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2019
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Les zones urbaines « fantômes » de Hanoi (Vietnam). Éclairage sur le (dys)fonctionnement d’un marché immobilier émergent

Hanoi’s Ghost Urban Areas. Shedding Light on an Emerging but (Dys)Functioning Real Estate Market
Clément Musil, Danielle Labbé et Olivier Jacques

Résumés

Au début des années 1990, dans le prolongement des réformes ayant placé le Vietnam sur la voie de l’« économie de marché à orientation socialiste », un marché immobilier est réapparu dans les grandes villes du pays. À Hanoi, ville sur laquelle porte cet article, le marché immobilier est, depuis sa réémergence, particulièrement volatile et marqué par une succession de cycles d’emballement-récession. C’est dans ce contexte qu’ont émergé, à la fin des années 2000, des zones urbaines dites « fantômes ».
À partir d’une approche empruntée à l'économie politique, l’analyse de l’apparition de ces zones « fantômes » met en lumière le « virage immobilier » pris par l’État-parti vietnamien. Ce virage s’est notamment traduit par l’adoption et la promotion, par les autorités étatiques, d’un nouveau modèle de production de l’espace urbain appelé « Nouvelles zones urbaines », par la monétisation de la ressource foncière et son accaparement par nombreux acteurs économiques (étatiques ou non) étroitement liés aux sphères politico-administratives. Ce travail révèle comment ces singularités de l’environnement politico-économique vietnamien ont façonné les pratiques en matière de développement urbain au cours des années 2000.

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Texte intégral

Les travaux de recherche présentés dans cet article ont été soutenus par le Conseil de recherches en sciences humaines (CRSH) du Canada (subvention #430-2016-00144), par la Chaire de recherche du Canada en développement urbain durable dans le Sud Global et par l’Observatoire Ivanhoé Cambridge du développement urbain et immobilier de l’Université de Montréal. Les auteurs remercient Doan The Trung et les étudiants de l’Université nationale de génie civil pour leur aide à la réalisation des enquêtes de terrain.

Introduction

  • 1 Calcul effectué à partir de la base de données en ligne de la Banque mondiale « World Bank Open Dat (...)
  • 2 Il s’agit de logements produits par la filière commerciale de promoteurs privés et publics. Durant (...)

1Au début des années 1990, dans le prolongement de l’adoption d’une série de réformes connues sous le nom de doi moi (« renouveau » en vietnamien) qui ont transformé le système socio-économique du Vietnam pour le placer sur la voie de l’« économie de marché à orientation socialiste », un marché immobilier est réapparu dans les grandes villes du pays. Porté par une croissance du Produit intérieur brut (PIB) national de plus de 6 % par an sur ces vingt dernières années1 et par une intense croissance urbaine, le marché commercial de l’immobilier résidentiel urbain connait depuis lors une expansion rapide. À Hanoi, capitale du Vietnam et ville sur laquelle porte cette contribution, plus de 200 000 logements neufs ont ainsi été produits et mis en vente depuis le milieu des années 2000 (CBRE, 2018)2.

2À l’image du reste de l’Asie du Sud-Est (Sheng et Kirinpanu, 2000 ; Sajor, 2003 ; Mera et Renaud, 2000), le marché immobilier urbain vietnamien post-réforme est particulièrement volatile. À Hanoi, l’activité immobilière connaît une croissance importante à partir de 2001 et l’activité dans le secteur s’est intensifiée de 2007 à 2011. Ce boom a pris fin en début d’année 2012 ; le marché immobilier vietnamien a connu alors un ralentissement important, subissant indirectement l’onde de choc de la crise des subprimes (Do et al., 2015).

3C’est dans ce contexte de récession qu’ont émergé, sur le territoire des grandes villes vietnamiennes telles que Hanoi, des zones urbaines dites « fantômes » (khu do thi ma). Ces opérations immobilières, qualifiées de « projets abandonnés » (du an bo hoang) par la presse locale, sont principalement localisées en zones périurbaines. Il s’agit de développements immobiliers multifonctionnels à dominante résidentielle, planifiés et approuvés par l’administration, dont la construction est au moins partiellement engagée, mais qui présentent de très faibles taux d’occupation depuis plusieurs années. Les aspects les plus visibles de ce phénomène sont les vastes surfaces de terres agricoles expropriées et nivelées, laissées ensuite en friche, ainsi que les nombreuses villas et rangées de maisons mitoyennes inachevées (figure 1).

  • 3 Dans le sillage de la crise économique mondiale de 2008, les stigmates d’une « urbanisation fantôme (...)

4Ce phénomène n’est pas spécifique au Vietnam ni à sa capitale. Au cours des trois dernières décennies, et notamment suite à la crise financière asiatique de 1997, des phénomènes analogues sont apparus dans les métropoles de la région (voir entre autres Sheng et Kirinpanu, 2000 ; Sajor 2003 ; Firman 2004)3. Plus récemment, les médias se sont fait l’écho de l’apparition en Chine de véritables « villes fantômes » (par exemple Shepard, 2015). Depuis, des chercheurs se sont emparés de cet objet de recherche, tentant d’en éclairer les causes et les effets spatiaux et économiques (voir entre autres Woodworth, 2015 ; Chi et al., 2015 ; Sorace et Hurst, 2016).

Figure 1 : Zone urbaine « fantôme », district Me Linh, Hanoi.

Figure 1 : Zone urbaine « fantôme », district Me Linh, Hanoi.

Source : Musil C., 2016.

  • 4 Dans un contexte de transition de pays dits socialistes, le socialisme tardif se rapporte à la mani (...)

5Certes de moins grande ampleur qu’en Chine, l’apparition de zones urbaines « fantômes » dans le paysage périurbain des métropoles vietnamiennes, et en particulier celui de Hanoi, offre une entrée pertinente pour comprendre le (dys)fonctionnement d’un marché immobilier émergent. L’analyse de ce phénomène est l’occasion de questionner les relations État-marché, leur rôle dans la production urbaine, dans la conduite des politiques de développement urbain et dans le contrôle de la rente foncière dans un contexte de transition et d’émergence économique caractéristique du socialisme tardif asiatique4.

  • 5 L’expression « État-parti » fait référence au fait que le Parti communiste vietnamien est l’unique (...)

6À partir d’une approche empruntée à l’économie politique, l’analyse de l’émergence des zones urbaines « fantômes » de Hanoi proposée dans cette contribution met en lumière le « virage immobilier » (Shatkin, 2016 ; 2017) pris par l’État-parti5 vietnamien depuis les années 1990. Suivant la proposition de Shatkin, on entend ici par « virage immobilier » un processus progressif de réorientation des politiques de développement urbain via lequel « la plupart des États en Asie ont cherché à monétiser le foncier, c’est-à-dire à utiliser leurs prérogatives en matière de gestion foncière pour pousser à la hausse les valeurs foncières, en vue d’accroître le pouvoir étatique par l’extraction directe des revenus issus de la valorisation foncière ou par la redistribution des profits de cette valorisation aux puissants agents économiques soutenant l’État » (Shatkin, 2016, p. 141 ; traduction des auteurs).

  • 6 Au Vietnam, avec l’adoption d’une « économie de marché à orientation socialiste », les entreprises (...)

7Dans le cas du Vietnam, ce virage s’est entre autres traduit par l’adoption et la promotion d’un nouveau modèle de production de l’espace urbain – celui des « Nouvelles zones urbaines » (Khu Do Thi Moi – KDTM). Cette expression fait référence aux grands ensembles périurbains qui, durant le boom immobilier des années 2000, ont été principalement planifiés, investis, construits et commercialisés par des sociétés étatiques et leurs homologues en cours d’actionnarisation6, ainsi que par des entreprises du secteur privé entretenant des liens étroits avec l’élite politique vietnamienne. Ces acteurs économiques ont été les bénéficiaires directs des politiques adoptées par l’État vietnamien pour mettre en œuvre son virage immobilier. Plus spécifiquement, et comme on le verra en détail dans les sections qui suivent, ces acteurs ont été impliqués dans la mise en œuvre des politiques de financement de l’urbanisation basées sur le foncier (land-based financing). Via ces politiques, l’État a fait le choix de monétiser une ressource publique et commune (c’est-à-dire le foncier) pour réaliser ses ambitions de développement urbain dans un contexte de déficit chronique de financements publics caractéristique des premières décennies du doi moi (Labbé et Musil, 2014).

8La mise en œuvre, par l’État vietnamien, d’un « virage immobilier » et la production de logements en particulier avec la réalisation de « Nouvelles zones urbaines », prennent place dans l’environnement politico-économique particulier du socialisme tardif vietnamien. Durant la période d’emballement du secteur immobilier qui a donné naissance aux zones urbaines « fantômes », cet environnement se caractérisait par une frontière floue et ambiguë entre les sphères étatique et commerciale, maintenue par une forme de « capitalisme de connivence » et par la prévalence de pratiques financières spéculatives dans l’économie nationale (Gainsborough, 2003 ; Cheshier, 2010). À travers le cas des zones urbaines « fantômes » de Hanoi, cette contribution révèle comment ces singularités de l’environnement politico-économique vietnamien ont façonné les pratiques en matière de développement urbain durant les années 2000. Dans ce qui suit, les défaillances de ces opérations immobilières sont appréhendées non seulement comme les marqueurs visibles, mais également comme les révélateurs des dysfonctionnements inhérents à la mise en œuvre du « virage immobilier » pris par l’État vietnamien depuis les années 1990.

9Ce travail s’appuie sur une enquête de terrain conduite sur le long cours, de 2013 et 2016. Elle combine plusieurs sources de données : une cartographie détaillée et une typologie des opérations immobilières « fantômes », ainsi qu’une analyse de documents de politiques publiques et de textes réglementaires, de rapports de recherche et d’articles de presse. Pour compléter les sources secondaires, il a été conduit une douzaine d’entretiens avec des interlocuteurs spécifiques (fonctionnaires, experts du secteur bancaire et du secteur immobilier). De nombreuses conversations informelles avec des informateurs clés, souvent confrontés à des pratiques jugées peu éthiques dans leur milieu professionnel, ont permis de recouper et vérifier des informations obtenues à travers nos entretiens formels et ainsi apporter un éclairage sur l’envers du décor du marché immobilier de Hanoi.

10La première partie de cet article revient sur les origines du modèle de « Nouvelle zone urbaine » (Khu Do Thi Moi – KDTM), matrice des zones urbaines « fantômes ». Une seconde partie aborde le contexte de mise en œuvre du modèle de « Nouvelle zone urbaine » marqué par un climat spéculatif et l’affirmation d’un « capitalisme de connivence ». La partie suivante rend compte du phénomène des zones urbaines « fantômes » de Hanoi et en précise les caractéristiques. En conclusion sont pointées les mesures prises par les autorités afin de corriger les dysfonctionnements observés sur le marché résidentiel de Hanoi et pallier les problèmes que posent les zones urbaines « fantômes ».

Aux origines des zones urbaines « fantômes » un modèle de grands ensembles : les Nouvelles zones urbaines (Khu Do Thi Moi – KDTM)

11Comprendre comment sont apparues les zones urbaines « fantômes » sur le territoire de Hanoi implique de revenir sur certaines orientations prises par l’État vietnamien dans le prolongement des réformes du doi moi. Si la période d’économie administrée fut caractérisée par la conduite de politiques « anti-urbaines » (Murray et Szelenyi, 1988), le doi moi marque au contraire le renouveau des villes, considérées dès lors comme les moteurs du développement, de la croissance économique et comme les vecteurs de l’intégration à l’économie mondiale (Gibert-Flutre, 2018). Par étapes, l’État s’est engagé dans la production de dispositifs opérationnels et réglementaires visant à contrôler le développement urbain et à assurer son financement par une monétisation graduelle et encadrée du foncier. Ce sont là deux attributs caractéristiques du « virage immobilier » conceptualisé par Shatkin (2016).

L’adoption d’un nouveau modèle de production urbaine

12Le premier dispositif exprimant la volonté de contrôler le développement urbain a été l’adoption d’un modèle de grands ensembles planifiés, les KDTM. La forme urbaine et architecturale de ces zones est souvent saisissante et incarne l’expansion du tissu urbain. Ces zones sont généralement plantées dans un territoire jusqu’à tout récemment agraire, à 10 km ou plus du centre historique de la capitale (Labbé et Musil, 2017) (voir figure 3). À dominante résidentielle, ces zones combinent tours d’habitations, maisons particulières (mitoyennes ou non), espaces commerciaux (shopping malls, magasins de détail) et équipements publics (espaces verts, écoles, centres de soins, etc.). Elles sont principalement développées sur d’anciennes emprises agricoles, dont l’usage a été converti par décision administrative.

  • 7 Entretiens du 22 et du 26/12/2016 avec d’anciens hauts fonctionnaires du ministère de la Constructi (...)

13Le modèle des KDTM émerge dans la foulée de l’abandon du précepte de production étatique des logements urbains, une politique que l’État n’arrivait plus à financer. Les principes de bases de ce nouveau modèle de production de l’habitat commencent à prendre forme à travers l’élaboration du schéma directeur de la capitale approuvé en 1992. Ce plan, le premier de l’ère post-doi moi, introduit l’idée d’un report de densité en favorisant la déconcentration du centre de Hanoi et en prévoyant la construction de nouveaux quartiers résidentiels en périphérie le long d’axes routiers, à l’ouest et au sud-ouest de la ville. Concomitamment, alors que le pays s’ouvre aux investisseurs étrangers, les hauts dirigeants politiques vietnamiens s’intéressent aux modèles des grands ensembles planifiés et érigés dans d’autres pays d’Asie du Sud-Est7. Cette convergence entre ouverture économique, effort d’attraction des Investissements directs étrangers (IDE) et volonté de produire de nouveaux morceaux de ville a donné lieu à l’engagement à Hanoi, en 1993, d’un projet pilote de KDTM sous la forme d’une joint-venture, dont l’investisseur principal était le promoteur indonésien Ciputra. Par la suite, entre 1995 et 1998, à la demande de l’État, quelques sociétés étatiques vietnamiennes lancent à leur tour des opérations de KDTM.

14Après ces premières expérimentations, le cadre réglementaire relatif aux KDTM se précise. Un décret promulgué en 1999 (n°52/1999/ND-CP) fixe une première définition. Toutefois, hormis l’adoption d’un autre décret en 2006 (n°02/2006/ND-CP), puis de quelques circulaires du ministère de la Construction, la définition des KDTM reste souple. On retiendra qu’officiellement, l’application du modèle de KDTM se veut un vecteur de développement plus harmonieux de la ville et de ses fonctions. Tout en répondant aux besoins en logement d’une population urbaine en rapide augmentation, ce modèle vise à développer de manière synchrone, et sur de larges surfaces, équipements publics, infrastructures et services urbains, et logements. Indirectement, c’est un moyen pour l’État d’appliquer sa politique de modernisation (hien dai hoa) du pays, de poursuivre ses objectifs de croissance économique, mais aussi de mettre de l’ordre (trat tu) dans les pratiques de production de l’espace, et par là d’exercer un contrôle resserré quant à l’utilisation de la ressource foncière.

  • 8 La loi foncière vietnamienne de 1993 stipule que les droits d’usages du sol, et non pas le sol lui- (...)

15C’est ici que la maîtrise et l’utilisation du foncier apparaissent comme la pierre angulaire conditionnant la mise en œuvre des projets de KDTM. C’est également un trait commun avec le « virage immobilier » qu’ont pris plusieurs États en Asie. Ces derniers se sont d’une part assuré la maîtrise de larges emprises périurbaines, et d’autre part ont stimulé la hausse des valeurs foncières, en contrôlant par voie administrative l’ouverture de ces terres à l’urbanisation (Shatkin, 2016 ; 2017). Dans le sillage des réformes du doi moi, l’État vietnamien s’est préparé à prendre ce même virage, avec d’un côté la volonté d’orienter le processus d'urbanisation avec l’application du modèle de KDTM, et de l’autre en adoptant en 1993 une loi foncière reconnaissant des « droits d’usage » des terrains, redécouvrant ainsi la valeur de la terre (Pandolfi, 2001) et faisant entrer le foncier dans la sphère marchande8. Le Vietnam s’est ainsi engagé sur un chemin similaire à celui tracé par la Chine où le contrôle réglementaire des terres a permis à l’État d’orchestrer et contrôler la monétisation du foncier et d’en tirer profit (Xu et al., 2009 ; Shatkin, 2017, chapitre 2).

La monétisation du foncier comme levier pour le développement des Nouvelles zones urbaines (KDTM)

16Alors qu’au cours des années 1990 le décollage économique du Vietnam restait incertain, que le gouvernement était inapte à financer ses plans de développement socio-économique, en reconnaissant que la terre avait un prix ainsi que l’existence de droits d’usage monnayables, l’État s’est doté d’un nouveau levier de financement de l’urbanisation souhaitée. Suite à l’abandon du système de subventions ayant servi à financer le logement, les infrastructures et services urbains sous l’économie administrée, les villes vietnamiennes ont été contraintes d’innover et de financer l’urbanisation par de nouveaux mécanismes. C’est dans ce contexte que les autorités vietnamiennes ont développé un modèle de financement basé sur le foncier (land-based financing) appelé localement « terre contre infrastructures » et reposant sur la monétisation de cette ressource.

17Dans ce type d’échange, les autorités (municipales ou étatiques) accordent à un entrepreneur (privé/public – local/étranger) des terrains constructibles en l’échange de la réalisation d’une infrastructure (route, pont, usine de traitement des eaux, etc.) ou d’un équipement public (école, centre de soins, etc.). Ce procédé est souvent utilisé pour la construction de routes grâce à des partenariats affichés comme public/privé de type Build Transfer, impliquant le plus souvent des sociétés d’État actionnarisées (Musil et Perset, 2015). Ce procédé permet aux villes de soutenir leur développement économique, de construire les infrastructures et les équipements prévus par les schémas directeurs, tout en limitant leur contribution en capital et leur endettement (Labbé et Musil, 2014).

18Bien que des données précises fassent défaut concernant le recours à ce mécanisme de financement, il est estimé qu’avant 2013 Hanoi avait engagé près de 60 projets de ce type (VietTimes, 2018). Parallèlement à l’engagement de projets d’infrastructures (par exemple des sections de route ou une station de traitement des eaux [Bao moi, 2010 ; VietTimes, 2018]) ont été réalisés des projets de KDTM. Dans ces échanges, la valeur marchande des droits d’usage des terrains obtenus par les promoteurs est censée être équivalente au coût de réalisation de l’infrastructure prévue. Avec ce mécanisme de financement, on saisit que la mise en œuvre des politiques urbaines, passant en grande partie par la construction des infrastructures et des KDTM, dépend de la valeur du foncier et du dynamisme de l’immobilier. L’État, les promoteurs et les entreprises de construction ont ainsi vu leur intérêt à ce que les valeurs foncières puissent être tirées vers le haut.

19Comme le suggère Shatkin (2017), outre le fait de disposer d’un modèle urbanistique, comme celui des KDTM, et d’un cadre légal facilitant la conversion de terres agricoles en terres à urbaniser – et dans le cas du Vietnam introduisant la monétisation du foncier, le « virage immobilier » ne peut s’enclencher que si l’État s’appuie sur un réseau d’acteurs (étatiques ou non) en mesure d’animer la valorisation foncière attendue. L’application du modèle de KDTM et les échanges de type « terre contre infrastructure » constituent sur le papier des ingrédients ad hoc pour assurer le rattrapage urbain auquel les autorités vietnamiennes aspirent. Toutefois, leur mise en œuvre dépend d’un tissu d’acteurs, principalement des sociétés d’État en cours d’actionnarisation, et prend place dans un contexte économique marqué d’une part par la récurrence des fièvres foncières et d’autre part par la mutation du système bancaire. C’est là un terreau favorable au dérapage des projets de KDTM, à l’emballement du marché immobilier, et en bout de ligne à l’apparition de zones urbaines « fantômes ».

« Capitalisme de connivence » et pratiques spéculatives : un contexte singulier pour la mise en œuvre des opérations de Nouvelles zones urbaines (KDTM)

20Au cours des années 1990, la mise en œuvre des opérations de KDTM est apparue comme un enjeu majeur pour les dirigeants politiques. Il s’agissait aussi bien de mettre en œuvre localement les politiques urbaines formulées en haut lieu par l’État que de stimuler le secteur de la construction et la croissance du PIB. Pour amorcer la nouvelle dynamique de production dans le secteur de l’immobilier résidentiel, les dirigeants politiques convoitaient l’arrivée de capitaux étrangers. Toutefois, la méfiance des investisseurs étrangers à l’égard d’un pays débutant sa mue vers l’économie de marché, le manque de garanties relatives aux droits fonciers, les risques financiers inhérents à la conduite de projets résidentiels – dont les localisations étaient imposées par le schéma directeur – et enfin les effets de la crise financière asiatique de 1997, ont été autant de contraintes ayant restreint l’investissement étranger vers la réalisation de KDTM (Pandolfi, 2001).

21Par conséquent, l’État a sollicité les sociétés étatiques, aussi bien celles liées à des ministères que celles dépendant de la municipalité de Hanoi, pour mettre à dessein ses objectifs de production. Dans l’ère post-doi moi, sans subventions publiques, ces sociétés étatiques se sont retrouvées obligées de générer des profits tout en restant au service des intérêts de l’État. Leur implication dans la mise en œuvre de la politique d’urbanisation en est une illustration. Toutefois, pour les inciter à s’impliquer, des arrangements sont apparus. Pour répondre aux injonctions de l’État, les sociétés étatiques ont obtenu une certaine autonomie tant pour s’assurer des revenus complémentaires que pour créer des sociétés de financement chargées de lever des fonds pour elles-mêmes (Perkins et Vu, 2010).

La mue des sociétés étatiques

  • 9 Le Premier Ministre a émis deux décisions visant à réorganiser et à regrouper les sociétés étatique (...)

22L’adoption, en 1994, d’une politique permettant la création des « corporations générales » (tong cong ty) et des « conglomérats » (tap doan)9 – la formule vietnamienne des Chaebols sud-coréens (Perkins et Vu, 2010) – répondait de manière réglementaire à cette recherche d’équilibre. Composées d’une holding (cong ty me) et de filiales (cong ty con), ces entités sont des ensembles d’entreprises impliquées dans des secteurs variés et entretenant entre elles des participations croisées. L’évolution du statut des sociétés étatiques, comme les arrangements dont elles bénéficient, facilite l’instauration d’un « capitalisme de connivence » (Beresford, 2008) sur lequel prend appui la réalisation des KDTM.

  • 10 Cette forme de capitalisme ne fait pas nécessairement obstacle à la croissance et au développement (...)

23Le « capitalisme de connivence », ou « crony capitalism », se définit comme une alliance entre deux groupes d’intérêts, ceux qui détiennent le capital et ceux qui détiennent le pouvoir politique. Cette forme de capitalisme n’est pas propre au Vietnam et s’observe notamment en Asie de l’Est et du Sud-Est (Kang, 2003), et dans les ex-pays soviétiques en transition (Bach, 2013)10. Sur le « capitalisme de connivence » en Chine, qui présente d’importantes similarités avec le Vietnam, Pei (2016, p. 7, traduction des auteurs) précise qu’il s’agit d’une « union instrumentale entre capitalistes et politiciens destinée à permettre aux premiers d’acquérir des richesses, légalement ou non, et aux seconds d’acquérir ou de conserver le pouvoir ». Cette union s’accompagne de collusions, d’enrichissement personnel et repose sur des clans, ce qui sous-entend l’implication d’un grand nombre d’individus à tous les niveaux de la hiérarchie – tant dans le milieu politique qu’économique. Ce type de capitalisme apparait de manière évidente avec la privatisation des biens appartenant à l’État, lorsque les élites politiques et économiques s’entendent pour sous-évaluer les actifs étatiques et se les approprier par des procédures dont ils maîtrisent les tenants et les aboutissants (Pei, 2016, p. 15).

24À Hanoi, l’incitation des conglomérats et corporations générales à s’engager dans la construction des KDTM s’est faite par l’instauration d’arrangements entre la sphère politique (impliquant les responsables administratifs des ministères et des départements municipaux) et la sphère économique (incluant les sociétés étatiques, les corporations générales et leurs filiales privées). La première a facilité à la seconde un accès aux crédits bancaires et à des terrains dans les espaces périurbains de la capitale. Durant cette période, le marché foncier comme le secteur bancaire ont été au cœur d’intenses pratiques spéculatives, avec d’un côté l’envolée des prix fonciers et de l’autre celle des encours de crédits.

L’accaparement de la ressource foncière

  • 11 Plusieurs travaux évoquent cet aspect de l’ère post-doi moi marquée par l’acquisition par les socié (...)
  • 12 Entretien du 01/07/2016 avec un ancien haut fonctionnaire du ministère des Ressources naturelles et (...)

25Rapidement, après l’entrée en vigueur de la loi foncière de 1993, en raison de la possibilité pour les organisations et les particuliers de vendre et de transférer les droits d’usage du sol, le foncier a été l’objet d’un mouvement d’accaparement et de redistribution, principalement en faveur des sociétés étatiques. L’État a favorisé les entreprises étatiques dans l’obtention de terrains11. Cette appétence pour la ressource foncière s’explique par le fait que la redécouverte de sa valeur s’est doublée de fièvres foncières périodiques (figure 2). Il faut bien saisir que la terre est passée du jour au lendemain d’une valeur de jure nulle à une valeur marchande et qu’à deux reprises depuis le début des années 1990, les prix fonciers à Hanoi ont été multipliés par 10 en l’espace d’à peine deux ans (soit de 1991 à 1993 et de 2001 à 2003)12.

26Compte tenu de la hausse des prix et de la monétisation du foncier, les gestionnaires des sociétés étatiques et les autorités (locales et centrales) ont mis à profit le mouvement d’actionnarisation et de « corporatisation » pour détourner des actifs publics, en premier lieu la terre, vers des sociétés privées sous leur contrôle (Pincus, 2015). Durant les années 1990, cette étape a été facilitée par les ambigüités des droits fonciers et par le coût élevé et la complexité du processus de régularisation des titres fonciers pour les particuliers. Le mouvement s’est ensuite accéléré après la réforme de la loi foncière en 2003 introduisant une décentralisation de la gestion foncière vers les provinces (cf. figure 2).

Figure 2 : Les phases de développement du marché immobilier post-doi moi au Vietnam.

Figure 2 : Les phases de développement du marché immobilier post-doi moi au Vietnam.

Source : Musil C.

27Cette réforme a conféré aux élites locales un rôle accru dans le contrôle et la gestion des droits fonciers, précédemment centralisés. Elle a entraîné une redistribution du foncier opéré avec des coûts de transaction réduits, soit parce que les actifs fonciers appartenaient déjà à des entités publiques et ont été transférés à des entités privées ; soit parce que les élites locales ont eu l’opportunité d’acquérir des actifs fonciers à des prix bien en dessous des prix du marché, qui ont été revendus ou conservés (Hoang, 2018). La loi a ainsi conféré à l’échelon provincial la possibilité de procéder à la conduite de projets de KDTM pouvant atteindre 200 hectares, l’administration locale ayant compétence à récupérer les terrains et à les réaffecter à des promoteurs. Au regard de l’expérience chinoise, la décentralisation a constitué un accélérateur et un amplificateur du « capitalisme de connivence » (Pei, 2016).

  • 13 Entretiens du 13/06/2016 avec un fonctionnaire municipal haut placé et du 18/07/2013 avec un expert (...)
  • 14 Ce point est renforcé par le fait que des centaines d’hectares ont été acquis par des promoteurs po (...)

28En outre, malgré des prix fonciers à la hausse, grâce à leurs relations privilégiées avec les autorités locales, plusieurs observateurs interrogés précisent que ces sociétés étatiques ont acquis du foncier « à bas prix »13, notamment d’anciens terrains agricoles et industriels situés aux marges de la capitale, dont la conversion en terrain à bâtir n’avait pas été actée14. Pour ces nouveaux acteurs du marché, alors que le pays connaissait une urbanisation accélérée avec des valeurs foncières en quasi constante hausse, le secteur de l’immobilier a offert la possibilité de générer des profits colossaux, en peu de temps, grâce à l’obtention de terrains « à bas prix », à une valorisation rapide et à une revente des produits aux prix du marché.

29Cet accaparement du foncier a eu plusieurs conséquences sur le fonctionnement du marché foncier et immobilier, en commençant par l’émergence d’un grand nombre d’acteurs opportunistes. Plusieurs sociétés étatiques et corporations se sont lancées, sans avoir de compétences particulières, dans la promotion immobilière. Il leur suffisait de créer des entités dédiées à l’immobilier et de doter d’actifs fonciers leurs filiales privées pour se placer sur ce marché. Ayant un accès facilité aux actifs fonciers, les sociétés étatiques ont conservé, ou se sont vu allouer par l’État, des terrains pour servir leurs activités (manufacturières ou de services). Dès le début des années 2000, ces sociétés ont commencé à transférer ces actifs à leurs filiales immobilières pour le lancement d’opérations commerciales. C’est le cas par exemple, de Geleximco, un conglomérat initialement impliqué dans le secteur de l’import-export qui s’est vu allouer des terrains en périphérie de Hanoi pour un usage lié à son cœur d’activité (ici l’entreposage de biens). Ce groupe a cependant transféré les terrains ainsi obtenus à l’une de ses filiales immobilières qui a pu en convertir l’usage en terrains à lotir.

30L’accès facilité des sociétés étatiques (actionnarisées ou non) à de vastes emprises en zones périurbaines a également rapidement représenté un moyen d’attirer des IDE et de monter des sociétés en joint-venture avec comme apport en capital des actifs fonciers (Pandolfi, 2001 ; Hoang, 2018). Il y a donc eu une multiplication rapide du nombre d’acteurs, et en particulier d’intermédiaires, dans ce secteur. Il est d’ailleurs quasi impossible aujourd’hui d’identifier et de retracer les échanges et transferts de terrains entre sociétés en raison non seulement de leur nombre, mais plus problématique encore, en raison des participations croisées et opaques qu’elles entretiennent.

31Une analyse des promoteurs immobiliers impliqués, en 2015, dans 240 KDTM approuvés par l’administration sur le territoire de Hanoi indique que les « conglomérats » et « corporations générales » vietnamiens étaient les investisseurs principaux de près de la moitié de ces projets (47,6 %), soulignant le rôle prépondérant des sociétés étatiques sur ce marché. Malgré l’ouverture du pays aux capitaux étrangers et l’arrivée d’investisseurs étrangers en 2008 dans le secteur de l’immobilier suite à l’entrée du Vietnam à l’Organisation mondiale du commerce (VPBS, 2014), un nombre limité de projets de KDTM – une vingtaine seulement – se sont concrétisés sous forme de joint-venture avec des sociétés étatiques (ou depuis actionnarisées). Ces opérations impliquent principalement des investisseurs régionaux (de Corée du Sud, de Singapour, de Malaisie, de Hong Kong, d’Indonésie ou encore de Thaïlande).

  • 15 Entretien du 18/07/2013 avec un expert local spécialiste des questions de gouvernance urbaine, voir (...)

32Au cours des années 2000, le nombre d’opérations immobilières lancées a augmenté rapidement, du moins « sur le papier ». En raison des relations que les holdings entretiennent – à travers des liens interpersonnels – avec les administrations centrale et locale, leurs filiales ont bénéficié de facilités pour l’obtention des documents administratifs (régularisation des droits fonciers, assemblage foncier, licences d’exploitation, permis de construire, etc.). Ces liens permettent aux filiales d’éviter le labyrinthe bureaucratique (red tape) et accélèrent les procédures pour lancer les projets. L’apparition de nombreuses opérations, au moins au stade de l’approbation administrative, a favorisé la volatilité du marché immobilier et a entraîné une spéculation d’un nouveau type en raison de la revente d’opérations non réalisées, mais disposant des autorisations administratives en règle15.

  • 16 Entretien du 01/06/2016 avec un ancien haut fonctionnaire du ministère des Ressources naturelles et (...)

33Enfin, ce mouvement d’accaparement du foncier a eu une conséquence plus insidieuse entravant notamment l’application de la règle. La loi foncière de 2003 a introduit la possibilité pour les provinces d’employer de nouvelles procédures pour attribuer des terrains à des promoteurs en vue de la réalisation de projets inscrits au schéma directeur : la mise aux enchères de terrains publics. Malgré l’existence d’une réglementation plus transparente visant à limiter la collusion et les cas de corruption (World Bank et al., 2011), les autorités ont préféré le recours, plus simple, aux contrats « gré à gré » (Musil et Perset, 2015). C’est par ce biais par exemple que la ville de Hanoi a pu amorcer la réalisation de nombreux projets de KDTM et assurer les échanges de type « terre contre infrastructure » abordés précédemment. Les contrats « gré à gré » dans le cadre de projets de type « terre contre infrastructure » ont permis à de nombreux promoteurs, ceux appartenant au groupe des acteurs étatiques, mais aussi ceux ayant bénéficié de l’émergence du secteur privé, de constituer de véritables réserves foncières16.

L’emballement du secteur bancaire

34À l’instar de la ressource foncière, durant les années 2000, le crédit bancaire a aussi été mobilisé pour assurer le décollage des opérations de KDTM portées par les sociétés étatiques. Pour engager ces projets immobiliers, les sociétés étatiques ont d’abord pu bénéficier des largesses des banques d’État (Pincus et al., 2012). Comme pour le foncier, l’accès au crédit bancaire a été facilité par la persistance d’anciennes pratiques ; les relations personnelles et les conditions de prêts centrées sur le secteur d’investissement ont primé sur l’analyse de la rentabilité des projets et de la solvabilité des débiteurs.

35Comme les autres secteurs économiques, le secteur bancaire vietnamien est marqué par la coexistence de banques étatiques (5 au total), commerciales (37 en 2009) et de filiales locales de banques étrangères (plus de 40 en 2009). Durant les années 2000, ce sont en majorité les banques étatiques qui ont accordé des prêts aux promoteurs. En 2006, par exemple, plus de 10 % des encours émis par la banque étatique BIDV étaient dirigés vers l’immobilier (VinaCapital, 2006). En raison de participations croisées, les banques commerciales ont été tout autant sollicitées pour injecter du capital dans le secteur de l’immobilier (Pincus et al., 2012). Les encours de crédits ont progressivement augmenté pour atteindre un pic entre 2007 et 2008 (Nguyen et al., 2008), période durant laquelle les banques commerciales ont accordé presque 95 % du total de leurs crédits à des secteurs hautement spéculatifs tels que l’immobilier et les places boursières (Leung, 2009, p. 48).

36Le foncier a joué un rôle clé dans cette hausse rapide de l’émission de crédit, puisque les emprunteurs ont hypothéqué leurs droits d’usage de terrains pour lever des fonds (Brunell, 2010). C’est dans ce contexte que la connivence entre les différents acteurs, en l’occurrence entre les banquiers et les gestionnaires de sociétés étatiques et leurs filiales, apparaît au grand jour. En matière de prêt, la politique qui prévalait jusqu’en 2008, était que les banques accordaient des prêts à hauteur de 70 % de la valeur marchande des terrains. Or les actifs fonciers ont souvent été surévalués. Comme le souligne un banquier en fonction à cette période :

« Il y a eu des dérives, on croyait que les prix de l’immobilier pouvaient grimper de manière continue, alors que dans le même temps les évaluations des banques étatiques et privées étaient faites de manière légère. La surévaluation des actifs fonciers cache derrière des pressions, par exemple de la part de sociétés étatiques sur des banques privées et étatiques, comme des cas de corruption. Le système bancaire vietnamien a largement prêté, prêté même à son maximum, des prêts dépassant la valeur des actifs. Cette pratique a progressivement mis en danger les banques ». (Entretien Skype, 16/06/2013).

37En plus des pratiques risquées des banques, l’annonce de l’accès du Vietnam à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) en 2007 a entraîné un afflux de capitaux étrangers vers le pays (Bellocq et Silve, 2008). De 2005 à 2008, les IDE sur le marché immobilier ont connu une montée en puissance sans précédent. En 2008, le montant des IDE tous secteurs confondus a atteint 71,73 milliards de dollars US dont le tiers portait sur le seul secteur de l’immobilier (VPBS, 2014). Cet afflux de capitaux, doublé de capacités accrues pour de nombreux ménages à consommer, a stimulé de manière excessive l’encours de crédits vers le secteur immobilier (Vo, 2009, p. 26). Le surinvestissement dans ce secteur s’est en outre accentué avec l’expansion du marché boursier. La réaction de l’État face à cet emballement du secteur bancaire et à l’afflux de capitaux dans le secteur immobilier a été rapide et ciblée. Dès le second trimestre de l’année 2008, la Banque centrale du Vietnam a exigé le relèvement des taux d’intérêt des banques étatiques et commerciales afin de limiter l’octroi de crédit et l’émission de mauvaises créances (Bellocq et Silve, 2008 ; Pincus et al., 2012).

  • 17 Notamment les circulaires n°13/2010/TT-NHNN et 19/2010/TT-NHNN de 2010 émises par la Banque central (...)
  • 18 Les autorités vietnamiennes ont entamé une profonde réforme du système bancaire, qui s’est traduite (...)

38Par la suite, en 2010, le gouvernement, via la Banque centrale, a resserré le cadre réglementaire encadrant le secteur bancaire, prescrivant aux banques étatiques et commerciales d’être prudentes dans leurs activités de crédit et de limiter les prêts aux secteurs à haut risque comme l’immobilier17. En parallèle, un décret promulgué en 2013 (n°71/2013/ND-CP) a tenté de limiter la dérive spéculative des investissements des corporations et conglomérats, en particulier dans les secteurs immobiliers et bancaires. Ce décret ordonnait aux corporations et conglomérats de (re)centrer leurs investissements (publics) vers les secteurs industriels et productifs (Dat Viet, 2013). En définitive, les actions les plus radicales ont porté sur le secteur bancaire qui fait, depuis 2012, l’objet d’un assainissement méthodique, et parfois brutal, de la part de l’État18.

39Sur fond de « capitalisme de connivence », d’emballement du secteur bancaire et de spéculation foncière, l’immobilier constitue, en bout de ligne, le secteur où se sont cristallisés tous les excès. En outre, la course effrénée à la croissance du PIB, l’emballement des encours de crédits et l’afflux de capitaux étrangers – suite à l’adhésion du Vietnam à l’OMC – ont provoqué un véritable boom immobilier entre 2007 et 2011 à Hanoi. Le legs le plus symptomatique de la dérive du marché immobilier durant cette période demeure celui de l’apparition sur les marges de la capitale de zones urbaines « fantômes ».

Le dérapage du développement des Nouvelles zones urbaines (KDTM) et l’apparition de zones urbaines « fantômes »

  • 19 Pour des précisions concernant la logique de répartition spatiale des KDTM à Hanoi, voir Labbé et M (...)

40Entre 1994 et 2015, environ 250 projets de KDTM ont été approuvés par l’administration sur le territoire de Hanoi (figure 3) – notamment à l’ouest du cœur historique de la capitale, le long des grands axes de communication19. Un peu plus de la moitié de ces opérations (129 au total) ont reçu leur approbation sur une période resserrée, entre 2003 et 2009 – c’est-à-dire au moment où l’activité dans le secteur immobilier s’est intensifiée. Durant cette période d’euphorie, les KDTM sont apparus comme des produits d’investissement attractifs sur le marché vietnamien, tant pour des investisseurs locaux qu’étrangers. Toutefois, lorsque les crédits nationaux et les entrées de capitaux étrangers se sont asséchés en 2009-2010, les investisseurs et les promoteurs n’ont eu d’autre choix que de ralentir, voire de stopper, les opérations en cours. En quelques mois, la construction de nombreux projets a cessé, laissant apparaître des zones dont les aménagements avaient débuté avec parfois la construction de bâtiments, mais laissant ceux-ci inachevés.

Le bourgeonnement de zones urbaines « fantômes »

  • 20 Entretiens des 09, 13, 24 et 27/06/2016 avec un expert local en immobilier, un fonctionnaire munici (...)

41Les zones urbaines « fantômes » de Hanoi sont, en grande partie, le résultat de cette crise immobilière, ou du ralentissement du marché comme les observateurs et experts rencontrés l’indiquent20. À l’été 2016, près de la moitié des projets de KDTM approuvés sur le territoire de Hanoi n’avaient pas encore démarré alors qu’environ un tiers étaient en cours de construction. Parmi les projets restants, un premier sous-ensemble (environ 34 opérations) pouvait être considéré comme achevé. Un second sous-ensemble, soit 39 zones urbaines au total, avaient vu leurs constructions stoppées et restaient inactives. Ce sont ces zones que nous considérons dans cette contribution comme « fantômes ». Par rapport aux autres projets de KDTM, ces opérations, présentent des stigmates caractéristiques : de faibles taux d’occupation, la non valorisation d’importantes superficies foncières et de sérieuses carences en équipements et en services urbains. Lancées pour certaines il y a plus de 10 ans, ces zones « fantômes » questionnent le « virage immobilier » pris par l’État vietnamien et ses ambitions d’utiliser le secteur de la promotion immobilière comme levier de modernisation du pays.

Figure 3 : Les Nouvelles Zones Urbaines (KDTM) de Hanoi et ses zones urbaines « fantômes »

Figure 3 : Les Nouvelles Zones Urbaines (KDTM) de Hanoi et ses zones urbaines « fantômes »

Source : Musil C., 2016.

Les particularités des zones urbaines « fantômes »

  • 21 Le taux d’occupation est nettement plus élevé pour les appartements que pour les produits de type « (...)

42Les logements inoccupés des zones urbaines « fantômes » constituent les traces les plus visibles des ratés de l’application du modèle de KDTM tel qu’il avait été élaboré par les agences de planification étatiques. Comme le montre le tableau 1, en 2016, seulement 56 % des 70 000 unités prévues dans ces opérations dites « fantômes » ont été construites. Au moment de notre relevé, 65 % des « villas et maisons mitoyennes » construites étaient inoccupés contre 19 % seulement des appartements21. Si on considère les logements inoccupés et les logements non construits, c’est 64 % du total des unités planifiées dans ces zones qui ne remplissaient pas leurs objectifs de construction initiaux.

Tableau 1 : Nombre de logements inoccupés dans les zones urbaines « fantômes » relevées

Tableau 1 : Nombre de logements inoccupés dans les zones urbaines « fantômes » relevées

Source : enquête de terrain des auteurs en 2016.

Figure 4 : Nouvelle Zone Urbaine de Lideco, district de Hoai Duc, Hanoi.

Figure 4 : Nouvelle Zone Urbaine de Lideco, district de Hoai Duc, Hanoi.

Avec une surface de 39 hectares, cette zone présente un taux d’occupation de 9,7 % alors que sa construction est à 85 % achevée.

Source : Musil C., 2018.

  • 22 Entretiens du 09/06/2016 avec un expert local en immobilier et du 29/06/2016 avec un architecte d’u (...)
  • 23 Entretien du 05/07/2013 avec un ancien haut fonctionnaire du ministère des Ressources naturelles et (...)

43Le faible taux d’occupation de ces projets immobiliers soulève deux problèmes. D’abord ces unités inoccupées sont autant de logements qui ne sont pas utilisés, alors que Hanoi vit une importante pénurie de logements depuis des années. Ces logements inoccupés, bien qu’apparaissant pour la plupart comme délabrés, sont en grande majorité déjà vendus et pour certains revendus22. Pour leur revente, certains propriétaires diffusent des annonces via des sites Internet spécialisés. Les prix affichés sont peu attractifs pour des potentiels acheteurs et occupants. Comme le faisait remarquer un ancien haut fonctionnaire du ministère des Ressources naturelles et de l’Environnement, seuls 20 % des ménages urbains ont la capacité financière d’accéder à environ 80 % des produits immobiliers en circulation ; les 80 % restants de la population n’ont accès qu’à 20 % des biens mis en vente23. Par ailleurs, le marché locatif au Vietnam est peu développé et la majorité des logements dans ces zones sont détenus par des spéculateurs dont l’objectif est la revente et non la location. Comme on le verra plus loin, ces zones sont également peu attractives, car mal équipées et mal desservies par les réseaux urbains (transports publics notamment).

  • 24 Entretien Skype du 16/06/2013 avec un banquier local.
  • 25 Indication concernant la nouvelle zone urbaine Bao Son Paradise (district de Hoai Duc).
  • 26 Indication concernant la nouvelle zone urbaine Lideco (district de Hoai Duc).

44Dans les zones dites « fantômes », les « villas » et « maisons mitoyennes » se vendaient entre 1 400 et 5 600 USD le m² en 2013, alors que cette même année le revenu annuel moyen par habitant au Vietnam était d’environ 1 900 USD (VietnamNet, 2014). Les valeurs des biens produits dans le cadre des projets de KDTM restent élevées : même pendant la période de gel du marché immobilier entre 2012 et 2013, alors que les prix ont chuté de 40 à 50 %, ces biens sont restés inabordables pour la majorité des ménages24. En 2016, lors des relevés effectués dans les zones suspectées d’être « fantômes », les prix de vente observés étaient de l’ordre de 1 500 USD du m² pour des « maisons mitoyennes »25 et d’environ 2 600 USD du m² pour des « villas »26, des bâtiments pourtant inoccupés et présentant des états de délabrement avancés. Dans certaines zones relevées, quelques « villas » ou « maisons mitoyennes » dégradées sont occupées, louées et utilisées à des fins autres que l’habitation (activités de stockage de déchets, lavage de véhicules, ou encore « cantine de rue »).

Figure 5 : Nouvelle Zone Urbaine de Phu Thịnh, district de Son Tay, Hanoi.

Figure 5 : Nouvelle Zone Urbaine de Phu Thịnh, district de Son Tay, Hanoi.

Avec une surface de 38 hectares, cette zone présente un taux d’occupation de 23 % alors que sa construction est à 70 % achevée. Le long de l’axe reliant cette zone à la route principale la plus proche, certaines des « maisons mitoyennes » ne sont pas occupées à des fins d’habitation, mais utilisées comme « cantines de rue ».

Source : Musil C., 2016.

45Une autre caractéristique marquante de ces zones « fantômes » est l’immobilisation de vastes surfaces foncières dans la zone périurbaine de la capitale. La plupart des KDTM sont construites sur des terres agricoles situées sur des territoires densément peuplés. Au cours des deux dernières décennies, l’accaparement des terres pour ces opérations aurait affecté plus de 130 000 ménages, les privant ainsi de terrains qu’ils exploitaient et donc de revenus. Pris isolément, les zones urbaines « fantômes » identifiées dans cette étude représentent près de 1 500 hectares et ont, par estimation, affecté environ 7 400 ménages. Pourtant, au moment de notre enquête, près de 80 % de la surface acquise au profit du développement de ces opérations immobilières n’avait pas été valorisés (voir tableau 2).

46Cet accaparement de la ressource foncière, et sa non valorisation, constitue un problème grandissant pour les villes du Vietnam et pour Hanoi en particulier. Comme le montre la littérature récente sur les questions foncières en ville, les expropriations de terres agricoles déstabilisent les dynamiques socio-économiques préexistantes, conduisant dans de nombreux cas à l’appauvrissement des populations périurbaines affectées par ces projets de développement (Nguyen, 2009 ; DiGregorio, 2011 ; Labbé 2015). Pour les ménages qui vivaient auparavant de l’exploitation de ces terres agricoles, cette situation est d’autant plus difficile à supporter lorsque les opérations immobilières qui les ont directement affectés restent inexploitées ou inhabitées pendant de longues périodes – comme c’est le cas des zones urbaines « fantômes ». Pour reprendre les termes d’un blogueur vietnamien, ces zones urbaines transforment des territoires ruraux en « étendues de terres mortes » (Lê, 2015).

Tableau 2 : Terrains acquis et non valorisés dans les zones urbaines « fantômes » relevées

Tableau 2 : Terrains acquis et non valorisés dans les zones urbaines « fantômes » relevées

Source : enquête de terrain des auteurs en 2016.

47La dernière particularité de ces zones « fantômes » renvoie à l’absence d’équipements et à leur mise en fonction. En effet, parmi les zones enquêtées, 25 % des terres mobilisées pour la construction de ces zones ne disposent pas d’un aménagement complet en voirie et réseaux divers (VRD) (voir tableau 2). De telles insuffisances affectent le développement de ces zones, nuisent à l’attraction de nouveaux habitants, mais aussi en limitent l’accès. Par ailleurs, plus de la moitié des terrains destinés à des équipements publics et collectifs dans ces zones ne sont finalement pas pourvus des équipements planifiés (écoles, centre de soins, zones commerciales, espaces verts, etc.).

  • 27 Entretien du 13/06/2016 avec un fonctionnaire municipal haut placé.
  • 28 Cette caractéristique des zones urbaines « fantômes » renvoie d’une manière plus générale au défici (...)

48Cette situation découle en partie de l’attitude laxiste adoptée par les autorités à l’égard des promoteurs au plus fort de l’essor du marché résidentiel (vers 2006-2008). Ces derniers, pour dégager plus de profits et éviter d’injecter des capitaux propres et de contracter de nouveaux emprunts, ont retardé leurs investissements dans les équipements de ces zones alors qu’ils étaient, aux yeux de la réglementation, contraints de les réaliser. Un fonctionnaire responsable d’un institut local de planification indiquait que les restrictions opérées par les promoteurs portaient sur l’accès et les routes internes à ces zones, les espaces publics et les écoles27. En somme, les réseaux et services urbains essentiels au fonctionnement de ces morceaux de villes sont défaillants et la plupart des équipements prévus, tout aussi indispensables au quotidien des résidents, font défaut28.

La spéculation immobilière, un facteur de dérive du modèle de Nouvelles zones urbaines (KDTM)

49S’il apparaît clairement que les zones urbaines « fantômes » sont peu occupées en raison d’un déficit en matière d’équipements et de services urbains, le dérapage du développement des KDTM est en bout de ligne l’expression de pratiques de spéculation de certains acteurs, en particulier des promoteurs et des acheteurs spéculateurs, et leur incapacité (ou leur non-volonté) à s’adapter à la « logique de marché ». En effet, ces acteurs ont considéré durant plusieurs années le marché immobilier résidentiel comme un marché pour spéculer plutôt que pour produire et mettre en vente des biens ayant pour seule fonction le logement. Cette recherche du profit prend appui sur la production de produits immobiliers spécifiques, en l’occurrence les « villas » et les « maisons mitoyennes » (cf. tableau 1). Comme indiqué précédemment, ce sont ces produits immobiliers qui présentent le plus faible taux d’occupation dans les zones urbaines « fantômes ».

Figure 6 : Nouvelle zone urbaine de Van Canh, district Hoai Duc, Hanoi.

Figure 6 : Nouvelle zone urbaine de Van Canh, district Hoai Duc, Hanoi.

Cette zone présente un faible taux d’occupation des « villas et maisons mitoyennes » (11.5 %). Vide d’habitants lors du travail de terrain en 2016, la tour d’habitation est partiellement occupée en 2018.

Source : Musil C., 2018.

  • 29 Entretiens du 10/06/2016 avec un expert local en immobilier.

50D’une manière générale, en raison du manque de confiance envers le système bancaire local, les KDTM et les produits immobiliers réalisés (villas, maisons mitoyennes et appartements) constituent au Vietnam en général et à Hanoi en particulier, un placement, au même titre que ceux effectués sur les places boursières ou l’achat d’or. Toutefois est apparu durant la période d’emballement du marché un intérêt partagé entre promoteurs et acheteurs spéculateurs avec la production et l’achat de villas et de maisons mitoyennes. Comme l’a fait remarquer un consultant immobilier local, « les attentes des acheteurs [alors] n’étaient pas orientées vers des produits immobiliers [réels] ; au contraire, les maisons n'étaient considérées que comme une opportunité d'investissement »29. Cette situation s’illustre par une anecdote parue dans la presse locale au sujet d’une des zones urbaines « fantômes » sur laquelle nous avons enquêté.

51Développée par le promoteur immobilier Song Da 7, filiale privée d’une corporation, la Nouvelle zone urbaine de Xuân Phuong peut être considérée comme « fantôme » en raison du caractère inachevé des villas construites et d’un faible taux d’occupation (calculé après enquête en 2016 à 4,5 %). Dans un article paru dans la presse locale, un interlocuteur admet que cette opération immobilière, dont les produits étaient destinés à des fonctionnaires du bureau de l’Assemblée nationale, n’est pas en premier lieu destinée à un usage résidentiel, mais doit plutôt être perçue comme un « capital » qui leur est transmis en échange de services rendus (Tuoi Tre, 2015). En 2015, les biens immobiliers de cette zone, bien qu’inachevés pour la plupart et inoccupés, valaient entre 200 et 300 000 USD par unité. Cet exemple montre combien le foncier et l’immobilier constituent un intérêt majeur pour les citadins et que ceux qui parviennent à s’assurer des connexions solides avec les autorités en tirent de larges profits.

  • 30 Entretien du 10/06/2016.
  • 31 Les « villas », avec des surfaces de 120 à 800 m², étaient vendues pour 150  000 à 4,5 millions USD (...)

52Comme nous l’a précisé un expert local en immobilier30, pour les promoteurs, au cours des années 2000, l’intérêt de produire des produits type « villas » et « maisons mitoyennes » était double. Introduits sur le marché comme des biens « haut de gamme », ces produits présentaient l’avantage de générer des retours sur investissement rapides. Ensuite, le coût de construction, par rapport à un immeuble de grande hauteur, était faible et la vitesse de construction était élevée. En effet, le coût de production d’une villa revient en moyenne à 480 USD/m² contre 760 USD/m² pour un immeuble destiné à l’habitat moyen de gamme. Le foncier ayant une valeur radicalement plus élevée que les constructions au Vietnam, les promoteurs dégagent les marges les plus intéressantes de la vente des droits d’usage du sol. Ceci explique la tendance des promoteurs, durant le boom des années 2000, à se concentrer sur la production de maisons unifamiliales (« villas » et « maisons mitoyennes »), financièrement inaccessibles pour la très vaste majorité des ménages urbains31, au détriment d’immeubles en hauteur.

53Au début des années 2010, lorsque le marché immobilier a commencé à se refroidir, le territoire de la capitale du Vietnam s’est retrouvé ponctué de dizaines de KDTM présentant de grandes déficiences en matière d’équipements et offrant uniquement de grands logements haut de gamme, en décalage avec les besoins et les moyens financiers de la majorité des ménages urbains. Principalement localisées dans des espaces périurbains, ces zones urbaines « fantômes » restent encore partiellement inoccupées.

Vers une correction des dysfonctionnements du marché immobilier résidentiel à Hanoi ?

54L’apparition de zones urbaines « fantômes » sur le territoire métropolitain de Hanoi est la traduction des dérives du marché immobilier émergent de cette capitale. Dans le prolongement des réformes économiques du doi moi, l’État vietnamien a engagé des politiques singulières en prenant notamment un « virage immobilier » au sens où Shaktin (2016) l’entend, c’est-à-dire à travers l’adoption d’un modèle de développement urbain, les Nouvelles zones urbaines (ou KDTM), et avec la monétisation progressive de la ressource foncière. Toutefois, dans un contexte de transition économique, du plan vers le marché, avec l’émergence de mécanismes économiques s’apparentant à un « capitalisme de connivence » et la modernisation d’un secteur bancaire marqué par des pratiques de malversation, le secteur immobilier s’est retrouvé au centre d’activités de spéculations intensives. L’une des résultantes les plus visibles est l’apparition de zones urbaines « fantômes » inoccupées et présentant de graves déficiences en matière d’équipements et de services urbains.

55Suite à l’apparition de ces zones à la fin des années 2000, mais aussi en raison de l’emballement du marché immobilier et du secteur bancaire, et du comportement des promoteurs et des acheteurs spéculateurs, l’État a pris des mesures pour résoudre ces problèmes. En premier lieu, depuis 2009, le ministère des Ressources naturelles et de l’Environnement, en collaboration avec les services municipaux de Hanoi, étudie périodiquement les opérations de KDTM bloquées. Depuis, les autorités ont pris des décisions majeures pour récupérer plus de dix-sept millions de mètres carrés de terrain (VIR, 2015). Cependant, en cours d’année 2015 ce sont seulement 400 000 mètres carrés qui avaient été récupérés par les autorités (ibid., 2015). De la même façon, un décret adopté en 2013 (n°11/2013/ND-CP) vise à contraindre les promoteurs immobiliers à soumettre aux autorités un échéancier précis du développement de leurs opérations immobilières et des investissements prévus, notamment pour la construction et la réalisation des équipements urbains. Mais comme évoqué dans cette contribution, les arrangements entre les autorités et les promoteurs permettent souvent de contourner l’application de la règle entraînant ainsi des retards dans la réalisation des projets de KDTM. Bien que les dispositions légales existent, la mise en œuvre des règles fait bien souvent défaut.

56En 2013, un plan de relance économique de 1,41 milliard USD, contrôlé par la Banque centrale vietnamienne, a été adopté qui encourage les banques à concéder des prêts à long terme et présentant de faibles taux d’intérêt destinés aux promoteurs qui construisent de nouveaux logements sociaux ou convertissent des opérations immobilières commerciales en logements sociaux (World Bank, 2015, p. 112). Trois ans plus tard, moins de la moitié de l’enveloppe budgétaire avait été déboursée et la plus grande partie avait été affectée à la construction de nouveaux projets plutôt qu’à la transformation de zones problématiques, telles que les zones urbaines « fantômes ». Par ailleurs, pour tenter de juguler la spéculation, le ministère de la Construction a proposé en 2011 d’augmenter substantiellement les taxes foncières sur les terrains non bâtis et les logements inachevés, comme les villas et les maisons mitoyennes inachevées. Cette proposition n’a cependant pas été traduite dans la réglementation.

57D’autres mesures ont été prises comme la création d’une entité (la VAMC – Vietnam Asset Management Company) chargée de récupérer les mauvaises créances des banques, de les transformer et de les liquider. Cette entité a aussi été dotée de la capacité de saisir des projets immobiliers à l’arrêt (pouvant donc être considérés comme « fantômes ») et de les revendre aux enchères à de nouveaux promoteurs (VIR, 2018). Depuis 2017, pour assainir le marché foncier et le rendre plus transparent, les autorités ont enfin appliqué de nouvelles mesures d’attribution de terrains via des procédures de mises aux enchères des droits d’usages de terrains (Tien Phong, 2018).

58Toutefois, jusqu’à présent, aucune de ces mesures n’a résorbé de manière significative les problèmes importants posés par les zones urbaines « fantômes » à Hanoi et liés au dysfonctionnement du marché immobilier. L’État semble en effet incapable (ou peu disposé) à contrôler les étapes de mise en œuvre et de commercialisation du développement des KDTM. Ceci en dépit du fait que les promoteurs, dans la mise en œuvre des opérations de KDTM, dépouillent ce modèle de développement urbain d’une grande partie de sa capacité à loger une population urbaine toujours croissante et, plus généralement, à atteindre les objectifs de cohérence territoriale pourtant souhaités par l’État afin d’assurer sur le long terme la croissance économique désirée.

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Notes

1 Calcul effectué à partir de la base de données en ligne de la Banque mondiale « World Bank Open Data », accessible à l’adresse suivante : https://data.worldbank.org/.

2 Il s’agit de logements produits par la filière commerciale de promoteurs privés et publics. Durant la période mentionnée, un nombre encore plus important de logements a été produit par des particuliers et des petits promoteurs (World Bank, 2015, p. 21). Ces unités ne sont pas comptabilisées en raison de l’absence de données.

3 Dans le sillage de la crise économique mondiale de 2008, les stigmates d’une « urbanisation fantôme » ont également été observés en Europe et en Amérique Latine (Moreno et Blanco, 2014). Pour d’autres raisons, ces stigmates sont également apparus en Afrique, notamment en Angola, en périphérie de Luanda (Buire, 2014).

4 Dans un contexte de transition de pays dits socialistes, le socialisme tardif se rapporte à la manière dont les transformations économiques, politiques et socioculturelles amènent à des changements majeurs sans remettre en cause les fondements de l’ordre socialiste et sans s’y opposer nécessairement (Doyon et Brotherton, 2008, p. 10).

5 L’expression « État-parti » fait référence au fait que le Parti communiste vietnamien est l’unique parti politique autorisé au Vietnam et qu’il contrôle les aspects politiques, administratifs, socio-économiques et culturels du pays. Dans la suite du texte, il est seulement fait mention de « l’État ».

6 Au Vietnam, avec l’adoption d’une « économie de marché à orientation socialiste », les entreprises d’État n’ont pas été privatisées, mais actionnarisées. Il s’agit d’une privatisation partielle, puisque l’État ouvre le capital des entreprises publiques tout en demeurant l’un de leurs principaux actionnaires (Gainsborough, 2009). Dans le cadre de cette réforme, ces entreprises sont désormais censées fonctionner comme des entreprises privées en visant des objectifs de compétitivité et de rentabilité (Le, 2017).

7 Entretiens du 22 et du 26/12/2016 avec d’anciens hauts fonctionnaires du ministère de la Construction.

8 La loi foncière vietnamienne de 1993 stipule que les droits d’usages du sol, et non pas le sol lui-même, peuvent être transmis en héritage, loués, échangés, hypothéqués et cédés à titre onéreux.

9 Le Premier Ministre a émis deux décisions visant à réorganiser et à regrouper les sociétés étatiques dans des secteurs économiques clés (énergie, transport, industrie…) en « corporations générales » et en « conglomérats ». La décision n°90/TTg du 07/03/1994 place les « corporations générales » sous l’autorité des ministères et des comités populaires de province (ce qui correspond à un gouvernement provincial chargé de l’administration publique au niveau local). La décision n°91/TTg du 07/03/1994 prévoit que les « conglomérats » soient sous l’autorité directe du Premier Ministre. En 2012, le Vietnam comptait 13 « conglomérats » étatiques et 96 « corporations générales » (Pincus, 2015, p 40).

10 Cette forme de capitalisme ne fait pas nécessairement obstacle à la croissance et au développement de l’investissement et du secteur privé puisqu’il repose sur des intérêts mutuels et sur des incitations à entretenir les flux de ressources (Sindzingre, 2011, p. 129).

11 Plusieurs travaux évoquent cet aspect de l’ère post-doi moi marquée par l’acquisition par les sociétés étatiques d’actifs fonciers (voir entre autres CIEM, 2002 ; Gainsborough, 2003 ; Vu, 2014).

12 Entretien du 01/07/2016 avec un ancien haut fonctionnaire du ministère des Ressources naturelles et de l’Environnement.

13 Entretiens du 13/06/2016 avec un fonctionnaire municipal haut placé et du 18/07/2013 avec un expert local spécialiste des questions de gouvernance urbaine.

14 Ce point est renforcé par le fait que des centaines d’hectares ont été acquis par des promoteurs pour la réalisation de KDTM dans l’ouest de Hanoi avant l’extension de ses limites administratives en 2008 (voir Labbé et Musil, 2017).

15 Entretien du 18/07/2013 avec un expert local spécialiste des questions de gouvernance urbaine, voir également Hoang (2018). Précisons que les terrains présentant tous les documents administratifs « en règle » ont une valeur plus importante en raison des coûts – officiels ou occultes – de régularisation administrative. Les acteurs vendant ce type de terrain rehaussent ainsi la valeur du bien en raison des couts administratifs de transaction endossés.

16 Entretien du 01/06/2016 avec un ancien haut fonctionnaire du ministère des Ressources naturelles et de l’Environnement.

17 Notamment les circulaires n°13/2010/TT-NHNN et 19/2010/TT-NHNN de 2010 émises par la Banque centrale du Vietnam.

18 Les autorités vietnamiennes ont entamé une profonde réforme du système bancaire, qui s’est traduite par de nombreuses arrestations, parfois très médiatisées, de banquiers, de riches hommes d’affaires et de cadres du Parti.

19 Pour des précisions concernant la logique de répartition spatiale des KDTM à Hanoi, voir Labbé et Musil (2017).

20 Entretiens des 09, 13, 24 et 27/06/2016 avec un expert local en immobilier, un fonctionnaire municipal haut placé, un (autre) expert local en immobilier et un représentant local d’un promoteur immobilier étranger ; du 01/07/2016 avec un ancien haut fonctionnaire du ministère des Ressources naturelles et de l’Environnement ; et des 19 et 20/12/2016 avec un architecte d’une société de construction étatique et un ancien haut fonctionnaire du ministère de la Construction.

21 Le taux d’occupation est nettement plus élevé pour les appartements que pour les produits de type « villas » et « maisons mitoyennes ». Les appartements sont beaucoup plus accessibles étant donné leur prix d’entrée au m² beaucoup plus bas (environ 550 USD/m²) que celui des « maisons mitoyennes » (environ 1 700 USD/m²) et des villas (environ 2 000 USD/m²) et leurs surfaces beaucoup plus modestes : 60 m² pour les petites unités contre 100 m² pour les « maisons mitoyennes » et à partir de 120 m² environ pour les « villas ».

22 Entretiens du 09/06/2016 avec un expert local en immobilier et du 29/06/2016 avec un architecte d’une société de construction étatique.

23 Entretien du 05/07/2013 avec un ancien haut fonctionnaire du ministère des Ressources naturelles et de l’Environnement.

24 Entretien Skype du 16/06/2013 avec un banquier local.

25 Indication concernant la nouvelle zone urbaine Bao Son Paradise (district de Hoai Duc).

26 Indication concernant la nouvelle zone urbaine Lideco (district de Hoai Duc).

27 Entretien du 13/06/2016 avec un fonctionnaire municipal haut placé.

28 Cette caractéristique des zones urbaines « fantômes » renvoie d’une manière plus générale au déficit en équipements dont pâtissent les KDTM de Hanoi (cf. Vu T.V., 2011)

29 Entretiens du 10/06/2016 avec un expert local en immobilier.

30 Entretien du 10/06/2016.

31 Les « villas », avec des surfaces de 120 à 800 m², étaient vendues pour 150  000 à 4,5 millions USD par unité et les « maisons mitoyennes », avec des surfaces de 50 à 200 m², étaient vendues pour 70 000 à 1,1 millions USD par unité.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Zone urbaine « fantôme », district Me Linh, Hanoi.
Crédits Source : Musil C., 2016.
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/31466/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 392k
Titre Figure 2 : Les phases de développement du marché immobilier post-doi moi au Vietnam.
Crédits Source : Musil C.
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/31466/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 164k
Titre Figure 3 : Les Nouvelles Zones Urbaines (KDTM) de Hanoi et ses zones urbaines « fantômes »
Crédits Source : Musil C., 2016.
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/31466/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 176k
Titre Tableau 1 : Nombre de logements inoccupés dans les zones urbaines « fantômes » relevées
Crédits Source : enquête de terrain des auteurs en 2016.
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/31466/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 168k
Titre Figure 4 : Nouvelle Zone Urbaine de Lideco, district de Hoai Duc, Hanoi.
Légende Avec une surface de 39 hectares, cette zone présente un taux d’occupation de 9,7 % alors que sa construction est à 85 % achevée.
Crédits Source : Musil C., 2018.
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/31466/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 456k
Titre Figure 5 : Nouvelle Zone Urbaine de Phu Thịnh, district de Son Tay, Hanoi.
Légende Avec une surface de 38 hectares, cette zone présente un taux d’occupation de 23 % alors que sa construction est à 70 % achevée. Le long de l’axe reliant cette zone à la route principale la plus proche, certaines des « maisons mitoyennes » ne sont pas occupées à des fins d’habitation, mais utilisées comme « cantines de rue ».
Crédits Source : Musil C., 2016.
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/31466/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 296k
Titre Tableau 2 : Terrains acquis et non valorisés dans les zones urbaines « fantômes » relevées
Crédits Source : enquête de terrain des auteurs en 2016.
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/31466/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 136k
Titre Figure 6 : Nouvelle zone urbaine de Van Canh, district Hoai Duc, Hanoi.
Légende Cette zone présente un faible taux d’occupation des « villas et maisons mitoyennes » (11.5 %). Vide d’habitants lors du travail de terrain en 2016, la tour d’habitation est partiellement occupée en 2018.
Crédits Source : Musil C., 2018.
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/31466/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 332k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Clément Musil, Danielle Labbé et Olivier Jacques, « Les zones urbaines « fantômes » de Hanoi (Vietnam). Éclairage sur le (dys)fonctionnement d’un marché immobilier émergent », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Aménagement, Urbanisme, document 882, mis en ligne le 15 janvier 2019, consulté le 16 février 2019. URL : http://journals.openedition.org/cybergeo/31466 ; DOI : 10.4000/cybergeo.31466

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Auteurs

Clément Musil

Chercheur associé à l’UMR AUSser 3329, France
musil.clement@gmail.com

Articles du même auteur

Danielle Labbé

Professeure associée à l’École d’urbanisme et d’architecture de paysage et titulaire de la chaire de recherche en urbanisation durable dans le Sud Global de l’Université de Montréal, Canada
danielle.labbe@umontreal.ca

Articles du même auteur

Olivier Jacques

Doctorant à l’École d’architecture de l’Université McGill, Canada
olivier.jacques2@mail.mcgill.ca

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Droits d’auteur

© CNRS-UMR Géographie-cités 8504

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