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2018
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Pour territorialiser les politiques publiques de l’eau potable : Prendre en compte le concernement territorial des acteurs et les configurations spatiales des dispositifs de gestion

To territorialize public drinking water policies: Taking into account the territorial implication of the actors and spatial configurations of management systems
Marion Charbonneau et Yves Poinsot

Résumés

L’adaptation des politiques publiques environnementales aux territoires souffre d’une conception approximative de ceux-ci. L’article étudie le rôle des entités spatiales, dans la diversité de leurs attributs, de leurs contenus, de leurs échelles et de leurs formes, sur les interactions entre acteurs des politiques de protection de la ressource en eau potable. Il examine des situations où les conditions territoriales de coordination des acteurs permettent le succès. Il montre ensuite qu’aux échelles moyennes, de syndicats d’adduction d’eau potable desservant quelques dizaines de milliers d’habitants, les conditions territoriales des coordinations se dégradent. Elles conduisent à un repli des approvisionnements sur quelques hauts lieux du pompage, dont la protection se heurte à la démobilisation des acteurs agricoles identifiés comme pollueurs. La mise en place de circuits courts de financements d’une action publique locale constitue une alternative crédible à l’utilisation des Mesures Agro-Environnementales et Climatiques (MAEC), socialement et politiquement peu recevables.

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Texte intégral

Introduction. « Territorialiser les politiques publiques »

1Les analystes de l’action publique en France distinguent une "ancienne logique, technique, sectorielle et descendante des politiques publiques" (Jobert, Muller, 1987) à laquelle se serait "substituée depuis une trentaine d’années une approche a-centrique et transversale" (Caillau, 2015) largement désectorisée, à l’origine d’une "redistribution du pouvoir territorial au profit des élus et fonctionnaires territoriaux, et des acteurs de la société civile (souvent mobilisés sous la forme d’associations écologistes et/ou de défense des usagers du service public) et marchande (délégataires, chambres consulaires, agriculteurs…)" (ibid.). Impulsé par la décentralisation engagée par les lois Defferre de 1982 (Gassiat, Zahm, 2013), ce mouvement repose sur l’idée plus ou moins implicite qu’adapter les réglementations nationales (loi sur l’eau et les milieux aquatiques - LEMA, lois Grenelle, etc.) aux spécificités locales, suppose d’impliquer les acteurs du territoire, leur connaissance de ses logiques permettant que les "problèmes publics" soient "mieux pris en charge" (Douillet et al., 2015, p. 17). Cette recherche d’une adaptation de l’action publique aux contextes et aux enjeux locaux (Douillet, 2003  ; Moquay, 2009) conduit donc à proposer des procédures ajustables influencées par le territoire qui les accueille et les applique (Girard, 2014). Cette ambition recèle cependant une double ambiguïté.

2La première est liée à la signification de ce contexte "territorial" ou "local", fréquemment évoqué, mais rarement défini de manière explicite. Caillau (2015, p. 317) évoque ainsi "des particularités internes aux territoires d’intervention", Gassiat, Zham (2013, p. 93) une "adaptation aux spécificités locales" et Lascoumes, Le Bourhis (1998, p. 40) une "prise en compte des spécificités locales des enjeux et des acteurs". Les rares précisions apportées à la nature de ce contexte insistent sur les conditions du jeu politique local (Subra, 2016), l’existence de populations ou de pratiques susceptibles de perturber ou d’être perturbées par l’opération, ou encore d’autres procédures, antérieures ou contemporaines, susceptibles d’interférer avec celle que l’on met en œuvre.

3La seconde est liée aux modalités de gouvernance qu’impose cette adaptation au contexte territorial, très différentes suivant les finalités poursuivies. S’il s’agit d’engager une action visant au développement d’un territoire, dorénavant conçue et mise en œuvre par ses acteurs, la politique repose sur une logique de projets (Duran, Thoening, 1996) mis en place sur un mode participatif (Allain, 2001). Elle prend une forme "procédurale", c’est-à-dire qu’elle "opère par la mise en place territoriale d’instruments de connaissance, de délibération et de décision peu finalisée a priori" (Lascoumes, Le Bourhis, 1998, p. 39). Elle s’appuie sur une logique transversale, c’est-à-dire ici non centrée sur un secteur en particulier (celui de l’eau, ou de l’agriculture - Berriet-Solliec, Trouvé, 2010), et "contribue à produire un intérêt général territorialisé" (Lascoumes, Le Bourhis, 1998, p. 39). Elle revendique en cela de s’appuyer sur un espace présentant une certaine unité (Gassiat, Zham, 2013) autour duquel plusieurs acteurs peuvent discuter les enjeux, les objectifs et les moyens du projet. Étroitement associé à la décentralisation, l’enjeu principal repose alors sur la concertation voire la négociation entre acteurs aux avis parfois divergents.

  • 1 Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement
  • 2 Direction Régionale de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Forêt
  • 3 Direction Départementale des Territoires

4S’il s’agit de traiter un problème plus spécifique que celui du développement, l’identification de territoires (Offner, 2006) et d’acteurs clés repose sur une base sectorielle et technique (Siné, Duron, 2001). On trouve de telles procédures dans des champs aussi divers que l’action au sein des Zones d’Éducation Prioritaire (David, 2007), la définition des Plans de Prévention des Risques (Reghezza-Zitt, 2015) ou la protection de la biodiversité (Fortier, 2009  ; Fortier, 2014). La lutte contre la détérioration de la ressource en eau potable (Programme d’Action Territoriale - PAT) à laquelle se consacre notre recherche s’y apparente aussi. Dans tous les cas, une zone sur laquelle doit porter l’action est déterminée sur des bases techniques (une exposition au risque d’inondation ou aux pollutions accidentelles ou diffuses) ou quantifiées (un taux d’élèves en situation d’échec scolaire), définissant dans le même temps une liste des acteurs concernés (les élus des collectivités territoriales impliquées, les services déconcentrés de l’État - DREAL1, DRAAF2, DDT3, ou l’Inspection académique en charge du secteur, un syndicat de gestion des eaux, les agriculteurs exploitant les terrains, etc.). La désignation d’un animateur complète généralement la procédure (une collectivité territoriale, le service d’un Conseil Départemental ou d’une Chambre d’Agriculture, un Conservatoire d’Espaces Naturels, etc.).

5Or, cette définition d’une aire continue, clairement délimitée, sur la base de laquelle on réunit les acteurs concernés, soulève plus de questions qu’elle ne semble en résoudre. Le problème semble particulièrement aigu pour les politiques du champ environnemental et agricole. Elles exigent en effet une adaptation aux contextes locaux dans une dimension double : sociopolitique (liée à la diversité des acteurs partageant rarement les mêmes points de vue) et naturaliste (liée à la présence de milieux différenciés selon des déterminants distincts de ceux des sociétés, les limites d’un bassin versant ne correspondant généralement pas aux limites administratives). Parmi ces aires, celles relatives à la protection de la qualité des eaux potables retiennent notre attention pour deux raisons. La première tient au fait qu’elles confrontent leurs acteurs à une première forme de complexité territoriale liée à son contenu. Il combine en effet des phénomènes d’origine sociale, les usages du sol et les couverts végétaux qui en résultent, et les circulations de l’eau, superficielles et souterraines, essentiellement naturelles. La seconde découle de l’imbrication à la fois morphologique et scalaire des territoires (Vincent, 2016) et donc des acteurs impliqués.

  • 4 Depuis 1964, les captages doivent mettre en place trois périmètres de protection destinés à préveni (...)

6La complexité récurrente de ces questions et les évolutions réglementaires récentes visant à protéger les captages d’eau potable des pollutions accidentelles et diffuses4 expliquent que de nombreux auteurs s’y soient penchés (Barraqué, Viavattene, 2009  ; Grolleau et McCann, 2012  ; Zakeossian, 2012). Les contextes économiques, techniques, temporels ou institutionnels (chemins de dépendance) freinant ou encourageant l’évolution des pratiques agricoles, voire la conversion en "Agriculture Biologique" (AB) sont souvent examinés (Krimmer, 2010  ; Barataud et al., 2014  ; Chignard et al., 2015  ; Hellec, 2015). Dans la continuité des travaux sur les territoires de l’eau (contrats de rivière, Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux - SAGE,) de Clarimont (2009), Giotthi (2009) ou Girard (2014), mais également de ceux interrogeant la multifonctionnalité ou la territorialisation de l’agriculture et des politiques qui l’encadrent (Soulard, 2014  ; Berriet-Solliec, Trouvé, 2010), voire la diffusion du label AB (Allaire, 2016  ; Lamine, 2012  ; Bichler et al., 2005  ; Geniaux et al. 2009), certaines études soulignent le poids des contraintes territoriales (Chignard et al., 2015). Elles dénoncent notamment la lourdeur des modes de gouvernance territorialisés, empêtrés dans des jeux d’acteurs (Roussary, 2010  ; Salles, 2006) rendus plus complexes par la création de nouveaux périmètres qui s’ajustent mal aux territoires préexistants (Petit, 2013  ; Vincent, 2016). Des questions de légitimité, d’équité et de responsabilité des intervenants sont fréquemment soulevées, soulignant la nécessité d’examiner ces questions au prisme d’une géopolitique locale, mais sans en éclaircir les déterminants.

7Pour prolonger ces travaux, nous proposons d’examiner ici ce que la géographie peut dire du territoire examiné à l’échelle locale qui soit utile aux acteurs chargés de concevoir ou de mettre en œuvre ces politiques environnementales. Pour ce faire, renvoyant le lecteur à deux synthèses récentes et complémentaires sur la conception théorique des territoires par les géographes (Arnaud de Sartre, Gagnol, 2012  ; Moine, 2006), l’objectif de cet article consiste à faire émerger une grille d’interprétation des dysfonctionnements de l’action publique territoriale issus pour l’essentiel des chevauchements de compétences, ou de périmètres, se manifestant de l’échelle départementale à la parcelle, donc de part et d’autre de l’échelle communale, centrale dans cette analyse. Il repose sur l’hypothèse que les emboitements des entités territoriales et les imbrications des spatialités d’acteurs (les agriculteurs et les élus locaux pour l’essentiel) participent de manière essentielle à la définition des "concernements géopolitiques" (Brunet P., 2008), notamment des responsabilités et des légitimités. Ceci conduit à ce que les degrés et les conditions d’enrôlement des acteurs dans les dispositifs locaux de gestion de l’eau connaissent des variations considérables d’une aire d’alimentation du captage (AAC) à l’autre, que les procédures prennent souvent mal en compte.

8Pour en démontrer la validité, cette recherche s’attache à décrypter les relations découlant de la rencontre entre les structures territoriales (dans leurs combinaisons hiérarchiques - emboitement, inclusions - et morphologiques - chevauchement, éloignement, connexité) et les acteurs du fonctionnement territorial (et les valeurs qui les animent). Elle s’appuie pour cela sur les conceptions de l’espace promues par une géographie revendiquant comme objet l’étude de la dimension spatiale des rapports sociaux, notamment sur les concepts proposés par M. Lussault (2007) dans des perspectives plutôt urbaines, adaptés ici à des combinaisons territoriales largement rurales.

9L’itinéraire démonstratif débute par une formalisation conceptuelle des territoires, des acteurs, et de leurs relations, afin de proposer un outil d’interprétation de l’action publique dans des situations territoriales variées. Puis il examine quelques territoires de gestion de l’eau potable, de taille d’abord petite puis beaucoup plus grande, dont les acteurs disent qu’ils marchent, pour essayer de comprendre en quoi, et pourquoi. Il cherche ensuite à mettre à jour les facteurs conduisant à ce que l’action publique ne marche pas, ou mal, à partir d’exemples de territoires de taille intermédiaire, les plus courants aujourd’hui. Pour finir, il tente sur la base de modèles (carto) graphiques de dégager des principes génériques gouvernant la réponse territoriale des sociétés aux injonctions politico-administratives impliquant une spatialisation de l’action publique.

Les territoires de l’action publique locale et leurs acteurs

Acteurs, espaces et territoires : les conditions géographiques du concernement par une politique de gestion de la ressource en eau

10Les promoteurs d’une action publique territorialisée rassemblent sous le vocable de territoire des entités spatiales de différentes natures. Si l’on suit M. Lussault (2007), sont impliquées dans la gouvernance de laire constituée par un SIVU "Eau potable", trois autres aires de taille plus restreinte : les communes, les périmètres de protection des captages et les parcelles. S’y ajoute un second type d’entité, qui n’est pas une aire, mais un réseau, celui de l’adduction d’eau potable (figure 1).

Figure 1 : Les espaces de l’action publique fournissant et préservant l’eau potable (d’après Lussault, 2007)

Figure 1 : Les espaces de l’action publique fournissant et préservant l’eau potable (d’après Lussault, 2007)

11C’est par l’intermédiaire des aires, dont certaines peuvent être vues comme des territoires, que des acteurs se trouvent enrôlés dans la procédure selon des modalités parfois très différentes. La plus petite d’entre elles, la parcelle, est définie dans le cas qui nous occupe par son contenu. Celui-ci résulte d’un choix effectué par son exploitant (qui n’en est pas toujours propriétaire) dans le cadre d’une stratégie productive déterminée à l’échelle de l’exploitation. En son sein, le contenu de la parcelle et les actions qu’on y conduit dans le cas d’une culture (labour, semis, traitements phytosanitaires et engrais, récoltes) sont commandés par son projet économique, destiné à lui assurer un revenu. Des éléments de configuration participent aussi à ce choix. Certains sont internes à l’exploitation (par exemple la taille, la forme, ou la distance au siège d’exploitation, son caractère mécanisable ou non et les contenus des autres parcelles, dans un système d’élevage qui exige tant d’hectares de maïs ensilage pour nourrir tant de vaches laitières - Benoît, 1985  ; Soulard, 1999). D’autres sont externes, comme les contenus de parcelles voisines (du maïs semences, ou des cultures sous label AB, susceptibles d’engendrer des périmètres de non-contamination - Poinsot, 2006), mais aussi l’inondabilité de la parcelle (dans ce cas, on y laissera plutôt une prairie qu’une culture) ou son inclusion dans un périmètre de protection. Ce dernier, sur des bases non plus fonctionnelles, ni naturelles, mais réglementaires, imposera par exemple une réduction des apports azotés, diminuant d’autant les rendements donc les revenus potentiels. Suivant le pourcentage de la surface agricole utilisée (SAU) que représente la parcelle pour l’exploitation, l’impact de la mesure sur son équilibre économique sera différent.

12Aire d’une échelle supérieure à la parcelle, puisqu’elle en inclut plusieurs, l’AAC n’est pas de même nature. Dans le registre des cinq usages fondamentaux de l’espace identifiés par Brunet (1990 - Approprier, Exploiter, Habiter, Echanger, Gérer), elle n’est pas définie par son appropriation ou son exploitation (contrairement à la parcelle), mais par sa gestion : c’est un périmètre réglementaire, à l’image de ceux définis par un Plan de Prévention des Risques d’Inondation (PPRI) ou Technologiques (PPRT). À ce titre, ce sont des organismes gestionnaires (des administrations départementales) qui ont exigé, au nom d’une réglementation nationale, qu’un hydrogéologue en définisse le contour (puisqu’il découle de limites essentiellement topographiques qui commandent la géographie des ruissellements et des infiltrations) dans un souci de protection de la qualité des eaux captées. Une fois cette opération effectuée, ce contour concerne d’une part certaines parcelles agricoles - et donc leurs exploitants - mais aussi un ou des maires qui découvrent que le périmètre de l’AAC est inclus dans leur commune ou en déborde, concernant des parties de communes voisines, voire en incluant totalement d’autres. Ce périmètre, élaboré sur des bases d’origine naturelle et socialisé par un diagnostic technique, implique alors un ou des élus qui se trouvent de ce fait concernés par le biais du territoire qu’ils administrent.

13Cette troisième catégorie d’aires se distingue de la parcelle ou de l’AAC par le fait que la commune doit son unité non pas à un exploitant, ou un diagnostic technique, mais au pouvoir qu’exerce une autorité sur l’ensemble de l’aire, et sur elle seule. Cette spécificité conduit à discuter deux aspects essentiels de son fonctionnement, d’une part le domaine d’action et la portée de cette autorité, d’autre part, son origine dont dépend souvent sa légitimité aux yeux de certains acteurs. Son domaine d’action est déterminé par les lois de décentralisation qui précisent les compétences pour lesquelles l’autorité du Conseil municipal est souveraine et celles qui sont partagées, avec l’État ou d’autres collectivités territoriales.

14Pour le SIVU, l’origine du pouvoir ne tient pas à une élection, mais à une délégation de compétences effectuée par les communes. Sa légitimité est donc moindre, à la fois parce que son président n’est pas directement élu par les habitants, mais aussi parce que, élu par ses pairs, il peut être désigné contre l’avis des délégués de certaines communes membres. Son intervention éventuelle y souffrira donc du fait que l’autorité attribuée à son président n’y aura été voulue par personne. Si les décisions à y prendre relèvent de dispositifs techniques (étendre une branche du réseau, construire un lieu de stockage nouveau) ou de compétences indiscutablement déléguées par les communes au syndicat (attribuer le marché de la distribution de l’eau par le biais d’une délégation de service public), elles pourront difficilement être contestées. Par contre, décider autour d’un point de captage s’il vaut mieux inciter les agriculteurs proches à modifier leurs pratiques, procéder à un remembrement pour attribuer aux agriculteurs Bio les parcelles voisines des puits, ou acheter par la contrainte d’une DUP des parcelles stratégiquement essentielles, relève de démarches où la légitimité de l’autorité syndicale est discutable. La commune ayant délégué la compétence "adduction d’eau potable" conserve en effet celle sur la réglementation foncière à travers le plan local d’urbanisme. Le recours à de telles mesures, légitimes pour les dirigeants du SIVU, peut donc engendrer des conflits de légitimité entre les élus communaux et syndicaux. Agir au nom d’une entité spatiale (le SIVU), pourtant instituée en territoire par ses propres acteurs, conduit donc souvent à rencontrer ce type de conflits, intrinsèquement liés à l’exercice du pouvoir dans des territoires imbriqués par des relations inclusives.

  • 5 Interdit depuis le 1er janvier 2017 en application de la loi de transition énergétique du 18 août 2 (...)

15À ces débats concernant la légitimité des élus, peuvent s’en ajouter d’autres, relatifs à l’équité des contraintes mises en place. Si, au nom de l’intérêt général des habitants de la commune, l’élu peut imposer aux agriculteurs concernés par leurs parcelles de modifier leurs pratiques productives, ceux-ci pourront l’interpeller au regard de celles qu’on fait peser, ou non, sur les exploitants des parcelles voisines. On peut ainsi contester les contenus concernés (pourquoi les parcelles de prairies ne subissent-elles pas les mêmes contraintes que celles en maïs  ?), le périmètre ("alors que les eaux souterraines viennent aussi de l’amont, pourquoi la limite de l’AAC est-elle fixée là, me concernant et pas lui  ?"), l’existence d’autres catégories d’acteurs susceptibles de polluer (les employés communaux entretenant les espaces publics à l’aide de désherbants5) ou sur les conditions et les montants d’attribution d’éventuelles compensations financières sous la forme de Mesures Agro-Environnementales et Climatiques (MAEC). Cette première grille d’analyse des conditions territoriales de gestion d’une ressource locale doit être prolongée d’un regard sur ce que signifie le concernement (Benoît et al., 1997  ; Petit, 2013  ; Thareau et al., 2014  ; Vincent, 2016) des acteurs.

Imbrication et chevauchement des territoires d’action : concernement territorial et concernement sectoriel

  • 6 Que l'on retrouve, sous des formes voisines, dans la gestion des aires Natura 2000 ou des PPR.

16Les procédures de protection des AAC6 prévoient, lorsque la qualité de la ressource est menacée, de mettre en place un Programme d’Action Territorial (PAT). Sa gestion est assurée par un Comité de Pilotage (le COPIL). Il réunit les acteurs impliqués qui, se concertant, ajusteront les moyens mis à disposition par l’auteur de la politique (ici notamment des MAEC) aux nécessités locales. S’y trouvent réunies des personnes représentant les organismes concernés par le problème, donc souvent les représentants d’organisations départementales, qu’il s’agisse de l’administration d’État (la DDT, l’antenne départementale de l’Agence Régionale de Santé - ARS, etc.), du Conseil Départemental, ou de la chambre d’agriculture. Ils ne sont donc pas là comme acteurs du territoire, mais comme acteurs d’un territoire plus vaste, le Département, qui englobe l’ensemble des SIVU qui s’y trouvent, en totalité ou en partie. Y participent aussi évidemment le président du SIVU et quelques délégués. S’ils sont là certes comme gestionnaires du territoire, leur présence est légitimée au départ par leur appartenance à des communes membres, donc des territoires dans le territoire. On a vu qu’y participaient aussi des acteurs encore plus locaux que les locaux (on dirait d’échelle microlocale si le local est ici constitué par le niveau du SIVU, voire des communes qui le constituent), les agriculteurs concernés par leur exploitation de parcelles incluses dans l’AAC. Mais, à regarder de près, il peut arriver que si les parcelles qu’ils exploitent les impliquent dans l’affaire, leur siège d’exploitation les dés-implique lorsqu’il est situé dans des communes non concernées par les captages voire dans des communes situées hors du SIVU. Des degrés de concernement différenciés sont donc identifiables.

17Aux acteurs présents sur la base d’un concernement territorial s’ajoutent ceux que l’on sollicite au titre d’un concernement sectoriel. Il peut conduire à intégrer au COPIL le chargé de mission d’une association d’agriculteurs biologiques dont le modèle séduit pour les abords des points de captage, ou le représentant de la Société d’Aménagement Foncier et d’Équipement Rural (SAFER) susceptible de préempter certaines parcelles pour les collectivités concernées, voire celui d’une coopérative agricole (aux périmètres d’action ne correspondant à peu près jamais ni à celui du SIVU, ni aux limites départementales - Vincent, 2016) invitée parce qu’elle distribue aux agriculteurs des pesticides dont les résidus contaminent l’eau potable.

18Ce rapide survol des motifs du concernement territorial ou sectoriel des acteurs révèle que le territoire de l’action qui les réunit (ici une AAC) ne correspond qu’assez peu aux territoires d’action de chacun d’eux. C’est donc que le territoire dans lequel on les institue comme participants à la mise en place de telle action sectorielle n’est pas seul en jeu. Il s’inscrit dans des entités spatiales qui l’englobent (le département ou celui de l’agence de l’eau), dans d’autres qu’il englobe (les communes, les parcellaires des exploitations agricoles concernées) et dans d’autres enfin avec lesquels des chevauchements plus ou moins prononcés sont à l’œuvre, comme ceux des coopératives agricoles, de tel organisme de promotion de l’AB, voire d’agriculteurs exploitants ici, mais résidant ailleurs.

Qualité et légitimité de l’implication territoriale dans les organes de gouvernance départementaux et locaux

19À ces modalités de concernement liées aux origines institutionnelles des participants, peuvent s’ajouter une qualité et une légitimité variables de leur implication territoriale. Au sein des organisations participant aux COPIL de tel PAT (l’ARS, la Chambre d’agriculture, etc.), peuvent en effet exister, ou non, des compétences territoriales facilitant l’échange avec les locaux, ou l’entravant, dont ni les responsables ni les salariés n’ont souvent conscience. On a ainsi vu en l’espace de quelques décennies la structure interne des chambres d’agriculture passer d’un modèle "territorial" à un modèle "sectoriel" (Brunier, 2016  ; Esposito-Fava, A., 2010  ; Auricoste et al., 2009). Le conseiller agricole d’hier se voyait ainsi affecté à un territoire (deux ou trois cantons bien souvent) au sein duquel il rencontrait tous les agriculteurs au fil de leurs demandes (un dossier de demande de subvention à monter, un conseil technique sur telle méthode de culture, etc.), les connaissant ainsi individuellement, mais aussi collectivement dans leurs projets communs (créer ou élargir telle Coopérative d’Utilisation du Matériel Agricole - CUMA), mais aussi leurs conflits (sur les terres, dans le champ syndical, etc.). Il est devenu aujourd’hui le spécialiste d’un secteur (le Bio, les grandes cultures, le maraichage, les prairies, etc.), mais à l’échelle d’un demi-département, voire d’un département entier. Chacun d’entre eux y connait donc la plupart des agriculteurs impliqués dans son domaine de compétences, mais aucun d’entre eux ne connait, à l’échelle des fragments du territoire départemental hier sillonné par les conseillers locaux, la totalité des agriculteurs et leurs relations.

20Dans ce contexte, lorsque l’action publique exige de convoquer à tel COPIL un représentant de la chambre d’agriculture, on y envoie untel ou untel, mais plus jamais "celui du microterritoire" qui, le connaissant finement, avait la confiance de certains agriculteurs au moins et pouvait donc à la fois expliquer leurs problèmes aux membres des organismes non agricoles, et se faire le relais de ces derniers en direction du monde agricole. Ce mouvement de sectorisation des organes départementaux que l’on retrouve dans d’autres chambres consulaires, mais aussi dans les administrations, tient à la complexité juridique et technique croissante de nombre de domaines d’action. Elle exige une spécialisation sectorielle des agents et des services, mais entre en contradiction avec la demande des mêmes organismes d’une territorialisation de l’action publique. Elle illustre le fait que la dimension heuristique de leur fonction leur indique que la résolution des problèmes exige des solutions coordonnées, qu’on voudrait faire émerger par le territoire, alors que leur organisation interne évolue en direction inverse. Si la complexité du jeu territorial tient certes à des questions d’échelle et de configuration, les acteurs des échelles englobantes, eux-mêmes pris dans les logiques de leurs organisations, participent donc eux aussi à la construction du problème.

21À ces enjeux relatifs à une qualité de la connaissance territoriale des acteurs d’en haut, peuvent s’ajouter ceux relatifs à la légitimité de la représentation de ceux d’en bas. La structure démographique et sociale des communes ou de leurs groupements peut en effet conduire à ce que tel conseil municipal inclut des agriculteurs impliqués dans la pollution de l’eau, alors que dans la commune voisine aucun agriculteur n’y participe. L’échange entre groupes sociaux distincts dans l’arène démocratique que constitue le conseil municipal se trouve dans un cas facilité, dans l’autre non. Dans le second cas, la légitimité sociopolitique du maire se trouve de plus affaiblie par le fait que le conseil municipal n’est plus celui d’une communauté où tous les groupes sociaux, peu divers, sont présents, mais une société, sociologiquement très différenciée par la rurbanisation dont certaines catégories sont absentes (Eizner, 1974  ; Candau, Rémy, 2009). Concernés par l’inscription territoriale d’une politique de l’eau, les élus peuvent dans ce cas manquer de légitimité vis-à-vis d’un groupe social impliqué, ici les agriculteurs, faute de le voir représenté au Conseil municipal, donc de l’associer aux décisions publiques locales (Mormont, 2009  ; Poinsot, 2017).

22Par ce premier parcours parmi les entités spatiales concernées par la gestion locale de l’eau potable, on met en lumière la manière dont les acteurs locaux et départementaux se trouvent enrôlés dans les dispositifs de gestion, donc mis en relation les uns aux autres par le biais des entités spatiales au sein desquels leurs activités ou leurs responsabilités se déploient. En découle une grille d’analyse des modalités de territorialisation de l’action publique locale qui s’articule autour de quatre familles de déterminants en interaction : les acteurs, les espaces de leur enrôlement (dont certains sont des territoires, mais pas tous), les configurations de ces espaces (liés par des relations d’inclusion, de chevauchement, d’interconnexion, etc., nous y reviendrons) et les valeurs (pour l’essentiel de responsabilité, légitimité et équité) au nom desquelles agissent les acteurs. Ces interactions se trouvent modifiées, combinées, amplifiées ou réduites, suivant les conditions territoriales de leur opération, qu’elles résultent de choix des acteurs de la gestion ou de déterminants structurels.

23Examinons maintenant à partir d’une organisation territoriale relativement simple comment ces quatre déterminants peuvent se combiner pour produire une action publique territorialisée qui marche, au moins aux yeux de certains.

Les conditions territoriales d’une action publique réussie : le cas de l’AAC d’Estang

  • 7 Groupements de parcelles sur la base desquelles sont effectuées les déclarations de surface (et leu (...)

24Créé en 1956, le SIAEP de la région d’Estang alimente 17 communes du Gers représentant 5000 abonnés. Pour protéger une ressource dont la qualité se trouvait menacée par les pollutions agricoles, un PAT a été lancé dès 2011 pour une durée de 5 ans au titre du classement de ses captages comme ressource prioritaire par le Grenelle de l’environnement. Le bilan réalisé à son terme, préparatoire du suivant, décrit la mise en œuvre de cette politique publique territorialisée. Outre la définition d’un PPR protégeant le captage des pollutions accidentelles, ce statut impose la délimitation d’une AAC. Sa superficie, 273 ha, a été étendue à une zone de protection de 470 ha englobant tous les îlots PAC7 incluant des parcelles concernées par l’AAC (Carte 1).

25Le diagnostic des teneurs en pesticides et en nitrates (de 20 mg/l en 1990, elle est passée à 35 en 2007 - Dugoujon, 2016) conclut que la menace principale relève de pollutions agricoles. Leur réduction exige l’implantation de couverts d’intercultures sur les parcelles de tournesol et de maïs, et la réduction des apports en nitrates (en visant aussi les prairies) comme en pesticides (en ciblant aussi les vignes et en encourageant la conversion à l’agriculture biologique). Anticipant la loi de transition énergétique interdisant lusage de produits phytosanitaires par les collectivités, un volet non agricole prévoit parallèlement que sur la commune d’Estang, services municipaux et particuliers soient incités à réduire l’usage des pesticides, notamment des désherbants utilisés par le service d’entretien de la voirie.

26Pour assurer la mise en œuvre des prescriptions, un COPIL rassemble des organismes de compétence supra-départementale (l’Agence de l’Eau Adour-Garonne, l’ARS, la DREAL et le Centre Régional de la Propriété Forestière - CRPF Midi-Pyrénées), de compétence départementale (le Conseil Départemental, la Chambre d’Agriculture, la DDT, l’association Arbres et Paysages 32, le Groupement d’Agriculture Biologique et Biodynamique du Gers -GABB 32, l’antenne départementale de l’Union Fédérale des Consommateurs- UFC Que Choisir), des acteurs publics ou privés de compétence infra-départementale ou trans-départementale (le SIAEP, le Pays d’Armagnac, la Communauté de communes du Grand Armagnac, la commission locale du SAGE Midouze, la coopérative agricole Vivadour) et des organismes ou des particuliers de la commune (la mairie d’Estang, des représentants des exploitants agricoles). Considérant que l’AAC ne concerne que la commune d’Estang, la part des locaux dans cette assemblée apparait faible, l’essentiel des membres intervenant pour une fonction de contrôle (l’administration d’État pour l’essentiel) ou pour leur implication dans l’un des secteurs concernés (essentiellement l’agricole).

Carte 1 : L’aire d’alimentation de captage d’Estang (Gers)

Carte 1 : L’aire d’alimentation de captage d’Estang (Gers)

27La recevabilité du PAT au sein de la population agricole a été évaluée par une enquête (Dugoujon, 2016) auprès de dix agriculteurs de l’AAC (sur un total de dix-sept exploitants concernés) ainsi qu’auprès de cinq organismes extérieurs : l’agence de l’eau, la délégation ARS du Gers, les services "Agriculture" et "Eau" de la DDT, le Conseil départemental. Le comparant volontiers à un autre PAT du Gers qui a mal fonctionné (il concernait 700 agriculteurs), ces intervenants externes se déclarent majoritairement satisfaits du déroulement de celui-ci.

28Pour les agriculteurs ayant participé aux réunions préparatoires (six d’entre eux exploitent une large part des surfaces agricoles de l’AAC), la perception est différente. Le rapport numérique entre les locaux et les extérieurs apparait d’abord insupportable : "A une époque je les avais comptabilisés, il y avait plus d’acteurs en dehors du PAT, que d’acteurs sur le PAT. On était six agriculteurs, ils étaient quinze représentants de différentes formes juridiques et sociétales et compagnie. Entre les coopératives, l’Agence de l’eau, le Conseil général, la DREAL, tout le monde, c’était affreux. Ils venaient à deux ou trois par truc en plus. Heureusement que ça n’a pas duré longtemps parce que je me serais mis en colère. Les grandes messes, j’appelle ça une grande messe. […] C’est ce que je regrette dans ce monde qu’on a mis en place. C’est qu’on a mis en place un système dans un millefeuille total, on ne sait pas qui fait quoi. Et là on est les derniers dindons de la farce. On dirait que sans ces organismes, rien ne se fait, rien ne se passe. Ce n’est pas pour ça que ça marchait bien, ils se renvoyaient la balle l’un à l’autre. On a perdu un temps fou et on a rien fait de positif, on a perdu deux ans rien qu’avec ça. Sur un PAT de cinq ans, il y en a trois à peu près qui ont marché. Les deux premières années, c’était une catastrophe terrible" (un agriculteur, cité par Dugoujon, 2016).

29Tous se rejoignent ensuite pour déplorer que les MAEC ne concernent que les parcelles de l’AAC, excluant celles situées hors du périmètre. Modifier des pratiques sur une partie seulement des parcelles leur parait incohérent et peu commode, la dimension systémique de l’exploitation exigeant des évolutions globales (Vincent, 2016). La perception des mesures (les Mesures Agro-Environnementales Territorialisées - MAET - à l’époque) destinées à faire évoluer les pratiques suscite plus de divergences. Certains cultivateurs se plaignent du fait que le pourcentage de diminution des intrants exigé (diminuer l’Indice de Fréquence de Traitement (IFT) phytosanitaire de 30 %) a été calculé sur la base des niveaux d’application pratiqués en année N, alors que ces valeurs résultaient déjà d’années d’efforts de réduction effectués sans subvention. Réduire encore les valeurs a donc été perçu comme difficile, mais aussi injuste puisque pour d’autres (un agriculteur AB et un éleveur), ces MAET sont venues, sans effort supplémentaire, subventionner des pratiques qu’ils appliquaient déjà.

30Des tensions apparaissent aussi entre ceux qui ont joué le jeu du PAT et les autres. Si les premiers admettent la non-participation de voisins proches de la retraite, ils dénoncent l’absence d’un gros viticulteur qui exploite 80 ha dans l’AAC (soit 10 % de la surface totale de son exploitation, pour l’essentielle située dans une autre commune). "Pourquoi moi je vais faire attention et le gars à côté il ne va pas faire attention  ? L’eau, elle arrive au même endroit. Parce qu’en clair, ce qu’on fait ça ne sert à rien, parce que si les autres à côté ils font comme avant. Ça n’apporte pas grand-chose" (un second agriculteur, cité par Dugoujon, 2016). Certains menacent donc de délaisser la procédure si l’attitude de ce viticulteur ne change pas. Dans ce cas, le groupe participant pourrait voler en éclats, hypothéquant la poursuite des efforts communs.

Figure 2 : Estang : une AAC de légitimité communale forte

Figure 2 : Estang : une AAC de légitimité communale forte
  • 8 D'après Dugoujon (2016), 1555 questionnaires ont été distribués par voie postale dans les 17 commun (...)

31Si cette solidarité résiste pourtant, c’est que les ressorts d’une citoyenneté locale sont à l’œuvre (Figure 2). Plusieurs agriculteurs sont d’abord membres du Conseil municipal alors que la maire d’Estang est aussi Présidente du SIAEP. Les enjeux de potabilité de l’eau étant donc débattus en mairie et les agriculteurs-conseillers y sont sensibilisés depuis longtemps. Leur parole contribue donc à légitimer le PAT parmi les agriculteurs actifs, sans que soit ressentie une culpabilisation importée par des administrations extérieures. Tous ont ensuite conscience que l’eau captée à Estang approvisionne l’ensemble de leurs voisins : 80 % des enquêtés d’Estang connaissent le captage, et 60 % ont conscience de l’existence du PAT8. Ces deux facteurs expliquent que les agriculteurs admettent leur responsabilité dans l’évolution des taux de pollution. Leur concernement territorial est donc fort, car induit par au moins deux ressorts : un concernement parcellaire (Benoît et al., 1997  ; Petit, 2013  ; Vincent, 2016) et un concernement citoyen.

32L’implication des agriculteurs de l’AAC dans la procédure PAT conforte, et légitime sans doute, leurs critiques du rôle des organismes externes. Certains suggèrent ainsi une gouvernance mieux territorialisée. Le rôle du SIAEP dans la procédure serait accru sous la forme d’une assistance à la gestion des dossiers exigés des agriculteurs, d’une fonction de centralisateur-amortisseur du paiement des subventions (parfois versées avec un plus d’an de retard), voire de contrôle des pratiques. Cette proposition tient au fait que l’organisme est perçu comme le seul local, efficace, et inspirant la confiance par l’interconnaissance étroite nouée avec le président et le technicien. Cette proposition explique la forte résistance manifestée au projet de regroupement des SIAEP locaux en un SIAEP départemental porté par le Conseil Départemental, et imposé par la loi NOTRe. Il créerait à leurs yeux un organisme méconnaissant les problèmes locaux et interdisant des rapports de confiance.

33Ce premier examen d’une organisation territoriale considérée par les acteurs publics comme plutôt efficace n’est heureusement pas un cas unique. Les travaux conduits par Bosc et Doussan (2009) dans l’arrière-pays biterrois dépeignent ainsi à Vacquières, siège du SIAEP du Brestalou, une situation assez similaire. En changeant d’échelle, les cas bien connus de Vittel ou de Munich sont aussi considérés comme des succès. L’implication des agriculteurs, bien plus nombreux, y tient beaucoup aux arrangements contractuels (Krimmer, 2010) et aux moyens financiers considérables apportés par la ville de Munich (Grolleau et McCann, 2012) ou par la société des eaux minérales pour Vittel (Deffontaines 1998  ; Héllec, 2015). Dans ce dernier cas, un concernement citoyen voisin de celui d’Estang semble cependant aussi à l’œuvre, par l’emploi que l’entreprise fournit à 1300 salariés de la région. Des membres de nombreuses familles des communes de l’AAC s’y trouvant employées, une citoyenneté locale mobilise les agriculteurs concernés par la protection d’une ressource "emploi" (en s’interdisant la mise en péril de l’entreprise) qui remplace celle de l’eau potable des habitants des cas précédents.

34Si des processus vertueux apparaissent à l’œuvre au sein de ces SIAEP caractérisés par leur taille, tantôt très petite, tantôt très grande, la légitimité des organisations territoriales apparait bien plus contestée dans les SIAEP de taille intermédiaire, très répandus.

Des combinaisons territoriales enchevêtrées engendrent une spécialisation territoriale : le PAT de la nappe alluviale du gave de Pau

35Les situations qui précèdent ne représentent qu’une minorité de cas. Confrontés à une dégradation généralisée de la qualité des eaux (Soulard, 1999), nombre de syndicats ruraux similaires à Estang ou Vacquières, dépourvus de personnels et de moyens financiers, ont dû fermer des captages. Les organismes de tutelle (notamment les Conseils Départementaux dans le cadre des schémas départementaux - Caillaud, 2015  ; Grandgirard et al., 2009), ont donc encouragé la recherche de nouvelles ressources, le traitement technique des eaux polluées par des filtres, mais surtout les interconnexions entre syndicats pour pallier les pics de pollution accidentels ou saisonniers. Ces solutions palliatives et curatives n’empêchent pas le soutien à des actions préventives autour des captages stratégiques puisque l’abandon des plus petits concentre la production sur quelques majeurs. Ce mouvement est cependant entravé par le fait que les captages susceptibles d’approvisionner des centaines de milliers d’habitants sont rares et que les SIAEP ruraux ne peuvent transporter l’eau sur des distances trop longues.

  • 9 Bien décrit par ex. pour l'Ille-et-Vilaine par Caillaud (2015).

36La constitution de SIAEP de taille intermédiaire constitue donc un objectif largement partagé. Il s’agit de structures desservant quelques dizaines de milliers d’habitants, disposant d’un personnel significatif (5 à 10 agents bien souvent), et gérant des budgets de quelques millions d’euros. Dans un souci de simplification des multiples intercommunalités enchevêtrées, la loi NOTRe les incite à basculer dans le giron des nouveaux Établissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI). Leur population minimale doit atteindre 15 000 habitants, partageant les territoires départementaux en 10 à 20 entités de taille optimale9, conjuguant l’efficience gestionnaire à la conservation d’une proximité avec le niveau local. Les bassins d’alimentation et/ou les périmètres de protection de ces captages débordent donc souvent les limites d’une seule commune. Engendrant dès lors l’implication d’élus et d’agriculteurs plus nombreux, ils mettent à mal les ressorts de citoyenneté communale à l’œuvre à Estang sans pour autant donner l’assise financière permettant le partenariat productif décrit à Vittel. C’est l’examen des logiques territoriales à l’œuvre à cette échelle que l’on doit maintenant conduire.

Carte 2 : Le Plan d’Action Territorial de la nappe alluviale du gave de Pau

Carte 2 : Le Plan d’Action Territorial de la nappe alluviale du gave de Pau
  • 10 Deux des SIAEP qui le constituent ont été finement étudiés par C. Beslay (2006) dont nous avons rep (...)
  • 11 Parmi les quatre TAP, un seul est concerné par le statut d’AAC "Grenelle".

37Nous disposons pour cela d’informations précises sur le cas d’un PAT représentatif de cette catégorie de territoire, celui du gave de Pau10. Mis en place en 2008, il concerne 50 communes et quatre zones de captage (appelées localement "territoires d’action prioritaires" - TAP11) associées à autant de SIAEP, alignés le long du gave de Pau, à l’amont et à l’aval de cette ville (Carte 2). Leur réunion en un seul PAT tient au fait que l’Agence de l’eau Adour-Garonne, estimant que les enjeux de protection étaient identiques sur l’ensemble des terrasses alluviales abritant la nappe, a jugé préférable de conduire une politique coordonnée, incitant les acteurs à rassembler les quatre TAP en un seul PAT. Leur superficie cumulée atteint donc 2000 ha et concerne 200 agriculteurs. Dans ce cadre, une animatrice a été recrutée et voit son bureau installé au siège du plus gros des SIAEP, celui du NE de Pau (Carte 2). Sa mission consiste à faire évoluer les pratiques maïsicoles (qui concerne 54 % des TAP), mais aussi celles des habitants, des communes et des entreprises (la SNCF, les autoroutes) mobilisant des pesticides, ou déversant des effluents susceptibles de contaminer la nappe. Mais la multiplicité des acteurs concernés rend leur implication collective difficile et les résultats peu probants. Seuls 19 % des exploitants ont signé des MAET tandis que des puits sont fermés pour cause d’irrespect régulier des normes, envoyant un mauvais signal aux agriculteurs que l’on tente de mobiliser.

38L’une des difficultés de la démarche tient à la fragmentation de l’aire en quatre ensembles, les SIAEP et leurs TAP respectifs. Chacun possédant une histoire, une configuration territoriale, et un système d’acteurs propres, l’examen détaillé de trois d’entre eux révèle comment la territorialisation d’une action publique a priori uniforme se heurte à des obstacles géographiquement différenciés au sein d’un PAT pourtant hydrologiquement légitime.

Le SIAEP des Trois cantons

  • 12 Nom donné en Béarn aux rivières à forte torrentialité issues des Pyrénées.

39Le SIAEP des Trois cantons concerne trente communes en assainissement et vingt-quatre en Adduction d’Eau Potable (AEP), soit 6 200 abonnés en eau potable représentant plus de 14 000 habitants. Il tient sa ressource d’un périmètre de protection rapproché de 150 ha (élargi à 600 ha par son périmètre de protection éloigné) établi sur quatre communes de la rive droite du gave12. La Carte 3 montre qu’une partie est couverte par la ripisylve du gave de Pau tandis que le reste concerne des terres agricoles. Parmi les exploitants concernés, la mise en œuvre des MAEC ne progresse que lentement pour plusieurs motifs.

40Le premier tient au fait qu’une partie des agriculteurs sont doubles actifs, statut fréquent chez des maïsiculteurs ne cultivant souvent que 20 ou 30 hectares. Nombre d’entre eux délèguent donc la fonction productive à des entreprises de travaux agricoles, peu enclines à modifier leurs pratiques pour quelques parcelles du TAP qu’elles travaillent pour le compte d’autrui.

  • 13 Direction Régionale de l'Industrie, de la Recherche et de l'Environnement.

41Le second tient à la relation qu’entretiennent quelques agriculteurs monoactifs au SIAEP, entachée d’un conflit qui reste dans les mémoires. En 2004, encouragé par le Conseil Général qui subventionne l’opération à 35 %, le président du SIAEP a proposé aux agriculteurs d’acheter leurs terres situées au sein du périmètre rapproché. Or, les niveaux de prix proposés (bien trop bas) ont suscité leur colère, encouragée par le maire de la principale commune concernée par le TAP, maïsiculteur lui-même. Cet évènement a révélé l’existence d’un clivage entre les agriculteurs et les élus du SIAEP, mais aussi d’une fracture au sein des élus du syndicat. La Carte 3 montre en effet qu’à la différence d’Estang ou de Vacquières, où le maire de la commune portant l’AAC est aussi président du SIAEP, celui des 3 Cantons est dirigé par des élus de communes non concernées par le TAP. Cette fracture ne résulte pas tant d’un affrontement entre responsables que d’un désintérêt des élus des communes de l’AAC pour le problème. Les agriculteurs de leurs communes, sociologiquement très minoritaires dans une population de salariés travaillant à Pau ou sur le bassin de Lacq, ne sont en effet que peu ou pas représentés dans les conseils municipaux. La gestion du syndicat repose donc sur des élus intéressés par la dimension techno-économique de l’eau (l’actuel président est ingénieur des mines, ancien de la DRIRE13) plus que sur la base du concernement territorial de leur commune. Préoccupés de l’adaptation du réseau à une population croissante (branchements, création de stockages), ils ne cherchent pas à entretenir des relations de citoyenneté locale avec des agriculteurs avec lesquels ils n’ont ni proximité culturelle, ni territoriale.

Carte 3 : Le syndicat Eau et Assainissement des 3 Cantons

Carte 3 : Le syndicat Eau et Assainissement des 3 Cantons

42Le souci de répondre à l’évolution de la demande s’est ici traduit par une politique d’interconnexion avec d’autres syndicats (une adaptation de la spatialité du réseau) plus que par un intérêt renforcé pour ce qui se jouait dans l’AAC, comme à Estang ou Vacquières. D’une situation de SIAEP fermé, dont le réseau était connecté à un lieu de captage unique, on est ainsi passé à un réseau de SIAEP ouvert, interconnecté à quatre autres (Carte 3). Si ces connexions étaient d’abord destinées à des réalimentations ponctuelles (en réponse à des pollutions ou des fuites accidentelles), elles sont progressivement devenues permanentes. Il est en effet commode d’alimenter certaines parties du réseau depuis le syndicat voisin s’il dispose de ressources excédentaires ou de mettre aux normes une eau de qualité déficiente par des mélanges s’il dispose d’une eau de meilleure qualité. Par ce jeu sur le réseau, le syndicat a ainsi accepté l’adhésion de petits syndicats voisins en mal de ressources, mais s’est aussi connecté à un syndicat riche en eau de qualité, celui de Donzacq dans les Landes proches. À mesure qu’il sécurisait la ressource par une stratégie relevant de sa spatialité réticulaire, ce mouvement déterritorialisait le rapport du SIAEP aux agriculteurs de son AAC. Illégitimes aux yeux de ses derniers pour ne pas être élus de leur commune, les élus syndicaux perdaient toute capacité de responsabilisation territoriale en créant des accès à des ressources alternatives. Concerner les agriculteurs de l’AAC en leur disant : "vous êtes seuls responsables de notre alimentation en eau", devenait impossible puisque d’autres solutions étaient apparues.

Le SMNEP

43Le Syndicat Mixte du Nord-Est de Pau (SMNEP) constitue le pendant du SIAEP des Trois Cantons, mais à l’extrémité orientale du PAT. Sa structure résulte de la fusion en 1963 du SIAEP de Nay avec trois syndicats voisins, prolongée par plusieurs adhésions successives de syndicats préexistants ou de communes seules (Carte 4). Le mouvement débouche sur une structure regroupant aujourd’hui 167 communes et desservant près de 100 000 habitants.

  • 14 du nom d'une des 4 communes concernées.

44Par cette extension qui dépasse celle des autres SIAEP du PAT, elle dispose d’accès à des ressources multiples dont l’AAC de Bordes14 qui l’alimentait dès les années 60, mais ne constitue plus qu’un des points d’alimentation. À l’image du SIAEP des Trois Cantons, la pression sur les élus, engendrée par la dégradation de la qualité du captage, s’en trouve allégée, mais délégitimise dans le même temps les injonctions effectuées auprès des agriculteurs de l’AAC, des ressources alternatives étant accessibles ailleurs. On constate là encore une territorialité des élus syndicaux déconnectée de celle de l’AAC, seul un vice-président étant issu d’une des communes concernées (Carte 4). La légitimité des responsables pour faire évoluer les pratiques agricoles est donc faible, tout comme la motivation des exploitants dont une proportion importante sont double-actifs.

45À l’inverse du processus observé dans les petits SIAEP, et comme dans les 3 Cantons, les élus agissent sur la géographie de la ressource plus que sur les pratiques agricoles. Ils jouent ainsi sur l’étendue du SMNEP pour prélever dans les Pyrénées proches (au Sud) une eau non polluée, permettant ainsi une mise aux normes par mélange des volumes issus de la nappe du gave. Plus récemment, ils créent un nouveau puits à Baudreix au plus près du cours d’eau, où l’infiltration des eaux du gave dilue les polluants devenus trop abondants sous les parcelles à maïs jouxtant les puits anciens.

  • 15 Sous la forme d'un équipement en abreuvoirs de leurs estives que prendrait en charge le SMNEP, déma (...)

46Cette stratégie déclenche deux effets territoriaux. Le SMNEP devient d’abord encore plus attractif pour les SIAEP du piémont confrontés à une dégradation qualitative de leurs ressources. Par interconnexions techniques d’abord, puis sans doute à terme par des fusions, le SMNEP s’étend vers le Nord, connectant à ses ressources montagnardes pyrénéennes des communes chaque fois plus éloignées de la montagne. Les communes pyrénéennes de montagne, constatant le caractère toujours plus stratégique de la ressource qu’elles recèlent, commencent ensuite à exiger des compensations, en nature pour l’instant15, au motif que la pureté préservée des milieux qu’elles abritent autorise des populations toujours plus nombreuses du piémont à prêter une attention moindre aux milieux-ressources.

  • 16 À une autre échelle et sur un autre continent, c'est le modèle d'approvisionnement qui lie l'Afriqu (...)

47C’est une expression caricaturale de la tension entre "land sparing" et "land sharing" (Arnaud de Sartre, 2016), mâtinée d’une illustration des logiques de développement territorial différencié. Les communes de piémont adossent leur essor économique à leur proximité des grands axes et des villes principales (Pau, Tarbes) au prix d’une dégradation des milieux. Celles de montagne au contraire (éloignées du développement par leur situation géographique pénalisante) tirent profit des bienfaits de leurs handicaps en disposant en quantité d’une eau de qualité. Une organisation de l’espace "ricardienne" adossant le développement de chacun à ses avantages comparatifs est donc à l’œuvre. Bien que fonctionnant dans une continuité topologique entre les différentes parties du SMNEP qui s’étire selon un axe Sud-Nord, elle rejoint celle des alimentations déconnectées décrite pour alimenter Munich (Grolleau et McCann, 2012) où un gros réservoir de consommateurs cherche à payer pour spécialiser un territoire-ressource dans la production d’eau potable16.

Carte 4 : Le Syndicat Mixte du Nord-Est de Pau (SMNEP) en 2016

Carte 4 : Le Syndicat Mixte du Nord-Est de Pau (SMNEP) en 2016

Le SIAEP Gave et Baïses17

  • 17 Les éléments qui suivent sont tirés de Beslay (2006).
  • 18 Le directeur en activité en 2006 expliquait ainsi à propos de l’administration, du Conseil général (...)
  • 19 L'arrangement était clair, "on va vous embêter pour respecter l’environnement, mais on vous donnera (...)

48Le SIAEP Gave et Baïses, bien que relevant en apparence du même modèle (il dessert 32 communes représentant environ 29 300 habitants sur la base d’un champ captant installé lui aussi sur les terrasses alluviales maïsicoles du gave de Pau), réussissait pour sa part, à la fin des années 2000, à préserver les logiques de petits SIAEP dans une organisation de grande taille. Dès les années 80, le souci de maîtriser le risque des pollutions agricoles engendré par la très grande proximité du maïs et des puits (Carte 5) avait engendré la délimitation d’un périmètre de protection rapprochée de 150 ha sur la base d’une étude hydrogéologique effectuée dès 1986. 80 ha y étaient cultivés en maïs et tabac, le reste étant couvert d’une ripisylve. 70 propriétaires fonciers étaient concernés ainsi qu’une trentaine d’exploitants agricoles, de petite taille pour la plupart. Sur ses fonds propres, le syndicat leur avait proposé dès 1987 le subventionnement de pratiques agricoles vertueuses (des cultures dérobées dans un premier temps) sur la base d’un strict volontariat18. Fondé sur le principe selon lequel les aides devaient plus que compenser les surcoûts de manière à rendre économiquement attractive l’adhésion au dispositif19, il proposait 1000 F/ha dès la première année alors que l’évaluation effectuée par les techniciens de la chambre d’agriculture était de 700 F/ha. Bien que lent à susciter l’adhésion (le prix élevé du maïs avait dans un premier temps freiné les motivations), le dispositif concernait en 2006 les deux tiers des surfaces agricoles, la non-adhésion concernant pour l’essentiel des doubles actifs et des retraités faisant travailler leurs terres par des entrepreneurs.

49Si les 80 ha cultivés du périmètre avaient tous été subventionnés, cela aurait représenté en 2006 13 600 € /an, soit ce que rapportait l’installation d’antennes de téléphonie mobile sur les châteaux d’eau. Cette générosité vis-à-vis du monde agricole était donc rendue possible par l’aisance financière du syndicat qui, outre la fourniture d’eau potable aux communes membres, alimentait les industries du bassin de Lacq (150 000 €/an en 2006) et vendait de l’eau potable à plusieurs syndicats voisins. C’est une fonction qui s’apparente donc à celle des communes pyrénéennes, mais sur la base d’une naturalité de la ressource territorialement fabriquée et non pas naturellement produite.

Carte 5 : Le Syndicat Gave et Baïse

Carte 5 : Le Syndicat Gave et Baïse
  • 20 Il n'est cependant pas indispensable. Héllec et al. (2013) décrivent ainsi le cas de négociations d (...)

50Cet arrangement avait été négocié dans des conditions qui expliquent largement son succès. Les discussions se déroulaient d’abord en comité strictement restreint aux acteurs locaux (les élus du syndicat, les maires des communes de l’AAC, les agriculteurs). Ensuite, les maires des deux communes principalement concernées étaient pour l’un, agriculteur, pour l’autre, proche de ce groupe social. Se connaissant tous et conscients de leur responsabilité dans la dégradation de la qualité de l’eau, les plus impliqués négociaient une évolution de leurs pratiques culturales techniquement recevable ou économiquement bien compensées si elles pénalisaient la production. Comme à Vacquières ou à Estang, le fait que les élus connaissent l’agriculture ou que les agriculteurs soient aussi élus jouait évidemment un rôle essentiel20. L’interconnaissance locale fonctionnait aussi à double sens : le siège du SIAEP étant installé au contact des champs de maïs, en bordure du champ captant (Carte 5), le passage régulier du directeur dans les chemins d’accès aux parcelles pour échanger avec les cultivateurs tout en vérifiant les pratiques d’un œil expert avait joué un rôle déterminant dans la solidification dans le temps long des termes de l’accord. Puisque les paiements compensatoires étaient régulièrement versés, en dates comme en montants, le respect des bonnes pratiques devait être aussi rigoureux. Par cet accord précoce, fondé sur une proximité étendue à une plaine maïsicole chevauchant pourtant deux communes, une ressource a donc été préservée sur la base d’un arrangement local voisin de ceux observés à Estang ou Vacquières.

Résultats et discussion

51Ce parcours parmi des SIAEP confrontés à une dégradation qualitative de leurs ressources, essentiellement d’origine agricole, permet de mieux saisir ce que recouvre l’expression "territorialiser l’action publique". On y voit en effet à l’œuvre les quatre grands déterminants de ce qui fait territoire dans la gestion de ces problèmes : les échelles auxquelles ils se posent et se résolvent, et ce ne sont pas toujours les mêmes, les configurations des entités spatiales, aires et réseaux, impliqués dans ces affaires, les systèmes dacteurs, différenciés par leurs domaines de compétence certes (nous sommes dans un monde de la segmentation sectorielle), mais aussi par leurs échelles d’intervention et de légitimité, et les systèmes de valeurs enfin, territorialisés pour certains, et largement structurés par la question du concernement.

52Parmi les acteurs que tel ou tel dispositif réunit autour d’une table, certains se sentent en effet plus concernés que d’autres par les enjeux et le projet portés par le territoire. Ce gradient dans le concernement des acteurs repose sur trois grands registres : celui de la responsabilité, de l’équité et de la légitimité. Il résulte de configurations spatiales et territoriales différenciées qui contribuent à expliquer l’adhésion et la participation plus ou moins fortes des élus et des agriculteurs au dispositif. Les schémas rassemblés dans la Figure 3 illustrent les ressorts territoriaux de ce concernement en déclinant une à une les principales modalités selon lesquelles ces grands déterminants se combinent pour favoriser, ou au contraire freiner, l’adoption de telle ou telle solution.

53Le premier repose sur le positionnement de l’AAC au regard des formes communales. Si l’AAC est incluse en totalité dans une commune (figure 3-A1), la responsabilisation des acteurs est maximale (Estang, Vacquières). Si au contraire elle en chevauche plusieurs (3 Cantons, AAC de Bordes), les logiques de déresponsabilisation peuvent fonctionner à plein, les acteurs d’une commune pouvant renvoyer la balle à ceux des autres (figure 3-A3).

54Le second est lié à l’origine géographique des responsables du SIVU, notamment à celle du président. Sa légitimité auprès des acteurs de l’AAC varie en effet suivant qu’il est élu, ou non, des communes concernées (figure 3-B). Une situation voisine prend naissance si des agriculteurs sont aussi élus au SIVU. Leur rôle au sein de leur groupe professionnel varie suivant que leur exploitation est incluse (figure 3-C1), ou non (figure 3-C2), dans le périmètre de l’AAC et /ou les communes qu’elle concerne. Dans le premier cas (comme à Vacquières), leur statut d’élu responsable de la qualité de l’eau les conduit à jouer un rôle de leader pour l’adoption des bonnes pratiques parmi les autres exploitants de l’AAC. Dans le second, comme celui des 3 Cantons, leur identité d’agriculteur surpasse parfois leur rôle d’élu, une jalousie se manifestant chez certains à l’encontre des agriculteurs de l’AAC subventionnés pour adopter des pratiques pour lesquelles ceux extérieurs au périmètre ne bénéficient d’aucune aide.

55Le quatrième se trouve lié à la localisation des parcelles et des sièges d’exploitations agricoles au regard du périmètre de l’AAC. Vincent (2016), comme les enquêtes conduites à Estang (Dugoujon, 2016), ont montré que le concernement maximum des exploitants intervenait lorsque la majorité des parcelles étaient comprises dans l’AAC et que le siège d’exploitation se trouvait dans la commune du captage (figure 3-D1). Ce concernement décroît lorsqu’une minorité de parcelles est incluse dans l’AAC, surtout si les plus vastes sont dans une commune non concernée, mais aussi lorsque la surface modeste des parcelles présentes dans l’AAC ne représente plus grand-chose au regard de la superficie de cette dernière ("N’exploitant qu’une portion minime de l’AAC, ma responsabilité dans sa pollution est faible", figure 3-D2). Il disparait presque totalement lorsque le siège et la plupart des parcelles sont extérieures à la commune, a fortiori si le siège est situé dans une commune hors du SIVU (figure 3-D3). Dans ces configurations de concernement parcellaire moindre (figure 3-D2 et D3), l’obligation de traiter les parcelles de l’AAC selon des modalités différentes des autres est souvent problématique. La solution vertueuse consistant à étendre ces bonnes pratiques à toute l’exploitation pourrait sembler idéale, mais le subventionnement compensatoire ne concernant que les parcelles de l’AAC, sa mise en œuvre serait économiquement pénalisante, mais aussi perçue comme inéquitable puisque facteur de surcoûts non compensés.

56Le cinquième découle de l’occupation du sol qui constitue un élément parfois déterminant de différenciation structurelle du concernement. Concerner des agriculteurs est bien plus légitime et facile si leur activité occupe seule l’ensemble de l’AAC (figure 3-E1) que si elle partage l’occupation du sol avec le bourg, ses extensions (lotissement, zones d’activités) et des infrastructures (autoroute, voie ferrée, etc.). Dans ce cas, le concernement agricole décroît, mais celui du pouvoir municipal, décideur du Plan Local d’Urbanisme (PLU), augmente (figure 3-E2).

57Le sixième résulte du poids des structures réticulaires (les conduites gérées par le SIVU) sur la légitimité des élus à interpeller les agriculteurs de l’AAC. Lorsque l’alimentation d’un réseau dépend d’une seule aire de captage interne au syndicat, les élus doivent concentrer leurs efforts sur ses périmètres de protection et sont donc totalement légitimes pour faire pression sur les agriculteurs de l’AAC (figure 3-F1). En revanche, le délaissement d’un point de captage trop pollué pour un autre de meilleure qualité (figure 3-F2) constitue une décision efficace à court terme (la qualité de l’eau s’en trouve améliorée), mais dangereuse à long terme. En procédant ainsi, on diminue en effet la pression sur les exploitants proches du captage abandonné et on l’augmente sur les riverains du nouveau, en indiquant à tous que ces prélèvements ne sont pas inamovibles et que des transferts de responsabilité sont toujours envisageables. Ce faisant, on crée des rivalités entre eux sur la base d’un "effet Nimby" ("pourquoi serait-ce moi qui devrais subir la pression que d’autres ne subissent plus  ?"), tout en leur signifiant que des efforts suffisamment inefficaces peuvent déboucher sur un éloignement du problème, transféré vers d’autres.

58Dans un souci de fiabilisation des apports (en cas de pollution, ou de fuite accidentelle), des élus décident parfois de créer un second point de prélèvement extérieur à l’AAC. Plus couramment, ils choisissent de connecter leur réseau à un voisin (figure 3-G2) plus abondamment pourvu ou détenteur d’une eau de meilleure qualité. Dans les deux cas, ils déclenchent un processus semblable au précédent dans son principe, mais encore plus dévastateur en termes de déresponsabilisation des agriculteurs. Disposant en effet d’une solution alternative, le SIVU, soucieux de prévenir une difficulté ponctuelle, donne en fait aux exploitants de son AAC une autorisation implicite de créer une difficulté moins ponctuelle (saisonnière par ex.), voire permanente, qui, parce qu’une solution réparatrice existe, les dispensera de poursuivre les efforts indispensables jusqu’ici auparavant.

59Au-delà du rôle que jouent les configurations dans le rapport des acteurs entre eux et aux territoires, la taille de l’AAC et du SIAEP (figure 3-H) et la distance entre "espace ressource" et "espace de consommation" (figure 3-I) influencent le concernement des élus communaux et des agriculteurs. Alors que les petites AAC peuvent jouer du registre de la citoyenneté locale (l’agriculteur responsable de l’eau bue par son voisin) comme à Estang (figure 3-H1 et I1), aucune arène locale ne peut mettre en débat la protection de la ressource lorsque les consommateurs sont d’une métropole (figure 3-I3). Dans le cas des SIAEP de grande taille où la surface de l’AAC devient intercommunale et/ou que la distance entre certaines communes et l’AAC s’étire (figure 3-H2), voire dans les SIVU de très grande taille comme le SMNEP (figure 3-I2), l’espace de gestion très étendu s’oppose au concernement citoyen.

60Si la citoyenneté locale peut donc constituer un ressort de protection des petits périmètres, il est d’autant plus efficace que la légitimité politique au sein des communes de l’AAP concorde avec celles des autorités du SIVU. Dans les syndicats de taille restreinte, le fait que l’AAC soit productrice exclusive de l’eau potable consommée par les habitants et/ou que les agriculteurs de l’AAC soient élus au conseil municipal (Estang) favorise le phénomène. Dans les syndicats un peu étendus, il peut encore jouer si le président est également maire de la commune portant l’AAC. Dans les AAC de grande taille, bien que les ressorts de l’implication des agriculteurs relèvent d’une compensation économique (les producteurs de nourriture et d’eau potable), une citoyenneté territoriale peut encore intervenir si les pollutions agricoles menacent un secteur d’activité pourvoyeur d’emploi (Vittel).

Figure 3 : Les ressorts territoriaux du concernement

Figure 3 : Les ressorts territoriaux du concernement

61À ces ressorts fondés sur la responsabilité citoyenne de l’agriculteur (pollueur conscient sachant qu’aucune alternative locale n’est possible, mais que ses efforts seront reconnus) et/ou sur la légitimité de celui qui exige des efforts ("au nom du bien commun d’une collectivité dont nous, agriculteurs, reconnaissons qu’il est élu légitime") s’ajoute un ressort territorial fondé sur le partage des efforts entre différents acteurs du territoire.

  • 21 Associations pour le Maintien d'une Agriculture Paysanne (AMAP) ou magasins de producteurs
  • 22 Ecoles, restaurants administratifs, maisons de retraite, etc.

62Une première perspective concerne le soutien des efforts des agriculteurs par un investissement des élus sur l’amélioration de leurs débouchés (figure 3-J). Les expertises relatives aux méthodes de protection de la ressource en eau face aux menaces de pollutions considèrent aujourd’hui que le basculement des agriculteurs dans un système productif labellisé AB est de loin l’option la plus efficace. Mais au-delà du renouvellement des pratiques, elle impose aux exploitants une modification souvent profonde de leurs circuits de commercialisation amont et aval, destinations et filières étant différentes des antérieures. Or, ces possibilités d’accès à des circuits nouveaux sont territorialement différenciées, vendeurs ou acheteurs de produits Bio connaissant une répartition fréquemment différente de ceux impliqués dans les circuits traditionnels. Pour effacer ce handicap potentiel, nombre d’acteurs publics locaux impliqués dans la protection de l’eau potable s’attachent donc aussi à proposer aux agriculteurs concernés des circuits de commercialisation AB locaux, soit par un soutien aux circuits courts privés21 (figure 3-J2), soit par le développement d’une commande publique22 (figure 3-J1) comme à Lons-le-Saunier (Petit, 2013  ; Vincent, 2016).

Figure 4 : Eau, production agricole et aire de consommation

Figure 4 : Eau, production agricole et aire de consommation
  • 23 Ne serait-ce que par la possibilité qu'elle offre d'ajuster finement les aides aux exigences des pr (...)

63À cette forme d’encouragement, s’ajoutent des soutiens sur la base d’aides financières hors MAEC (Figure 4). On a vu à Estang que les montants de ces derniers et leur volatilité dans le temps long entravaient la confiance qu’ils inspiraient. La voie d’un financement des mesures par les acteurs du territoire a été ouverte par l’expérience emblématique de Vittel. Bien qu’elle ne soit pas encouragée par les agences de l’eau au nom du principe pollueur-payeur, on a vu que le SIAEP Gaves et Baïses ou Munich y avaient aussi recours. Une analyse superficielle de leur succès peut laisser penser qu’il tient à des montants supérieurs à ceux des MAEC. Or les enquêtes conduites par nos soins ou d’autres auteurs (Vincent, 2016) indiquent que la sécurisation dans le long terme des engagements financiers par des acteurs locaux envers lesquels s’instaure la confiance joue beaucoup23. Sur un plan politique, donc des valeurs organisant le dispositif, le fait que les aides proviennent de prélèvements sur les consommateurs d’eau de la ville proche participe aussi au succès. En instaurant un circuit financier local de soutien réciproque entre des consommateurs proches qui font des efforts (financiers) à destination des agriculteurs de l’AAC, lesquels, en retour, acceptent de produire moins de denrées agricoles pour préserver une eau potable de qualité, une territorialisation du système de financement est à l’œuvre (Figure 4B).

64Sur le plan de l’éthique territoriale, il est reçu comme plus équitable, légitime et responsabilisant, qu’une aide compensatoire d’origine européenne qui n’implique en rien les consommateurs d’eau locaux. Associé à la mise en place de circuits de commercialisation locaux, cette territorialisation des flux financiers peut entrainer un basculement des agriculteurs d’un statut de producteur de denrées alimentaires pour le marché mondial subventionné par l’Europe (Figure 4C) vers un statut de double producteur (d’eau et de denrées alimentaires) rémunéré par des consommateurs locaux destinataires des produits (Figure 4A). Le sentiment de responsabilité n’est pas le même dans les deux cas.

Conclusion

65Cet examen non exhaustif témoigne de la complexité des ressorts du concernement territorial, chaque territoire proposant une combinaison spécifique des principales modalités que nous venons de décliner (figures 3 et 4). Faire évoluer les pratiques de façonnement des milieux par les acteurs locaux sur la base d’une action publique adaptée au territoire exige donc une conception de celui-ci, comme de l’action publique, qui n’est ni simpliste ni univoque (Mermet, Treyer, 2001). Comme l’ont montré Gassiat, Zahm (2013) ou Girard (2014), le fait d’appliquer localement un dispositif, de le zoner, ou de penser sa mise en œuvre ou son animation via un opérateur local est souvent conçu comme un gage, en soit, de territorialisation. Or l’analyse des différents dispositifs territoriaux montre que ceux qui sont centrés sur un enjeu sectoriel peuvent difficilement être considérés comme a priori territorialisés, un des enjeux reposant justement sur la capacité de telle ou telle politique sectorielle à se territorialiser (en composant, s’inscrivant, s’ajustant aux territoires préexistants), à être territorialisante, c’est-à-dire "à modifier, conforter, défaire ou reconstruire les territorialités existantes" (Girard, 2014 : p. 3  ; Marié et al., 1999) en fédérant divers acteurs autour d’un enjeu spécifique, voire à constituer un levier pour l’aménagement ou le développement du territoire (Bonin 2003  ; Ghiotti, 2007).

  • 24 Pour une perspective générale sur les enjeux d'une géopolitique locale, voir Subra (2016)

66Au-delà d’une simple délimitation doublée d’une délégation du pilotage à un acteur local, la territorialisation de l’action publique implique donc de prendre en compte les ressorts territoriaux du concernement des acteurs vis-à-vis de tel ou tel projet, en considérant que les modalités d’action publique doivent, et peuvent, diverger suivant la taille des périmètres concernés (un premier principe de territorialisation trop mal pris en compte dans les dispositifs actuels, largement au nom d’une égalité des citoyens et des territoires au sein de la République). Elle exige aussi de recourir à des modalités d’enrôlement des acteurs locaux adaptées aux conditions géopolitiques des territoires concernés24 et à leurs configurations spatiales.

67D’un point de vue opérationnel, les acteurs investis dans la mise en œuvre des projets de territoire (les PAT dans le cas étudié, mais également les Projets Agro-Environnementaux et Climatiques - PAEC, ou les territoires de gestion de la biodiversité) ont souvent bien conscience du poids de ces déterminants, sans pour autant parvenir à comprendre les modalités de leur combinaison locale. Les ressorts identifiés dans cette étude des différents SIVU offrent une grille d’explicitation des logiques à l’œuvre. Les prendre en compte dans les diagnostics de territoire, de plus en plus imposés, doit permettre de compléter leurs dimensions démographiques ou économiques, courantes, d’une analyse territoriale plus fine, facilitant ainsi la compréhension des enjeux d’enrôlement différencié des acteurs dans les projets locaux.

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Annexe

Liste des sigles ou acronymes mentionnés dans le texte

AAC : Aire d’Alimentation de Captage 

AB : Agriculture Biologique

AEP : Adduction d’Eau Potable

AMAP : Association pour le Maintien d’une Agriculture Paysanne

ARS : Agence Régionale de Santé

COPIL : Comité de Pilotage

CUMA : Coopérative d’Utilisation du Matériel Agricole

EPCI : Établissement Public de Coopération Intercommunale

DDT : Direction Départementale des Territoires

DRAAF : Direction Régionale de l’Alimentation, de l’Agriculture et de la Forêt

DREAL : Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement

DRIRE : Direction Régionale de l’Industrie, de la Recherche et de l’Environnement

DUP : Déclaration d’Utilité Publique

LEMA : Loi sur l’Eau et les Milieux Aquatiques

MAEC : Mesures Agro-Environnementales et Climatiques

MAET : Mesures Agro-Environnementales Territorialisées

PAC : Politique Agricole Commune

PAEC : Projets Agro-Environnementaux et Climatiques

PAT : Programme d’Action Territorial

PLU : Plan Local d’Urbanisme

PPRI : Plan de Prévention des Risques d’Inondation

PPRT : Plan de Prévention des Risques Technologiques

SAFER : Société d’Aménagement Foncier et d’Équipement Rural

SAGE : Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux

SAU : Surface Agricole Utilisée

SIAEP : Syndicat Intercommunal d’Adduction d’Eau Potable

SIVU : Syndicat Intercommunal à Vocation Unique

SMNEP : Syndicat Mixte du Nord-Est de Pau

TAP : Territoire d’Action Prioritaire

ZSCE : Zones Soumises à Contraintes Environnementales

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Notes

1 Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement

2 Direction Régionale de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Forêt

3 Direction Départementale des Territoires

4 Depuis 1964, les captages doivent mettre en place trois périmètres de protection destinés à prévenir les pollutions ponctuelles et accidentelles. Tout Syndicat Intercommunal à Vocation Unique (SIVU) "Eau potable" (souvent dénommés SIEP ou SIAEP - Syndicat Intercommunal d'Adduction d'Eau Potable) se doit donc de définir un périmètre de protection immédiat, généralement de quelques ares, dont il acquiert souvent la propriété. L'englobe un périmètre de protection rapproché, de plusieurs dizaines à quelques centaines d'hectares, soumis à des contraintes réglementaires d'usage (définis et imposés par une Déclaration d'Utilité Publique - DUP), et enfin un périmètre de protection éloigné, qui demeure facultatif et constitue en général une zone de vigilance. Depuis 2006, la LEMA propose deux nouveaux dispositifs visant à lutter contre les pollutions diffuses : les "Zones soumises à contraintes environnementales" (ZSCE) qui incluent les "aires d'alimentation du captage" (AAC).

5 Interdit depuis le 1er janvier 2017 en application de la loi de transition énergétique du 18 août 2015.

6 Que l'on retrouve, sous des formes voisines, dans la gestion des aires Natura 2000 ou des PPR.

7 Groupements de parcelles sur la base desquelles sont effectuées les déclarations de surface (et leur contrôle administratif) permettant de déterminer le montant de diverses subventions aux agriculteurs.

8 D'après Dugoujon (2016), 1555 questionnaires ont été distribués par voie postale dans les 17 communes concernées avec un retour de 368 soit 23 %. À Estang, 80 % des participants connaissent le captage et 60 % connaissent le PAT tandis que dans les communes hors AAC, 54 % seulement connaissent le captage et 33 % le PAT (avec 98 participants d'Estang et 250 des autres communes).

9 Bien décrit par ex. pour l'Ille-et-Vilaine par Caillaud (2015).

10 Deux des SIAEP qui le constituent ont été finement étudiés par C. Beslay (2006) dont nous avons repris les analyses pour les compléter et les actualiser par des entretiens réalisés en 2017 auprès d'agriculteurs et de techniciens des syndicats.

11 Parmi les quatre TAP, un seul est concerné par le statut d’AAC "Grenelle".

12 Nom donné en Béarn aux rivières à forte torrentialité issues des Pyrénées.

13 Direction Régionale de l'Industrie, de la Recherche et de l'Environnement.

14 du nom d'une des 4 communes concernées.

15 Sous la forme d'un équipement en abreuvoirs de leurs estives que prendrait en charge le SMNEP, démarche voisine dans son principe des approvisionnements en eau gracieux que consent "Eaux de Paris" aux collectivités voisines de ses captages (Barraqué et al., 2007).

16 À une autre échelle et sur un autre continent, c'est le modèle d'approvisionnement qui lie l'Afrique du Sud au Lesotho, ce dernier ayant pour fonction majeure de pourvoir le premier en eau potable (Blanchon, 2001).

17 Les éléments qui suivent sont tirés de Beslay (2006).

18 Le directeur en activité en 2006 expliquait ainsi à propos de l’administration, du Conseil général ou de l’État, "S’ils ne veulent pas me donner des subventions, et bien on s’en fout, on le fait quand même » (Beslay, 2006).

19 L'arrangement était clair, "on va vous embêter pour respecter l’environnement, mais on vous donnera un coup de main pour le faire » (Beslay, 2006).

20 Il n'est cependant pas indispensable. Héllec et al. (2013) décrivent ainsi le cas de négociations dans l'AAC de Lons Le Saulnier où le maire et l'un de ses adjoints, pourtant sans lien étroit avec la sphère agricole, se réunissaient aussi régulièrement en comité restreint avec les leaders agricoles de l'AAC pour négocier des ajustements de pratiques recevables par les deux parties qui étaient ensuite validés en COPIL. L'enjeu ne concerne donc pas tant le statut professionnel de l'élu, mais la permanence et la légitimité du négociateur qui, au fil du temps, noue une relation de confiance qui facilite de manière déterminante l'émergence d'un consensus.

21 Associations pour le Maintien d'une Agriculture Paysanne (AMAP) ou magasins de producteurs

22 Ecoles, restaurants administratifs, maisons de retraite, etc.

23 Ne serait-ce que par la possibilité qu'elle offre d'ajuster finement les aides aux exigences des pratiques locales.

24 Pour une perspective générale sur les enjeux d'une géopolitique locale, voir Subra (2016)

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Les espaces de l’action publique fournissant et préservant l’eau potable (d’après Lussault, 2007)
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/29751/img-1.png
Fichier image/png, 128k
Titre Carte 1 : L’aire d’alimentation de captage d’Estang (Gers)
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/29751/img-2.png
Fichier image/png, 899k
Titre Figure 2 : Estang : une AAC de légitimité communale forte
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/29751/img-3.png
Fichier image/png, 166k
Titre Carte 2 : Le Plan d’Action Territorial de la nappe alluviale du gave de Pau
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/29751/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 408k
Titre Carte 3 : Le syndicat Eau et Assainissement des 3 Cantons
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/29751/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 576k
Titre Carte 4 : Le Syndicat Mixte du Nord-Est de Pau (SMNEP) en 2016
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/29751/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 528k
Titre Carte 5 : Le Syndicat Gave et Baïse
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/29751/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 284k
Titre Figure 3 : Les ressorts territoriaux du concernement
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/29751/img-8.png
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Titre Figure 4 : Eau, production agricole et aire de consommation
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/29751/img-9.png
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Pour citer cet article

Référence électronique

Marion Charbonneau et Yves Poinsot, « Pour territorialiser les politiques publiques de l’eau potable : Prendre en compte le concernement territorial des acteurs et les configurations spatiales des dispositifs de gestion », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Espace, Société, Territoire, document 874, mis en ligne le 22 novembre 2018, consulté le 16 décembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/cybergeo/29751 ; DOI : 10.4000/cybergeo.29751

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Auteurs

Marion Charbonneau

Maître de conférences
Université de Pau et des pays de l’Adour
UMR PASSAGES (UPPA/UB/UBM/ENSAPBx/CNRS), France
marion.charbonneau@univ-pau.fr

Yves Poinsot

Professeur
Université de Pau et des pays de l’Adour
UMR PASSAGES (UPPA/UB/UBM/ENSAPBx/CNRS, France
yves.poinsot@univ-pau.fr

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Droits d’auteur

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