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2020
927

La place des acteurs privés dans la fabrication de la ville brésilienne : le cas du quartier de l’Altiplano à João Pessoa

The place of private stakeholders in the making of the Brazilian city: the case of Altiplano neighbourhood in João Pessoa
Marcele Trigueiro de Araujo Morais, Chantal Berdier, Thuany Guedes Medeiros et Jovanka Baracuhy Cavalcanti

Résumés

À João Pessoa, capitale de l’État de Paraíba (Nordeste du Brésil), les modes de production de la ville sont symptomatiques de nouveaux rapports de forces entre acteurs : les pouvoirs publics peinent à s’imposer comme acteurs prépondérants de l’aménagement urbain. Dans ce contexte, les entreprises du secteur de l’immobilier se retrouvent en position de négocier, voire de changer les règles du jeu. L’analyse des transformations qui se sont opérées dans le quartier de l’Altiplano Cabo Branco au cours d’une décennie (2007-2017) traduit ce renforcement du poids des acteurs privés dans la production urbaine. Un cadre réglementaire complexe, où s’enchevêtrent trois niveaux de compétences, laisse apparaître des marges de manœuvre permettant à la municipalité de João Pessoa de changer les politiques d’aménagement du territoire. Cette souplesse est à l’origine de stratégies telles que la privatisation d’une place publique au profit d’une entreprise privée. Par conséquent, une importante rupture s’est opérée entre 2005 et 2007 dans les politiques d’aménagement du territoire, aboutissant à la création d’une "zone de densification prioritaire" dans le quartier. Cela a permis la verticalisation du cadre bâti, l’arrivée de classes sociales très aisées ainsi qu’une importante plus-value foncière. La structure morphologique résultante révèle la fabrication d’un espace stéréotypé, favorisant un certain entre-soi luxueux, où la dimension sécuritaire reste très présente.

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Texte intégral

Introduction

1La ville contemporaine se transforme à partir de modalités de "fabrication" impliquant, à différents niveaux et échelles d’organisation, des "collectifs" variés : élus, services de la ville, techniciens, acteurs privés, etc. (Toussaint, 2003). Cette fabrication est aujourd’hui fortement guidée et réactivée par la circulation et l’accumulation du capital (Harvey, 2014 ; Sassen, 2016). En effet, lors des dernières décennies, ce processus a intégré de nouvelles dynamiques, compte tenu notamment de l’articulation entre le capital financier et le secteur immobilier (Harvey, 2011). Au Brésil, nous assistons à une augmentation du nombre de grands projets, dont l’envergure repose sur la mise en avant de nouveaux produits architecturaux, ainsi que sur de nouvelles régulations entre les acteurs publics et privés, à partir de logiques dominées par le marché (Carvalho, Saboya, 2017) et par un secteur immobilier de plus en plus financiarisé (Fix, 2011 ; Pereira, 2011a, 2011b).

  • 1 Par simplification, nous désignerons ce quartier par le terme "Altiplano".
  • 2 La verticalisation est entendue ici comme un processus d’élévation de la hauteur des bâtiments (Lan (...)

2À João Pessoa, ville du Nordeste brésilien, les modes de production urbaine sont symptomatiques de ces rapports de forces entre acteurs et de ce que Maricato (2015) désigne par le terme "crise urbaine brésilienne". Les pouvoirs publics en charge de la production de la ville, à travers les règlements d’urbanisme, paraissent peiner à s’imposer comme acteurs prépondérants de l’aménagement urbain. Aussi, les grandes entreprises de construction et de promotion immobilière semblent être en position de force pour négocier avec les pouvoirs publics, voire pour changer les règles du jeu. Les transformations qui se sont opérées dans le quartier de l’Altiplano Cabo Branco1 à João Pessoa au cours d’une décennie (2007-2017) rendent compte à la fois des changements de stratégie des acteurs publics dans l’aménagement urbain et d’un renforcement du poids des acteurs privés dans ce système urbain "entrepreneurial" (Rousseau, 2013). En effet, situé sur un plateau à proximité du bord de mer, le quartier de l’Altiplano s’est fortement verticalisé2 pendant cette période, connaissant une forte croissance du nombre d’immeubles de grande hauteur. La valorisation du foncier par un important programme de densification interroge non seulement les mécanismes d’urbanisme mis en place, mais aussi les modalités d’appropriation et de redistribution de la rente foncière. Ainsi, l’analyse de ces modifications et des rapports entre les acteurs éclaire la praxis urbaine locale et renseigne, de façon plus générale, sur les modalités de fabrication de la ville brésilienne. Nous interrogeons à la fois la dimension réglementaire, le cadre physique résultant, ainsi que l’action des pouvoirs publics et des entreprises privées impliquées dans le processus de transformation du paysage urbain du quartier.

3Notre analyse s’appuie sur une double dimension sociospatiale du rapport entre architecture et société (Jacobs, 2011 ; Netto, 2014) : en effet, l’architecture s’intéresse à l’espace physique et aux conditions spatiales dans lesquelles les rapports sociaux, politiques et économiques se manifestent ; aussi les rapports entre les acteurs engagés dans la production de telles formes spatiales sont-ils fortement liés au contenu social de la ville. Cette double approche nous aide à restituer les transformations urbaines et les logiques d’acteurs mises en œuvre dans ce processus (Correa, 2005).

  • 3 Travail de recherche effectué entre 2016 et 2018 à l’Université Fédérale de Paraíba (UFPB), au Brés (...)

4Pour l’étude détaillée du quartier de l’Altiplano, nous nous sommes fondés sur un ensemble de dispositifs méthodologiques capables de décrire des configurations spatiales et de tenir compte de la dimension réglementaire et des logiques d’acteurs3. Des méthodes de lecture du paysage urbain ont été mobilisées pour les analyses morphologiques du tissu urbain, pour le descriptif des principaux espaces publics et des typologies architecturales du quartier (Del Rio, 1990 ; Lamas, 2004 ; Panerai, 2006). Des registres photographiques in situ ainsi que l’exploitation d’images cartographiques, publicitaires, ou encore de vues aériennes en libre accès et de satellite (Google Earth/OpenLayer Plugin) y ont été associés pour apporter des éléments sur les caractéristiques physiques et structurelles du terrain. Par ailleurs, des recherches aux archives des institutions publiques de la municipalité, la collecte d’informations numériques sur les sites officiels, la prise de notes au cours d’audiences publiques ainsi qu’une dizaine d’entretiens semi-directifs avec des acteurs (Blanchet, Gotman, 2010) ont complété nos méthodes. Les différents corpus formés ont été, d’une part, structurés et synchronisés par un système d’information géographique (QuantumGIS) et, d’autre part, exploités qualitativement par une analyse de contenu fondée sur des catégories conceptuelles (Moraes, 1999).

5Nous présenterons tout d'abord le quartier de l’Altiplano et le cadre réglementaire appliqué à son aménagement. Ensuite, nous nous attacherons à démontrer comment les acteurs de l’immobilier se sont saisis des besoins de la classe moyenne supérieure pour proposer des produits immobiliers adaptés, dans un processus auto-alimenté par un marketing urbain spécifique. Enfin, en nous appuyant sur le cas de la privatisation d’un espace public, nous mettrons en évidence les logiques d’acteurs existantes, qui tendent à favoriser les entreprises privées aux dépens des "publics urbains" (Toussaint, 2003).

Cadre normatif de l’urbanisme et changements de paysage

  • 4 Le Décret municipal nº 5 454 du 26 septembre 2005 se réfère à la mise en place des "subventions oné (...)

6La première phase de verticalisation de la ville de João Pessoa, capitale de l’État de Paraíba, située au Nordeste du Brésil (figure 1), remonte aux années 1950. Ce phénomène s’inscrit dans les idéaux de modernité des années 1920, très répandus dans les grandes villes brésiliennes, notamment à São Paulo et à Rio de Janeiro. À João Pessoa, la verticalisation a d’abord touché le centre de la ville et était liée à des stratégies de modernisation (Andrade, 2017). Entre 1970 et 2005, la deuxième phase de verticalisation s’est opérée dans les secteurs situés entre le centre et les avenues de front de mer, les tours de plus de dix étages apparaissant comme une forme d’habitat privilégiée pour les classes moyennes et moyennes supérieures. Le troisième cycle de verticalisation a démarré plus récemment, en 2005, et s’est caractérisé par une densification accentuée d’immeubles résidentiels de 16 à 50 étages ainsi que par "l’exceptionnel renforcement du marché immobilier (…), l’augmentation de la taille des parcelles occupées par [ces] résidences verticales et l’expansion de la verticalisation dans de nouveaux quartiers de la ville" (Andrade, 2017). Dans le cas de João Pessoa, le phénomène est allé de pair avec la promulgation d’un décret municipal4 en 2005, permettant le dépassement des gabarits préconisés par la mairie, sous réserve de paiement de taxes supplémentaires nommées "subventions onéreuses". Le quartier de l’Altiplano, notre terrain de recherche, est situé à l’est de la ville de João Pessoa et sa densification récente s’insère dans cette troisième vague (figure 1).

Figure 1 : Localisation de l’État de Paraíba, de João Pessoa et du quartier de l’Altiplano

Figure 1 : Localisation de l’État de Paraíba, de João Pessoa et du quartier de l’Altiplano

La ville de João Pessoa a connu trois phases de verticalisation ; le quartier de l’Altiplano est touché par le troisième cycle à partir de 2005.

Source : PMJP et Andrade, 2017 (adaptée par Trigueiro, Berdier, Guedes et Baracuhy).

7L’Altiplano se trouve sur un plateau qui domine en grande partie la ville de João Pessoa. Du fait de ses caractéristiques paysagères et de sa localisation géographique privilégiée, il a toujours suscité des convoitises. En effet, sa rente foncière a d’abord été recherchée par des investisseurs qui ont acquis plusieurs terrains en vue de leur valorisation future. Aujourd’hui, les promoteurs immobiliers s’y intéressent davantage, du fait de ses atouts naturels et de sa qualité environnementale. L’Altiplano fait l’objet de nombreuses négociations qui ont abouti en dix ans à une forte verticalisation (figure 2) dont le corollaire est une importante plus-value foncière et l’arrivée, dans le quartier, de classes sociales très aisées.

Figure 2 : Le quartier de l’Altiplano à João Pessoa en 2017 vu depuis la baie

Figure 2 : Le quartier de l’Altiplano à João Pessoa en 2017 vu depuis la baie

Source : Trigueiro, Berdier, Guedes et Baracuhy.

8Néanmoins, ces transformations récentes ne résultent pas d’une directive d’aménagement urbain isolée, mais plutôt d’un intérêt pour la spéculation immobilière qui s’est construit au fil des années. Ces évolutions sont analysées ici au prisme du cadre réglementaire et de ses principaux effets sur l’espace urbain.

Trois instances décisionnelles pour trois niveaux de compétences

  • 5 Le District Fédéral cumule les caractéristiques juridico-administratives d’État et de commune ; il (...)

9Le Brésil est une fédération formée par 26 États, un District Fédéral (DF)5 et plus de 5 000 communes. C’est la Constitution de 1891 qui a posé les premiers jalons du cadre réglementaire de l’urbanisme en attribuant aux communes l’autonomie politique pour le traitement de "toutes les matières d’intérêt local, y compris l’activité d’urbanisme" (Medauar, 1999). Cependant, ce n’est que dans les années 1960 et 1970 que les pouvoirs publics ont tenté de réglementer de façon plus précise les politiques de développement urbain en concentrant leurs efforts, dans un premier temps, sur la question du logement social.

  • 6 Afin de permettre le démarrage de ce nouveau système, la Loi 4 380 du 21 août 1964 a créé deux orga (...)
  • 7 La Loi 6 766 définit le lotissement comme "la subdivision du sol en parcelles destinées à la constr (...)

10En effet, alors que la ville de João Pessoa connaissait sa première vague de verticalisation dans les années 1960, un système centralisé de financement du logement social6 a permis la construction de plusieurs ensembles d’habitat social vertical (Alonso, 2017). En 1979, une loi a apporté les premières directives sur le morcellement du sol urbain et une avancée sur le plan terminologique, en définissant le terme "lotissement"7 ; cette loi ciblait probablement les opérations de vente et d’achat de lots de terrains (Medauar, 1999). Ces mesures se situaient sur un plan national, mais pouvaient faire l’objet de compléments normatifs pour une mise en adéquation aux échelles régionale et locale.

  • 8 Obligatoire pour les villes de plus de 20 000 habitants.
  • 9 Cf. Article 182 de la Constitution fédérale, cf. Brasil (República Federativa do), "Constituição da (...)

11La Constitution fédérale de 1988 a enfin intégré le droit de l’urbanisme ainsi que l’ensemble des directives urbanistiques, en distinguant des responsabilités pour chacun des trois niveaux de décisions. Le niveau fédéral, le plus haut niveau, annonce les plans d’envergure nationale. Les États membres, deuxième niveau de décision, traduisent les décisions fédérales au niveau des États. Et, enfin, les communes et les regroupements intercommunaux garantissent les missions de proximité (actions sociales, scolaires, etc.), l’établissement du schéma directeur8 et les politiques d’expansion urbaine9.

12Ce partage des responsabilités en matière d’urbanisme entre le Gouvernement Fédéral, les États et les collectivités territoriales, représentées par les municipalités, est toujours d’actualité. Cependant, si les lois et règlements se veulent complémentaires, ils peuvent parfois être concurrents, voire contradictoires. À titre d’exemple, le Gouvernement Fédéral a la compétence pour élaborer et mettre en œuvre les grandes orientations stratégiques du développement territorial, économique et social, à partir de plans nationaux et régionaux ; il fixe également les directives sur les logements, l’assainissement et les transports urbains (Brasil, 1988). Toutefois, pour l’édiction des normes du droit de l’urbanisme, le Gouvernement Fédéral et les États membres assurent une responsabilité partagée. En ce qui concerne les instances communales, elles ont la compétence de l’aménagement territorial (à partir du contrôle de l’usage, du morcellement et de l’occupation des sols urbains) et de la protection du patrimoine historique et culturel local, une fois observées les règles établies par les niveaux supérieurs d’État et fédéral (Brasil, 1988). En d’autres termes, même si les communes doivent respecter les normes du Gouvernement Fédéral et des États membres (Medauar, 1999), elles ont pleine capacité à proposer et/ou modifier les zonages des plans locaux d’urbanisme.

  • 10 Notamment, les mouvements protestataires "Revolta do Buzu" (autobus), à Salvador en 2003, et "Revol (...)

13Les années 1990 ont été marquées par la réforme de l’État, avec, d’une part, la privatisation de plusieurs secteurs des politiques publiques, la décentralisation, le renforcement des pouvoirs locaux et, d’autre part, l’émergence d’un discours participatif (Tonella, 2013). Ce discours s’est amplifié dans les années 2000, "notamment en 2003 avec la création sous le Gouvernement de Lula du Ministère des Villes" (idem, p.30). L’émergence de ce nouveau ministère a représenté une avancée importante dans le traitement intégré des politiques urbaines au Brésil. En 2004, à la suite de mobilisations sociales d’envergure10, le Conseil National des Villes et la Conférence des Villes ont été créés, constituant un instrument de médiation entre les trois niveaux du pouvoir et la société organisée (ibidem).

  • 11 Pour citer les plus importantes (Maricato, 2019) : Loi Statut de la Ville (Estatuto da Cidade), Loi (...)
  • 12 Ce cadre réglementaire connaît une certaine régression, notamment à partir de 2016 et de l’empêchem (...)

14L’ensemble des nouvelles lois urbaines11 promulgué à partir de la Constitution fédérale de 1988 a permis une nette amélioration du cadre réglementaire brésilien sur la question urbaine12. Malgré cette évolution, l’enchevêtrement des compétences et des responsabilités des trois instances administratives laisse toujours une importante marge de manœuvre aux communes pour penser l’aménagement de leurs territoires. Dans ce contexte, si les premières actions issues des réglementations d’urbanisme concernant l’Altiplano ont convergé vers la protection de l’environnement et des caractéristiques paysagères du quartier, elles mettent aujourd’hui l’accent sur la valorisation des capitaux qui agissent sur la ville, en vue de la maximisation des rentes foncières et de la valorisation des biens immobiliers (Melazzo, 2010).

De la protection de l’environnement à une politique de verticalisation

15L’urbanisation de l’Altiplano s’est opérée en imbriquant les trois niveaux décisionnels de l’urbanisme, à savoir celui du Gouvernement fédéral, celui de l’État de Paraíba et le municipal. Néanmoins, les premières actions visant l’aménagement du quartier ont eu lieu quand l’urbanisme n’était pas encore encadré par les réglementations fédérales ou locales. En effet, ce processus a commencé en 1929, quand un grand propriétaire terrien, Durval Marinho da Silva, intéressé par la valorisation croissante des secteurs côtiers de la ville de João Pessoa, a acheté, à cinq autres propriétaires, plusieurs parcelles. En 1938, il a transformé l’ensemble des terres achetées en un lotissement privé nommé Jardim Bela Vista (Fernandes, 2013). Les parcelles proposées dans ce lotissement faisaient à l’époque environ 540 m². Entre 1938 et 1978, même si le quartier restait un lieu relativement peu investi, quelques investisseurs privés ont réalisé des remembrements de petites parcelles dans un but spéculatif. Dans les années 1960, le quartier de l’Altiplano était végétalisé et encore faiblement habité : une dizaine de maisons individuelles dominaient alors le plateau (figure 3).

Figure 3 : Le quartier de l’Altiplano en 1960

Figure 3 : Le quartier de l’Altiplano en 1960

Source : Fernandes, 2013.

  • 13 Plus connues sous le nom de "bidonvilles" en Europe.

16En 1978, le premier lotissement public a vu le jour, après l’achat de 529 parcelles du Jardim Bela Vista par le Système Fédéral du Logement, qui envisageait de stimuler l’occupation des zones situées au sud de la ville de João Pessoa. La partie centrale du quartier de l’Altiplano est ainsi devenue l’Ensemble d’Habitat Social de l’Altiplano Cabo Branco, un secteur essentiellement occupé par des maisons individuelles destinées à des fonctionnaires publics. Le début des années 1980 a été marqué par l’installation des premiers équipements urbains et par la réalisation de trois nouveaux lotissements dans la partie nord du quartier : les lotissements Visão Panorâmica I, II et III. Ces derniers étaient diversifiés dans la taille de leurs parcelles (entre 2 500 m² et 5 000 m²), ce qui a permis la construction de maisons et de villas. Vers la fin des années 1980, une partie du secteur sud du quartier (des terrains libres et des espaces publics) a été occupée de façon illégale par des familles sans logement, formant ainsi les premières "favelas"13 de l’Altiplano, nommées São Domingos, Rabo de Galo et Vila Nova (figure 4).

Figure 4 : Carte du quartier de l’Altiplano situant ses différents secteurs en 2018

Figure 4 : Carte du quartier de l’Altiplano situant ses différents secteurs en 2018

Source : PMJP et enquête de terrain.

  • 14 La Constitution de l’État de Paraíba, promulguée le 5 octobre 1989, a légiféré en son article 229 s (...)
  • 15 Seuls étaient concernés par cette appellation les secteurs de la ville dans lesquels "l’intérêt soc (...)

17En 1988, la Constitution Fédérale a institué un débat sur la nécessité d’inscrire les zones côtières dans un périmètre de protection du patrimoine environnemental. Suivant cette logique, la Constitution de l’État de Paraíba a réglementé, en 1989, le gabarit du cadre bâti du secteur littoral de la ville de João Pessoa, en imposant des limites de hauteur aux édifices situés dans la première tranche de terres côtières14. En 1992, dans un contexte de prise de conscience environnementale, le quartier de l’Altiplano a été classé Zone de Restriction Additionnelle15 (ZRA). Cependant, ni les restrictions imposées par la Constitution d’État, ni l’enjeu environnemental n’ont permis d’empêcher la densification du bâti situé au-delà des 500 m ou à l’intérieur des îlots, dans la mesure où la densité des constructions ne faisait pas l’objet de contrôles suffisamment rigoureux (Andrade, 2017). Au cours des années 1990, effectivement, plusieurs secteurs de la ville se sont fortement verticalisés.

  • 16 Connues au Brésil sous le terme condomínios fechados (horizontais), ces formations intramuros ont t (...)
  • 17 Ce qui a déclenché dans le tissu associatif local de fortes revendications en vue de la préservatio (...)
  • 18 Décret municipal n° 5 363, du 28 juin 2005, cf. Prefeitura Municipal de João Pessoa (PMJP), "Decret (...)
  • 19 En portugais, Setor de Amenização Ambiental (SAA).

18La première décennie des années 2000 a été marquée par des mouvements contradictoires dans les priorités de la ville et en particulier dans l’Altiplano. D’un côté, la municipalité a autorisé la construction d’ensembles de pavillons de luxe clôturés et hautement sécurisés dans le sud du quartier, marquant son tissu urbain de fortes discontinuités16 (figure 4). D’un autre côté, face à la montée des eaux qui menaçait la Falaise du Cabo Branco17, la mairie a établi en 2005, par décret18, de nouvelles restrictions à l’occupation des sols dans le quartier ainsi que la création d’un Secteur de Priorité Environnementale19. Les nouvelles réglementations ont proposé de limiter les hauteurs des résidences verticales à trois étages, à l’intérieur de la zone de protection environnementale, et à cinq étages dans le reste du quartier (Martins, Maia, 2017). Cependant, les entreprises du secteur de l’immobilier, par le paiement de subventions onéreuses, pouvaient s’en affranchir ; elles ont négocié avec les pouvoirs publics pour faire diminuer ces restrictions.

  • 20 Zona de Adensamento Prioritário.
  • 21 Décret municipal n° 5844, du 8 janvier 2007, cf. Prefeitura Municipal de João Pessoa (PMJP), Decret (...)

19Ainsi, en 2005, voit-on apparaître les premiers buildings résidentiels de la portion nord du quartier de l’Altiplano, d’une hauteur entre 16 et 27 étages. En janvier 2007, une partie du quartier a été reclassée en Zone de Densification Prioritaire (ZAP, en portugais20), à partir d’un nouveau décret municipal21 (figure 4). Ce décret de 2007 a été "critiqué et dénoncé comme un acte en faveur des entreprises, (…) les qualités paysagères du site, proche du quartier prisé de Cabo Branco et surplombant la mer, [garantissant] un fort retour sur investissement pour les promoteurs" (Lafosse, 2017, p.53). Le changement de zonage et des restrictions qui s’appliquaient à ce périmètre précis a permis une transformation radicale de son statut et de sa dynamique, visible en termes de morphologie urbaine et de typologie d’habitat. En effet, en moins de dix ans, une trentaine d’immeubles se sont multipliés à l’intérieur de cette nouvelle zone, en la transformant en marchandise commercialisée (Fernandes, 2013). Cette succession de directives d’urbanisme a fini par produire dans l’ensemble du quartier de l’Altiplano un cadre bâti hétérogène, à la fois par la taille et le standing de ses éléments de composition (figure 5).

Figure 5 : Frise chronologique de l’évolution du quartier de l’Altiplano

Figure 5 : Frise chronologique de l’évolution du quartier de l’Altiplano

Source : Fernandes, 2013 ; Andrade, 2017 ; Martins, Maia, 2017 (adaptée par Trigueiro, Berdier, Guedes et Baracuhy).

20L’urbanisation des villes brésiliennes s’inscrit dans un cadre réglementaire complexe, où s’enchevêtrent trois niveaux de compétences. L’articulation entre ces différents niveaux laisse apparaître des marges de manœuvre ainsi que des zones d’ombre et de friction. La morphologie actuelle de la ville de João Pessoa et celle du périmètre de densification prioritaire de l’Altiplano (secteur ZAP), en particulier, traduisent les hésitations et les changements d’orientation dans la politique de la municipalité. Nous y constatons une importante rupture entre 2005 et 2007, cette fois-ci étroitement liée aux pressions du secteur immobilier. Ainsi, la structure physique et architecturale résultante révèle la fabrication d’un espace hautement valorisé et stéréotypé, où la dimension sécuritaire reste extrêmement présente.

L’Altiplano aujourd’hui : la fabrique de la ville exclusive

  • 22 Même si la promotion des villes date d’avant le XIXe siècle, l’émergence de ces concepts est relati (...)

21Au cours des années 1990, sur le plan international, une nouvelle approche de la conception urbaine centrée sur des stratégies de redéveloppement urbain s’est diffusée en mettant le curseur principalement sur le volet économique. S’agissait-il d’une montée en puissance d’intérêts économiques capables de piloter les politiques urbaines à partir de la construction de "marques urbaines" ? Pour Rousseau (2013), ce processus aussi connu sous les termes de marketing urbain ou city branding22 renvoie à une logique capitaliste, pleinement intégrée par les acteurs urbains, qui mise sur les atouts supposés des villes, tout en laissant apparaître les principales cibles de ce processus : le monde des entreprises tertiaires plus innovantes, celles qui sont le "plus en phase avec l’économie de la connaissance", et les groupes détenteurs d’un haut pouvoir d’achat (idem). Dans cette mouvance, les villes brésiliennes sont devenues des territoires privilégiés d’articulation d’intérêts économiques, où les mutations urbaines récentes sont l’expression de cette vision stratégique de l’aménagement urbain. Les autorités politiques et urbanistiques y interviennent de manière permissive, assujetties à la puissance du capital et des lobbies immobiliers qui agissent à tous les niveaux du pouvoir (Maricato, 2015).

  • 23 Les gabarits varient entre 30 mètres (12 étages) et 125 mètres (50 étages).

22Ces logiques se combinent dans le quartier de l’Altiplano ; en effet, son secteur classé ZAP s’est fortement verticalisé avec la construction d’immeubles de très grande hauteur23. Entre 2005 et 2016, le nombre de tours est passé de trois à 29 ; l’année 2011 a constitué un pic dans la construction des immeubles : pas moins de dix tours sont sorties de terre (tableau 1). Cette tendance à la verticalisation s’inscrit dans le processus d’urbanisation brésilienne (Souza, 1994) mais, plus particulièrement aujourd’hui, cela renvoie à l’un des traits les plus marquants de la "ville capitaliste" (Carvalho, Saboya, 2017).

Tableau 1 : Les tours construites entre 2005 et 2016 dans le secteur ZAP de l’Altiplano

Année

Ordre de construction

Nom du bâtiment

Promoteur

Constructeur

Nombre d’étages

2005

1. Residencial Renoir

Gema

16

2. Residencial Cézanne

19

3. Netanyauh Residence

27

2008

4. Saint Michel Boulevard

Conserpa-Enger

35

5. Yahweh Residence

Mashia

31

2009

6. Ultramare Class Club Residence

Alliance

36

7. Condomínio Resort Tours Mont-Blanc

TWS

36

2011

8. Mansões Heron Marinho

Alliance

37

9. Maison De Florence Condomínio Club

Brascon

25

10. Residencial Liège

Gbm Engenharia

50

11. Aquamare Club Residence

Alliance

31

12. Saint Germain Boulevard

Conserpa-Enger

38

13. Porto Dalia Eco Residence

Unidade Engenharia

23

14. Maralto Prime Residence

Abc

35

15. Grandmare Club Residence

Alliance

34

16. Fontana Di Mare Residence

Alliance

13

17. Altavista Premium Res.

Vertical

30

18. Complexo Tour Geneve

TWS

46

2013

19. Alliance Plaza Home & Business

Alliance

35

20. Palazzo Di Toscana

Massai

34

21. Almanara Residence

Vertical

27

22. Altiplano Residence Club

Dimensional

35

23. Greenmare Club Residence

Alliance

26

2014

24. Parthenon Home & Business

Abc

18

25. Next Towers

Fibra Construtora

36

26. Altiplex José Olímpio

Alliance

34

2015

27. Montalcino Residencial

Vertical

26

Centre commercial Pátio Altiplano

Abc

2

Restaurant Pink Elephante

1

2016

28. Infinity View

Abc

12

29. Seletto Life Style

Alliance

27

Source : enquête de terrain (Trigueiro, Berdier, Guedes et Baracuhy).

23En effet, cette mutation rapide du quartier de l’Altiplano s’est opérée par le biais de l’intervention de 13 acteurs privés issus majoritairement de la construction et de la promotion immobilière. Parmi eux, cinq apparaissent comme des acteurs prépondérants : les groupes Alliance, ABC, Vertical, TWS et Conserpa-Enger ont réalisé 20 immeubles sur les 29 dans le quartier ; dans un second groupe, constitué de huit acteurs mineurs, chacun a effectué en moyenne une opération (tableau 2).

Tableau 2 : Acteurs privés présents dans l’Altiplano, par importance d’interventions

Acteurs privés du secteur immobilier

Nombre d’interventions

Alliance

9

ABC

4

Vertical

3

TWS

2

Conserpa-Enger

2

Mashia

1

Gema

1

Brascon

1

Gbm Engenharia

1

Unidade Engenharia

1

Massai

1

Dimensional

1

Fibra Construtora

1

Source : enquête de terrain (Trigueiro, Berdier, Guedes et Baracuhy).

  • 24 Le standing est apprécié à la fois par la qualité du bâti (type de matériau, disposition, surface, (...)

24Le phénomène de verticalisation de l’Altipano a démarré en 2005 et se poursuit actuellement dans son secteur classé ZAP, marqué par l’exceptionnelle vitalité du marché de l’immobilier. Par opposition au tissu historique du quartier, composé de maisons individuelles, cette nouvelle offre en logements est de haut et de très haut standing24, et s’adresse à la classe moyenne supérieure. Nous montrerons par la suite comment un ensemble de modalités d’interventions (réglementaires, d’urbanisme et de promotion immobilière) a contribué à fabriquer un quartier stéréotypé et à organiser le rôle des acteurs publics et privés dans cette dynamique.

Nouvelles formes urbaines pour de nouveaux habitants

  • 25 Au même titre que les condomínios fechados, il s’agit de résidences verticales clôturées et sécuris (...)

25Les tours construites dans le secteur ZAP de l’Altiplano prennent la forme des condomínios verticais25. Ces résidences fermées comprennent un ensemble de "dispositifs techniques et spatiaux de l’urbain" (Toussaint, 2003) à l’intérieur de leurs espaces privatifs : aires de jeux, espaces verts, terrains et salles de sport, piscines, parcours de santé, salles de fêtes, c’est-à-dire toute une offre diversifiée en matière de loisirs et/ou de services qui permet aux résidents de ne pas avoir recours aux mêmes services à l’extérieur. Cette offre est également associée à un ensemble de dispositifs sécuritaires très prisés par les classes favorisées brésiliennes. En effet, les acteurs privés ayant investi les terrains de l’Altiplano mettent l’accent à la fois sur le haut standing des équipements et sur un niveau de sécurité capable de rassurer les résidents. Ainsi, les condomínios sont entourés de murs faisant environ entre deux et cinq mètres de hauteur et comportent des caméras de surveillance, des fils barbelés au-dessus des murs, des clôtures électrifiées, des gardiens 24 heures sur 24 et des sas de sécurité. Cet ensemble de dispositifs constitue une réponse à la demande sécuritaire, particulièrement forte au Brésil, et à un sentiment de vulnérabilité qui transforme l’espace et les sociabilités (Monteiro, Puttini, 2009).

  • 26 Le PDG d’un grand groupe de promotion immobilière a affirmé que "la possibilité de disposer d’une p (...)
  • 27 Pour les surfaces, le décret de 2007 prévoit 5 000m² pour la Sous-zone B du Cabo Branco (BCP), 2 50 (...)

26Le périmètre de densification prioritaire comprend les plus grandes parcelles disponibles dans le quartier, ce qui constitue un élément favorable à la densification et à l’acquisition foncière des promoteurs26. Dans cette logique, les nouveaux paramètres exigés par la loi (taux d’occupation des parcelles et indices de densification) ont permis de monter très haut, en dotant ces tours "isolées" (Netto, 2014) de grands espaces libres en pied d’immeuble. Avant le décret de 2007, le zonage urbain indiquait d’importantes restrictions d’usage et d’occupation du sol. Dans la Zone Résidentielle 3 (ZR3) et les Sous-zones B et C du Cabo Branco (BCB et CCB), par exemple, les constructions ne devaient pas dépasser cinq étages et le taux d’occupation ne pouvait pas être supérieur à 50 % (Fernandes, 2013). Le décret de 2007 a proposé de maintenir les taux de surfaces minimales édifiables27, mais a multiplié par quatre les indices de densification dans certaines zones, comme celle de la ZR3 (figure 6).

Figure 6 : Zonage urbain et macrozonage du quartier de l’Altiplano

Figure 6 : Zonage urbain et macrozonage du quartier de l’Altiplano

Source : PMJP et enquête de terrain.

  • 28 L’approbation de ces nouvelles constructions était conditionnée par la réalisation de travaux d’ass (...)

27Dès la promulgation du décret de 2007, les promoteurs immobiliers et les constructeurs ont proposé des produits architecturaux qui se sont démarqués dans le paysage par le dépassement des gabarits28 (figure 7), la haute qualité de leurs matériaux et leurs programmes complexes de loisirs privatifs. La bonne connaissance du marché par le biais d’études préalables a permis aux entreprises privées de bien cibler la demande. Dans le cas du quartier de l’Altiplano, cette demande était à la fois créée et systématiquement réactivée par les grands groupes immobiliers. Dans le cadre d’une démarche marketing, les promoteurs ont visé prioritairement le groupe des détenteurs d’un haut pouvoir d’achat, afin qu’ils réalisent de fortes plus-values grâce à un prix très élevé au mètre carré. À ce titre, la ZAP a même été qualifiée de "noble" (en faisant référence aux éléments de valorisation foncière) par l’ensemble des acteurs.

Figure 7 : Plan des hauteurs (gabarit) dans le quartier de l’Altiplano

Figure 7 : Plan des hauteurs (gabarit) dans le quartier de l’Altiplano

Source : PMJP et enquête de terrain (élaborée par Trigueiro, Berdier, Guedes et Baracuhy).

28Dans cette même optique, le terme "noble" a été repris par de nombreuses campagnes de marketing concernant les nouvelles résidences du quartier. On le retrouve notamment dans les extraits publicitaires pour la commercialisation de l’immeuble "Saint Germain Boulevard29" en 2011, du groupe Conserpa-Enger : "inspiré du style parisien du Quartier Latin, avec la classe et la distinction qui caractérisent d’ores et déjà l’Altiplano Noble. Tout aussi spectaculaire en tant qu’option de logement, plein de confort, le Saint Germain Boulevard possède l’élégance très particulière d’une architecture à la fois sobre, contemporaine et classique, une position urbaine dotée d’une vue panoramique privilégiée"30. Cette publicité mettait clairement l’accent sur le côté exclusif de la résidence et de ses services, ce qui en faisait un produit destiné à une classe favorisée, en quête de luxe et d’un certain "entre-soi"31. La localisation géographique des nouvelles résidences permettait également aux nouveaux habitants de bénéficier d’une vue panoramique exceptionnelle sur la baie de João Pessoa, constituant une valeur ajoutée dont les promoteurs se sont saisis dès le départ. L’un des présidents du Groupe Alliance, qui a réalisé dix tours de luxe dans la zone classée ZAP, a expliqué lors d’un entretien32 que l’occupation des parcelles achetées a suivi effectivement un mouvement d’Ouest en Est, c’est-à-dire de l’intérieur des terres vers la mer, afin que les nouvelles constructions puissent toujours disposer de la meilleure vue. Les autres promoteurs ont probablement suivi la même stratégie (figure 8).

Figure 8 : Carte avec les dates d’arrivée des différents groupes de constructeurs

Figure 8 : Carte avec les dates d’arrivée des différents groupes de constructeurs

Source : Images satellite disponibles sur Google Earth et enquête de terrain.

29L’hyperréactivité des grands groupes constatée sur le terrain a permis de poser initialement une double hypothèse : celle de l’existence de négociations entre les acteurs privés et la municipalité de João Pessoa et celle d’une entente entre acteurs. En effet, ces grands groupes étaient certainement bien informés et prêts à intervenir car, dès l’annonce de la densification prioritaire, ils ont été en mesure d’investir le terrain. En réalité, ces négociations ont eu lieu bien avant la signature du décret municipal de 2007. Selon Fernandes (2013), des techniciens de la mairie interviewés ont affirmé que les échanges entre les élus, notamment le maire, le directeur adjoint chargé de l’aménagement urbain et les grands groupes de promoteurs immobiliers étaient anciens et visaient dès le départ le changement des lois. Les représentants des groupes immobiliers interrogés ont nié l’existence de ces ententes. Cependant, le directeur adjoint chargé de l’aménagement urbain à l’époque, a formellement attesté de leur existence en 2013 : "oui, il y en a eu [des échanges antérieurs au décret, entre les pouvoirs publics et des acteurs privés]. D’ailleurs, il était question de créer l’espace pour que le secteur puisse se développer, parce que la ville commençait à saturer. Ou alors, elle aurait été occupée dans des zones non viabilisées. Ce n’était donc pas suffisant. (…) Alors, il a été question d’une espèce de négociation quand il a été convenu de considérer les intérêts financiers de la ville et ceux des entreprises. (…) Tous ceux qui travaillent avec des projections, avec des scénarios prospectifs, peuvent imaginer la ville dans 10, 20 ans ; moi, en particulier, je me suis toujours dit que des parties, non pas le quartier en sa totalité, mais des parties de l’Altiplano fonctionneraient dans la ville comme un stock de terres. Si tant est que, là où il y a de l’espace, et là où la norme le permet, ils sont en train de construire" (Fernandes, 2013, p.112).

30Les dynamiques à l’œuvre à João Pessoa illustrent assez bien le processus de fabrication des villes contemporaines brésiliennes. Pour le comprendre, il convient de penser à "l’existence d’un rapport entre le capital immobilier, le capital financier, le capital foncier et le capital productif, lesquels réalisent dans le processus de verticalisation, dans un espace/temps limité, une stratégie d’intérêt réciproque" (Souza, 1994, p. 27). Dans ce jeu, l’État détient le rôle de producteur de l’espace urbain, dans la mesure où il discipline sa croissance par l’intermédiaire de législations d’urbanisme, telles que le zonage, la définition des gabarits et des hauteurs, les indices d’occupation et les indices de densification des parcelles, dans une logique de marché "intrinsèque à ce processus" (Carvalho, Saboya, 2017, p. 415).

  • 33 Quartier situé près du centre-ville de João Pessoa.

31Les effets à terme de cette urbanisation accélérée ont été une augmentation significative des prix du mètre carré (tableau 3). Ainsi, entre 2006 et 2013, une valorisation financière de 206 % du prix de l’immobilier a été observée dans le quartier de l’Altiplano (d’autres quartiers de la ville faisaient l’objet aussi d’importantes valorisations, comme le Bairro dos Estados33).

  • 34 Sachant que 1 (un) real brésilien équivaut à 0,22 euros (conversion du 20/05/2019).

Tableau 3 : Évolution des prix de l’immobilier à João Pessoa34

Source : Fernandes, 2013 (adapté par Trigueiro, Berdier, Guedes et Baracuhy)

  • 35 Période pendant laquelle 62% des tours a été construite dans le secteur de l’Altiplano classé ZAP.
  • 36 Cf. les tarifs pratiqués par l’entreprise : TWS Empreendimentos [En ligne], http://www.tws-empreend (...)
  • 37 L’équivalent du SMIC.

32La période entre 2006 et 2011 a représenté à la fois un pic de constructions et une flambée des prix du mètre carré dans le secteur classé ZAP35, ce qui indique l’influence des changements réglementaires de 2007 dans la dynamique urbaine et sociale du quartier (tableau 4). Enfin, entre 2006 et 2017, les prix de l’immobilier dans l’Altiplano ont été multipliés par plus de deux, témoignant de l’attractivité du nouveau quartier "noble". Cette attractivité se retrouve dans les tarifs pratiqués en 2019. Par exemple, le mètre carré proposé par le groupe Alliance varie de 6 200 reais, pour un appartement de haut standing, situé au 9e étage d’une tour récente au quartier central Bairro dos Estados, à 8 500 reais lorsqu’il s’agit d’un appartement haut de gamme situé à l’intérieur du périmètre ZAP à l’Altiplano : la valeur ajoutée liée à la localisation de l’Altiplano est donc d’environ 40 %. Dans le même secteur, un autre promoteur, le groupe TWS, met en vente un appartement d’une surface totale de 194 m2, situé au 9e étage d’une tour, au prix de 1 474 086 reais36, soit le mètre carré à 7 598 reais. Il s’agit de produits immobiliers extrêmement chers au regard du revenu minimum mensuel brésilien37, qui est de 998 reais (soit 218 euros). Si les tarifs varient en fonction des commodités de la résidence et du quartier où elle s’insère, les nouveaux clients de l’Altiplano sont tout de même prêts à y mettre le prix.

Tableau 4 : Évolution des prix au sein du quartier de l’Altiplano

Années

Prix au m2 en reais

2006

2 255,21

2011

4 006,00

2012

4 493,00

2013

3 987,94

2014

5 264,00

2015

5 697,00

2016

6 060,19

2017

5 989,81

Source : Sinduscon, 2019

33Par ailleurs, les dernières cartographies de l’inégalité produites par Rede Nossa São Paulo (2018) montrent que des classes exceptionnellement privilégiées au Brésil concentrent la plupart des richesses : en effet, en 2017, 60 % des brésiliens vivaient avec un montant inférieur à deux fois le revenu minimum et 5 % des plus riches percevaient mensuellement l’équivalent des revenus des 95 % restants ; aussi 1 % de la population brésilienne concentrait-elle presque 30 % des revenus de tout le pays (Piketty, 2018) et percevait-elle, en moyenne, 40 000 reais par mois, soit 8 736 euros (Rede Nossa São Paulo, 2018). Ces élites détiennent le capital financier, ce qui rend possible leur accession à des propriétés très chères. En définitive, la nouvelle offre urbaine leur est parfaitement adaptée.

34La verticalisation spectaculaire du secteur classé ZAP dans l’Altiplano est symptomatique des modalités contemporaines de fabrication de la ville brésilienne : l’association entre le chevauchement d’instances décisionnelles dans l’aménagement du territoire et la pression exercée par les lobbies du secteur immobilier engendrent non seulement des modifications réglementaires et des transformations spatiales importantes, mais surtout ici la constitution d’une frange de ville exclusivement appropriée par les élites locales, autoségréguées dans des habitats sécurisés et luxueux. Le cas de l’Altiplano "noble" n’est sans doute pas isolé, dans un Brésil où le phénomène de pression est très présent et où les acteurs publics et privés sont en mesure de s’entendre afin de profiter de toutes les opportunités financières qui s’offrent à eux. Par ailleurs, des rapports entre les acteurs publics et privés soutiennent ce processus, dans une dynamique où l’État semble se prêter aux exigences du capital privé. Ce contexte particulièrement favorable aux acteurs privés dans le quartier de l’Altiplano a conduit à la privatisation d’un espace public.

La privatisation d’une place publique : pressions d’un promoteur privé et aval de la mairie

  • 38 Place des Nations (Praça das Nações), Place du Condomínio Vila Real (Praça do Condomínio Vila Real) (...)

35La morphologie actuelle du quartier de l’Altiplano ainsi que sa composition sociale traduisent le fait que la municipalité de João Pessoa a laissé les entreprises privées agir librement. Cette position de domination a permis notamment l’appropriation, par les acteurs privés, de parcelles publiques négociée avec les services de la mairie. En effet, à l’intérieur du périmètre classé ZAP, pas moins de trois espaces publics – deux places et une rue38 – ont fait l’objet de privatisations, avec l’accord des autorités urbanistiques.

  • 39 Convention de permission d’usage d’espace public, cf. "Termo de permissão de uso de área pública n° (...)
  • 40 Une tour de 46 étages, érigée une cinquantaine de mètres plus loin, sur un autre îlot.

36Nous prenons ici l’exemple de la Place des Nations : un espace public de 6 000 m2, localisé à l’extrême nord du périmètre de densification prioritaire de l’Altiplano. Cette place a été cédée à l’entreprise TWS, à la suite d’une convention39 de permission d’usage d’espace public, établie par la mairie de João Pessoa en février 2011. Cette convention autorisait l’installation, sur la place publique, du siège social de la TWS, pour une période de trois ans. Le document précisait qu’à la suite de cette période l’entreprise remettrait à la ville l’aménagement définitif de la place (jardins, promenades, mobiliers urbains, un café et un kiosque de presse), en guise de contrepartie sociale. Le bâtiment (un étage sur rez-de-chaussée) comprenait les bureaux de l’entreprise ainsi qu’un espace de vente des appartements de la Tour Genève40. Néanmoins, contrairement aux termes du contrat, à la fin des trois ans prévus, le siège principal de l’entreprise figurait toujours sur la place.

  • 41 Du portugais Conselho Municipal do Meio Ambiente.
  • 42 Secretaria de Desenvolvimento Urbano.
  • 43 Secretaria de Planejamento.
  • 44 Procuradoria Geral do Município.

37Le fait que l’entreprise reste sur l’espace public a attiré l’attention du Conseil Municipal de l’Environnement (COMAM41), un dispositif formé par différents représentants des secteurs de la société concernés par les questions environnementales (techniciens de la mairie, universitaires, professionnels, industriels, etc.) et présidé par l’adjoint au maire en charge de l’environnement. En février 2014, le COMAM a réagi face à l’inertie de la TWS, en déposant une sollicitation de démolition immédiate du siège social de l’entreprise et d’aménagement de la place publique. Le document a suivi les procédures administratives courantes pour enfin parvenir aux deux services de la mairie impliqués dans la mise en place de la permission d’usage : le Secrétariat de Développement Urbain (SEDURB42) et le Secrétariat de Planification Urbaine (SEPLAN43). Seulement, neuf mois plus tard (en novembre 2014), le service municipal SEDURB n’a pas donné suite à la demande de démolition du siège de la TWS et, contrairement aux attentes du COMAM, a délivré une autorisation de prolongation d’usage de l’espace public à l’entreprise privée. Très conciliant avec la TWS, le service municipal SEDURB a décidé de surcroît de ne pas lui notifier l’usage indu du patrimoine public durant les neuf mois écoulés entre février et novembre 2014. Indigné par la permissivité de l’État vis-à-vis de l’entreprise privée ainsi que par le report de l’aménagement urbain de l’espace occupé, un groupe de résidents, en liaison avec des représentants du COMAM, a décidé de porter l’affaire devant le Ministère Public brésilien. Ce mouvement a déclenché un procès, menant les différentes parties (entreprise privée, résidents, services de la mairie, SEDURB et SEPLAN, et procureur général de la mairie, PROGEM44) à deux audiences publiques.

38La première audience s’est déroulée en octobre 2016 avec toutes les parties présentes ; le directeur de la TWS et son avocat défendaient l’intérêt de l’entreprise tandis que le représentant des résidents et le promoteur de défense du patrimoine plaidaient pour l’intérêt public. Les débats de cette première confrontation ont été marqués par deux questions principales : la remise en cause de la demande de prolongation d’usage de la place et le projet d’aménagement urbain pour le futur espace public. Selon le groupe TWS, l’un des articles de la convention signée en 2011 prévoyait le prolongement et encadrait la demande formulée en 2014. Le représentant des résidents a dénoncé à cette occasion la modalité d’utilisation privative de la place publique, dont l’accès était alors impossible à la population, ainsi que l’absence de réel projet pour son aménagement. Le promoteur, quant à lui, a revendiqué le projet définitif de la place ainsi qu’une nouvelle contrepartie sociale exigée de l’entreprise, compte tenu des trois années supplémentaires passées sur l’espace public. Le juge a clôturé la séance, en déterminant la date du 17 février 2017 pour que l’entreprise quitte les lieux et effectue les travaux sur la place. Les représentants de l’entreprise se sont engagés sur le moment à réaliser les travaux. Quelques jours plus tard, néanmoins, le grillage installé par l’entreprise autour de la parcelle de la place était toujours maintenu. Aussi, et afin de pouvoir contrôler l’accès sur l’espace, les responsables ont dressé sur le grillage le message suivant : "place ouverte au public de 8h00 à 17h00, de lundi à vendredi".

  • 45 Sont présents à cette deuxième séance, en plus des premiers participants, des représentants de la S (...)
  • 46 Terme de l’Audience du Ministère Public de l’État de Paraíba, cf. "Termo de Audiência do Ministério (...)

39La deuxième audience45 s’est tenue en avril 2017, soit deux mois après la date déterminée par la justice pour le départ de l’entreprise TWS et le début des travaux d’aménagement de la place. Elle a été marquée par trois points principaux de discussion : premièrement, l’absence du projet d’aménagement de la place publique ; deuxièmement, la question de la démolition ou du maintien de l’espace de vente ; et enfin, troisièmement, l’absence des nouvelles contreparties sociales exigées pour l’usage de la place pendant les trois années supplémentaires. À propos des deux premiers points, la responsable juridique de la SEDURB a insisté sur le fait que le maintien du bâti sur la future place aménagée obligerait à une désaffectation de l’espace et à un changement de l’usage du sol, alors considéré comme "espace vert". En ce qui concerne la convention de prolongation d’usage de l’espace public, qui néglige la demande d’une nouvelle contrepartie sociale de la part du groupe TWS, le promoteur l’a qualifiée de "surprenante". Les représentants de l’entreprise ont souligné les coûts d’entretien de l’espace, en attestant que leur départ déprécierait la qualité de la place publique. Le représentant des résidents est alors revenu sur les termes de la première convention de 2011, laquelle prévoyait l’engagement de l’entreprise bénéficiaire à entretenir l’espace durant son occupation et même pendant les cinq années suivantes après son départ. Des échanges tendus entre les différentes parties ont eu lieu, notamment face aux prises de position des acteurs privés vis-à-vis d’un projet pour le futur espace public. La séance a été clôturée par l’annonce de "fort indices d’illégalité dans l’acte administratif, qui a permis l’utilisation de l’espace public par un particulier pendant plus de six ans, sans pour autant qu’une contrepartie ne soit établie, ce qui [a constitué] un flagrant délit contre le Principe de Suprématie de l’Intérêt Public sur le Privé"46.

40Le 31 mai 2017, l’ancien secrétaire de la SEDURB, chargé du dossier en 2011, ainsi que le PDG du groupe TWS ont été mis en examen par le Ministère Public pour improbité administrative. Le juge a exigé le départ immédiat de l’entreprise de l’espace public occupé. Selon les termes de la décision du juge en charge du procès, "la ‘convention de permission d’usage’ a été établie sans l’observation des préceptes légaux, principalement la nécessité de licitation, dans des conditions notablement défavorables à l’Administration Publique" (Ministério Público do Brasil, 2017). En ce sens, les mesures suivantes ont été prises : "Interruption des effets de la ‘Convention de permission d’usage 055/2010 et sa prolongation’ et, par conséquent, la détermination de quitter les lieux dans l’espace de dix jours, sous peine d’une amende de 10 000 reais (dix mil reais)"(idem).

  • 47 Compte Instagram de la mairie de João Pessoa, 2017.

41Quelques mois après la deuxième audience, la mairie de João Pessoa a décidé de négliger publiquement le verdict. Les services de la mairie n’ont pas réalisé l’aménagement de la place des Nations et ont fait un tout autre usage de l’ancien siège/espace de ventes TWS. En effet, le 2 janvier 2018, les services de communication de la mairie ont annoncé la création d’un nouvel espace "dédié à l’artisanat, à l’art et à la culture populaire"47 dans le périmètre de la place publique. Huit jours après, le centre culturel a été inauguré sous les feux des projecteurs. L’entreprise privée, quant à elle, est ressortie pratiquement indemne de l’affaire : même si l’usage de l’espace public lui a été confisqué, elle l’aura occupé pendant une période de six ans et, finalement, n’aura pas apporté la contrepartie sociale initialement convenue.

42La gestion de l’occupation de la place des Nations par la TWS a mis en lumière des connivences entre la mairie de João Pessoa et cette entreprise privée. Dans un mode de production capitaliste, le système financier de l’économie affiche un rôle d’importance dans la planification de l’espace et l’État assure une grande participation dans le contrôle de l’espace (Soja, 2003). Dans le cas de la ville de João Pessoa, la municipalité a agi au premier plan, en permettant la mainmise des acteurs privés sur la transformation du quartier de l’Altiplano.

Conclusion

43Les modalités de fabrication de la ville contemporaine brésilienne (changements de zonage, densification accrue, dépassement de gabarits, étalement urbain, etc.) ont conduit au cours des quinze dernières années à des transformations importantes dans la ville de João Pessoa. Dans le cas du quartier de l’Altiplano, une forme "d’ennoblissement" a été observée au sein de son secteur ZAP : une zone avec des qualités paysagères sous protection environnementale, qui a fait l’objet en 2007 d’un reclassement en zone de "densification prioritaire" et connaît, depuis, une forte verticalisation au profit d’immeubles "haut de gamme".

44Malgré une position apparemment effacée dans ce processus de densification du quartier de l’Altiplano, l’État de Paraíba est responsable de la gestion de cette production ainsi que de la répartition de la valeur immobilière qu’elle rend possible. Cela relève d’un ensemble de politiques urbaines, qui ne sont que l’expression des tensions créées par les investisseurs et les grands propriétaires immobiliers, en vue de la valorisation de l’espace et de la maximisation de leurs profits. Dans le quartier de l’Altiplano, cette situation de laisser-faire a conduit à l’appropriation d’une place publique pendant six ans par une entreprise privée, avec l’aval de la mairie. Il a fallu attendre un procès en 2016 pour que les pouvoirs publics reprennent la gestion de cette place, même si les moyens mis en œuvre par la municipalité ainsi que les nouveaux usages de l’espace qu’elle a déterminés peuvent être discutés.

45Dominée par la force du capital, cette praxis urbaine produit de surcroît des territoires où s’expriment les clivages de la société (Maricato, 2015 ; 2019). En effet, la verticalisation du quartier de l’Altiplano a permis d’attirer une classe moyenne supérieure à la recherche à la fois d’une qualité du bâti, d’un haut niveau d’équipements privatifs et d’un environnement naturel de qualité. Le contexte urbain analysé révèle l’émergence d’un nouveau "standard" sociospatial, particulièrement élitiste, contrasté et autoségrégué. La flambée des prix du mètre carré dans le secteur nord de l’Altiplano, les modifications dans l’occupation résidentielle ainsi que la mobilité sociale en cours peuvent être prises dans cette logique comme autant d’indices de transformations d’une frange de ville à usage exclusif des élites. Réunis, ces éléments laissent croire à une nouvelle modalité de gentrification qui n’est pas une substitution de la population, comme celle qui est présentée dans le modèle classique de Glass (1964), mais une interprétation de la dynamique plus proche des idées soutenues par Smith (1996). La gentrification aurait évolué vers un phénomène d’appel d’air destiné aux détenteurs d’un fort pouvoir d’achat, à partir de politiques d’État la favorisant. En ce sens, le cadre réglementaire brésilien et en particulier celui de João Pessoa permettent des flexibilités qui conduisent à des politiques d’aménagement urbain qui ne prennent pas nécessairement en compte l’intérêt général.

46La ville ainsi fabriquée inquiète mais, pour autant, la société brésilienne est-elle à la recherche d’un vivre ensemble ? À en croire l’offre diverse et efficace en matière de dispositifs techniques et spatiaux de l’urbain, observée à l’intérieur des résidences fermées de l’Altiplano, le vivre ensemble se déroule au sein des espaces privés et ultra-sécurisés, ce qui alimente un certain entre-soi propice à la gentrification. Cette situation semble convenir parfaitement au 1 % du tissu social brésilien qui vit dans ces enclaves sécurisées. Cependant, cette réalité "fragmentée, socialement marquée, explosive et insoutenable" (Maricato, 2019) échappe totalement aux autres 99 % des brésiliens. Ainsi, penser la ville autrement est indispensable pour le Brésil ; cela exigera une "construction longue, mais nous n’avons pas le choix" (idem).

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Notes

1 Par simplification, nous désignerons ce quartier par le terme "Altiplano".

2 La verticalisation est entendue ici comme un processus d’élévation de la hauteur des bâtiments (Languillon-Aussel, 2017).

3 Travail de recherche effectué entre 2016 et 2018 à l’Université Fédérale de Paraíba (UFPB), au Brésil.

4 Le Décret municipal nº 5 454 du 26 septembre 2005 se réfère à la mise en place des "subventions onéreuses", cf. Prefeitura Municipal de João Pessoa (PMJP), "Decreto n° 5 454 de 26 de setembro de 2005", Prefeitura Municipal de João Pessoa [En ligne], 26 septembre 2005, http://www.joaopessoa.pb.gov.br/portal/wp-content/uploads/2012/04/Decreto-5454-outorga-onerosa.pdf

5 Le District Fédéral cumule les caractéristiques juridico-administratives d’État et de commune ; il comprend aussi Brasilia, la capitale politique.

6 Afin de permettre le démarrage de ce nouveau système, la Loi 4 380 du 21 août 1964 a créé deux organismes simultanément : la Banque Nationale du Logement (Banco Nacional de Habitação - BNH) et le Système Fédéral du Logement (Sistema Federal de Habitação –SFH), cf. Brasil (República Federativa do), "Lei n° 4 380, de 21 de agosto de 1964", Presidência da República Casa Civil [En ligne], 21 août 1964, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4380.htm

7 La Loi 6 766 définit le lotissement comme "la subdivision du sol en parcelles destinées à la construction de bâtiments, avec l’ouverture de nouvelles voies de circulation et d’espaces publics, ou avec le prolongement, la modification ou l’agrandissement de voies existantes", cf. Brasil (República Federativa do), "Lei n° 6.766, de 19 de dezembro de 1979", Presidência da República Casa Civil [En ligne], 19 décembre 1979, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6766.htm

8 Obligatoire pour les villes de plus de 20 000 habitants.

9 Cf. Article 182 de la Constitution fédérale, cf. Brasil (República Federativa do), "Constituição da República Federativa do Brasil de 1988", Presidência da República Casa Civil [En ligne], 5 octobre 1988, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm

10 Notamment, les mouvements protestataires "Revolta do Buzu" (autobus), à Salvador en 2003, et "Revolta da Catraca" (tourniquets), à Florianópolis en 2004 et 2005, à partir desquels est né, à Porto Alegre en 2005, le mouvement "Passe Livre" pour la gratuité des transports en commun, cf. le site Internet Movimento Passe Livre [En ligne], https://www.mpl.org.br/

11 Pour citer les plus importantes (Maricato, 2019) : Loi Statut de la Ville (Estatuto da Cidade), Loi du Fond National pour le Logement d’Intérêt Social (Lei do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social), Loi d’Assainissement Basique (Lei de Saneamento Básico), Loi de Mobilité Urbaine (Lei de Mobilidade Urbana), Statut de la Métropole (Estatuto da Metrópole).

12 Ce cadre réglementaire connaît une certaine régression, notamment à partir de 2016 et de l’empêchement de la présidente Dilma (Maricato, 2019).

13 Plus connues sous le nom de "bidonvilles" en Europe.

14 La Constitution de l’État de Paraíba, promulguée le 5 octobre 1989, a légiféré en son article 229 sur les hauteurs des bâtiments situés dans la tranche des 500 m, à compter de la marée de syzygie : réglementée en 1992, par l’article 25 du Schéma Directeur de João Pessoa, cette loi est toujours en vigueur (Andrade, 2017).

15 Seuls étaient concernés par cette appellation les secteurs de la ville dans lesquels "l’intérêt social de préservation des caractéristiques de paysage, environnementales, historiques et culturelles (…) imposait des restrictions additionnelles à l’usage et à l’occupation des sols", cf. Prefeitura Municipal de João Pessoa (PMJP), "Plano Diretor da Cidade de João Pessoa de 1992 (Lei Complementar n° 3 de 30 de dezembro de 1992)", Prefeitura Municipal de João Pessoa [En ligne], 1994, http://www.joaopessoa.pb.gov.br/secretarias/seplan/plano-diretor/

16 Connues au Brésil sous le terme condomínios fechados (horizontais), ces formations intramuros ont tout de suite engendré de nettes ruptures du tissu urbain (Caldeira, 2000).

17 Ce qui a déclenché dans le tissu associatif local de fortes revendications en vue de la préservation de tout le secteur qui entourait la Falaise du Cabo Branco.

18 Décret municipal n° 5 363, du 28 juin 2005, cf. Prefeitura Municipal de João Pessoa (PMJP), "Decreto n° 5 363 de 28 de junho de 2005", Semanário Oficial n°963, João Pessoa, juin/juillet 2005.

19 En portugais, Setor de Amenização Ambiental (SAA).

20 Zona de Adensamento Prioritário.

21 Décret municipal n° 5844, du 8 janvier 2007, cf. Prefeitura Municipal de João Pessoa (PMJP), Decreto n° 5 844 de 08 de janeiro de 2007, Semanário Oficial n°1043, João Pessoa, janvier 2007.

22 Même si la promotion des villes date d’avant le XIXe siècle, l’émergence de ces concepts est relativement récente dans le monde académique (Gómez, Fernández, Molina, Aranda, 2018).

23 Les gabarits varient entre 30 mètres (12 étages) et 125 mètres (50 étages).

24 Le standing est apprécié à la fois par la qualité du bâti (type de matériau, disposition, surface, etc.) et par la qualité et la quantité des services offerts à l’intérieur des résidences.

25 Au même titre que les condomínios fechados, il s’agit de résidences verticales clôturées et sécurisées.

26 Le PDG d’un grand groupe de promotion immobilière a affirmé que "la possibilité de disposer d’une parcelle, faisant entre 2 000 m2, 4 000 m2, voire un îlot entier, rendait la négociation plus facile, s’agissant d’un seul propriétaire et non pas de plusieurs" (entretien réalisé en août 2017 par les auteures).

27 Pour les surfaces, le décret de 2007 prévoit 5 000m² pour la Sous-zone B du Cabo Branco (BCP), 2 500m² pour la Sous-zone C (CCB) et 1 250m² pour la Zone Résidentielle 3 (ZR3).

28 L’approbation de ces nouvelles constructions était conditionnée par la réalisation de travaux d’assainissement, la création de voiries et l'exécution de travaux d’infrastructures dans d’autres quartiers de la ville.

29 Immeuble de 38 étages.

30 Cf. Groupe Conserpa Enger [En ligne], http://grupoconserpaenger.com.br/site2019/projects/saint-germain-boulevard/

31 La notion est définie par Tissot (2014) comme un "groupement de personnes aux caractéristiques communes".

32 Réalisé en août 2017.

33 Quartier situé près du centre-ville de João Pessoa.

34 Sachant que 1 (un) real brésilien équivaut à 0,22 euros (conversion du 20/05/2019).

35 Période pendant laquelle 62% des tours a été construite dans le secteur de l’Altiplano classé ZAP.

36 Cf. les tarifs pratiqués par l’entreprise : TWS Empreendimentos [En ligne], http://www.tws-empreendimentos.com.br/wp-content/uploads/2013/10/Tabela-TG-20x-19.12.18-1.pdf

37 L’équivalent du SMIC.

38 Place des Nations (Praça das Nações), Place du Condomínio Vila Real (Praça do Condomínio Vila Real) et Rue du Club Astra Treze (Rua do Clube Astra Treze).

39 Convention de permission d’usage d’espace public, cf. "Termo de permissão de uso de área pública n° 055/2010, de 17 de fevereiro de 2011", Secretaria de Desenvolvimento Urbano, 17 février 2011.

40 Une tour de 46 étages, érigée une cinquantaine de mètres plus loin, sur un autre îlot.

41 Du portugais Conselho Municipal do Meio Ambiente.

42 Secretaria de Desenvolvimento Urbano.

43 Secretaria de Planejamento.

44 Procuradoria Geral do Município.

45 Sont présents à cette deuxième séance, en plus des premiers participants, des représentants de la SEDURB : le directeur principal, une responsable du secteur juridique, un architecte et un technicien chargé d’urbanisme.

46 Terme de l’Audience du Ministère Public de l’État de Paraíba, cf. "Termo de Audiência do Ministério Público do Estado da Paraíba", Promotoria de Direitos Difusos de João Pessoa, 2° Promotoria de Defesa do Patrimônio Público, Inquérito Civil Público n° 002.2016.003146/Processo n° 002.2016.009003.

47 Compte Instagram de la mairie de João Pessoa, 2017.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Localisation de l’État de Paraíba, de João Pessoa et du quartier de l’Altiplano
Légende La ville de João Pessoa a connu trois phases de verticalisation ; le quartier de l’Altiplano est touché par le troisième cycle à partir de 2005.
Crédits Source : PMJP et Andrade, 2017 (adaptée par Trigueiro, Berdier, Guedes et Baracuhy).
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/33704/img-1.png
Fichier image/png, 598k
Titre Figure 2 : Le quartier de l’Altiplano à João Pessoa en 2017 vu depuis la baie
Crédits Source : Trigueiro, Berdier, Guedes et Baracuhy.
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/33704/img-2.png
Fichier image/png, 1,7M
Titre Figure 3 : Le quartier de l’Altiplano en 1960
Crédits Source : Fernandes, 2013.
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/33704/img-3.png
Fichier image/png, 1,4M
Titre Figure 4 : Carte du quartier de l’Altiplano situant ses différents secteurs en 2018
Crédits Source : PMJP et enquête de terrain.
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/33704/img-4.png
Fichier image/png, 1,6M
Titre Figure 5 : Frise chronologique de l’évolution du quartier de l’Altiplano
Crédits Source : Fernandes, 2013 ; Andrade, 2017 ; Martins, Maia, 2017 (adaptée par Trigueiro, Berdier, Guedes et Baracuhy).
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/33704/img-5.png
Fichier image/png, 436k
Titre Figure 6 : Zonage urbain et macrozonage du quartier de l’Altiplano
Crédits Source : PMJP et enquête de terrain.
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/33704/img-6.png
Fichier image/png, 2,3M
Titre Figure 7 : Plan des hauteurs (gabarit) dans le quartier de l’Altiplano
Crédits Source : PMJP et enquête de terrain (élaborée par Trigueiro, Berdier, Guedes et Baracuhy).
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/33704/img-7.png
Fichier image/png, 1,3M
Titre Figure 8 : Carte avec les dates d’arrivée des différents groupes de constructeurs
Crédits Source : Images satellite disponibles sur Google Earth et enquête de terrain.
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/33704/img-8.png
Fichier image/png, 1,3M
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Pour citer cet article

Référence électronique

Marcele Trigueiro de Araujo Morais, Chantal Berdier, Thuany Guedes Medeiros et Jovanka Baracuhy Cavalcanti, « La place des acteurs privés dans la fabrication de la ville brésilienne : le cas du quartier de l’Altiplano à João Pessoa », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Aménagement, Urbanisme, document 927, mis en ligne le 03 janvier 2020, consulté le 23 janvier 2020. URL : http://journals.openedition.org/cybergeo/33704 ; DOI : 10.4000/cybergeo.33704

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Auteurs

Marcele Trigueiro de Araujo Morais

Université Fédérale de Paraíba UFPB, João Pessoa, Brazil
Département Architecture et Urbanisme
Programme de Troisième Cycle en Architecture et Urbanisme PPGAU/UFPB
Laboratoire d’études sur les villes, les cultures contemporaines et les urbanités LECCUR/UFPB
Maîtresse de conférences
marcele.trigueiro@gmail.com

Chantal Berdier

Institut National des Sciences Appliquées de Lyon INSA, France
EVS UMR CNRS 5600
Maîtresse de conférences HDR
chantal.berdier@insa-lyon.fr

Thuany Guedes Medeiros

Laboratoire d’études sur les villes, les cultures contemporaines et les urbanités LECCUR/UFPB, João Pessoa, Brazil
Chercheuse
guedes.thuany@gmail.com

Jovanka Baracuhy Cavalcanti

Université Fédérale de Paraíba UFPB, João Pessoa, Brazil
Département Architecture et Urbanisme
Programme de Troisième Cycle en Architecture et Urbanisme PPGAU/UFPB
Laboratoire d’études sur les villes, les cultures contemporaines et les urbanités LECCUR/UFPB
Professeure Titulaire
jovankabcs@gmail.com

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