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2020
940

Le système d’assainissement en Ile-de-France : entre ressource et facteur aggravant pour la gestion d’une inondation majeure

The sanitation system in Ile-de-France: between resource and aggravating factor for the management of a major flood
El sistema de saneamiento en la Región Isla de Francia: entre recursos y agravantes para la gestión de una gran inundación
Annabelle Moatty et Edwige Dubos-Paillard

Résumés

Les systèmes d’assainissement sont considérés comme des activités d’importance vitale en raison des services rendus aux populations. La continuité d’activité de ces services est déterminante pour la gestion d’une crise telle qu’une inondation majeure de la Seine et/ou de la Marne en Ile-de-France. Or, si l’assainissement présente de nombreux points communs avec d’autres réseaux essentiels (énergies, télécommunications, transports), il est également caractérisé par plusieurs spécificités qui le rendent vulnérable en cas d’inondation. Après avoir retracé l’évolution des fonctions et missions de ce système depuis le début du XIXe siècle, nous nous intéressons aux différentes dimensions de sa vulnérabilité en lien avec la forme du réseau, ses caractéristiques et son entretien ainsi que sa gouvernance. Enfin, les réponses apportées par les acteurs pour faire face à une crise sont présentées.

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Texte intégral

Les auteures tiennent à remercier toutes les personnes qui ont répondu à leurs questions. Ce travail a bénéficié du soutien financier du Labex Dynamite (Laboratoire d’Excellence Dynamiques Territoriales) dans le cadre d’un contrat postdoctoral.

Introduction générale

1Le système d'assainissement comprend l'ensemble des réseaux de collecteurs et émissaires (qui servent à la collecte et au transport), ainsi que les ouvrages annexes et spéciaux (destinés à stocker, transporter, diriger, traiter et évacuer les eaux) tels que les déversoirs d'orage, bassins de retenue, pompes de relèvement, stations anti-crue et stations de traitement des eaux usées (STEU). Il doit permettre, après traitement des eaux usées et pluviales d’un territoire, l’évacuation vers le milieu de manière à assurer un niveau d’hygiène satisfaisant (Laurent et al., 2007 ; Renard, Riquier, 2008 ; Moatty, Reghezza, 2018). Les réseaux d’assainissement assurent plusieurs fonctions telles que la collecte, le transport, le traitement des eaux usées, la valorisation des déchets, etc. Ils sont considérés comme des réseaux critiques en raison des services rendus (évacuer et traiter les eaux usées avant de les rejeter dans le milieu récepteur) qui permettent de réduire les épidémies dues aux maladies hydriques. La criticité du réseau (Ollinger, 2007 ; Galland, 2010 ; Yusta et al., 2011) reflète donc le caractère “essentiel” (Lhomme, 2015) du réseau pour le fonctionnement d’un enjeu donné. Ainsi, tout dysfonctionnement d’un réseau critique est source d’effets dominos importants et peut aggraver significativement une situation de crise (Michel-Kerjan, 2003 ; Provitolo, 2005 ; Lhomme et al., 2011 ; Dutozia, 2013 ; CEPRI, 2016).

2Les vulnérabilités sont associées aux caractéristiques physiques des infrastructures (canalisations anciennes ou récentes, unitaires ou séparatives, etc.), à la configuration même du réseau (alternatives pour évacuer les eaux usées, les eaux pluviales) ainsi qu’aux relations qu’entretiennent les acteurs gestionnaires des différentes composantes. Cette gestion multi-acteurs est fondée sur une rationalité économique de réduction des coûts grâce à des économies d’échelle, ce qui rend aussi les systèmes urbains plus vulnérables en cas de dysfonctionnement ou de crise (Michel-Kerjan, 2003). La résilience du système d’assainissement passe par une communication efficace entre acteurs, l’entretien des installations et l’augmentation de la modularité, tant au niveau du traitement, du stockage, du transport que des modes de rejet dans le milieu.

3En cas de crue, les réseaux d’assainissements peuvent être sujets à des débordements sur la chaussée ou sur des parcelles privées, dans les points bas. Des protections existent pour préserver le réseau des apports en provenance des cours d’eau (comme les stations anti-crue), dans le cas d’une crue par inondation pluviale principalement. Pour faire face aux phénomènes de ruissellement, des mesures de protection (coffrage de protection des avaloirs par exemple) et de mitigation (notamment en favorisant l’infiltration des eaux de pluie dans les sols) sont également mises en œuvre depuis plusieurs années pour limiter les risques de surcharge et de refoulement du réseau. Concernant les stations de traitement des eaux usées, la stratégie consiste à les mettre à l’arrêt par anticipation et les protéger pour permettre un redémarrage du traitement des eaux usées le plus rapide possible en phase de décrue.

4Nous proposons ici une étude de ces dysfonctionnements et leur implication en post-crise par le biais de 30 entretiens semi-directifs avec des gestionnaires du réseau d’assainissement francilien (conseils départementaux, syndicats intercommunaux, mairies), des gestionnaires d’autres réseaux critiques tels que les télécommunications ou encore les transports en commun, ainsi qu’avec des représentants d’établissements publics et des services de l’Etat. Les entretiens, dont la durée est comprise entre 2 heures et 5 heures, témoignent de la complexité du sujet et de la densité des questionnements et réflexions qui gravitent autour de la survenue d’une crue centennale de la Seine en Ile-de-France. Si la majeure partie des entretiens s’est déroulée en passation individuelle, sept d’entre eux ont réuni plusieurs personnes d’une même structure, direction ou service qui interviennent sur des aspects complémentaires. L’entretien collectif, dans ce cas de figure, a permis d’avoir d’emblée une vision holistique de la gestion de la crise et de la post-crise au sein d’une même structure où différents services sont impliqués. Ce fut par exemple le cas au conseil départemental de Seine Saint-Denis, où nous avons mené un entretien avec un agent du bureau des études avant-projet et mesures, un agent du service exploitation du réseau et un agent du service gestion des eaux.

5L’objectif central était de comprendre les vulnérabilités connues du système d’assainissement, et donc les dysfonctionnements susceptibles de se produire en cas de crue, ainsi que les modalités envisagées pour sortir de la phase de crise et rétablir le fonctionnement du système d’assainissement. Pour mener à bien cette analyse, une grille d’entretien structurée en trois grandes parties a été développée. La première partie visait la réalisation d’un retour d’expérience sur les crues passées (juin 2016 et janvier 2018 principalement) avec une attention particulière portée sur les effets dominos issus des dysfonctionnements en cascade d’un réseau sur un autre. La deuxième partie de l’enquête portait sur l’état des connaissances sur le système d’assainissement (cartographie du réseau et des infrastructures, définition des rôles, responsabilités et des relations et modalités de transfert des informations entre gestionnaires, scénarios graduels d’endommagement, etc.). Enfin la troisième et dernière partie portait sur les stratégies d’anticipation d’une crue centennale, depuis la mise en vigilance jusqu’au rétablissement d’une fonctionnalité non dégradée. La structure de la grille d’entretien telle qu’énoncée a été ajustée en fonction de l’enquêté, selon son métier et le degré de connaissance plus ou moins fin du territoire.

6Pour compléter les données collectées lors des enquêtes, nous avons réalisé des observations participantes et non-participantes dans plusieurs groupes de travail traitant des réseaux critiques en Ile-de-France et de leur vulnérabilité en cas de crue majeure. Cette technique nous a permis de mieux comprendre les jeux d’acteurs, notamment sur la question des interdépendances des réseaux entre eux et avec les activités humaines, ainsi que sur celle du transfert des informations et connaissances. Nous avons également effectué quatre observations de terrain, principalement en Seine-Saint-Denis, dans le Val-de-Marne et à Paris afin d’illustrer les problématiques soulevées par les personnes enquêtées. Ces éléments ont été complétés par une analyse des documents opérationnels, des RETEX internes post-événement ou suite à des exercices de mise en situation sur terrain ou d’exercices cadres (c’est-à-dire sur table) qui ont été mis à disposition par les personnes interrogées, ainsi qu’une revue de littérature scientifique et grise.

7Nous nous attachons ici à comprendre comment les spécificités du système d’assainissement permettent d’identifier les écueils et leviers d’action dans la gestion d’une inondation majeure, et ainsi de repenser la vulnérabilité des réseaux critiques. Avant de présenter nos principaux résultats, nous commençons donc par rappeler l’histoire de la construction du système d’assainissement francilien et l’évolution de ses fonctions. Puis, nous étudions les différentes dimensions de la vulnérabilité de ce réseau-support. Depuis les théories sur la vulnérabilité des réseaux critiques jusqu’au cas particulier de l’assainissement, cette partie permet d’introduire les enjeux et ressources des gestionnaires face au risque inondation. Ensuite, les stratégies de sécurité et mise en protection des activités d’importance vitales sont développées avant d’entrer plus spécifiquement dans le cas de la gestion de l’assainissement en cas de crue majeure en Ile-de-France, pour conclure sur le défi de la gestion multi-acteurs dans un contexte d’interdépendance forte avec d’autres réseaux critiques, point crucial dans la gestion d’une crue majeure et la mise en œuvre d’une “reconstruction éthique et préventive” (Moatty et al., 2018) en Ile-de-France.

Evolution du système d’assainissement francilien : un réseau vital aux multiples missions

  • 1 Les eaux-vannes correspondent aux eaux issues des toilettes.

8Le système d’assainissement moderne s’est constitué progressivement pour assurer trois missions principales : l’évacuation des eaux stagnantes dans les rues, celles des eaux ménagères et des eaux-vannes1 et enfin le traitement des eaux qui circulent dans les canalisations avant le rejet dans le milieu. Par sa première fonction, l’assainissement à Paris est intimement lié à la réduction de la vulnérabilité urbaine face aux inondations par ruissellement (Dupuy, 1978, 1980 ; Schneider, 1996 ; Barraqué, 2014).

Réduire les risques sanitaires en maitrisant le ruissellement

  • 2 Ces fosses sont purgées périodiquement et leur contenu est transporté dans des voiries à gadoue, co (...)

9Au début du XIXe siècle, la capitale, qui connait une croissance de population importante, est confrontée à l’insalubrité des logements, la promiscuité et le manque d’hygiène (cf. épidémies de choléra qui affectent la capitale en 1832, 1849, 1854, 1865 et 1892 - Dupuy, 1978 ; Tabuchi, 2008). Le rôle de l’assainissement est alors conçu comme central puisque les travaux de la société royale de médecine (fin du XVIIIe siècle concluent que la mauvaise santé des populations et les épidémies trouvent leur cause première dans “l’air méphitique”, “cet air mortel [qui] vicie l’air atmosphérique” (Rozier, 1793 ; Béguin, 2013). Les mauvaises odeurs qui émanent du sol sont considérées comme dangereuses pour la santé (Mouchel, 2004 ; Fiorello, 2011 ; Marcel, Ghelmi, 2012 ; Corbin, 2016). Les hygiénistes pensent qu’il est essentiel de désodoriser l’espace public (Corbin, 2016) par le nettoiement systématique des rues. Ceci impose d’une part, de revoir la collecte des eaux écoulées sur la voie publique, et d’autre part, de repenser l’alimentation en eau de Paris pour le lavage (Mouchel, 2004 ; Tabuchi, 2008). À cet effet, la construction du canal de l'Ourcq débute en 1805 et doit permettre d’acheminer vers la capitale jusqu'à 10 000mètres cubes d’eau par jour. Les eaux usées qui comprennent les excréments produits dans les habitations sont évacuées dans une fosse d’aisance2 construite sous les maisons ou dans les cours des immeubles (Husson, 1996 ; Mouchel, 2004 ; Barles, 2007 ; APUR, 2015, Esculier, 2018). À cette époque, l’objectif est donc d’assainir l’espace public pour protéger la santé des populations et réduire la vulnérabilité du territoire face au ruissellement (qui empêche l’accès aux bâtiments notamment).

10Le réseau d’assainissement parisien tel que nous le connaissons aujourd’hui a surtout été construit durant la seconde moitié du XIXe siècle. Sa structure est héritée d’une part, des objectifs premiers qui lui étaient attribués, et d’autre part de l’arrivée en 1853, du baron Haussmann, nommé préfet de la Seine, qui impulse une véritable politique d’urbanisme (Tabuchi, 2008). À son arrivée, les galeries d’égouts sont de petite taille, mal entretenues et souvent engorgées (Mauguen, 1989). Il confie à Eugene Belgrand, polytechnicien et ingénieur général des Ponts et Chaussées, la gestion de l’alimentation en eau ainsi que la construction du réseau d’égouts (Chatzis, 2014). Ce réseau, unitaire et gravitaire, est visitable à pied et abrite d’autres réseaux tels que l’eau potable ou le chauffage urbain (Dupuy, 1978 ; Bellanger, Pineau, 2013). Le linéaire des conduites d’assainissement se développe rapidement à Paris au début du XXe siècle, il reste cependant très inégal au sein des 79 autres communes qui composent le département de la Seine (Lestel et al., 2017).

Traiter les eaux usées

11Si les eaux usées sont de plus en plus évacuées via les égouts en aval de Paris, le traitement des eaux, fondé sur des systèmes d’épandage, trouve rapidement ses limites. Les rejets non traités en Seine constituent plus de la moitié des effluents parisiens des années 1910 à 1960 (Carré et Deutsch, 2015). Le programme général d’assainissement de la région parisienne, approuvé en 1929 par le Conseil Général, décide de la mise en place d’une station d’épuration biologique sur le site d’Achères et préconise autant que possible la création d’un réseau séparant les eaux usées des eaux pluviales dans les secteurs en cours d’urbanisation (APUR, 2015). En 1940, la station de traitement des eaux usées Seine-Aval, qui est encore aujourd’hui la plus importante de France, est inaugurée.

12Aujourd’hui, l’Ile-de-France compte 530 stations d’épuration sur son territoire. Cependant, la plupart des eaux usées sont traitées dans les six usines du Syndicat interdépartemental pour l'assainissement de l'agglomération parisienne (SIAAP) qui assure également le transport des effluents via un réseau de collecteurs et d’émissaires de 440 km vers ces sites de traitement (figure 1 ; SIAAP, 2014 ; APUR, 2015). Ce syndicat, créé en 1970, est à la fois une collectivité territoriale et une entreprise industrielle publique. Il est aujourd’hui administré par 33 conseillers généraux des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne et de Paris. C’est à ce jour le seul syndicat interdépartemental d’assainissement en Europe et son action s’étend sur un territoire de 1 800 kilomètres carrés qui draine près de 2,5 millions de mètres cubes d’effluents par jour.

Figure 1 : Principales installations du réseau de collecte et de traitement des eaux usées de Paris et de la petite couronne

Figure 1 : Principales installations du réseau de collecte et de traitement des eaux usées de Paris et de la petite couronne

13Les différentes stations d’épuration des eaux usées du SIAAP sont constituées d’un ensemble d’équipements situés au débouché d’un réseau de collecte et de transport des eaux usées. Le processus de traitement comprend une décantation statique ou biochimique, ainsi que des traitements biologiques. Les boues d’épuration qui restent sont traitées et valorisées, notamment en énergie verte via la production de biogaz. Certaines sont assistées par des stations de dépollution et de prétraitement localisées en amont qui assurent différentes opérations telles que le dégrillage ou le déshuilage. La plupart de ces stations de dépollution permettent également de réorienter les flux, notamment en cas de crue.

14Ainsi, les missions remplies par le réseau d’assainissement se sont multipliées, ce qui explique son caractère critique et vital. Cette diversité de fonctions est aussi porteuse de vulnérabilités spécifiques et multi-échelles, notamment en raison de son mode de gestion qui repose sur un système multi-acteurs.

Vulnérabilités des réseaux critiques et systèmes d’assainissement

15Le concept de vulnérabilité, initialement utilisé pour mesurer les impacts physiques d’un aléa sur les espaces artificialisés et les populations, s’est progressivement étoffé avec son appropriation par les sciences sociales. Les analyses empiriques ont montré que les décisions prises dans différents domaines tels que l’aménagement, l’économie, l’éducation mais aussi des éléments relatifs à l’environnement physique, à la démographie, au fonctionnement des organisations, à la culture ou aux modes de vie étaient à même de réduire, ou au contraire d’augmenter, la vulnérabilité des sociétés. D’où la nécessité de recourir à une approche systémique pour appréhender son caractère à la fois multidimensionnel, multi-temporel et multi-échelle. Plusieurs auteurs ont proposé de synthétiser les différentes facettes de la vulnérabilité à des fins d’analyse des territoires.

16Reghezza, en 2006, s’appuyant sur le cas de la métropole parisienne, met en avant trois formes de vulnérabilité étroitement liées : la vulnérabilité matérielle, liée à l’endommagement du bâti et des infrastructures, la vulnérabilité structurelle, qui porte sur les trames relationnelles au sein d’un réseau matériel (RATP) ou non matériel (réseau d’entreprises) et la vulnérabilité fonctionnelle, qui peut conduire à l’interruption de certains services urbains, de certaines fonctions métropolitaines et donc avoir des effets à des échelles beaucoup plus vastes que celle de l’aléa. Leone et Vinet (2006) distinguent quant à eux, six formes de vulnérabilité selon la nature des enjeux. Cette dernière peut être structurale si elle concerne les infrastructures physiques, corporelle pour les personnes physiques, humaine ou sociale pour les populations, institutionnelle, environnementale (végétation, ressources en eau, etc.) et fonctionnelle pour les fonctions et activités diverses (économiques notamment).

17Dans cet article, nous nous appuyons sur l’approche proposée par Guézo et Verrhiest (2006). Les auteurs proposent de scinder la vulnérabilité urbaine selon deux dimensions qui entretiennent des relations d’influence et d’interdépendance : les dimensions territoriales et sociétales. La première recouvre une dimension géographique et structurelle, elle étudie la configuration des objets dans l’environnement physique. La seconde, analyse le rôle des organisations mais aussi des personnes individuelles confrontées à l’aléa. La combinaison de ces deux formes de vulnérabilité en construit une troisième relative à la dépendance entre ces deux dimensions qui résulte des proximités, des interactions et des interfaces qui se développent entre les occupations de l’espace, les usages et les activités en interne au système urbain ou en relation avec lui (Guézo, Verrhiest, 2006, p. 5).

18Dans le cas d’une analyse des réseaux critiques, qui plus est du réseau d’assainissement, il nous a semblé opportun de distinguer une composante propre aux caractéristiques physiques du réseau en insistant sur les vulnérabilités matérielles et structurelles pour comprendre les mécanismes en jeu dans les chaînes d'endommagement induites par un aléa (Gleyze, Reghezza, 2007). Cette composante reste étroitement liée à la dimension territoriale (D’Ercole, Metzger, 2009 ; Becerra, 2012) mais elle est aussi dépendante de la dimension sociétale et des stratégies mises en œuvre (ou pas) en matière d’entretien et de résilience du réseau dans un contexte de changement climatique. Nous adaptons ici le concept de vulnérabilité territoriale tel qu’il a été défini par d’Ercole et Metzger en tant qu’il “renvoie à l’idée qu’il existe […] des éléments localisables susceptibles d’engendrer et de diffuser leur vulnérabilité à l’ensemble d’un territoire, provoquant des effets qui peuvent perturber, compromettre, voire interrompre son fonctionnement et son développement” (D’Ercole, Metzger, 2009). Dans leur définition, les éléments “localisables” comprennent les réseaux sans exclure les autres composantes de l’aménagement du territoire (le bâti, les infrastructures, etc.).

19La focale est mise sur le système territorial dans son ensemble, alors que dans la définition que nous proposons ici (figure 2), c’est sur le réseau critique en tant que sous-système que nous axons la réflexion. La dimension territoriale fait alors davantage référence au contexte dans lequel est géré le réseau, composé à la fois des contraintes physiques liées à la géographie du territoire (topographie, géologie, risques), et des protections et aménagements mis en place pour limiter le poids de ces contraintes. Nous proposons donc de retenir les trois dimensions suivantes pour analyser précisément la vulnérabilité du réseau d’assainissement francilien (figure 2) :

  • La dimension territoriale comporte d’une part la vulnérabilité géophysique, (topographie et exposition à l’aléa) et d’autre part la vulnérabilité urbaine, induite par la présence d’enjeux majeurs à même d’affecter l’ensemble d’un territoire (D’Ercole, Metzger, 2009), et pour lesquels des actions de réduction du risque sont mises en œuvre par des aménagements et des mesures de protection (Lhomme, 2012).

  • La dimension sociétale est composée de la vulnérabilité organisationnelle, “produite par une accumulation et une combinaison d’anomalies mal maitrisées” (Roux-Dufort, 2010, p. 6), et de la vulnérabilité individuelle (incapacité partielle ou totale à faire face aux effets de l’aléa).

  • La dimension infrastructure intègre la vulnérabilité structurelle, liée à la morphologie/configuration du réseau (Dupuy, 1987 ; Gleyze, 2005 ; Gleyze, Reghezza, 2007), et la vulnérabilité matérielle (Reghezza, 2006) qui est liée à l’état des composants du réseau (équipements, canalisations, infrastructures, ouvrages, etc.) (Werey et al., 2016).

Figure 2 : Les dimensions de la vulnérabilité des réseaux critiques

Figure 2 : Les dimensions de la vulnérabilité des réseaux critiques

(Source : réalisation propre des auteures)

Dimension territoriale de la vulnérabilité et implications post-catastrophe

20La dimension territoriale de la vulnérabilité est relative aux fonctionnalités du territoire et à la place qu’il tient au sein d’un système plus large, un État par exemple. La capitale parisienne concentre de nombreux enjeux dont l’endommagement matériel et fonctionnel a nécessairement des répercussions à toutes les échelles (du local au global, de l’individu à la nation). De nombreux sièges sociaux se situent à Paris et le blocage – même temporaire – de la capitale par une crue majeure aurait des conséquences économiques dépassant largement les contours de la zone inondée sur des pas de temps longs (OCDE, 2014 ; Reghezza, 2006, 2019). Cependant, si ce territoire concentre des vulnérabilités (densité des enjeux, dépendances et effets dominos, etc.), il concentre également des ressources (techniques, financières, humaines), pour réduire l’endommagement (par des mesures d’anticipation et de mitigation) mais aussi pour développer des capacités de réponse et de relèvement efficaces en post-catastrophe.

21Les réflexions sur la sortie de crise et le redémarrage des systèmes socio-territoriaux sinistrés restent rares. Pourtant, les injonctions internationales mettent en avant le besoin d’anticiper la gestion de la post-catastrophe (Cadre d’action de Sendai, UNISDR, 2015), au même titre que la gestion de crise. L’objectif affiché est de faciliter et fluidifier le rétablissement rapide d’une situation acceptable combiné au développement de mesures permettant d’améliorer la résilience à différentes échelles, autrement dit, de “reconstruire mieux” (“build back better” – BBB). L’enjeu pour les gestionnaires consiste alors à identifier ex ante les ressources stratégiques, les leviers d’action et les points potentiels de tension, voire de blocage, dans la mise en œuvre d’une stratégie de reconstruction. Cette dernière doit être rapide, prendre en compte les principes de justice sociale et territoriale, mais également intégrer des mesures à court, moyen et long terme de réduction des risques, autrement dit, elle doit être “éthique et préventive” (Moatty, 2015 ; Moatty et al., 2018).

22À ce titre, l’injonction au BBB peut être questionnée par le prisme de la dimension territoriale de la vulnérabilité. En effet, l’importance stratégique de certaines infrastructures dans le fonctionnement du système métropolitain peut conduire à ce qu’elles soient remises en état le plus rapidement possible car leurs dysfonctionnements ou interruptions prolongées sont susceptibles de générer des crises dans la crise, comme par exemple le développement de maladies et d’épidémies dans le cas de l’assainissement. “Depuis plusieurs années on travaille avec les services de l’Etat pour leur faire prendre conscience que quand on n’a plus d’électricité et plus de fuel pour alimenter nos stations, notamment pour le relevage des eaux usées, ça veut dire que le réseau va monter en charge que ça va déborder dans les maisons, et quand on n’a plus d’assainissement et que ça remonte, la vie dans une maison devient compliquée et on a des problématiques sanitaires. Nos dysfonctionnements peuvent engendrer des conséquences et créer une contrainte en termes d’évacuation mais aussi de maintien sur place des populations” (entretien personne anonyme dans un service départemental de gestion des eaux, 2017). En outre, une reconstruction rapide est d’expérience peu compatible avec l’intégration d’une “éthique préventive” puisqu’elle consiste à parer au plus pressé en reconstruisant au plus près de l’état antérieur (Moatty, Vinet, 2016 ; Moatty et al., 2018) pour permettre un redémarrage le plus rapide possible.

23De plus, reconstruire différemment, en l’occurrence investir pour limiter la vulnérabilité du réseau en cas de crise future, implique des incertitudes quant aux gains préventifs (Moatty, 2015) mais aussi – et surtout – des surcoûts, variables selon le degré de protection choisi (les coûts ne seront pas les mêmes pour protéger un réseau ou un équipement contre une crue décennale ou centennale). Or, la post-catastrophe est présentée comme une période de plus grande acceptabilité des surcoûts investis dans la prévention et la mise en protection d’enjeux (Bourrelier, 1997 ; De Vanssay, 2010). La prise de conscience opérée par la catastrophe, associée à l’afflux de fonds pour reconstruire, sont en effet des facteurs qui permettent de caractériser cette phase de la gestion des risques comme une “fenêtre d’opportunité” (Christoplos, 2006) et notamment en termes de prévention. Cependant, si l’on met cette approche à l’épreuve d’une crue majeure sur un système territorial hyper-complexe (l’Ile-de-France), des points de tension apparaissent. “En effet si on a une catastrophe en Ile-de-France ça sera très complexe. Comment composer avec le risque… c’est surtout composer avec tout le reste, avec les autres politiques d’aménagement du territoire, le développement économique, le développement urbain, celui des réseaux… et là ça pose problème, c’est là où ça commence à coincer car on est en contexte francilien. Il y a beaucoup de tensions sur le logement. Et là, on entre dans les contradictions entre les objectifs, à la fois on veut réduire la vulnérabilité de la métropole parisienne et en même temps on densifie le bâti et on augmente les enjeux. La vulnérabilité est directe mais sera encore plus considérable de manière indirecte. Elle sera sociale, organisationnelle et ça va bien au-delà de la simple sinistralité. Le problème face à de tels risques c’est justement qu’on ne sait pas faire, c’est tellement complexe… et là, on n’a même pas parlé du post-crise…” (entretien IAU 2017)

24En effet, “les dommages d’une telle catastrophe ont été estimés de 3 à 30 milliards d’euros pour les dommages directs selon les scénarios d’inondation, assortis d’une réduction significative du PIB qui atteindrait sur cinq ans de 1,5 à 58,5 milliards d’euros soit de 0,1 à 3 % en cumulé” (OCDE, 2015, p. 8). Ainsi, compte tenu des conséquences économiques directes et indirectes et de la multitude des chantiers de reconstruction (hébergement d’urgence, temporaire, relogement permanent, redémarrage des télécommunications, des réseaux d’énergie, de transport, des services sociaux, financiers, scolaires, etc.) qui seront à financer et prioriser en post-catastrophe, la question se pose de la possibilité même, en termes de capacités financières en premier lieu, de développer une stratégie de BBB pour le système d’assainissement francilien.

25La reconstruction post-catastrophe n’en reste pas moins “un moment de la vie des sociétés qui peut être saisi comme une opportunité de remettre à niveau des territoires, de résorber les inégalités sociales, et ainsi être porteuse de prévention et d’innovation puisqu’elle pose les conditions d’un décloisonnement entre les acteurs de l’aménagement du territoire autour de choix stratégiques qui les engagent sur des pas de temps longs” (Moatty et al., 2017, p. 189). Il y a alors un choix à faire entre les secteurs d’activités pour lesquels il est nécessaire de développer en priorité les stratégies d’adaptation préventive en amont de la crise, et ceux pour lesquels les principes de rationalité économique imposent de développer les stratégies de BBB. L’arbitrage de ce choix ex ante est une nécessité sans quoi le BBB d’un enjeu peut se révéler contre-productif à court, moyen et long terme si l’on considère le fonctionnement du système territorial dans sa globalité. À ce titre, la possibilité de “reconstruire mieux” un réseau semble inversement proportionnelle à sa criticité, à l’exception des cas où les projets de rénovation et de renouvellement existaient avant à la catastrophe. Dans ce dernier cas, la post-catastrophe peut être un catalyseur de moyens pour mettre en œuvre les mesures préventives qui peinaient à l’être hors temps de crise (Moatty et al., 2018).

Dimension infrastructure de la vulnérabilité des réseaux critiques

26Par un jeu d’échelles, les réseaux et infrastructures sont à la fois une composante de la vulnérabilité territoriale du système urbain, et un système à part entière qui contient ses propres vulnérabilités. La dimension infrastructure intègre à la fois la vulnérabilité structurelle et la vulnérabilité matérielle. Cette dimension influence celle des territoires et des sociétés avec lesquelles elle entretient des interdépendances par le biais notamment des stratégies de gestion. Serge Lhomme parle d’une vulnérabilité de dépendance qui “résulte des proximités, interactions et des interfaces qui se développent entre les occupations de l’espace, les usages et les activités internes au système urbain ou en relation avec lui” (Lhomme, 2012, p. 49). On peut donc distinguer une vulnérabilité interne, inhérente à la configuration et au fonctionnement du réseau et une vulnérabilité externe, liée à l’interdépendance avec d’autres réseaux (Toubin, 2014 ; Grangeat, 2016). Par exemple, une coupure d’électricité ou de télécommunication peut compromettre le fonctionnement normal des équipements électromécaniques et télégérés qui sont nombreux dans le système d’assainissement francilien. De même, en situation de fortes pluies ou de crue de la Seine, le réseau de la RATP risque de voir une partie de ses infrastructures ennoyées s’il devient impossible de rejeter dans un réseau d’égouts saturé l’eau pompée en permanence dans les points bas (Toubin, 2014). La vulnérabilité interne est liée à la configuration du réseau, autrement dit, à sa morphologie. Un réseau peut être représenté sous la forme d’un graphe composé d’un ensemble de nœuds (ou sommets) reliés par un nombre plus ou moins important de liens à partir desquels peuvent être effectuées un ensemble de mesures relatives à sa dimension, sa connexité, sa connectivité, ou encore à la centralité de ses nœuds, qui permettent d’étudier ses fragilités.

27Dès lors, il est possible d’envisager différents scénarios dans lesquels on mettrait hors d’usage certains nœuds et/ou certains liens, pour d’une part de vérifier si le réseau assure toujours la fonction première de mise en relation des différents nœuds (connexité), et d’autre part, analyser les alternatives (connectivité) afin de déterminer le mode de gestion le plus approprié pour limiter les effets négatifs induits par l’aléa. Dans le cas d’un réseau non orienté, la possibilité de circuler sur chaque lien dans les deux sens réduit sa vulnérabilité. Si un événement génère la suppression du lien entre deux sommets, la qualité du service est altérée, puisque le réseau fonctionne en mode dégradé par rapport à la situation normale, mais des solutions peuvent être aisément trouvées si le réseau comporte suffisamment de boucles qui permettent d’envisager des alternatives. Le service reste donc assuré.

28Cependant, de nombreux réseaux techniques sont, par principe, orientés : les flux ne peuvent circuler que dans un sens, ce qui engendre une vulnérabilité supplémentaire. Il en est ainsi pour les réseaux de collecte (assainissement, eaux pluviales) et de distribution (électricité, adduction d’eau potable). Dans ce cas, la suppression d’un lien fragilise davantage le fonctionnement du réseau du fait de son caractère unidirectionnel. Il faut davantage de liens pour disposer d’un nombre de boucles suffisantes permettant un fonctionnement en mode dégradé. Faute d’avoir anticipé des scénarios alternatifs souvent complexes en matière de cheminement et/ou coûteux du fait du nombre de liens nécessaires, le réseau peut rapidement être hors d’état. En matière de résilience, outre les solutions de stockage temporaire qui ont été développées ces dernières années, l’un des principaux enjeux pour les réseaux d’assainissement est de permettre en certains endroits une circulation temporaire des flux dans l’autre sens. Un tel dispositif est onéreux car il suppose de réaliser des aménagements spécifiques permettant d’inverser le sens des flux. Dans le cas de l’assainissement, son efficacité est fortement conditionnée par la disponibilité d’énergie pour faire fonctionner les équipements nécessaires, tels que les postes de relevage.

29Au-delà de la configuration du réseau (Dupuy, 1980, 1987 ; Gleyze, 2005), il existe une vulnérabilité liée à la capacité de transport maximale de chaque lien ou de l’ensemble du réseau. Lorsque les flux sont importants, la capacité maximale peut être atteinte générant des problèmes de saturation qui altèrent également le service rendu. Le lien n’est pas supprimé, mais il est alors nécessaire de réorienter une partie des flux pour tenter de revenir à une situation normale, ce qui suppose un certain maillage du réseau, également coûteux.

30Enfin, avec les processus d’urbanisation et d’étalement urbain, les réseaux techniques métropolitains se sont considérablement étendus (Lhomme, 2012). Au-delà de la question cruciale de leur dimensionnement face à l’augmentation croissante des flux qu’ils transportent, la simple augmentation du nombre de nœuds et de liens constitue une dernière forme de vulnérabilité structurelle dans la mesure où les effets d’un aléa localisé sur un nœud ou un lien peuvent se faire ressentir sur une grande partie du réseau comme cela a pu être observé lors des pannes de signalisation de l’été 2018 dans les gares parisiennes de Montparnasse et de Saint-Lazare. Dans ce contexte, les ressources et capacités de gestion des événements sont potentiellement un facteur de réduction des deux dimensions infrastructure et territoriale, ou au contraire, potentiellement un facteur “crisogène” (Morin, 2012).

Dimension sociétale de la vulnérabilité des réseaux critiques

31La vulnérabilité des infrastructures et la vulnérabilité territoriale entretiennent des relations d’interdépendance avec la vulnérabilité organisationnelle et individuelle des acteurs qui gèrent le réseau. La vulnérabilité organisationnelle est entendue comme la capacité d’une organisation à faire face à une situation exceptionnelle. Elle met en avant le rôle essentiel des gestionnaires et décideurs à toutes les échelles, ainsi que leur capacité à anticiper les conséquences d’un événement potentiellement catastrophique. Elle est étroitement liée au nombre et au rôle des acteurs qui sont susceptibles d’être mobilisés au moment de la crise. Même si le SIAAP joue un rôle central dans le système d’assainissement de la métropole parisienne, ce dernier est, dans les faits, géré par trois types de collectivités territoriales : les communes ou les syndicats intercommunaux, les départements et le SIAAP. Cette organisation multi-acteurs et multi-échelle est porteuse d’une vulnérabilité spécifique dans la mesure où chaque niveau n’a qu’une vision partielle de l’ensemble du réseau (Rioust, 2012), ce qui nécessite une coordination et un partage d’information permanents entre les différents services, plus ou moins facilités par les élus. Elle tient également aux types de relations avec d’autres entreprises, par exemple les relations de sous-traitance qui génèrent à la fois dépendance et complémentarité. Dans le cas d’une crue, la vulnérabilité des structures gestionnaires et entités de décision peut être accrue par celle de ses membres. À l’échelle individuelle, l’inondation du domicile, les difficultés d’accès au lieu de travail, à l’école ou au lieu de garde d’enfants sont autant de facteurs qui fragilisent la gestion de la crise et la continuité d’activité des services.

32À l’échelle du système territorial considéré, l'intégration des contraintes liées à l'évolution de la réglementation a entraîné de nombreux bouleversements dans la gestion des réseaux, au premier rang desquels la multiplication des intervenants. La gestion technique est assurée par différentes structures assurant des fonctions spécifiques grâce aux agents formés pour un type de mission (gestionnaire d'infrastructures, autorité de régulation, de sécurité ou de sureté, exploitant, etc.). La collaboration et la coordination de tous ces acteurs ayant des responsabilités, des cultures de formation, des compétences et des objectifs parfois différents sont un enjeu majeur pour garantir la continuité de fonctionnement des réseaux. Le défi est d’autant plus grand que “les catastrophes peuvent outrepasser les domaines de compétence, créer la nécessité d'entreprendre des tâches inhabituelles, changer la structure de l'organisation de gestion, [et] déclencher la mobilisation des participants qui ne participent pas, d’ordinaire, à la gestion locale des incidents d'urgence” (Heide, 1998).

33Pour tenter de réduire cette dimension de la vulnérabilité, deux voies sont privilégiées : la planification et la mise en situation par le biais d’exercices. À ce titre, l’exercice Sequana qui a réuni, en mars 2016, 87 partenaires publics et privés autour d’un scénario de crue centennale de la Seine a favorisé les échanges entre différents participants qui n’ont pas coutume de travailler ensemble. Il a aussi révélé un ensemble de dysfonctionnement autour de la circulation des informations et la hiérarchisation de celles-ci au sein des structures mais également entre les différentes cellules de crise. Différents questionnements concernant la gestion des sans-abris, la temporalité des évacuations, le rôle des effets dominos entre les différents réseaux critiques ont également été pointés (November, Creton-Cazenave, 2017). La planification doit permettre de limiter les flottements en situation d’incertitude en phase de crise. Elle se nourrit souvent des leçons tirées lors des exercices. Elle recouvre de nombreux aspects concernant la mise en sécurité des personnes, l’organisation des secours, le maintien en mode dégradé des services vitaux et l’organisation des activités essentielles à la résilience du système observé. Il s’agit de définir précisément les actions à mener en fonction de l’évolution de l’événement, ainsi que d’identifier les moyens humains et techniques internes et externes à mobiliser selon des seuils jugés critiques, c’est-à-dire des seuils de dysfonctionnement, puis de rupture. On note une illustration dans ce témoignage d’un acteur (anonyme) du département du Val-de-Marne recueilli en 2017 : “On a aussi tout ce qui est gestion des murettes anti-crue pour lesquelles la procédure est perfectible, notamment sur la pose des batardeaux pour laquelle on doit se coordonner avec la voirie qui est en charge de plâtrer les brèches. Quand, en plus, les prévisions ne sont pas fiables… Pendant la crue de 2016 ça a été compliqué. Le mardi ils nous annonçaient pour le vendredi des cotes pas trop inquiétantes mais le lendemain on avait déjà dépassé la cote prévue pour le vendredi donc on a eu un petit effet d’accélération ou de compression du temps car il fallait qu’on se prépare à quelque chose de bien plus important et grave que ce qu’on nous avait annoncé”. La réalisation d’exercices de mise en situation permet de révéler ces dysfonctionnements. Parce que la gestion d’un événement s’appuie sur des capacités humaines (capacité à anticiper, à prendre des décisions dans des contextes d’incertitude entre autres) et parce que les réactions individuelles et collectives sont peu prévisibles, les exercices doivent permettre de mieux faire face à des situations inédites (Huet, 2005 ; Heiderich, 2010 ; November, Créton-Cazanave, 2017).

Gestion de crise et sortie de crise : quelles spécificités du système d’assainissement ?

34Des stratégies de sécurité et de mise en sûreté des réseaux critiques spécifiques ont été mises en place pour faire face aux actes de malveillance, risques naturels, technologiques et sanitaires. Elles sont fortement conditionnées par le partage d’information entre les gestionnaires de réseaux critiques en temps normal et a fortiori en temps de crise. Le caractère sensible des données, les enjeux de la concurrence et la gestion de plusieurs points d’importance vitale (PIV) pour chaque opérateur sont autant d’éléments susceptibles de complexifier encore la gestion d’une crise telle qu’une crue majeure en Ile-de-France. Outre les difficultés de gestion de l’aléa et des effets dominos et malgré la construction de nouvelles infrastructures ces dernières années, la question d’une crue de la Seine et/ou de la Marne reste marquée par de multiples incertitudes pour les gestionnaires des réseaux d’assainissement. Face à une inondation majeure, le SIAAP a pris le parti de protéger ses installations pour assurer une remise en fonctionnement rapide du réseau par une réorientation des flux tant que cela demeure possible, puis par la mise hors d’eau des usines de traitement. Cette décision aura des conséquences plus ou moins directes pour les autres acteurs, gestionnaires et décideurs, à la fois de ce système d’assainissement et également du territoire francilien de manière plus générale.

Stratégies de sécurité et mise en sûreté des réseaux critiques dans le cas français

35En France, comme c’est aussi le cas aux États-Unis notamment, certaines organisations sont définies par le Secrétariat Général de Défense et Sécurité Nationale (SGDSN) comme “indispensables à l’exercice de l’autorité de l’État, au fonctionnement de l’économie au maintien du potentiel de défense ou à la sécurité de la Nation” (SGDSN, 2016). Jugées “d’importance vitale”, elles sont intégrées dans un dispositif de Sécurité des activités d’importance vitale AIV (SAIV) pour mettre en œuvre la stratégie nationale. Le secteur de l’assainissement fait partie de ce dispositif qui est conçu et piloté par le Secrétariat Général de Défense et Sécurité Nationale (figure 3) par délégation du Premier Ministre. Le secrétariat a également la charge de valider les Directives Nationales de Sécurité (DNS) qui s’appliquent à tout ou partie d’un secteur d’activité vitale (figure 3). Chaque directive “décrit le périmètre du secteur ou du sous-secteur, elle en identifie les responsables, les processus et les enjeux et définit le besoin de sécurité des fonctions essentielles” (Instruction Générale Interministérielle n° 6600, 2014). Les règles de sécurité, à la fois organisationnelles et techniques, s’appliquent à l’ensemble des Systèmes d’Information d’Importance Vitale (SIIV). L’animation territoriale du dispositif est assurée par le Ministère de l’Intérieur, qui endosse également un rôle de soutien aux actions des préfets de zone de défense et de département (figure 3).

36Au sein de chaque secteur d’activités, certains équipements et installations sont particulièrement stratégiques car ils “fournissent les services et les biens indispensables à la vie de la Nation” (SGDSN, 2016) : ce sont des points d’importance vitale (PIV). Ces derniers (sites de production, centres de contrôle, nœuds majeur, centres informatiques, etc.), sont particulièrement vulnérables dans la mesure où ils dépendent d’autres activités et/ou du fonctionnement de certains réseaux (énergie, gestion des eaux, télécommunications et transports). Ils illustrent les problèmes liés aux interdépendances au sein de chaque activité d’importance vitale et entre chacune d’entre elles. À l’échelle du territoire francilien, le préfet de Police de Paris, qui est également préfet de la zone de défense, dispose d’une mission d’accompagnement auprès de la préfecture de département (figure 3). À ce titre, il fait remonter les informations émanant du terrain vers l’échelon national. En suivant la même logique de territoire, c’est le préfet de zone qui coordonne les inspections des points d’importance vitale. Chacun de ces points stratégiques, identifié sur proposition de l’opérateur, est doté d’un Plan Particulier de Protection (PPP) dont la rédaction incombe à l’opérateur. Ces mesures organisationnelles et structurelles visent la mise en protection de l’équipement, elles sont validées par le préfet de département qui, en retour, établit un Plan de Protection Externe (PPE), rassemblant les mesures de vigilance et d’intervention nécessaires en cas de menace visant un point d’importance vitale (SGDSN, 2016).

Figure 3 : Acteurs et dispositifs de sécurité des AIV

Figure 3 : Acteurs et dispositifs de sécurité des AIV

(Source : réalisation propre des auteures)

37Le dispositif, et l’organisation associée, est complexe, et son management vertical est fortement hiérarchique, à l’instar du dispositif plus général de l’organisation de la réponse de sécurité civile (ORSEC). Les opérateurs y ont cependant un rôle important. Au-delà de la rédaction des plans de protection, ils ont en effet plusieurs obligations réglementaires, comme la désignation d’un délégué à la défense et à la sécurité qui fait le lien avec les autorités administratives. Il a été convenu, au regard du caractère sensible de certaines données – en termes de sécurité et/ou de concurrence – que le délégué soit habilité confidentiel défense. Les opérateurs doivent aussi produire deux autres documents stratégiques (figure 3) : le Plan de Sécurité Opérateur (PSO), qui décrit l’organisation et la politique de sécurité, et le Plan de Continuité d’Activité (PCA). Pour accompagner les opérateurs dans la rédaction du PCA, le secrétariat général a établi les lignes directrices au sein d’un guide dont l’objectif est d’“adopter une approche tous risques afin d’inciter les opérateurs à se préparer et à faire face à toutes sortes de crises susceptibles d’affecter leur personnel, leurs locaux, leurs réseaux et leurs installations de processus” (SGDSN, 2016). Le plan de continuité est fondé sur un diagnostic de vulnérabilité du réseau et doit anticiper à la fois la gestion de crise, la sortie de crise et la phase de reconstruction (Moatty, 2015).

38Ce cadre réglementaire très contraignant rappelle que les OIV doivent finalement répondre à deux impératifs qui ne sont pas toujours aisément conciliables. Ils sont pourtant particulièrement explicites quand on analyse ces politiques et stratégies dans le cadre du risque inondation. C’est d’autant plus vrai dans le cas d’un système hyper-complexe comme celui de la métropole francilienne : les injonctions émanant des autorités publiques, qui ont pour objectif la sûreté territoriale et la sécurité civile et les intérêts économiques et financiers de l’entreprise. En plus de ces caractéristiques communes aux activités vitales, les systèmes d’assainissement présentent un ensemble de spécificités qui les rendent particulièrement vulnérables face au risque inondation.

Spécificités du système d’assainissement en Ile-de-France et réponses face au risque de crue majeure

39L’endommagement d’un enjeu dépend de la nature et de l’intensité de l’aléa, de l’exposition mais aussi de sa “capacité de résistance” (Lhomme, 2012). À ce titre, les opérations d’entretien et de maintenance des équipements constituent une mission importante des organismes gestionnaires. Dans le cas de l’assainissement, elle est assurée par des équipes d’égoutiers qui effectuent également des curages des cuves de décantation et le débouchage des avaloirs (points d’entrée dans le réseau), essentiels pour éviter les débordements sur la chaussée. Le curage et l’entretien du réseau (réhabilitation, remplacement de pièces, etc.) supposent d’instaurer des périodes de chômage sur les tronçons concernés et donc de rejeter une partie des effluents dans le milieu aquatique ou bien de réorienter les flux quand le réseau le permet. La maintenance consiste également à remplacer les composantes trop endommagées à intervalles réguliers pour limiter les fuites et risques de pollutions et réduire la vulnérabilité au risque inondation. À titre d’exemple, le Syndicat de la Vallée de l’Orge (SIVOA) a réhabilité plus de 60 % de son réseau d’assainissement, à raison d’environ 10 % par an. Ce chiffre, largement au-dessus de la moyenne (environ 2 % par an), a pu être atteint grâce à des moyens budgétaires conséquents et constants.

  • 3 La cote NGF pour “nivellement général de la France” été fixée à partir d’observations issues du mar (...)

40Si on fait à ce stade abstraction des inondations par débordement de cours d’eau, le principal risque structurel pour les systèmes d’assainissement, surtout pour les réseaux unitaires, est la saturation due à un apport important en eaux pluviales, potentiellement aggravée par des réseaux bouchés. À Paris, en période de pluie, les débits peuvent atteindre 5 à 10 fois ceux d’un temps sec (Jacque, 1998). Pour éviter, ou a minima limiter les débordements sur la voirie, les solutions consistent à réorienter les effluents grâce à différents types d’ouvrages ou à effectuer des délestages en rejetant les eaux excédentaires dans le milieu via des déversoirs d’orage. Au sein de la commune de Paris, les problèmes de saturation restent fréquents malgré une évolution favorable. En 2013, ce sont 2,3 millions de mètres cubes dont 1,9 millions d’eau pluviales (Mairie de Paris, 2016) qui ont été rejetés dans la Seine sans traitement via 45 déversoirs d’orage, qui peuvent être utilisés jusqu’à la cote NGF3 de 31,60 mètres au pont d’Austerlitz, soit une hauteur d’eau d’environ 5,7 mètres (Jacque, 1998 ; Direction régionale des affaires culturelles d’Ile-de-France et Ville de Paris, 2013). Au-delà, tous les déversoirs sont fermés car il n’est plus possible d'évacuer l'excédent d'eau de pluie. Un autre phénomène est susceptible d’avoir un impact sur le fonctionnement du réseau : les remontées de nappe qui peuvent provoquer “ l’ennoyage d’édifices souterrains entraînant l’apparition de désordres dans la stabilité des constructions elles-mêmes et de leur environnement (Bergeron et al., 1983). En plus des inondations qu’elles peuvent causer, les remontées de nappes peuvent aussi être la cause de déstabilisation des fondations des constructions et provoquer la corrosion de certains matériaux dont le béton.

41Pour accroître la résilience du réseau d’assainissement francilien, les efforts ont été portés ces dernières décennies sur la création d’espaces de stockage, la modernisation du réseau (DCE, 2000), et la construction de nouvelles STEU qui quadrillent le territoire et augmentent les alternatives en matière de gestion des flux dès lors qu’une alimentation électrique est assurée. Le niveau de maillage varie cependant selon les secteurs observés. Ainsi, dans le nord-ouest du secteur couvert par le SIAAP, le nœud correspondant à la station de prétraitement de Clichy peut redistribuer, en fonction du niveau de saturation du réseau, les eaux prétraitées vers trois stations : Seine-Aval, Seine-Centre et Seine-Grésillons (Lofti et al., 2016). De même, dans le Val-de-Marne, le Puits-de-Cachan et l’usine de Charenton assurent en cas de nécessité, ce rôle de redistribution entre les différentes stations d’épuration (figure 4).

Figure 4 : Représentation schématique de l’orientation des effluents depuis l’usine de prétraitement de Charenton et le Puits de Cachan en situation normale et en situation exceptionnelle (crue ou saturation du réseau)

Figure 4 : Représentation schématique de l’orientation des effluents depuis l’usine de prétraitement de Charenton et le Puits de Cachan en situation normale et en situation exceptionnelle (crue ou saturation du réseau)

(Source : réalisation propre des auteures, d’après Lofti et al., 2016 et SIAAP, 2015)

42Dans certains cas, il n’y a pas d’alternative en matière de redirection des flux vers d’autres STEU et les solutions en matière de gestion des effluents consistent donc à répartir les débits entre différents émissaires, à procéder à des stockages temporaires, et à des rejets dans le milieu via les déversoirs d’orage. Par ailleurs, la plupart des solutions mises en œuvre nécessitent une alimentation électrique, notamment pour les pompes de relevage, ce qui fragilise le fonctionnement du réseau en cas de perturbation, notamment une crue majeure de la Seine.

43Pour faire face à ce type d’aléa en Ile-de-France, quatre lacs-réservoirs ont été construits pour assurer le stockage d’une partie des eaux en amont de Paris. Le lac-réservoir de Pannecière (Yonne et Seine) a été le premier des quatre à avoir été mis en service en 1949. Ensuite, en 1966 le lac-réservoir de Seine, dit lac d'Orient, a été mis en service, suivi par le lac-réservoir de Marne, dit lac du Der-Chantecoq, en 1974 et par le lac de l’Aube en 1990. Ce dernier est constitué de deux bassins, le lac Amance à l'est et le lac Temple à l'ouest. Ils sont assortis, en bordure de cours d’eau, de stations et murettes anti-crue qui selon les endroits permettent de faire face à une crue centennale, cinquantennale ou décennale. Les départements disposent également d’un ensemble de bassins-réservoirs qui s’ajoutent aux quatre tunnels-réservoirs et aux huit bassins de stockage gérés par le SIAAP (supra, figure 1). En cas de crue majeure, les 250 déversoirs d’orage franciliens sont progressivement fermés pour empêcher toute intrusion des cours d’eau dans le réseau d’assainissement. L’eau doit alors être acheminée vers les stations anti-crue d’une part (elles permettent de pomper dans le réseau et de rejeter sous pression dans le cours d’eau) et vers les STEU d’autre part. Au-delà d’un certain seuil, les stations peuvent être mises à l’arrêt ou être bipassées, c’est-à-dire qu’elles sont rendues transparentes et rejettent directement les eaux usées dans le milieu. Un des défis est d’orienter au mieux les effluents parfois en changeant d’exutoire en fonction de la vulnérabilité structurelle connue du réseau.

44L’enjeu de cette gestion est d’une part, de limiter les inondations par débordement du réseau qui peuvent se produire dans des secteurs hors d’eau en cas de crue, parfois éloignés des lieux de défaillance du réseau (Laurent et al., 2007 ; Moatty, Reghezza, 2018) et d’autre part, de préserver les équipements électromécaniques et d’assurer une remise en fonctionnement rapide durant la phase de décrue (Moatty, Reghezza, 2018). C’est pourquoi, lors de la crue de 2016, il a été procédé à l’arrêt de la station Seine-Centre pendant trois jours, les effluents ont été redirigés vers Seine-Aval, dotée d’une grande capacité de traitement. De même, les stations de prétraitement de Clichy et Charenton sont passées en mode anti-crue pour éviter une saturation locale du réseau. C’est également pour protéger l’usine de la Briche, un temps saturée et dépourvue de station anti-crue, qu’en accord avec la DEA 93, le SIAAP a réorienté une partie des flux du collecteur Pantin-La Briche vers l’émissaire nord-est.

Le défi de la gestion multi-acteur et de l’interdépendance en cas de crue majeure en Ile-de-France

45Au-delà de la préservation intrinsèque du réseau et des installations permettant l’évacuation des eaux, un des enjeux majeurs est l’alimentation électrique. Il s’agit d’un sujet commun à l’ensemble des réseaux techniques qui, en cas de crue majeure, devront faire face aux coupures d’électricité. Si le fonctionnement du réseau d’assainissement reste en large partie gravitaire, le maillage de ce dernier et sa modernisation ont souvent imposé d’autres solutions techniques n’exploitant pas la pente naturelle du site (pour faire passer un bras de fleuve aux effluents par exemple, ou encore, lorsque les pentes sont trop faibles) qui fonctionnent grâce à l’électricité, comme les systèmes de vannes. Plusieurs sites de relevage et de refoulement télégérés à distance sont ainsi disséminés dans l’agglomération parisienne, notamment dans le sud-est de Paris, afin de permettre le transport des eaux usées jusqu’à leur destination (Marcel, Pastor, 2012 ; Association Espace, 2013). Ce système de télégestion peut se révéler vulnérable en cas d’inondation majeure : si le central est localisé en zone à risque d’inondation, et/ou de fragilité électrique, et/ou concerné par une rupture des télécommunications, l’anticipation d’une zone de repli est nécessaire, comme c’est le cas en Seine-Saint-Denis par exemple. Pour certains ouvrages, la gestion peut repasser d’un mode électromécanique au mode manuel, mais cela suppose que les salariés puissent se rendre sur place. “Pour l’instant on n’a pas encore recensé nos agents disponibles et mobilisables, on fait avec les bonnes volontés. En gestion de crise majeure on demande à ceux qui n’ont pas de contrainte familiale de rester le soir, certains finissaient après 22h pour les crues de 2016. Alors trois jours ça tient encore mais sur plus longtemps ça posera problème… il faut mettre en place une procédure de type 3/8… et là encore le problème n’est pas fini et ça soulève des considérations RH et puis il faut recomposer les équipes… et ce n’est pas si simple…” (entretien anonyme 2017).

46La gestion des réseaux d’assainissement mobilise toute une chaine d’acteurs depuis l’échelle locale du réseau de collecte primaire des effluents, jusqu’aux structures interdépartementales qui sont en charge du traitement des eaux. L’assainissement est financé par une redevance calée sur le prix de l’eau. Dans le prix payé par le consommateur, une partie est réservée à l’adduction en eau potable, et l’autre à l’assainissement de l’eau consommée. Cette dernière en Ile-de-France, est répartie entre les territoires (au sens de la GEMAPI – Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations), les départements et le SIAAP. En outre, tous les départements n’ont pas la même structuration : certains possèdent des équipes en régie et d’autres bénéficient de délégation de gestion. “On a tous un fonctionnement différent, dans le Val-de-Marne on a un fonctionnement en régie avec 337 agents au sein de la DSEA, donc on réalise les travaux et l’entretien du réseau grâce à nos équipes d’égoutiers et d’électromécaniciens. Dans d’autres départements, les Hauts-de-Seine par exemple, ils ont une délégation de gestion ” (entretien 2017 DSEA Val-de-Marne).

47Au-delà du nombre et de la variété des acteurs impliqués, les interdépendances entre les réseaux sont nombreuses (Rinaldi et al., 2001 ; Buldyrev et al., 2010 ; Lhomme, 2015 ; Tang et al., 2016), chaque réseau ayant besoin pour fonctionner d'infrastructures ou de prestations fournies par d'autres opérateurs. La dépendance vis-à-vis de l'énergie électrique est la plus couramment mise en avant, omettant parfois que les opérateurs d'énergie sont eux-mêmes dépendants des autres opérateurs relevant notamment du secteur des transports pour entretenir leurs installations, les approvisionner ou les réparer. La gestion des réseaux nécessite la transmission et l'échange permanent de nombreuses informations, ce qui demande des télécommunications fonctionnelles et dans certains cas, sécurisées.

48D'un point de vue opérationnel, il est nécessaire d'analyser en détail les blocages qui freinent la sortie de crise et contraignent la résilience. Le manque de connaissances sur le sujet est en partie lié au fait que le territoire n'a jamais été confronté à une catastrophe de grande ampleur. Il est aussi à nuancer en fonction des acteurs. Les départements de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, par le biais de leurs systèmes de supervision et grâce aux différentes études réalisées, possèdent une bonne connaissance de leurs réseaux, de leurs états de fonctionnement, et des quantités d’effluents qui y circulent. “On a des capteurs un peu partout et on a un centre de supervision avec des capteurs en réseau pour avoir une vision précise à l’échelle du département. On a une visibilité sur le fonctionnement de notre réseau, de nos installations. On peut repérer un élément qui se met en sécurité et expliquer les causes et donc de programmer une intervention si c’est nécessaire” (entretien 2017 DEA Seine-Saint-Denis).

49Dans le contexte français, les acteurs disposent de nombreux plans de gestion de crise à différentes échelles – depuis l’ensemble de la zone sinistrée jusqu’à l’échelle du foyer (ORSEC, PCS, PFMS, etc.) – mais pas de plan de gestion de la post-crise. Faute d’anticipation, le relèvement est conduit grâce à des procédures mises en place ad hoc (en post-crise immédiate) et qui s’apparentent à une adaptation par voie dérogatoire des procédures existantes (Moatty, Vinet, 2016).

50La vision globale d’une telle organisation est souvent rendue difficile par le nombre d’opérateurs qui gèrent, pour la plupart, plusieurs points stratégiques dont le fonctionnement dégradé ou l’arrêt a des conséquences sur d’autres infrastructures, portions de réseaux qui sont gérées par d’autres opérateurs. Le partage d’informations, en temps normal et a fortiori en gestion de crise, est compliqué, chacun mettant en avant le caractère sensible des données et les enjeux de concurrence. La multiplication des groupes de travail, la signature de chartes, les exercices, sont autant de moyens pour favoriser les échanges, apprendre aux acteurs à se connaître, faciliter la circulation des informations et la prise de décision et dépasser la gestion en silos des modes de gouvernances hérités.

51La réalisation d’exercices de mise en situation prend également essentiellement comme cadre de référence la gestion de crise. Le Val-de-Marne fait figure d’exemple en la matière sur le territoire de l’Île-de-France, puisque depuis 2017, la DEA organise un exercice par an. Les premiers étaient réalisés en interne au service et depuis 2017 c’est l’inter-service qui est mis à l’épreuve. Dans le cadre de l’exercice EU-Sequana, le département a travaillé en deux temps : des ateliers décrue et l’exercice en lui-même. À l’échelle du département, les ateliers décrue ont servi à questionner le redémarrage des services publics. Chaque direction a travaillé à partir d’un scénario en intégrant les dysfonctionnements, et en identifiant, indépendamment l’une de l’autre dans un premier temps, les conséquences sur son service ainsi que les leviers et pistes pour continuer à fonctionner, même en mode dégradé. Suite à cette première étape, les priorisations et procédures de chacun ont été mises en regard les unes par rapport aux autres, et l’analyse porte alors sur les critères de priorisation inter-service selon le croisement de plusieurs critères, géographiques, de service rendu à la population, ou encore de poids économique.

52Cette mise en situation a permis d’identifier les ressources et les points de tension et de trouver des leviers d’action à différents pas de temps. Des dérogations et procédures adaptées aux moyens disponibles en post-crise ont été préparées pour être plus rapidement mises en œuvre. En complément, certaines mesures sont prises au quotidien pour créer des conditions favorables à la mise en œuvre d’une sortie de crise et d’une reconstruction qui réponde aux injonctions de rapidité et d’amélioration de la résilience (maintien du rythme des exercices pour entretenir l’habitude de travailler ensemble et poursuite de l’analyse des différentes problématiques, ou encore des mesures d’entretien de certains ouvrages comme les murettes anti-crue).

Conclusion générale

53Les réseaux d’assainissement sont des réseaux critiques porteurs de vulnérabilité pour le fonctionnement des systèmes urbains. Cette vulnérabilité comporte une dimension territoriale, sociale et propre à l’infrastructure. En Ile-de-France, elle est accentuée en raison de la complexité du réseau d’assainissement et de sa gestion multi-acteurs. En outre, si la criticité des réseaux d’assainissement sur ce territoire est démontrée dans les travaux scientifiques depuis plusieurs décennies (Koch, 1950 ; Jacquet et al., 1983 ; Andrieu, Jacquet, 1987), sa prise en compte par les acteurs du territoire est récente (encore plus pour les élus que pour les agents) comparé à d’autres réseaux tels que le réseau électrique ou la gestion des déchets (Lhomme et al., 2013, November, Créton-Cazenave, 2017). Ainsi, quel que soit l’échelon territorial envisagé, la stratégie de gestion des risques pour les réseaux techniques est fondée sur une anticipation des dysfonctionnements possibles, qu’ils soient causés par une menace exogène (aléa naturel, acte de malveillance, etc.) ou endogène (faille, incident, etc.). Les réponses organisent la continuité d’activité jusqu’à un certain seuil à partir duquel les infrastructures sont mises à l’arrêt et protégées. La continuité des services rendus par l’assainissement est déterminante pour la gestion d’une inondation majeure puisque l’arrêt de fonctionnement du système et l’occurrence de refoulements dans les bâtiments (qui peuvent ne pas être inondés) influencent directement le maintien des populations sur place, et ce faisant, conditionnent également la continuité de nombreuses autres activités, même en dehors de la zone inondée.

54Face au risque inondation en Ile-de-France, de nombreux ouvrages de stockage et de régulation ont été construits sur des points stratégiques du territoire. Les différentes modalités de gestion d’un événement varient en fonction des seuils atteints par la crue et des connaissances qu’ont les acteurs de la vulnérabilité de leur réseau d’une part, et des actions des autres gestionnaires sur leur territoire et sur les autres dans le bassin versant. Elles sont aussi, en période de crise, encadrées par une réglementation contraignante en matière de sécurité, ce qui est moins vrai pour la post-catastrophe, sous investie par le législateur au regard des autres phases de la gestion des risques. Pourtant, cette superposition, ce foisonnement de plans et règles témoigne de l’hypercomplexité d’une gestion multi-acteurs et de l’importance des interdépendances, tant d’un point de vue territorial que de celui des domaines de gestion.

55Les décisions prises en post-catastrophe ne sont pas neutres et doivent répondre à la double injonction, contradictoire en l’absence d’anticipation. D’une part, il y a la nécessité de réparer et réhabiliter rapidement pour ne pas laisser s’éterniser des situations temporaires et précaires (en matière de relogement, ou d’accès aux moyens de subsistance par exemple). Et d’autre part, puisque les décisions prises en post-catastrophe engagent les territoires sur des temps longs, il est tout aussi nécessaire de planifier, dans le même temps, une reconstruction territoriale rationnelle d’un point de vue économique et démographique, et un relèvement social et organisationnel justes d’un point de vue éthique et durable. Cette dernière notion implique d’intégrer dans la stratégie de relèvement post-catastrophe, des mesures de prévention et de préparation à différentes natures de crise, qu’elles soient diffuses dans le temps ou d’occurrence plus brutale. Il existe une tension entre les objectifs de la reconstruction post-catastrophe selon la temporalité dans laquelle les gestionnaires se situent et selon l’échelle territoriale considérée.

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Notes

1 Les eaux-vannes correspondent aux eaux issues des toilettes.

2 Ces fosses sont purgées périodiquement et leur contenu est transporté dans des voiries à gadoue, comme celle de Montfaucon par exemple (au pied de la Butte Chaumont), puis transformé en engrais et vendu aux agriculteurs. La suppression des fosses d’aisances au profit du raccordement au tout-à-l’égout parisien (Mauguen, 1989, Offner, 1993) devient obligatoire en 1900.

3 La cote NGF pour “nivellement général de la France” été fixée à partir d’observations issues du marégraphe de Marseille.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Principales installations du réseau de collecte et de traitement des eaux usées de Paris et de la petite couronne
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/34634/img-1.png
Fichier image/png, 342k
Titre Figure 2 : Les dimensions de la vulnérabilité des réseaux critiques
Crédits (Source : réalisation propre des auteures)
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/34634/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 212k
Titre Figure 3 : Acteurs et dispositifs de sécurité des AIV
Crédits (Source : réalisation propre des auteures)
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/34634/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 304k
Titre Figure 4 : Représentation schématique de l’orientation des effluents depuis l’usine de prétraitement de Charenton et le Puits de Cachan en situation normale et en situation exceptionnelle (crue ou saturation du réseau)
Crédits (Source : réalisation propre des auteures, d’après Lofti et al., 2016 et SIAAP, 2015)
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/34634/img-4.png
Fichier image/png, 165k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Annabelle Moatty et Edwige Dubos-Paillard, « Le système d’assainissement en Ile-de-France : entre ressource et facteur aggravant pour la gestion d’une inondation majeure », Cybergeo: European Journal of Geography [En ligne], Espace, Société, Territoire, document 940, mis en ligne le 13 avril 2020, consulté le 04 décembre 2021. URL : http://journals.openedition.org/cybergeo/34634 ; DOI : https://doi.org/10.4000/cybergeo.34634

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Auteurs

Annabelle Moatty

Docteur en Géographie, Laboratoire de Géographie Physique, UMR 8591 (CNRS, Paris 1 Panthéon-Sorbonne, UPEC), France, Post-doctorante, amoatty@yahoo.fr

Articles du même auteur

Edwige Dubos-Paillard

Maitre de conférence - HDR, Laboratoire Géographie-cités, UMR 8504 (CNRS, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Université de Paris, EHESS), France Maitre de Conférence-HDR, edwige.dubos-paillard@univ-paris1.fr

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