Lévy).

16Concernant leur dénomination, les entités composant ces découpages sont très souvent appelées « régions » (38 fois sur les 55 découpages antérieurs à 1990) auquel s’ajoutent parfois des qualificatifs (régions « économiques », régions « socio-économiques »). Le terme « province » est utilisé huit fois, surtout avant 1945, et « département » deux fois. D’autres appellations sont employées de façon ponctuelle (« intendances », « gouvernements provinciaux », « préfectures », « conseils économiques régionaux », « secteurs »). Ces régions sont parfois désignées par des toponymes spécifiques, mais aussi dans certains cas par leur capitale.

19Dans certains cas, il est possible de déceler une cohérence entre la forme géographique donnée aux régions et l’organisation politique souhaitée par son auteur. Par exemple, M. Debré, dans La Mort de l’État républicain (1946) propose une régionalisation qui maintiendrait le cadre centralisateur : pour cela, il imagine 47 petites régions, suffisamment étroites pour ne pas menacer l’unité de la République (figure 3). Dans son essai Pour une France fédérale (1968), le sociologue et intellectuel P. Fougeyrollas défend une vision décentralisatrice de la régionalisation, tenant compte aussi bien des fonctionnements économiques que des traditions et des héritages culturels (figure 4). Pour cela, il imagine une France à 11 régions « fédérées » et trois régions « autonomes » (flamande, basque et catalane). Dans d’autres cas, les critères de découpage, le nombre et la forme des régions ne sont pas forcément explicités. Dans son article visionnaire de 1910, P. Vidal de la Blache insiste sur la nécessité de structurer les régions autour de « nodalités » capables de structurer « la vie de relations », autrement dit de constituer les futures régions autour de grands pôles urbains capables de structurer leur aire d’influence. Pourtant, le découpage en 17 régions qu’il propose à la fin de l’article est livré sans accompagnement ni justification, de telle manière qu’on ignore comment les principes affirmés au préalable ont été pratiquement mis en œuvre dans la carte qu’il fournit (figure 5).

La structuration spatiale des découpages régionaux en France

20Au-delà des particularités propres à chaque proposition, le corpus que nous offrent ces différents projets de découpages régionaux permet une comparaison systématique des formes de délimitation et d’agrégation opérées pour concevoir la division territoriale de la France. Cette comparaison doit permettre d’identifier les structures spatiales sur lesquelles se sont appuyés les auteurs régionalistes.

21Pour cela, la fréquence de citation des différentes limites interrégionales proposées a été calculée et intégrée dans une base de données. Dans la mesure où la plupart de ces découpages respectent les limites départementales, chaque portion de frontière interrégionale proposée a été rapportée à une limite interdépartementale préexistante, le maillage départemental servant ici de grille de référence. Les frontières tracées sans respect du maillage départemental n’ont pas été comptabilisées dans la mesure où leur fréquence compte pour une part négligeable dans l’ensemble (1/73). Les limites correspondant seulement à une portion d’une frontière interdépartementale ont été comptabilisées en leur attribuant une valeur standard (0,5). Pour les départements ayant vu leur statut évoluer au cours de la période (Savoie, Haute-Savoie, Bas-Rhin, Haut-Rhin, Territoire de Belfort, Moselle), les valeurs ont été redressées en tenant compte du nombre de découpages dans lesquels ils apparaissent effectivement. Les départements franciliens créés à l’occasion de la réforme administrative de 1964 n’ont pas fait l’objet d’un comptage spécifique dans la mesure où ils sont systématiquement placés ensemble dans les découpages postérieurs à cette date. Ils ont donc été considérés comme des entités correspondant aux anciens départements de Seine et Seine-et-Oise. La Corse n’a, quant à elle, pas pu être intégrée à l’analyse comparative : beaucoup d’auteurs de découpages omettent en effet de la mentionner (14 fois sur 73). Ceux qui ne l’oublient pas l’isolent 23 fois en tant que région à part entière alors que 36 l’intègrent dans des entités plus vastes avec des départements continentaux du Sud-Est, ce qui indique que l’île n’apparaît pas forcément comme une région évidente.

22Pour mener à bien l’analyse sur le reste du territoire, il est nécessaire de distinguer les découpages proposés avant et après la période 1956-1960. Avant celle-ci, il n’existe pas encore officiellement de régions. Les auteurs de découpages travaillent alors de façon spontanée, sans maillage de référence. Tout au plus peuvent-ils être influencés par l’existence des départements ou de quelques grands découpages sectoriels (académies, régions militaires, cours d’appel). À partir de 1960, date de création des circonscriptions d’action régionale, un cadre institutionnel s’impose à tous les auteurs de découpages, plus ou moins directement influencés dans leurs propositions par l’existence de ces nouveaux périmètres régionaux, qu’il s’agisse d’en confirmer certains éléments ou de les contester.

23Entre 1850 et 1960, la comparaison des différents découpages fait apparaître que des départements contigus ont, en moyenne, 47,3 % de chances (19,7 fois sur 41) d’être affectés dans des régions différentes. Cette valeur masque toutefois des écarts importants selon les cas (figure 6). Certaines limites régionales apparaissent en effet de façon particulièrement fréquente : Aube / Côte-d’Or (39), Indre / Haute-Vienne (39), Manche / Mayenne (39), Corrèze / Lot (38), Loire / Saône-et-Loire (38), Haute-Vienne / Vienne (38). D’autres, au contraire, ne sont jamais citées. On peut ainsi repérer des couples départementaux systématiquement groupés ensemble : l’Ariège et la Haute-Garonne, l’Eure et la Seine-Maritime, le Bas-Rhin et le Haut-Rhin, la Savoie et la Haute-Savoie, le Doubs et la Haute-Saône. Ces inégalités spatiales sont en partie liées à un effet de bordure : les limites interdépartementales situées sur les pourtours du territoire national, le long du littoral ou d’une frontière avec un pays voisins, sont moins souvent citées que les limites intérieures. Les départements contigus en situation littorale ou frontalière ont ainsi une probabilité d’être affectés dans des régions différentes de 31 %, contre 49 % pour les départements situés à l’intérieur du territoire national. Malgré cela, certains écarts demeurent observables : bien qu’en situation littorale ou frontalière, l’Ain et le Jura sont séparés 35 fois de même que l’Ille-et-Vilaine et la Manche. Au contraire, la Creuse et la Haute-Vienne ne sont séparées que 2 fois sur 55 de même que le Cantal et le Puy-de-Dôme : même situés à l’intérieur du territoire national, certains couples de départements ont ainsi tendance à être affectés de façon systématique dans une seule et même région.

24En outre, les découpages proposés par les régionalistes recoupent partiellement le maillage des régions françaises dessinées en 1956 : 82 des 84 dyades interdépartementales citées plus de 25 fois sur 41 par les régionalistes correspondent en effet aux limites des régions actuelles. Ces frontières entre régions ont une probabilité d’occurrence de 64 % contre 30 % pour les autres limites interdépartementales. Cette concordance relative laisse supposer que les administrateurs du Plan chargés du découpage de 1956 ont mobilisé des critères communs à ceux utilisés en moyenne, de façon plus ou moins intuitive, par l’ensemble des auteurs de découpages régionaux avant cette date.

25Malgré tout, l’adéquation est loin d’être systématique. Certaines limites fréquemment citées par les régionalistes séparent des départements aujourd’hui placés dans une même région : l’Indre et l’Indre-et-Loire (33), la Nièvre et la Saône-et-Loire (30 fois), la Côte d’Or et la Nièvre (28) ou le Maine-et-Loire et la Vendée (28). Au contraire, certaines limites choisies pour dessiner les « régions de programme » (1956) puis les « circonscriptions d’action régionale » (1960) n’apparaissent aucunement comme des évidences : la limite entre le Jura et la Saône-et-Loire n’est citée que 8 fois sur 41, celles entre le Cher et la Nièvre 8,5 fois, les Hautes-Alpes et la Drôme 11 fois ou les Pyrénées-Atlantiques et les Hautes-Pyrénées (12 fois).

26Au-delà de l’analyse du tracé des frontières interrégionales, la mesure des groupements départementaux effectués pour constituer les régions permet d’identifier les associations les plus fréquentes et de mettre en évidence d’éventuels ensembles régionaux récurrents. Cela doit notamment permettre de vérifier dans quelle mesure les choix opérés entre 1956 et 1958 pour dessiner les régions actuelles correspondent ou non aux tendances des découpages régionaux proposés depuis le milieu du XIX^e siècle. Pour répondre à cette question, nous avons constitué les matrices des coappartenances départementales pour les 41 découpages imaginés entre 1850 et 1960, date de création des circonscriptions d’action régionale à l’origine du maillage actuel.

27Sans surprise, les départements contigus sont plus fréquemment placés ensemble : 21,3 fois en moyenne contre 2,6 fois pour l’ensemble des départements du territoire. Outre les départements systématiquement associés (Ariège / Haute-Garonne, Eure / Seine-Maritime, Bas-Rhin / Haut-Rhin, Savoie / Haute-Savoie), certains départements sont également très souvent placés ensemble :

• Aude / Pyrénées-Orientales (40 fois sur 41),

• Alpes-de-Haute-Provence / Var (39),

• Cantal / Puy-de-Dôme (39),

• Côte-d’Or / Saône-et-Loire (39),

• Creuse / Haute-Vienne (39),

• Côtes-d’Armor / Ille-et-Vilaine (38),

• Corrèze / Haute-Vienne (38),

• Doubs / Haute-Saône (38),

• Meuse / Meurthe-et-Moselle (38),

• Cher / Indre (37),

• Meurthe-et-Moselle / Vosges (37).

Certains départements non contigus sont parfois regroupés de façon plus fréquente que la moyenne des départements contigus :

• Finistère / Ille-et-Vilaine (36 fois sur 41),

• Alpes-Maritimes / Bouches-du-Rhône (33),

• Hérault / Pyrénées-Orientales (32).

• Meuse / Meurthe-et-Moselle (32),

• Ardennes / Aube (28),

• Haute-Garonne / Lot (28),

28La cartographie des associations interdépartementales supérieures à la moyenne des groupements entre départements contigus fait apparaître certains ensembles régionaux particulièrement fréquents (figure 7). C’est en particulier le cas des actuelles régions Limousin, Alsace et Champagne-Ardenne. D’autres groupes apparaissent proches des régions actuelles : dans le Sud-Est, un ensemble de cinq départements ressemble à Provence-Alpes-Côte d’Azur, moins le département des Hautes-Alpes, plus souvent rattaché à l’Isère et à la Drôme ; dans le Sud-Ouest, on distingue trois ensembles correspondant approximativement aux actuelles régions (Aquitaine, Midi-Pyrénées, Languedoc-Roussillon). Dans l’Ouest, une Bretagne intégrant la Loire-Atlantique côtoie une région Poitou-Charentes élargie à la Vendée. En revanche, on ne distingue aucune région équivalant aux Pays-de-la-Loire ou au Centre mais un ensemble formé par l’Indre-et-Loire, le Maine-et-Loire, la Sarthe et la Mayenne et un autre par le Loiret, l’Eure-et-Loir et le Loir-et-Cher. La Normandie, quant à elle, se présente comme un seul ensemble régional formé de cinq départements. Deux ensembles correspondant approximativement aux régions Île-de-France et Nord-Pas-de-Calais sont reliés par les départements formant l’actuelle Picardie, laquelle n’apparaît pas comme une région distincte. Dans le Centre-Est, un vaste ensemble se compose de quatre sous-groupes régionaux reliés les uns aux autres par des départements appartenant à plusieurs d’entre eux : l’actuelle région Rhône-Alpes élargie aux Hautes-Alpes mais sans l’Ardèche, une Auvergne sans l’Allier, un ensemble ne correspondant à aucune région actuelle composé de l’Allier, du Cher, de l’Indre et de la Nièvre et, enfin, un ensemble réunissant la Bourgogne et la Franche-Comté. L’intérieur du territoire national, correspondant approximativement au Bassin parisien et au Massif central, apparaît ainsi comme un ensemble disparate, découpé de façon très hétérogène selon les propositions. C’est notamment là que l’on trouve les différences les plus significatives par rapport au maillage régional défini en 1956.

Conclusion

31En France, l’idée de régionalisation s’est développée dans un contexte de confusion idéologique ancienne, liée à la variété des formes de courants de pensée politique qui ont présidé à la création des régions (Pasquier, 2012). Au-delà de cette diversité, l’analyse spatiale des découpages régionaux proposés en France entre 1850 et les années 2000 laisse entrevoir certaines lignes de fractures récurrentes et des ensembles régionaux plus ou moins stables. C’est en particulier le cas au Sud de la France où les régions inventées en 1956-1960 correspondent à des ensembles concordants avec la moyenne des découpages régionaux proposés depuis le milieu du XIX^e siècle. Dans une certaine mesure, il en est de même pour le Nord-Pas-de-Calais, l’Alsace, la Lorraine et l’Île-de-France. Au contraire, des zones aux limites plus incertaines, rattachées à des ensembles géographiques variables, sont repérables dans le Bassin parisien. Ainsi, certaines régions créées en 1956-1960 n’apparaissent pas comme des réalités particulièrement prégnantes (Picardie, Pays-de-la-Loire, Poitou-Charentes). Au contraire, des entités régionales régulièrement proposées par les régionalistes ne correspondant pas aux régions de 1956 (la Normandie unifiée, la Bretagne à cinq départements, la Bourgogne élargie à la Franche-Comté).

32L’analyse spatiale des découpages régionaux permet de comprendre les différentes réactions exprimées face à la proposition de redécoupage régional formulé par F. Hollande au mois de juin 2014 et peut permettre d’en faire une typologie. Le premier type correspond à une stabilité du maillage (Île-de-France, Nord-Pas-de-Calais, Provence-Alpes-Côte-d’Azur, Corse). Le deuxième type rassemble les propositions de fusions acceptables ou attendues (Basse et Haute-Normandie, Bourgogne et Franche-Comté, l’Alsace et la Lorraine) qui correspondent à des associations anciennes ou à des demandes déjà formulées par divers acteurs du débat public. Le troisième type regroupe des régions dont la stabilité du maillage proposée est suspecte d’arrangements politiques (Bretagne, Pays-de-la-Loire, Aquitaine) du fait des controverses persistantes concernant leurs périmètres. Le quatrième type désigne les regroupements les plus contestés, du fait de la grande profondeur historique des découpages (Midi-Pyrénées et Languedoc Roussillon) provoquant une réaction très vive du président du conseil régional qui a mis en ligne une pétition contre ce scénario. Enfin, le dernier type regroupe les régions interstitielles les plus instables (Champagne-Ardenne-Picardie, Centre-Limousin-Poitou-Charentes) qui auraient sans doute nécessité une réflexion plus approfondie, afin notamment d’évaluer la pertinence éventuelle d’une réorganisation de leurs départements entre plusieurs régions.

33L’actuel débat parlementaire et les éventuelles modifications qui seront introduites montreront la capacité des pouvoirs publics à adapter la structure territoriale des régions aux évolutions de l’opinion publique et à corriger certains choix antérieurs. Refondre le périmètre des régions françaises, comme le suggèrent de nombreux responsables politiques, implique toute une série d’enjeux spatiaux qu’il est nécessaire de méditer si l’on souhaite éviter des cotes trop mal taillées.

34Toute refonte du maillage régional exige, en effet, la prise en compte de plusieurs contraintes théoriques incontournables :

• la complétude de la couverture régionale
  Un découpage régional doit être continu et exhaustif. Il ne peut pas contenir de lacunes, y compris là où aucune région ne semble s’imposer de façon évidente. Un découpage ne peut donc pas se contenter de définir quelques régions à l’identité forte, ici ou là, sans avoir de réflexion parallèle sur le statut des zones interstitielles à l’identité plus confuse. Celles-ci peuvent être alors partagées entre plusieurs régions voisines.

• l’équilibre entre unité et diversité des entités régionales
  Tout découpage doit tenir compte de l’hétérogénéité du territoire couvert. Il convient alors de décider si le maillage doit respecter un critère d’uniformité ou, au contraire, répondre à la différenciation spatiale par la constitution de régions elles-mêmes hétérogènes. Les régions doivent-elles posséder le même nombre d’habitants ? Avoir une superficie équivalente ? Peser le même poids démographique ? Disposer chacune d’une métropole puissante capable de structurer l’offre de centralité ? Le cas du Bassin parisien nous montre par exemple qu’il est difficile de constituer des régions pleinement autonomes dans la mesure où aucune des grandes villes pouvant prétendre au titre de capitale régionale (Amiens, Caen, Orléans, Reims, Rouen, Tours) ne parvient à s’émanciper de l’influence de la métropole parisienne. Au contraire, les régions périphériques peuvent plus facilement compter sur l’existence d’une métropole régionale puissante et dynamique (Bordeaux, Lille, Lyon, Marseille, Nantes, Rennes, Strasbourg, Toulouse). Il y a là une inégalité interrégionale rarement prise en compte dans la réflexion sur les découpages régionaux. On peut également s’interroger sur la pertinence d’attribuer des fonctions administratives ou des compétences politiques uniformes à des régions de taille ou de poids démographique différents, situées dans des contextes géographiques variés, présentant des profils socio-économiques disparates ou ayant connu des trajectoires historiques divergentes.

• la cohérence entre les périmètres et les objectifs de la régionalisation
  Les critères retenus pour découper les régions doivent être cohérents avec les objectifs qu’on assigne à ces entités. De même, les périmètres méritent d’être adaptés aux finalités poursuivies, qu’il s’agisse de concevoir l’organisation territoriale des différentes branches de l’administration déconcentrée de l’État, de promouvoir l’autonomie de collectivités territoriales démocratiquement élues ou de répartir des fonds d’investissement. Il n’existe en la matière aucun découpage parfait, capable de satisfaire simultanément tous les objectifs de façon optimale. C’est pourquoi, lorsqu’une pluralité de buts est assignée aux régions, une hiérarchisation des critères de découpage doit être trouvée. Il s’agit là d’un choix sous contrainte qui engage le corps politique tout entier.

35Ne pas tenir compte de ces contraintes théoriques présente le risque de voir la réforme territoriale en cours se réduire à des rivalités géopolitiques entre le pouvoir central, soucieux de faire des économies en matière d’administration territoriale, et des pouvoirs locaux, forcément tentés d’empêcher toute remise en cause des avantages acquis (disparition de la région, perte du statut de capitale, dilution des réseaux d’influence locale). Éviter un tel écueil suppose de dépasser les tractations de cabinet au profit d’un large débat démocratique, capable de mettre en évidence toutes les implications des diverses options possibles. C’est à ce prix que le cadre régional pourra être véritablement réformé. Sans cela, on peut craindre que les réticences géopolitiques ne conduisent ou bien à des frustrations durables, ou bien à l’inertie territoriale si souvent observée depuis le début de la V^e République.