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2020
943

Contournement des instruments d’urbanisme dans l’urbanisation de l’agglomération mostaganémoise (Algérie)

Circumvention of urban planning instruments in the urbanization of the Mostaganem agglomeration, Algeria
Elusión de los instrumentos de planificación urbana en la urbanización de la aglomeración Mostaganémoise (Argelia)
Lakhdar Yamani et Sidi Mohammed Trache

Résumés

La planification urbaine en Algérie, concrétisée à travers ses deux principaux instruments d’urbanisme, le PDAU (Plan directeur d’aménagement urbain) et le POS (Plan d’occupation des sols), a accompagné une accélération remarquable de l'urbanisation des villes algériennes. Cet article s’intéresse au décryptage des processus d’évolution des espaces nouvellement urbanisés et des mécanismes de leur production au sein de l’agglomération de Mostaganem. Il apparaît que l’étalement urbain dans cette ville s’est réalisé linéairement selon les disponibilités foncières, dans une logique de compétition autour des terrains à haute valeur touristique, avec régularisation du fait accompli par les instruments d’urbanisme. Cela a généré une consommation excessive des meilleurs sites pour la production de l’habitat, sous-tendue par une dynamique de spéculation foncière. A travers l'analyse des modalités de fabrication des nouveaux espaces urbanisés, cet article a mis en évidence le décalage entre une législation urbaine centralisée et des pratiques urbanistiques locales.

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Texte intégral

Introduction

1La politique de développement économique de l’Algérie indépendante a eu pour effet d’accentuer les migrations, l’exode rural en particulier. La création massive d’emplois dans l’industrie, la concentration des équipements et services dans les villes ont accéléré les phénomènes de densification urbaine. Les politiques mises en œuvre semblent renforcer les tendances qui caractérisaient le système urbain algérien hérité de la colonisation ; littoralisation de l’urbanisation et une concentration excessive de la population dans le Nord du pays (Kateb, 2003). Une hausse considérable de la croissance démographique s’en est suivie. Quelques décennies plus tard, le phénomène d’urbanisation démographique s’amplifie ; les résultats du dernier recensement général de la population et de l’habitat de 2008 sont révélateurs à ce propos : 70 % de la population réside dans les agglomérations chefs-lieux, 16 % dans les agglomérations secondaires, le reste dans les zones éparses. Bien plus encore, près de 66 % de la population vit dans une ville et le nombre d’agglomérations urbaines grimpe de 211 en 1977 à 751 en 2008 (Armature urbaine, 2008, p.82 et p.85).

2Ceci étant, la ville devait répondre à des besoins sociaux énormes en matière de logements, d’équipements et d’emplois. La prise de conscience tardive de la crise de l’habitat urbain a conduit les différents acteurs institutionnels de la planification urbaine à adopter des voies nouvelles afin de l’atténuer. Elles se réalisent à travers les Plans directeurs d’aménagement urbain (PDAU) et les Plans d’occupation des sols (POS). Ils vont impulser une accélération remarquable de l’urbanisation des villes algériennes tout en gérant bien souvent des situations de fait accompli. Tel est le cas dans notre champ d’étude. Une interrogation essentielle va guider notre réflexion : que prévoyaient les plans d’urbanisme pour l’urbanisation de l’agglomération mostaganémoise et quelles étaient les incidences spatiales des pratiques urbanistiques ? Cet exposé se propose de mettre en évidence les processus d’évolution des espaces urbanisés, les mécanismes de leur production et de décrypter les choix et les pratiques en cours.

3Notre problématique s’inscrit dans le registre des études urbaines s’intéressant aux modes de fabrication des villes. L’événement de référence est le colloque international sur les politiques urbaines dans le monde arabe, tenu à Lyon en 1984 (Metral, Mutin, 1984). Le bilan exhaustif des recherches sur le sujet a constitué une référence pendant de longues années. Durant la décennie 1990, la recherche urbaine investit des thématiques et des champs nouveaux (appropriation de l’espace, modes d’habiter, arts de faire des habitants, rôle des associations et des acteurs urbains, jeux et enjeux autour de l’espace, etc.). Cette nouvelle orientation de la recherche s’explique aisément par les mutations profondes qu’ont connues ces villes et le rôle important de la population dans la production urbaine (lotissements, coopératives immobilières, auto-construction). Plus tard, les travaux explorent d’autres pistes de recherche s’intéressant à la démarche dialectique espace/acteur et au rôle des décideurs et des citoyens dans les projets d’aménagement (Signoles, El kadi, Sidi Boumedine, 1999 ; Bendjelid, Brulé, Fontaine, 2004), et aux écarts produits entre le projet et la réalité dans la fabrication des villes (Boumaza, 2005).

Champ d’étude et méthodes de travail

4Ville portuaire située à 80 kilomètres à l'est d'Oran, Mostaganem est chef-lieu d’une wilaya fortement littorale qui s’étend sur 125 kilomètres. La wilaya compte 10 daïrates et 32 communes. Son territoire couvre une superficie de 2 269 km². À l’échelle locale, le système urbain mostaganémois regroupe 9 communes : Fornaka, Stidia, Ain Sidi Cherif, Hassi Maameche, Mazagran, Sayada, Kheir Eddine, Ain Boudinar et Mostaganem. À une échelle plus réduite, Mostaganem, Sayada et Mazagran sont aujourd’hui en interaction permanente où se cristallisent les évolutions sociales et les enjeux économiques.

5L’extension urbaine récente de la ville s’est faite sur les territoires de sa propre commune (zone de Kharouba), et sur ceux de Sayada (Sidi Othmane et El-H’chem) et de Mazagran, ayant totalement intégré le noyau de Salamandre (carte 1). Mostaganem est la ville-mère et le centre de l’agglomération en formation. D’autres établissements humains voisins épars (Sidi Fellag, Debdaba, Douar Nadour, Douar Djedid) évoluent dans le sens d’une intégration en acquérant progressivement différentes fonctions urbaines. De 1977 à 2000, l’espace bâti de Mostaganem a augmenté de 169 % (Bendjelid, 2005, p.373). Territorialement, la cité compacte est sortie de ses limites ; une nouvelle entité se met en place appelée communément agglomération urbaine dans le langage scientifique ou groupement de communes chez les administrateurs de la gestion urbaine. Nous nous intéressons ici à l’agglomération mostaganémoise regroupant Kharouba au nord-est, Salamandre au sud-ouest, Mazagran au sud et Sayada à l’est.

Carte 1 : L’agglomération de Mostaganem

Carte 1 : L’agglomération de Mostaganem

Source : Fonds de plan : Révision du PDAU (ANAT, 2006)
Carte actualisée et mise en forme par L. Yamani et S.M. Trache, 2019

6Notre analyse s’appuie sur différentes publications (ouvrages, articles, communications, rapports, lois, etc.) qui traitent de l’urbanisation et de son évolution en Algérie et relatives à notre champ d’étude en particulier. Les anciennes cartes de la ville (archives) et les photos aériennes (1980 et 1985) de l’Institut national de cartographie (INC) nous ont permis d’appréhender la dynamique urbaine de l’agglomération dans son ensemble et de cibler les mutations dans les espaces périphériques nouvellement urbanisés.

  • 1 Plan d'urbanisme directeur.
  • 2 Direction de l'urbanisme et de la construction (DUC), Agence foncière de la wilaya de Mostaganem (A (...)

7Les différents documents d’urbanisme de Mostaganem, rapports écrits et supports graphiques (PUD1, PDAU, Révision du PDAU, POS, plans d’aménagement), nous ont aiguillés sur les orientations et les choix opérés et nous ont aidés à décrire les processus et cerner les effets découlant de la mise en œuvre des plans. Nous avons confronté les résultats avec les données issues de notre entretien avec le wali en 2008 et d’enquêtes auprès des organismes administratifs2 en 2008 et 2012. Le recours aux données statistiques des recensements généraux de la population et de l’habitat (RGPH), relevant de l'Office national des statistiques (ONS), était incontournable pour mesurer le poids démographique et son évolution dans notre champ d’étude. Pour une approche qualitative, nous nous sommes fondés sur l’observation directe de ces projets sur le terrain. Enfin, l’enquête de terrain effectuée durant l’année 2018 nous a permis de vérifier et d’actualiser la carte d’extension urbaine de Mostaganem.

  • 3 Cette enquête entrait dans le cadre d’une autre recherche sur la mobilité résidentielle à Mostagane (...)

8Une enquête par questionnaire3 réalisée en 2014 avec la population des cités résidentielles (habitat collectif et individuel) longeant le littoral a concerné les deux entités principales d’urbanisation nouvelle : la Salamandre (102 familles) et Kharouba (105 familles). Elle nous a révélé l’ampleur de la spéculation foncière.

De la ville traditionnelle à l’urbanisme colonial : la naissance de la planification urbaine

9Le noyau originel de Mostaganem se situe à environ 800 mètres de la mer sur un site protégé. La topographie locale était favorable à cette implantation lui permettant de dominer et contrôler sa région. L'oued constituait une source d'eau pour les habitants (Yamani, Brahimi, 2009). Ville côtière fortifiée, l’importance de la cité date de l'occupation turque en 1517. Elle y installe une garnison et agrandit son enceinte. Avant 1830, elle se composait de trois quartiers : Derb-Tebbana, El-Matemare et Tidjditt, situés sur un terrain en pente le long des deux rives de l'oued et des constructions appelées El Arsa (le village des citronniers).

10La cité fut occupée par les Français en juillet 1833 et se conserva définitivement suite au traité de la Tafna en mai 1837. L’occupation achevée, elle a reçu les premiers colons en 1845 (Belhamissi, 1982, p.127-161). La ville coloniale s’est implantée à proximité du noyau initial dans le prolongement du quartier de Derb-Tebbana en adoptant une orientation nord-sud. Ce schéma domine la totalité des plans des villes transformées ou crées (Picard, 1989, p.219). À Mostaganem, l'urbanisme colonial a épargné l'entité urbaine et architecturale de la cité traditionnelle (Yamani, Brahimi, op. cit.). La réalisation de la sous-préfecture, devenue le siège de la daïra après l’indépendance, est une séparation symbolique entre les deux entités urbaines.

  • 4 Mazagran existait depuis 905 à travers sa citadelle. Cette localité a connu plusieurs occupations : (...)

11En Algérie, la première période coloniale est caractérisée par des options d’urbanisme militaire (Deluz, 1980). Durant les quinze premières années (1833-1848), l’urbanisation de Mostaganem était de type militaire et d’occupation spatiale de la ville existante (construction de l’hôpital militaire en 1843 et de l’église en 1847). Les nouveaux occupants se fixaient dans la ville et acquéraient progressivement des terres agricoles isolées tout autour. Dans les années 1840, plusieurs hameaux et villages furent créés : la Salamandre en 1841, le village européen de Mazagran en 18464, le village de Pélissier (Sayada) en 1846 et plus tard la colonie agricole de Kharouba en 1848 (Tinthoin, 1955).

12La ville coloniale dite moderne se construisit entre 1849 et 1909. Elle bénéficia d’un plan d’alignement des rues, places et carrefours en 1855 (Thireau, 1912), un outil principal régissant la production urbaine. En vigueur en France et en Europe, ce plan permettait l’extension de la ville coloniale par étapes sous forme de lotissements. Les premiers projets sont réalisés entre 1864 et 1904 et forment le centre-ville (la place d’armes, les immeubles d’habitations, l’ancienne mairie, le théâtre, le temple protestant, le jardin public et la caserne Colonieu). La destruction partielle des fortifications en 1904 (Thireau, op. cit.) a favorisé les premières constructions des quartiers péricentraux autour du centre colonial (la marine, la pépinière, Beymouth et Saint-Jules).

  • 5 C’est l’urbanisme de plan qui régit encore aujourd’hui la plupart des agglomérations.

13L’après-Première Guerre mondiale était le point de départ de la planification urbaine en France et dans ses colonies (Saïdouni, 2000, p.202). La loi Cornudet (1919-1924) a instauré les plans d’aménagement, d’embellissement et d’extension rendus applicables à l’Algérie en 1922. Elle rend obligatoire la production d’un plan d’urbanisme pour toute ville de plus de 10 000 habitants. C’est un urbanisme bureaucratique5 (Deluz, op. cit.), appelé aussi urbanisme de régularisation (Almi, 2002, p.81-82), incarné par Prost et la Société des plans régulateurs des frères Danger. Il consistait à transformer l’espace urbain en l’adaptant aux nécessités modernes d’hygiène et de circulation. Dans ce contexte d’embellissement des villes coloniales, le développement économique de la région de Mostaganem entre 1910 et 1959, lié à l’essor de la viticulture (Tinthoin, op. cit.), a impulsé l’exécution des grands projets structurants entre 1927 et 1953 le long du boulevard principal du noyau central (l’Hôtel de Ville, le marché couvert, le Palais consulaire, l'Hôtel des finances, la poste, les banques). L’émergence de nouveaux quartiers (Monplaisir et Raisinville) et la jonction des quartiers anciens (Beymouth/Saint-Jules et La Marine/la pépinière) ont donné à la cité sa configuration héritée.

  • 6 Année où la guerre de libération nationale était à son paroxysme. Les autorités françaises ont proc (...)
  • 7 Devenu après l’indépendance "Baraques El Kabtane", il a été rasé entre 1980 et 1985.

14Jusqu’aux années 1940, la production des logements relevait de l’initiative privée. Ce n’est qu’après 1954 que les autorités françaises ont mis en œuvre des formules pour loger la population algérienne défavorisée. Au nord de la ville, l’armée française a construit en 19566 un camp de recasement de 102 logements dénommé "Les maisons du capitaine"7, et l’office HLM (Habitation à Loyer Modéré) a réalisé pour sa part des logements de type divers sur deux sites : 106 logements à Diar El Hana et 284 logements à El Arsa (Péchoux, 1972).

  • 8 Gallica, Arrêtés des 6 et 13 avril 1960, Recueil des actes administratifs de la délégation générale (...)

15Le gouvernement français élabore en 1958 le Plan de développement économique et social en Algérie, connu sous le nom de Plan de Constantine (1958-1963). Il a permis la mise en place de nouveaux instruments d’urbanisme pour répondre aux exigences de la reconstruction urbaine en France et aux besoins d’une production massive des espaces urbains. Le plan d’urbanisme directeur (PUD) devient le principal outil de l’urbanisation des villes algériennes. L’arrêté préfectoral du 30 novembre 1959 a porté les deux villages satellites Mazagran et Pélissier (Sayada) sur la liste des communes tenues d’avoir un plan d’urbanisme directeur8. L’objectif était d’orienter l’urbanisation de Mostaganem sur ces deux localités pour mieux répondre aux besoins de la population coloniale.

De la ville héritée (1962) à l’agglomération éclatée (à nos jours): le détournement des procédures réglementaires

  • 9 Le principe de coopérative immobilière a été institué en 1976 par l’ordonnance n° 76-92 du 23 octob (...)

16Après l’indépendance, l’État algérien opte pour la reconduction de la réglementation française d'urbanisme publiée par le décret du 31 décembre 1958, notamment le plan d'urbanisme directeur (PUD) étendu à toute l’Algérie par le décret du 6 septembre 1960. La promulgation de la loi du 31 décembre 1962 et ensuite l’ordonnance de 1965 confirment la législation d'urbanisme et de la construction en vigueur. Dès 1974, un nouveau cadre juridique est institué. Il prône une série de mesures générant la production de nouveaux espaces urbains à travers la réalisation de logements, d’équipements et d’unités industrielles. Ce souci de planification urbaine se concrétise par la constitution des réserves foncières communales qui rendent indispensable l'établissement du cadastre général, dont le rôle était d'identifier les terrains nécessaires à l’expansion spatiale des villes. Le PUD prépare la ville comme réceptacle des décisions et actions de l’État (Sidi Boumedine, 1999). Des procédures d’urbanisme opérationnel l’ont accompagné depuis 1974. De la circulaire ministérielle du 19 février 1975 émerge la première production algérienne de l’habitat collectif : la zone d’habitat urbain nouvelle (ZHUN) (Guerroudj, 1980 ; Sahraoui, 1981). Les objectifs consistaient initialement en la création de zones d’habitat collectif bien équipées, relativement autonomes, de manière à alléger les recours au centre-ville (Trache, 2010, p.8). Les lotissements résidentiels et les coopératives immobilières9 d’habitat individuel ont suivi durant les années 1980.

  • 10 Nom donné à l’opération qui consiste à achever la construction des logements laissés à l’état de ca (...)

17Après l'indépendance, Mostaganem s’urbanise à un rythme relativement lent sur une dizaine d’années (Yamani, Brahimi, op. cit.). Seuls quelques édifices publics sont réalisés : le siège de la wilaya, l’institut technologique de l’enseignement (ITE) et des écoles primaires. Initiés par le "Plan de Constantine", des logements de type HLM sont achevés au quartier de Beymouth et à l’extrémité sud-est de la ville dans le cadre de l’opération dite "carcasses"10. Une série d'unités industrielles sont construites entre 1971 et 1972 : les entrepôts de la COFEL (Coopérative de commercialisation des fruits et légumes), la Société des Travaux de la ville à l’est, les usines de la SONIC (Société nationale des industries de la cellulose) et la SOGEDIA (Société de raffinage de sucre) au sud-ouest et la SONITEX (Société nationale des industries textiles) à l’intérieur du tissu urbain (Semmoud, Prenant, 1978). À partir de 1973, une nouvelle configuration spatiale se dessine avec l’émergence d'équipements à l’échelle locale et régionale : tribunal, commissariat de police, protection civile et 1 200 studios pour les étudiants de l’institut de technologie agricole (Yamani, 2015).

Du PUD (1975) au plan d’aménagement urbain (1989) : une volonté de maîtrise avortée

  • 11 Les études sont entamées en 1972 par le bureau d’études Suisse SCET International.

18Mostaganem apparaît sous une nouvelle physionomie depuis l’adoption de son PUD en 1975 pour le moyen terme : 1975-198611. Dans une première étape, l’extension urbaine est prévue sur une superficie de 815 hectares à l’intérieur du boulevard périphérique qui la ceinture (410 hectares dont la moitié est exploitée par l’agriculture). Dans une deuxième étape, l’urbanisation s’effectue sur les plaines littorales situées au sud-ouest (405 hectares), aux abords de la route nationale n° 11 reliant Mostaganem à Oran. Cette orientation est considérée comme un axe naturel et préférentiel pour l’évolution de la cité même si les terres qui l’avoisinent sont à vocation agricole et en cours d’exploitation (carte 2). La protection du littoral n’étant pas à l’ordre du jour, le PUD prévoyait de l’habitat et des unités industrielles sur les terrains situés à proximité du port et des usines existantes (la SONIC et la SOGEDIA).

  • 12 Arrêté du 08 janvier 1975 portant désignation et délimitation de la zone d’habitat urbaine à créer (...)
  • 13 Arrêté du 09 septembre 1978 portant désignation et délimitation de la zone d’habitat urbaine à crée (...)

19En théorie, le PUD a certes prévu de préserver une partie des sols de grande valeur agricole situés à la limite est de la ville (la vallée des jardins) et d’urbaniser la zone limitrophe des anciens tissus urbains (Matemore, Citronniers et Monplaisir) en la dédiant aux espaces verts. Mais la réalité était toute autre. Sous l’impulsion de la poussée démographique, la collectivité locale a programmé, dès l’adoption du PUD, la réalisation de deux ZHUN (carte 2). La première12,d’une capacité de 800 logements sur 15 hectares, est située au nord au voisinage de l’ancien quartier "Tidjditt", la seconde13 à l’est compte 2000 logements occupant 74 hectares de terrains agricoles sur le territoire de la "vallée des jardins". Le tiers de ces terres était une orangeraie exploitée. Le dossier de création de la ZHUN a prévu le maintien de l’orangeraie existante dans son intégrité. Dans une politique du moindre mal, seulement 11 hectares étaient épargnés, car ils relevaient de la propriété privée. Le terrain fut entièrement occupé par des immeubles d’habitation, la cité dite "Hram âlikoum" (c'est un péché). Une remarque faite par le Président algérien de l’époque (Chadli Bendjedid) lors de son inauguration en 1982, en constatant son implantation sur des terres agricoles fertiles. Cette remise en cause a épargné l’urbanisation de 20 autres hectares au voisinage de la même ZHUN.

20En 1979, une instruction du Ministère de l’Intérieur de rétrocéder aux citoyens un minimum de 200 lots à bâtir par an et par ville, ayant comme slogan "l’habitat est l’affaire de tous", a été adressée aux communes (Sidi Boumedine, Taïeb, op. cit., p.14 et p.48). Elle a permis l’attribution à Mostaganem de 1609 lots de terrains à bâtir entre 1980 et 1990, dont 573 dans le plus grand lotissement "les Castors", situé au nord de la ZHUN 2.

  • 14 La zone d'activités ou zone de dépôt est un lotissement qui permet à la commune de vendre des lots (...)

21Les unités industrielles prévues par le PUD au sud n’ont pu se réaliser compte tenu de la conjoncture économique défavorable des années 1980, dont l’impact direct était une politique de désindustrialisation. En revanche et dans le cadre du PUD, deux zones d’activités14 sont projetées en 1985, l’une de 44,2 hectares et l’autre de 34,3 hectares entre le lotissement "les castors" et la ZHUN 2 (carte 2).

  • 15 Direction de l’urbanisme et de la construction (DUC) actuellement. De 1986 à 1992, l’État a opéré d (...)

22Une fois que les secteurs d’urbanisation prévus par le PUD étaient saturés, sa révision s'est avérée nécessaire en 1988. Prise en charge par le bureau d’études public URBOR (Centre d’études et de réalisations en urbanisme d'Oran), elle reprend la proposition de l’urbanisation au sud-ouest (RN11 vers Oran) prévue initialement par le PUD sur des terrains essentiellement agricoles. Cette extension urbaine était déjà amorcée par quelques projets (260 logements sociaux, 400 logements promotionnels, station d’épuration, etc.). En raison des divergences entre la Direction de l’infrastructure et des équipements (DIE)15et la Direction de l’agriculture, l’étude ne pouvait aboutir et s’est heurtée localement à une situation de blocage. De ce fait, la révision du PUD a été convertie en un plan d’aménagement en juillet 1989. Celui-ci prévoyait l’exploitation des potentialités du tissu urbain existant par des opérations de densification et le transfert des activités vers l’extérieur de la cité. L’expropriation des propriétaires privés et la délocalisation des casernes à l’extérieur de la ville n’ont pas eu l’écho attendu. Incidemment, le plan d’aménagement ne pouvait se concrétiser.

Période de flottement (1989 à 1997) : crise multidimensionnelle et urbanisation sans instruments d’urbanisme

  • 16 Loi n° 90-25 du 18 novembre 1990, modifiée et complétée par l’ordonnance n° 95-26 du 25 septembre 1 (...)

23Fragilisé par une crise économique, politique et sécuritaire et face aux besoins croissants en logements, l’État élabore une série de textes permettant la régulation foncière. Celle-ci visait, en premier lieu, la réorganisation de la filière de promotion foncière et, par la suite, l'instauration d'une procédure centrale parmi les dispositifs publics de production de l’habitat (Souami, 2003). La constitution de 1989 a consacré le droit de propriété privée. Une panoplie de textes a été dès lors définie pour faciliter la mobilisation de terrains destinés à la construction tout en encourageant l’intervention des opérateurs privés et des particuliers16. Ces textes nouveaux sont venus appuyer le droit à la propriété privée et affichaient clairement le désengagement progressif de l’État dans la production du logement (Trache, op. cit., p.72).

24En l’absence d’un plan d’urbanisme entre 1988 et 1997, les terrains proposés à l’urbanisation à Mostaganem ont été affectés à des bénéficiaires par des procès-verbaux de localisation délivrés par une commission de choix des terrains. Celle-ci regroupait les représentants de l’assemblée populaire communale (APC), devenue délégation exécutive communale (DEC) (1992-1997) après l’arrêt du processus électoral et la dissolution des APC en 1992, et l’État représenté par le wali, premier gestionnaire de l’urbanisation à travers les deux directions principales de l’exécutif : la Direction du logement et des équipements publics (DLEP) et la Direction de l’urbanisme et de la construction (DUC).

25Depuis les années 1990, Mostaganem affiche une dynamique urbaine particulière marquée par l’implantation d’importants programmes d’habitat individuel et semi-collectif à Salamandre et Kharouba. Cette évolution rapide (carte 2) a induit une urbanisation différenciée de part et d’autre de la ville ancienne, distinguée par une opposition sociogéographique, l’une s’étalant aux abords de la côte et facile d’accès et l’autre surplombant les falaises. La première regroupe des catégories sociales moyennes à aisées dans une morphologie urbaine dominée par l’habitat individuel. La seconde abrite des couches sociales défavorisées où l’habitat à caractère social y est dominant.

  • 17 Appelés logements sociaux locatifs (LSL) puis logements publics locatifs (LPL), cet habitat collect (...)

26À Kharouba, un vaste lotissement social communal composé de 559 lots d’habitat individuel est réalisé en 1991 sur 120 hectares, offrant une vue panoramique sur la mer, appelée "Belle vue". Ici, l’habitat individuel regroupe une diversité de couches sociales composées là aussi de corporations d’enseignants, commerçants et artisans (41,3 %), dont la plupart a acquis le terrain en 2e ou 3e main à des prix exorbitants comme on le verra plus loin. À l’implantation des 348 logements sociaux17 en 1992 suivra en 1995 celle de 600 logements en semi-collectif pris en charge par l’agence foncière locale. Le point commun de ces programmes est le caractère social et social-participatif ; ils sont destinés à des populations à revenus modestes.

  • 18 Officiellement, deux ZHUN seulement étaient programmées. La ZHUN 3 n’était qu’une intention des aut (...)

27À Salamandre, le même scénario se profile avec la réalisation de coopératives immobilières sur 80 hectares de terrains plats à proximité de la mer et en contigüité à la ville coloniale. Il s’agit ici de lotissements promotionnels bénéficiant des meilleurs sites de l’agglomération, destinés à des catégories sociales aisées (coopératives des médecins, des douaniers, des avocats, etc.). Il s’agit également de corporations d’enseignants, de hauts fonctionnaires et cadres dans les structures administratives locales, de militaires et de douaniers aujourd’hui en retraite. Ils représentent près des 3/4 des occupants, soit 71,7 %. Les travaux d’aménagement et de viabilisation sont pris en charge par les acquéreurs. Ainsi, 1 156 lots de terrain à bâtir ont été répartis en 1995 au niveau du front de mer (150 lots), de la zone raquette (780 lots) et au niveau de la ZHUN 318 qui compte 226 lots.

  • 19 Le logement aidé, appelé évolutif, a été introduit en 1995. Une aide financière est accordée aux de (...)

28À la même période, une cité d’habitat individuel évolutif19 "El Houria" comportant 750 logements a été réalisée au nord-est au niveau des berges d’El Arsa (Yamani, Brahimi, op. cit.) sur un site de 18 hectares (carte 2) prévu initialement comme espace vert par le PUD.

29La fragmentation de l’espace urbain à travers le zoning produit par l’urbanisme des années soixante-dix a été affirmée et confortée pendant les années quatre-vingt-dix par la réalisation de lotissements rassemblant des personnes de la même catégorie sociale. Cette pression urbaine, conjuguée au laxisme des pouvoirs central et local, a conduit à un éclatement de la ville et un gonflement des noyaux urbains périphériques. C’est une urbanisation en tache d’huile où la préservation agricole a été bafouée ; le sol est devenu un véritable bien marchand sous l’effet de la spéculation. En 1998, le Conseil national économique et social (CNES) avance que la déperdition des terres agricoles à l’échelle nationale a atteint 70 000 ha entre 1974 et 1987. Le même phénomène a affecté près de 78 000 ha durant la décennie suivante. Cet empiètement arrachait annuellement plus de 1 400 hectares de terres à l’agriculture en Oranie (Maachou, 2011).

Le PDAU de 1997 et sa révision en 2006 : outil de régularisation du fait accompli

  • 20 Le logement social participatif (LSP) est une procédure mise en place et appliquée depuis 1995. Ell (...)
  • 21 La location-vente (LV) est une formule initiée en 2001. Elle permet l’accès à la propriété après un (...)

30La fin des années 1990 marque un tournant décisif dans l’aménagement urbain en Algérie et relate d’importantes inflexions par rapport à la période précédente. Se met en place une politique de production massive du logement sous toutes ses formes avec quelques nouveautés : le Logement social participatif (LSP)20 et la Location-vente21 (Touati, 2015). L'amélioration de la situation financière apportée par l’élévation des ressources pétrolières du pays a favorisé partout en Algérie un fort redéploiement de l’État dans le secteur de l’habitat (Safar-Zitoun, 2012). C’est aussi une nouvelle ère de la planification urbaine, celle d’une législation nouvelle (loi 90-29 du 1er décembre 1990 relative à l’aménagement et l’urbanisme) et de l’instauration de deux instruments d’urbanisme opposables aux tiers (le PDAU et le POS) en remplacement des PUD devenus inefficaces et obsolètes (Trache, op. cit., p.74-76). Les acteurs intervenant dans leur élaboration sont nombreux. Le principal maître d’ouvrage désigné est la commune. Dans la réalité, et faute d’encadrement, la concrétisation de ces documents a été dévolue aux services de la Direction de l’urbanisme et de la construction (DUC) comme maître d’ouvrage délégué. Les autres intervenants sont les services des différentes Directions constituant l’exécutif des wilayas, avec la participation de la société civile représentée par les associations et les maîtres d’œuvre en charge de l’élaboration des études.

31À ce propos, l’agglomération mostaganémoise a bénéficié en 1994 d'un PDAU, regroupant les quatre communes voisines (Mostaganem, Sayada, Mazagran et Hassi Mamèche), achevé et approuvé en 1997. Son objectif était la restructuration spatiale de ces communes en assurant une urbanisation cohérente et équilibrée des espaces urbains à court (2009), moyen (2014) et long (2024) terme. Bien plus encore, et dans la pratique, le PDAU de 1997 légalise une partie des réalisations urbaines et entérine des situations de fait accompli. Les terrains sont déjà consommés — ou en cours de le devenir — au moment même de la conception de ces instruments d’urbanisme. Ainsi, le principe de l’aménagement urbain global en amont fut occulté au profit de la réalisation en urgence d’un important programme de logements régularisé officiellement par ce même outil juridique, le PDAU. Les extensions au coup par coup, opérées depuis 1991 à Kharouba et à Salamandre, situées hors du périmètre d’urbanisation prévu par le PUD en 1975, sont édifiantes à ce propos.

  • 22 D’après la loi n° 90-29 relative à l’aménagement et l’urbanisme, la révision du PDAU ne peut être e (...)

32Au début des années 2000 et avant d’atteindre l’échéancier du moyen terme, le PDAU était déjà obsolète. Une lecture du plan de l’occupation du sol (état de fait) montre qu’en 2004, tous les terrains propriétés du domaine public de l’État ont été urbanisés. Ceux relevant de la propriété privée (une soixantaine d’hectares) sont restés libres. La révision du PDAU de 1997 s’est donc imposée22 en 2006. Elle concernait cette fois-ci le groupement des trois communes seulement : Mostaganem, Sayada et Mazagran (la commune de Hassi Mamèche n’en fait plus partie). Au même moment, la révision du PDAU de Hassi Mamèche était prise en charge par un autre maître d’œuvre sans concertation aucune entre les différents acteurs urbains. Il est vrai que son chef-lieu est relativement éloigné du groupement (10 km), toutefois ses agglomérations secondaires Douar Djedid et Douar Nadour (carte 1) sont géographiquement et fonctionnellement liées à l’agglomération mostaganémoise et tournent le dos à leur propre commune.

33Les motifs de la révision du PDAU du groupement sont clairement exposés dans le rapport de l’ANAT (Agence nationale de l’aménagement du territoire) (2006, p.9). Le souci des acteurs publics était d’adapter cet instrument aux nouvelles exigences du développement urbain et à la réalité du terrain et des besoins. C’était aussi l’occasion pour mettre en conformité le PDAU avec les textes réglementaires publiés depuis la ratification par l’État algérien de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer (décret présidentiel n° 96-53 du 22 janvier 1996) et spécialement la loi relative à la protection et à la valorisation du littoral (loi n° 02-02 du 5 février 2002).

Carte 2 : L’extension urbaine de Mostaganem

Carte 2 : L’extension urbaine de Mostaganem

34À partir des années 2000, début de stabilité politique conjuguée à une conjoncture financière favorable, il était urgent d’entamer les grandes réalisations : projets d’habitat de tous types, équipements d’envergure régionale (université, école régionale de la formation des agents de la protection civile, centre de formation professionnelle et d’apprentissage féminin, etc.) ; ce qui a contraint les instances locales de Mostaganem à les implanter sur des sites non prévus pour cet usage par le PDAU. Ces programmes ont tous été réalisés sur un foncier immédiatement disponible, à un moment où une concurrence acharnée s’est installée entre les différents walis pour concrétiser les programmes planifiés de l’État et légitimer ainsi le pouvoir en place et assurer la paix sociale.

35Là aussi, la révision du PDAU a plutôt régularisé et légalisé un fait accompli en intégrant cette urbanisation comme état de fait. Cette révision n’apportait aucune nouveauté à la planification urbaine mostaganémoise ; elle confirme sa tendance, constate et adopte l’urbanisation en cours (carte 2). Deux POS initiés en 2003 et 2006 sont confirmés et approuvés en 2004 et 2007 (Kharouba 3 et Kharouba-pôle santé). Ils ont pris l’urbanisation en cours à leur compte au moment de leurs élaborations en intégrant les poches vides restantes. Néanmoins, elle a annulé le POS de Kharouba (tranche 1) qui prévoyait des constructions sur la frange côtière littorale pour se conformer à la loi relative la protection et à la valorisation du Littoral.

  • 23 Le logement promotionnel public (LPP) est une formule introduite en 2014 par le décret exécutif n°  (...)

36À Salamandre, la révision du PDAU a prévu l’urbanisation du "Bas Mazagran" situé entre la RN11 et le chef-lieu de la commune sous forme d’habitat individuel et d’équipements de base. Ce site a bénéficié d’un POS en 2008 et montre le rôle joué par les pouvoirs publics dans l’acte d’aménagement. Le wali de l’époque nous a confirmé sa volonté de remédier en urgence à une urbanisation d’initiative des propriétaires privés aux portes de la ville, qui se faisait d’une manière spontanée. Le POS préconisait des logements diversifiés : habitat collectif intégré (habitat, commerces et services), habitat semi-collectif et individuel. Il en a résulté des logements collectifs pour la résorption de l’habitat précaire sans rapport avec les prescriptions du POS. Le deuxième site, situé entre la RN11 vers Oran et la mer, était destiné à recevoir un "Pôle d’excellence" dans la mesure où il concentre une cité olympique, un centre de congrès et un parc vert tirant profit de la proximité de la mer et du paysage naturel. Bien qu’approuvé en 2015, il s’est aligné sur les recommandations du PDAU révisé. Le site entame son urbanisation en 2016 par l’implantation de 300 logements de type LPP (Logement promotionnel public)23 (photo 1).

37Dans une démarche de mixité urbaine (fonctionnelle et sociale), la révision du PDAU a destiné un terrain de 15 hectares situé entre deux coopératives immobilières pour abriter une université et un parc vert. Le résultat est une densification abusive par de l’habitat collectif (photo 2), implanté à proximité de l’habitat individuel existant. Là aussi, un autre hiatus, des terrains prévus à des équipements et espaces publics ont accueilli des projets d’habitat collectif dense générant la promiscuité, le manque d’ensoleillement et d’espaces récréatifs, de parkings et d’espaces de sociabilité.

Photo 1 : Pôle d’excellence, site agricole en cours d’urbanisation (vue sur des logements publics promotionnels) ; à droite le Bas Mazagran

Photo 1 : Pôle d’excellence, site agricole en cours d’urbanisation (vue sur des logements publics promotionnels) ; à droite le Bas Mazagran

Cliché de L. Yamani, juin 2019

Photo 2 : Opérations de densification à Salamandre (logements au lieu d’une université et d’un parc vert prévus par la révision du PDAU)

Photo 2 : Opérations de densification à Salamandre (logements au lieu d’une université et d’un parc vert prévus par la révision du PDAU)

Cliché de L. Yamani, 2014

38La réalisation de tous les programmes de logements à long terme (2024, échéance de la révision du PDAU) exigeait une urbanisation au-delà de la forêt jusqu’à atteindre des territoires ruraux (El Hchem) dans la commune de Sayada. Il s’agit de terrains essentiellement domaniaux regroupant des exploitations agricoles collectives (EAC), des exploitations agricoles individuelles (EAI) et des terrains privés. Une nouvelle centralité y est prévue avec un pôle culturel, une cité administrative et une zone mixte d’habitat et de services publics. L’étude a été confirmée à travers le plan d’aménagement du POS d’El-Hchem approuvé en 2007. En pratique, ces territoires ont cédé, sous le poids de l’urgence, face au vaste programme d’habitat réalisé en 2012 (location-vente et logements sociaux locatifs) totalisant 7 000 logements sur 170 hectares et se substituant bien évidemment au pôle programmé (photos 3).

39Même la zone rurale de Debdaba n’a pas été épargnée (cartes 1 et 2). Le plan d’aménagement attribue 145 hectares à l’habitat individuel qui légalise en réalité un habitat périurbain épars sur des terres agricoles. Là aussi, tout en préconisant la sauvegarde de ces terres, cette étude n’a fait que repousser les limites de l’urbanisation procédant par un mitage agricole en prenant acte de l’occupation effective imposée par la population à la fin des années 1990 (photo 4).

Photo 3 : Urbanisation en cours d’El-Hchem (logements pour location-vente)

Photo 3 : Urbanisation en cours d’El-Hchem (logements pour location-vente)

Cliché de L. Yamani, juin 2019

Photo 4 : Habitat périurbain dans la "Vallée des jardins" intégré dans l’urbanisation par la révision du PDAU

Photo 4 : Habitat périurbain dans la "Vallée des jardins" intégré dans l’urbanisation par la révision du PDAU

Source : Cliché de L. Yamani, juin 2019

40Au lieu d’être des outils de planification spatiale et de gestion urbaine de l’agglomération, les nouveaux instruments d’urbanisme n’ont été réellement qu’un support juridique permettant la régularisation d’une urbanisation effective ou en cours. Le CNES (op. cit.) explique la difficulté à mettre en œuvre ces deux instruments, entre autres, par "le décalage temporel qui existe entre les délais d’élaboration et d’approbation des instruments et les délais dans lesquels se réalisent les différentes dynamiques urbaines en présence. Ces dynamiques vont en effet beaucoup plus vite que les processus de conception / approbation prévus par la loi". Le pouvoir central recherche des terrains pour réaliser ses logements programmés et réduit incidemment le rôle des instruments d’urbanisme. Il régularise l’existant et repousse l’urbanisation vers des espaces agricoles de plus en plus éloignés, sur des sites déjà occupés et en voie d’occupation "illégale" par de l’habitat périurbain épars légalisé par la suite par ces mêmes instruments. Ceci relate clairement le dévouement des pouvoirs publics à produire essentiellement du logement et non à fabriquer la ville et dont le but final est bien connu : assurer sa légitimité politique.

41L’agglomération mostaganémoise abrite 25 % de la population de la wilaya, avec un taux d’urbanisation élevé de l’ordre de 82,8 % en 2008. La progression démographique urbaine est due en grande partie aux agglomérations satellites Mazagran et Sayada (figure 1), mais aussi à la prolifération de l’habitat planifié dans la périphérie nord-est à Kharouba. Ainsi, le parc-logement mostaganémois s'est fortement accru, passant de 22 608 logements en 1987 à 31 909 logements en 1998 puis à 44 091 logements en 2008, soit un additionnel de 9 301 logements entre 1987 et 1998 et de 12 182 entre 1998 et 2008 (figure 2). L’agglomération couvre 2 546 hectares en 2017, avec une augmentation de 1231 hectares entre 1997 et 2017 (tableau 1).

Figure 1 : Évolution démographique des communes de l’agglomération de 1987 à 2015

Figure 1 : Évolution démographique des communes de l’agglomération de 1987 à 2015

Sources : Office national des statistiques (RGPH 1987, 1998 et 2008) et Direction de la planification et d’aménagement du territoire de la wilaya de Mostaganem (2015)
Réalisé par L. Yamani et S.M. Trache, 2018

Figure 2 : Évolution du parc-logement dans l’agglomération

Figure 2 : Évolution du parc-logement dans l’agglomération

Source : Office national des statistiques (RGPH 1987, 1998 et 2008)
Réalisé par L. Yamani et S.M. Trache, 2018

Tableau 1 : La consommation du sol à Mostaganem depuis l’indépendance

Périodes

Surface confirmée par les instruments d’urbanisme

Surface totale de l’agglomération

La ville de Mostaganem

Avant 1972

500 Ha

2 546 Ha

PUD (Mostaganem)

1972

815 Ha

PDAU (Mostaganem, Mazagran et Sayada)

1997

600 Ha

Révision du PDAU (Mostaganem, Mazagran et Sayada)

2006

631 Ha

Source : Surfaces reprises par L. Yamani (2014) à partir des documents écrits des plans d’urbanisme

Les plans d’aménagement de la zone littorale : des outils de contournement et de spéculation foncière ?

42L’agglomération mostaganémoise compte 34 POS, dont 22 dans la ville mère. Mais son urbanisation récente a été gérée aussi au moyen d’autres outils, sans valeur juridique aucune, que sont les plans d’aménagement. Ils ont couvert les meilleurs sites, les plus proches de la mer (carte 3) et les plus convoités pour une urbanisation intéressée et non réglementaire. Dans ce cadre, l’agence foncière a procédé à partir de 1995 à l’aménagement et à la vente de 63 hectares de terrains à bâtir à Salamandre, au profit des coopératives immobilières comptant 1 156 lots. Par ailleurs, elle a aménagé 1 506 logements de type LSP à partir de l’an 2000 (premier programme de ce type à Mostaganem) pour des promoteurs immobiliers publics et privés. Au même moment, elle a également aménagé et vendu 540 lots de terrains viabilisés à Kharouba (tableau 2).

Carte 3 : Procédures d’aménagement des sites littoraux

Carte 3 : Procédures d’aménagement des sites littoraux

Source : Fonds de plan : Révision du PDAU (ANAT, 2006)
Carte réalisée et mise en forme par L. Yamani et S.M. Trache, 2019

Tableau 2 : Surfaces foncières consommées par les plans d’aménagement

Localisation

Surface

Plan d’aménagement de la coopérative Front de mer (Salamandre)

08.00 ha

Plan d’aménagement de la ZHUN 3 Salamandre

40.00 ha

Plan d’aménagement de la Zone Raquette Salamandre

15.00 ha

Plan d’aménagement de la Zone Kharouba 2

66.00 ha

Total

129.00 ha

Sources : Surfaces détaillées indiquées sur les plans d’aménagement
Surfaces totales reprises par L. Yamani, 2014

43La dynamique urbaine extensive récente révèle un phénomène particulier : une urbanisation littorale destructrice du paysage naturel. Elle devient effective sur de nombreux sites proches de la mer par l’application de simples plans d’aménagement à contre-courant de la loi 90-29 relative à l’aménagement et l’urbanisme exigeant l’élaboration des POS pour les extensions urbaines ou pour les sites déjà urbanisés. Les plans d’aménagement montrent incidemment leurs effets réducteurs où l’intervention sur l’espace urbain se résume à un simple découpage foncier en nombre infini de parcelles sans rapport avec les principes élémentaires de la conception urbanistique (absence de hiérarchie des voies, des espaces publics, de la centralité, etc.). Leur préoccupation majeure est de fournir des lots de terrain à bâtir à des couches sociales moyennes à aisées ; la recherche de la qualité d’un aménagement spatial cohérent y est totalement absente. L’utilisation intensive des lotissements d’habitat individuel et la quasi-inexistence d’équipements de proximité sont révélatrices à ce propos.

  • 24 Loi n° 90-29 du 1er décembre 1990 relative à l’aménagement et l’urbanisme modifiée et complétée par (...)

44La lecture des plans d’aménagement de Salamandre et de Kharouba 2 (carte 4) associée aux observations de terrain nous permet de déduire que le recours des acteurs à ces "Plans" comme outils d’urbanisation a ouvert la voie à une consommation excessive et rapide des sites les plus prisés et les plus valorisés. Les entretiens effectués en 2008 et en 2012 avec les maîtres d’ouvrage chargés de leur gestion montrent clairement que les acteurs ignoraient volontairement le recours à la procédure réglementaire qu’est le POS. Celui-ci nécessitait bien entendu l’intervention de plusieurs organismes depuis la décision de création jusqu’à l’approbation24. Cette démarche complique de toute évidence la tâche des différents acteurs à faire aboutir leurs projets. En plus de cela et contrairement au POS, le plan d’aménagement peut subir toutes les modifications au fil du temps et au gré des décideurs.

45L’urbanisation de ces entités par un système de lotissements appelé "Plan d’aménagement" a réduit le nombre d’intervenants à un seul acteur : l’agence foncière étant le maître de l’ouvrage et l’aménageur en même temps. Celui-ci a approuvé les différents plans successifs élaborés par des bureaux d’études d’architecture privés (maître d’œuvre) qui leur ont permis d’aménager les sites et de vendre des terrains. Dans ce contexte, il convient de souligner que ces plans d’aménagement ont fait l’objet de plusieurs modifications (entre 1995 et 2009) pour seul et unique motif d’intégrer de nouvelles assiettes foncières à urbaniser et procéder à des extensions en lots de terrains pour réaliser de l’habitat individuel. Cette procédure préméditée facilite une consommation rapide des terrains et ouvre la voie à une grande spéculation sur des terres à haute valeur foncière. L’enquête sur les ménages nous relate que 50 % des lots à bâtir acquis en première main ont fait l’objet d’une revente, soit 78 sur 155 lots. Les parcelles achetées à 1 200.00 dinars algériens le mètre carré entre 1995 et 1997 ont été revendues dix ans plus tard à 36 000.00 dinars algériens en 2e et 3e main à des particuliers, autrement dit sa valeur a été multipliée par 30 ; d’où un gain substantiel énorme qui décrit bien l’ampleur des transactions spéculatives générées par ce genre d’opérations urbanistiques qui ne sont pas spécifiques à Mostaganem. 

46Il faut dire que l’Algérie a vécu l’insécurité et la violence liées au terrorisme durant cette période. L’arrêt du processus électoral en 1992 a été suivi par la dissolution des assemblées populaires communales et de wilayas. De 1992 à 1997, année de la reprise du processus électoral, les communes ont été gérées par des Délégations exécutives communales (DEC) nommées par le pouvoir central. La gestion de l’urbanisation n’était donc pas la priorité du pouvoir central. La décennie noire a eu beaucoup d’effets pervers sur cette ville en l’absence du contrôle de l’Etat : détournements d’usage du sol urbain (Yamani, 2015), début de l’urbanisation du littoral sans plan d’urbanisme, prolifération de l’habitat individuel essentiellement sous forme de coopératives immobilières, émergence de l’habitat précaire autour de la ville.

Carte 4 : Plan d’aménagement de Kharouba (plan modificatif 2, 2007)

Carte 4 : Plan d’aménagement de Kharouba (plan modificatif 2, 2007)

Source : Agence Foncière de la wilaya de Mostaganem
Carte actualisée et réalisée par L. Yamani et S.M. Trache, 2019

47Dans une étude sur la croissance urbaine d’Alger en 2010, Safar-Zitoun montre qu’entre 1987 et 1998, l’accroissement des taux d’urbanisation est principalement le fait de l’habitat de type individuel qui constitue entre 70 % et 90 % de l’ensemble des constructions réalisées. Il ajoute que l’épisode des délégations exécutives communales (DEC) aura été une période faste dans la dilapidation du foncier. Elle a permis aux diverses clientèles du secteur public d’être grassement servies confortant les logiques prédatrices qui s’étaient mises en place durant la décennie précédente. Ce mode de fonctionnement clientéliste qui privilégie la transgression de la loi (par le bas) et la dérogation, au besoin, contre la loi (par le haut) a rendu plus floues les limites de la validité de la loi en la rendant provisoirement caduque (Sidi-Boumedine, 2013, p.146). La reprise du processus électoral n’a pas arrêté la spéculation foncière ; elle continue jusqu’à nos jours. De nombreux scandales fonciers ont été mis à jour par la presse nationale impliquant de hauts fonctionnaires de l’État, des hommes d’affaires et élus des administrations locales. Semmoud et Aït-Amirat, (2009) affirment que "dans beaucoup de cas, les agences foncières redeviennent des instruments d’application des décisions de création de lotissements et d’attribution de lots faite en dépit de toute réglementation, selon des procédures opaques que d’aucuns qualifient de népotisme, de clientélisme voire de corruption".

  • 25 Conformément au décret exécutif n° 90-405 du 22 décembre 1990, fixant la création et l’orientation (...)
  • 26 Conformément au décret exécutif n° 03-408 du 5 novembre 2003 modifiant et complétant les dispositio (...)

48À Mostaganem, deux agences foncières locales ont été créées en 199025. La première appelée AFMAZ (agence foncière - Mazagran) dont la mission était de gérer le foncier touristique situé principalement sur le territoire de cette commune limitrophe de Mostaganem. La deuxième AFMOS domiciliée à Mostaganem (agence foncière - Mostaganem) était censée gérer le foncier urbain sur tout le territoire de la wilaya. Ces deux agences sont dissoutes en 2004 et remplacées par l’agence de gestion et de régulation foncières urbaines de la wilaya de Mostaganem (AGRFUWMOS)26. Elle s’est chargée de deux missions à la fois : la promotion immobilière (réalisation des logements) et la promotion foncière (vente de terrains à bâtir aux individus et groupes d’individus dans le cadre de coopératives). Cet organisme est devenu l’outil du wali dont il est le président du conseil d’administration fonctionnant avec le statut d’entreprise publique à caractère économique et commercial.

  • 27 Réflexion, 22 mars 2010, "Dilapidation du foncier à outrance à Mostaganem: des attributions de terr (...)
  • 28 Agence de gestion et de régulation foncières urbaines de la Wilaya de Mostaganem, 26 février 2018, (...)
  • 29 Réflexion, 17 février 2020, "Détournement de foncier, trafic d'influence et atteinte au domaine for (...)

49Ces agences foncières ont compromis l’urbanisme durable dans l’agglomération mostaganémoise. Aussi bien en périphérie que sur son littoral, le foncier a constitué une cible à la concurrence pour son accaparement à des fins purement spéculatives. La dilapidation du foncier a continué pendant les deux dernières décennies non seulement au niveau de l’agglomération, mais sur l’ensemble du territoire de cette wilaya27. La spéculation foncière ne s'arrête pas. Au grand dam de la population, la densification de la zone de Kharouba continue ; un appel d’offres de réalisation de 49 villas promotionnelles a été enregistré28 en 2018 par l’agence foncière sur un site retenu initialement pour la réalisation d’édifices publics. Depuis le mouvement populaire du 22 février 2019 appelé "El-hirak", la presse nationale fait état de plusieurs scandales fonciers (détournement et dilapidation du foncier public, y compris agricole) impliquant plusieurs responsables locaux à Mostaganem (walis, directeurs de l'exécutif, directeurs successifs de l'agence foncière,…) et hommes d’affaires qui font aujourd’hui l’objet d’enquêtes judiciaires29.

Conclusion

50L’étude de la question urbaine en Algérie permet de décrire des choix, des pratiques et des processus imposés par une population urbaine en croissance permanente. Ces choix se sont traduits par un cadre législatif en évolution ; une tentative de maîtrise de la question qui se résume à deux étapes : le tout-État (période du PUD) et le libéralisme (période du PDAU) (Sidi Boumedine, 1997, p.5 et p.9).

51Mis en œuvre progressivement pour maîtriser la croissance des villes algériennes, les instruments de planification urbaine ont très vite montré leurs limites. Le décalage entre les outils d’urbanisme et l’évolution urbaine de Mostaganem est manifeste. Ce sont plutôt des outils de régularisation d’une urbanisation de fait. La ville s’est étendue selon les disponibilités foncières dans une logique d’étalement spatial avec tous les problèmes de gestion urbaine qui en découlent.

52Les extensions nord-est et sud-ouest sont particulièrement significatives. La consommation excessive du sol par de l’habitat individuel et collectif en masse est lourde de conséquences sur l’avenir de cette cité. Son urbanisation s’est faite en amont des procédures réglementaires — PDAU et POS — dans une logique de compétition autour des terrains à haute valeur touristique.

53Le panel de lois et d’instruments d’urbanisme a généré, et parfois reconnu, légalisé et adopté en pratique une urbanisation étalée sans précédent des grandes villes algériennes, littorales en particulier. Le contournement des Plans d’urbanisme réglementaire est devenu une pratique courante par une procédure de juxtaposition installée dans la pratique urbanistique : un simple plan d’aménagement se substitue au POS. Il a induit une consommation excessive et rapide des meilleurs sites proches de la mer générant une forte spéculation foncière.

54Dans une démarche d’urgence, la ville se fragmente et de nouveaux espaces urbains éclatés se forment sur des territoires ruraux. Ne s’agit-il pas ici d’une nouvelle dynamique urbaine où se dilue la ville dans la campagne, compromettant sa durabilité et préconisant une forme de périurbanisation bien connue dans les grandes agglomérations algériennes ? Une telle dynamique est source de grosses difficultés de gestion urbaine où l’étalement spatial devient irréversible, accentuant de fait une urbanisation difficile à maîtriser. Tenant compte de l’insuffisance, voire de l’inefficacité des instruments d’urbanisme dans la planification et la gestion urbaine, il nous semble que le législateur doit impérativement jouer son rôle dans l’application stricte des lois relatives à l’urbanisme. Ceci ne pourra se réaliser que dans une démocratisation des pratiques urbanistiques.

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Bibliographie

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Annexe

Sigles

AFMAZ : Agence foncière - Mazagran

AFMOS : Agence foncière - Mostaganem

AGRFUWMOS : Agence de gestion et de régulation foncières urbaines de la wilaya de Mostaganem

ANAT : Agence nationale de l’aménagement du territoire

APC : Assemblée populaire communale

CNES : Conseil national économique et social

COFEL : Coopérative de commercialisation des fruits et légumes

DEC : Délégation exécutive communale

DIE : Direction de l’infrastructure et des équipements

DLEP : Direction du logement et des équipements publics

DUC : Direction de l’urbanisme et de la construction

EAC : Exploitation agricole collective

EAI : Exploitation agricole individuelle

HLM : Habitation à loyer modéré

INC : Institut national de cartographie

ITE : Institut technologique de l’enseignement

LPP : Logement promotionnel public

LSP : Logement social participatif

ONS : Office national des statistiques

PDAU : Plan directeur d’aménagement urbain

POS : Plan d’occupation des sols

PUD : Plan d'urbanisme directeur.

RGPH : Recensement général de la population et de l’habitat

RN : Route nationale

SOGEDIA : Société de raffinage de sucre

SONIC : Société nationale des industries de la cellulose

SONITEX : Société nationale des industries textiles

URBOR : Centre d’études et de réalisations en urbanisme d'Oran

ZHUN : Zone d’habitat urbain nouvelle

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Notes

1 Plan d'urbanisme directeur.

2 Direction de l'urbanisme et de la construction (DUC), Agence foncière de la wilaya de Mostaganem (AFMOS), Office de promotion et de gestion immobilière (OPGI), Direction de la planification et de l’aménagement du territoire (DPAT), Direction du logement et des équipements publics (DLEP).

3 Cette enquête entrait dans le cadre d’une autre recherche sur la mobilité résidentielle à Mostaganem. Nous avons mis à profit certaines questions relatives à notre thématique, comme le type et le mode d’acquisition du terrain, sa valeur à l’achat et la profession de l’acquéreur.

4 Mazagran existait depuis 905 à travers sa citadelle. Cette localité a connu plusieurs occupations : les Mérinides (1239 à 1462), les Espagnols (du XVe au XIXe siècle) et les Français dès 1833. En 1869, Mazagran obtint le statut de commune indépendante de Mostaganem avec comme agglomération secondaire la localité de Ouréah. En 1965, elle a été rattachée à Mostaganem, puis détachée de celle-ci lors du dernier découpage administratif de 1984.

5 C’est l’urbanisme de plan qui régit encore aujourd’hui la plupart des agglomérations.

6 Année où la guerre de libération nationale était à son paroxysme. Les autorités françaises ont procédé à un vaste regroupement de la population.

7 Devenu après l’indépendance "Baraques El Kabtane", il a été rasé entre 1980 et 1985.

8 Gallica, Arrêtés des 6 et 13 avril 1960, Recueil des actes administratifs de la délégation générale du gouvernement en Algérie, 3 mai 1960 (gallica.bnf.fr / Bibliothèque interuniversitaire), consulté le 20 juin 2019, [en ligne]. URL : https://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k9774941q.item

9 Le principe de coopérative immobilière a été institué en 1976 par l’ordonnance n° 76-92 du 23 octobre 1976 relative à l’organisation de la coopérative immobilière. L’article 2 précise que la coopérative immobilière est une société civile à personnel et capital variables ayant pour but essentiel de promouvoir l’accession à la propriété du logement familial.

10 Nom donné à l’opération qui consiste à achever la construction des logements laissés à l’état de carcasses par le départ des Européens.

11 Les études sont entamées en 1972 par le bureau d’études Suisse SCET International.

12 Arrêté du 08 janvier 1975 portant désignation et délimitation de la zone d’habitat urbaine à créer à Mostaganem.

13 Arrêté du 09 septembre 1978 portant désignation et délimitation de la zone d’habitat urbaine à créer à Mostaganem.

14 La zone d'activités ou zone de dépôt est un lotissement qui permet à la commune de vendre des lots de terrains à des investisseurs publics ou privés pour la réalisation d'activités de petites industries, de stockage ou de dépôt.

15 Direction de l’urbanisme et de la construction (DUC) actuellement. De 1986 à 1992, l’État a opéré des restructurations des administrations de la wilaya. Certaines directions ont été regroupées comme par exemple, la direction de l'urbanisme, de la construction et de l'habitat (DUCH). La direction des infrastructures de base et la direction des transports ont donné naissance à la direction de l'infrastructure et de l'équipement (DIE).

16 Loi n° 90-25 du 18 novembre 1990, modifiée et complétée par l’ordonnance n° 95-26 du 25 septembre 1995 portant orientation foncière et la loi 90-30 du 1er décembre 1990 portant loi domaniale.

17 Appelés logements sociaux locatifs (LSL) puis logements publics locatifs (LPL), cet habitat collectif est destiné aux ménages dont le niveau de revenu les classe dans les catégories sociales défavorisées, et à ceux n’ayant jamais bénéficié d’un logement ou logeant dans des conditions précaires et/ou insalubres.

18 Officiellement, deux ZHUN seulement étaient programmées. La ZHUN 3 n’était qu’une intention des autorités locales et devait s’implanter au sud. Le site a repris cette appellation sans qu’elle soit réellement réalisée.

19 Le logement aidé, appelé évolutif, a été introduit en 1995. Une aide financière est accordée aux demandeurs, modulée selon le niveau de revenu des ménages. Sa réalisation s’appuyait sur un montage financier composé de deux apports : l’aide de l’Etat par le biais de la Caisse nationale du logement (CNL) et l’apport personnel du bénéficiaire. La procédure consistait à bâtir une habitation composée d’un noyau de 40 m² (une pièce et un bloc sanitaire) extensible à l’horizontale et à la verticale sur un terrain d’une surface qui varie entre 100 et 150 m².

20 Le logement social participatif (LSP) est une procédure mise en place et appliquée depuis 1995. Elle consiste à octroyer une aide financière aux bénéficiaires d’un logement auprès d’un promoteur immobilier public ou privé. Cette procédure concernait les non ou mal-logés, n’ayant jamais bénéficié de la cession d’un logement du patrimoine immobilier public et ne possédant aucune propriété à usage d’habitation.

21 La location-vente (LV) est une formule initiée en 2001. Elle permet l’accès à la propriété après une durée calculée selon le revenu et l’âge du bénéficiaire. Celui-ci procède au versement d’une mensualité jusqu’au paiement total du logement au terme de la durée fixée. Cette formule a été principalement gérée par un organisme public, l’agence d’amélioration et de développement du logement (AADL).

22 D’après la loi n° 90-29 relative à l’aménagement et l’urbanisme, la révision du PDAU ne peut être envisagée que si les secteurs d'urbanisation sont en voie de saturation ou si l'évolution de la situation ou du contexte est telle que les projets d'aménagement de la commune, ou de structuration urbaine ne répondent plus fondamentalement aux objectifs initialement définis.

23 Le logement promotionnel public (LPP) est une formule introduite en 2014 par le décret exécutif n° 14-203 du 15 juillet 2014 fixant les conditions et les modalités d’acquisition du logement promotionnel public. Il s’agit d’un projet immobilier d'intérêt public et bénéficiant de l'aide de l'État qui garantit sa réalisation et assure l'accession au logement à tout postulant éligible. L'accès au logement promotionnel public est consenti à tout postulant :
– Ne possédant pas ou n'ayant pas possédé en toute propriété, ni lui ni son conjoint, un bien à usage d'habitation ou un lot de terrain à bâtir ;
– N'ayant pas bénéficié, ni lui ni son conjoint, d'une aide financière de l'État pour la construction ou l'acquisition d'un logement ;
– Ayant un niveau de revenus supérieur à six (6) fois et inférieur ou égal à douze (12) fois le salaire national minimum garanti.

24 Loi n° 90-29 du 1er décembre 1990 relative à l’aménagement et l’urbanisme modifiée et complétée par la loi n° 04-05 du 14 août 2004 ;

Décret exécutif n° 91-178 du 28 mai 1991, fixant les procédures d’élaboration et d’approbation du POS, modifié et complété par le décret exécutif n° 05-318 du 10 septembre 2005.

25 Conformément au décret exécutif n° 90-405 du 22 décembre 1990, fixant la création et l’orientation des agences locales de gestion et de régulation foncière.

26 Conformément au décret exécutif n° 03-408 du 5 novembre 2003 modifiant et complétant les dispositions du décret exécutif n° 90-405 du 22 décembre 1990 fixant les règles de création et d’organisation des agences locales de gestion et de régulation foncières urbaines.

27 Réflexion, 22 mars 2010, "Dilapidation du foncier à outrance à Mostaganem: des attributions de terrains en violation de la loi", Réflexion (Quotidien national d'information), Mostaganem, consulté le 23 mars 2010, [en ligne]. URL : https://www.reflexiondz.net/Dilapidation-du-foncier-a-outrance-a-Mostaganem-des-attributions-de-terrains-en-violation-de-la-loi_a4998.html.

28 Agence de gestion et de régulation foncières urbaines de la Wilaya de Mostaganem, 26 février 2018, "Réalisation des 49 villas promotionnelles clos et couvert personnalisé à Sidi Mejdoub", Avis d'appel d'offres paru le 26 février 2018 dans le journal Ouest Tribune, consulté le 19 août 2019, [en ligne]. URL : https://rhinotenders.com/tenders/tender/realisation-des-49-villas-promotionnels-clos-et-couvert-personnalise-a-sidi-mejdoub-commune-de-mostaganem-wilaya-e-mostaganem-

29 Réflexion, 17 février 2020, "Détournement de foncier, trafic d'influence et atteinte au domaine forestier : trois anciens walis de Mostaganem devant la justice", Réflexion (Quotidien national d'information), Mostaganem, consulté le 23 février 2020, [en ligne]. URL : https://www.reflexiondz.net/DETOURNEMENT-DE-FONCIER-TRAFIC-D-INFLUENCE-ET-ATTEINTE-AU-DOMAINE-FORESTIER-Trois-anciens-walis-de-Mostaganem-devant-la_a60699.html

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Table des illustrations

Titre Carte 1 : L’agglomération de Mostaganem
Crédits Source : Fonds de plan : Révision du PDAU (ANAT, 2006) Carte actualisée et mise en forme par L. Yamani et S.M. Trache, 2019
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/34731/img-1.png
Fichier image/png, 62k
Titre Carte 2 : L’extension urbaine de Mostaganem
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/34731/img-2.png
Fichier image/png, 560k
Titre Photo 1 : Pôle d’excellence, site agricole en cours d’urbanisation (vue sur des logements publics promotionnels) ; à droite le Bas Mazagran
Crédits Cliché de L. Yamani, juin 2019
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/34731/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 68k
Titre Photo 2 : Opérations de densification à Salamandre (logements au lieu d’une université et d’un parc vert prévus par la révision du PDAU)
Crédits Cliché de L. Yamani, 2014
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/34731/img-4.png
Fichier image/png, 2,6M
Titre Photo 3 : Urbanisation en cours d’El-Hchem (logements pour location-vente)
Crédits Cliché de L. Yamani, juin 2019
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/34731/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 64k
Titre Photo 4 : Habitat périurbain dans la "Vallée des jardins" intégré dans l’urbanisation par la révision du PDAU
Crédits Source : Cliché de L. Yamani, juin 2019
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/34731/img-6.png
Fichier image/png, 626k
Titre Figure 1 : Évolution démographique des communes de l’agglomération de 1987 à 2015
Crédits Sources : Office national des statistiques (RGPH 1987, 1998 et 2008) et Direction de la planification et d’aménagement du territoire de la wilaya de Mostaganem (2015) Réalisé par L. Yamani et S.M. Trache, 2018
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/34731/img-7.png
Fichier image/png, 68k
Titre Figure 2 : Évolution du parc-logement dans l’agglomération
Crédits Source : Office national des statistiques (RGPH 1987, 1998 et 2008) Réalisé par L. Yamani et S.M. Trache, 2018
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/34731/img-8.png
Fichier image/png, 112k
Titre Carte 3 : Procédures d’aménagement des sites littoraux
Crédits Source : Fonds de plan : Révision du PDAU (ANAT, 2006) Carte réalisée et mise en forme par L. Yamani et S.M. Trache, 2019
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/34731/img-9.png
Fichier image/png, 146k
Titre Carte 4 : Plan d’aménagement de Kharouba (plan modificatif 2, 2007)
Crédits Source : Agence Foncière de la wilaya de Mostaganem Carte actualisée et réalisée par L. Yamani et S.M. Trache, 2019
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/34731/img-10.png
Fichier image/png, 76k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Lakhdar Yamani et Sidi Mohammed Trache, « Contournement des instruments d’urbanisme dans l’urbanisation de l’agglomération mostaganémoise (Algérie) », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Aménagement, Urbanisme, document 943, mis en ligne le 12 mai 2020, consulté le 09 juillet 2020. URL : http://journals.openedition.org/cybergeo/34731 ; DOI : https://doi.org/10.4000/cybergeo.34731

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Auteurs

Lakhdar Yamani

Architecte, docteur en urbanisme, maître de conférences au département d'Architecture
Université des Sciences et de la Technologie d’Oran Mohamed Boudiaf, BP 1505, El M’naouer, 31000, Oran, Algeria
lakhdar.yamani@univ-usto.dz

Sidi Mohammed Trache

Professeur de Géographie
Université d'Oran 2 Mohamed Ben Ahmed, BP 1015, El M'naouer, 31000, Oran, Algeria
strache31@gmail.com

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Droits d’auteur

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