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2020
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La construction des échelles de la sécurité maritime dans un contexte d’intégration régionale : le cas de la grande région Caraïbes et ses façades Atlantique et Pacifique

The construction of maritime security scales in a context of regional integration: the case of the Wider Caribbean Region and its Atlantic and Pacific seaboard
La Construcción de escalas de seguridad marítima en un contexto de integración regional: El caso de la región del Gran Caribe y sus costas del atlántico y pacifico
Sylvain Domergue

Résumés

Cet article propose d’étudier les processus de construction de dispositifs régionaux de la sécurité maritime dans un contexte d’intégration régionale, en s’intéressant à la région maritime du grand bassin caraïbes (Wider Carribean Region) et ses façades océaniques atlantique et pacifique. Il s’appuie sur des recherches conduites auprès de plusieurs institutions nationales et régionales sur le terrain et des entretiens réalisés sur trois continents auprès de différents acteurs de la sécurité, de la diplomatie et du monde maritime. Cette étude vise en particulier à analyser la manière dont les États et les organisations internationales perçoivent et s’adaptent dans l’espace, de manière coordonnée ou non, aux menaces maritimes régionales. Elle a, d’autre part, pour finalité d’analyser comment et dans quelle mesure ces contraintes et réponses sécuritaires peuvent être vecteur de renforcement des processus d’intégration politique régionale. En présentant une typologie et les manifestations spatiales des menaces d’ordre maritime actives dans l’espace étudié, cet article met en évidence une certaine « communauté de destin » des États et organisations internationales de la région face à ces problématiques. Les résultats montrent que la construction de dispositifs de sécurité se structure surtout à l’échelle sub-régionale, favorisant généralement la proximité géographique et politique, en s’appuyant souvent sur des institutions régionales préexistantes. L’article souligne enfin une corrélation entre fragmentation politique de l’espace maritime et augmentation de la vulnérabilité aux risques directs et indirects.

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Texte intégral

L’auteur tient à remercier les relecteurs anonymes pour leur relecture attentive et constructive.

Introduction

  • 1 À partir d’entretiens réalisés sur le terrain en juillet 2019.

1Au printemps 2019, un navire militaire européen navigant au large des petites Antilles a connu une soudaine coupure totale d’alimentation électrique à son bord, perdant le contrôle de l’essentiel de ses moyens de propulsion et navigation primaire1. Ayant pénétré par accident au cœur d’un banc dérivant de Sargasses, l’aspiration d’une quantité massive d’algues dans les filtres de son système de refroidissement a provoqué son arrêt automatique d’urgence, afin d’en préserver la structure. Le bâtiment s’est retrouvé quelques heures à la dérive. Croisant alors en dehors des principales routes de navigation, de jour, par temps clair, et disposant d’un équipage nombreux et bien formé capable d’effectuer les interventions nécessaires dans des délais très courts, la panne n’a pas été suivie d’un échouage ou d’une collision qui aurait pu s’avérer bien plus grave dans des conditions de mer dégradée, dans un trafic plus dense, ou si elle avait concerné un navire plus rustique, imposant et moins bien armé en personnel compétent.

2Cet incident de navigation, un parmi une infinité d’autres se produisant chaque année sur toutes les mers du monde, illustre cependant certains problèmes de fond. D’abord, l’altération environnementale, en l’espèce, la prolifération des Sargasses dans l’espace caribéen, ne représente pas seulement une menace immédiate pour la faune, la flore (Van Tussenbroek et al., 2017), ou le tourisme balnéaire (Louime, Fortune, Gervais, 2017). Elle soulève également des interrogations quant à la sécurité de la navigation et plus largement des activités humaines en mer, dans un contexte de croissance régulière du trafic maritime à l’échelle mondiale (Tournadre, 2014 ; CNUCED, 2019). Par ailleurs, l’espace d’incidence de ce phénomène environnemental, naissant au large du Brésil (Gower, Young, King, 2013) et ayant un impact sur une large frange occidentale des Caraïbes et du nord de l’Amérique du Sud, soulève la question de l’échelle de traitement de cette pollution. Depuis la fin des années 2000, les Caraïbes occidentales sont le théâtre d’échouages massifs et réguliers d’algues dites « Sargasses », dont la prolifération semble, au moins en partie, liée à l’intensification de la déforestation et de l’agriculture (Gower, Young, King, 2013), augmentant les sédiments et les engrais charriés par l’Amazone et se déversant dans l’Atlantique. La tenue en octobre dernier d’une conférence internationale sur les Sargasses à la Guadeloupe a mis en évidence et reconnu la nécessité d’un traitement régional de ce problème qui relève de la sécurité environnementale à l’échelle des Caraïbes2, en mettant en œuvre des dispositifs régionaux de gestion intégrée, de détection satellitaire, de partage d’information au profit des navires et de réflexion sur la collecte et sur la valorisation des algues.

3Outre ces enjeux environnementaux illustrés par cet exemple, les espaces maritimes sont soumis à de nombreuses problématiques sécuritaires qui ont des conséquences sur les activités humaines, sur le développement économique des territoires, sur la stabilité politique des États riverains et qui nécessitent une lecture et une prise en compte à plusieurs échelles (Commission des Affaires Étrangères et des Forces Armées du Sénat, 2012). Pourtant, les questions maritimes sont longtemps demeurées à la marge des réflexions politiques et scientifiques, en particulier sous l’angle sécuritaire (Germond, 2015 ; Bueger, Edmunds, 2017). L’espace interaméricain ne fait pas office d’exception.

La « région maritime », une question d’interrelations

4La région maritime interaméricaine (RMIA) est ici comprise comme l’ensemble des bassins maritimes et des États riverains délimités d’est en ouest par les approches atlantiques de l’Arc Caraïbes et par les franges orientales de l’océan Pacifique longeant les côtes centraméricaines. Au nord, cela inclut la côte Sud des États-Unis, bornée au nord-est par les rivages atlantiques de la Floride et par l’archipel Bahamas. Au sud, elle se limite à la région nord-andine de l’Amérique du Sud, de la côte pacifique équatorienne aux marges occidentales du plateau des Guyanes (OHI, 1953 ; Louchet, 2009, Ortolland, Pirat, 2010). Ce découpage géographique se justifie selon trois critères : la concentration des routes et l’intensification de la densité du trafic maritime sur cet espace, la forte interdépendance maritime des États riverains de ce grand bassin (Godard, Hartog, 2003 ; Chardon, Ranely Verge-Depré, 2009 ; CNUCED, 2019) et la cohérence régionale des problématiques maritimes rencontrées sur cet intervalle géographique. Ces trois faits permettent de parler de « Région maritime ». Cette notion peut se définir comme une « aire géographique organisée par les interactions réciproques et les liens entre territoires, acteurs, échelles autour d’un bassin maritime » (Fau, 2018). Ainsi, au regard de l’ensemble de ces points, nous avons choisi d’intégrer dans notre analyse les approches orientales de l’océan Pacifique, situé pourtant à l’écart de la « méditerranée » formée par le Grand Bassin Caraïbes, pour lequel nous reprenons l’appellation et la délimitation géographique usitée dans la production scientifique et administrative de Wider Carribean Region (WCR, selon le vocable des Nations Unies), composée du Golfe du Mexique et de la Mer des Caraïbes.

Figure 1 : densité du trafic maritime et représentation graphique simplifiée des appellations « Région maritime interaméricaine » (RMIA) et « Grande Région Caraïbes » (WCR)

Figure 1 : densité du trafic maritime et représentation graphique simplifiée des appellations « Région maritime interaméricaine » (RMIA) et « Grande Région Caraïbes » (WCR)

Les types de navires répertoriés sont les cargos (tous types), tankers (tous types), navires de passagers, navires à haute vélocité, remorqueurs et navires de servitude, pêche et plaisance.
Lecture : sur les tracés bleu, la densité du trafic maritime est d’environ 1 000 navigations/95km²/an, soit un passage moyen d’environ 1 navire toutes les trois heures sur une portion de 1km².
Sur les portions tracées en rouge écarlate, la densité du trafic maritime est, par endroits, supérieure à 625 000 navigations/95km²/an, soit un passage moyen d’environ 22 navires par heure sur une portion de 1km².

S.Domergue, (source : Marine Traffic), Janvier 2020

Construire les échelles : quelles applications pour les questions maritimes ?

5Cette région du monde est animée par plusieurs dynamiques d’intégration économique et politique, tant à l’échelle continentale que régionale ou subrégionale (Burac, Godard, Taglioni, 2003). Essentiellement motivée jusqu’alors par des considérations économiques, la prise en compte croissante des problématiques sécuritaires transnationales, notamment maritimes (Germond, 2015), en particulier depuis la fin des années 1990, a mis en évidence la nécessité de transcender la maille et le prisme national pour penser davantage collectivement et de manière transdisciplinaire (Pic, Lasserre, 2017) la sécurité régionale. Cette nécessité se heurte cependant à plusieurs écueils, parmi lesquels des divergences dans la perception des menaces et de grandes disparités de développement altérant les capacités d’empowerment de certains États. Néanmoins, la perception d’une certaine destinée commune en matière d’exposition aux menaces, en particulier d’origine maritime, semble aujourd’hui croître chez la plupart des acteurs politiques à l’échelle de la région.

6L’« échelle » est entendue en géographie humaine comme un « ordre de grandeur de l’espace étudié » (Palle, 2018). Mais d’un point de vue géopolitique, elle est aussi définie et utilisée comme « un prisme d’analyse et de référence » (Palle, 2018), défini par un ou plusieurs acteurs, afin de considérer et/ou traiter une problématique donnée, ou encore de mettre en application une politique. En d’autres termes, il s’agit d’une construction sociale (Berger, Luckmann, 2014), éventuellement politique, par nature subjective (Delaney, Leitner, 1997) et particulièrement plastique (Swyngedouw, 2001), tant par son extension spatiale à un moment donné que dans son évolution dans la durée (Smith, Dennis, 1987 ; Herod, 2001, 2011). La bonne compréhension des mécanismes conduisant à la définition, par les acteurs, d’échelles pour l‘application de leur politique est essentielle dans l’analyse des problématiques complexes nécessitant une lecture et un traitement multiscalaires. Les critères de la construction des échelles sont variables. À l’échelle dite « régionale », c’est souvent celui de la « cohérence » qui est le plus souvent mobilisé : cohérence économique, politique, culturelle, ou encore environnementale (Swyngedouw, 2001). Dans ce dernier cas, cela renvoie par exemple à la définition de Large Marine Ecosystems (Sherman, 1990, 2005, 2009 ; figure 2). La délimitation d’une « région » peut aussi être faite à partir de l’analyse de l’intensité des relations entre acteurs et territoires concernés, comme les échanges économiques et migratoires (Beckouche, 2008), ou la concentration remarquable d’un phénomène dans une portion donnée du monde. Aussi, l’étude de la sécurité internationale invite à porter une attention toute particulière à l’échelle dite « régionale » afin de mieux comprendre comment une problématique sécuritaire peut structurer les rapports entre Etats dans une portion du monde (Buzan, Waever, 2003 ; Djebi, 2010 ; Pic, Lasserre, 2017). Aussi, le concept de « régionalisation » sera compris dans cette étude comme « phénomène spatialement concentré », ou plus exactement « l’intensification d’interactions et/ou d’un phénomène entre des unités territoriales situées dans la même partie du monde, augmentation plus rapide qu'avec le reste du monde » (Gana, Richard, 2014 ; Richard, 2014, 2018). Toutefois, il peut également être compris comme « découpage de l’espace », et sera usité en ce sens dans la seconde partie de cette étude.

Figure 2 : représentation schématique des larges écosystèmes marins (LMEs) caribéens et nord-brésiliens, définis par cohérence environnementale

Figure 2 : représentation schématique des larges écosystèmes marins (LMEs) caribéens et nord-brésiliens, définis par cohérence environnementale

Source : Debels et al, 2016

7Enfin, le concept « d’intégration régionale » sera mobilisé à plusieurs reprises dans cette étude. Il désigne la construction ou l’existence d’un système spatial régional fonctionnel composé d’unités spatiales entre lesquelles il existe de fortes interactions (Richard, 2014, 2018). Dans cet article, il est envisagé comme un processus.

8En utilisant une approche géographique, nous proposons d’identifier les échelles de la sécurité maritime construites par les acteurs riverains de la Région Maritime Interaméricain (RMIA), afin d’en analyser les structures, l’efficacité et la pertinence. Cette production s’insère dans une contribution à l’étude de la perception des échelles de la sécurité et de la construction sociale de l’espace, à travers un cas d’étude maritime.

9Pour cela, il s’agira d’abord de clarifier la définition du concept de sécurité maritime en mettant en évidence les menaces et enjeux présents dans la région étudiée, ainsi que la perception différenciée qu’en ont les différents acteurs étatiques riverains. Cette démarche permettra d’identifier les échelles de traitement des problèmes maritimes construites par les acteurs de la région.

Méthodologie

10L’étude présentée ici a été conduite à partir de travaux et enquêtes réalisés entre l’automne 2018 et le printemps 2020. Elle s’appuie sur la consultation de documents institutionnels (minutes de réunions de haut niveau, discours, compte-rendu d’activités, rapports annuels, traités, accords bilatéraux et multilatéraux, etc.), sur des observations directes (conférences internationales, navigations à bord de bâtiments militaires, etc.) et participatives (réunions d’État-Major, réalisation d’études ciblées, etc.). Elle s’appuie également sur une quarantaine d’entretiens semi-directifs avec des acteurs militaires européens, caribéens et nord-américains de niveaux divers (Chefs d’État-Major, commandants régionaux, attachés de défense, responsables d’unités, commandants de navires, officiers en charge de l’Action de l’État en mer ou des relations internationales, officiers de bord, sous-officiers, experts de ministères divers, etc.), avec des cadres d’entreprises privées (multinationales de la construction ou de l’équipement naval, télédétection, transport maritime, etc.) et d’institutions publiques (Agence Française de Développement, Météo France, National Oceanic and Atmospheric Administration, etc.). Les déplacements sur le terrain ont été également l’occasion d’échanger de manière plus informelle et spontanée avec différents « gens de mer » (sauveteurs en mer, pêcheurs, etc.). Les déplacements sur le terrain et les entretiens ont été réalisés avec des acteurs institutionnels en France métropolitaine, dans les Petites Antilles francophones et anglophones, et les entretiens conduits entre Paris, les Caraïbes, les États-Unis et le Royaume-Uni.

11La nature parfois confidentielle des sujets abordés dans cette étude a nécessité une méthodologie particulière afin d’avoir accès à des sources humaines et à certains documents essentiels à la bonne conduite des travaux de recherche engagés. Certains interlocuteurs et institutions de haut niveau, avec l’accord de leur hiérarchie, nous ont ainsi permis d’accéder à certaines ressources sensibles et ont accepté de se prêter au jeu de l’entretien à condition que les données collectées soient traitées de manière prudente et sécurisée. Ainsi, certains exemples, certaines données, la localisation de certaines observations et certaines citations ne pourront être précisés.

Les échelles de l’insécurité maritime : les principales menaces, les enjeux sécuritaires maritimes et leur spatialisation dans l’espace interaméricain

La sécurité maritime, une notion protéiforme

12La définition du mot « sécurité » présente plusieurs difficultés. De nombreuses disciplines, parmi lesquelles la science politique et le droit, se sont penchées sur la question, mais aucune définition ne fait consensus. Il ne s’agira pas ici de présenter dans le détail les débats et difficultés sémantiques liés à ce mot, dont le sens évolue en fonction de la perception des utilisateurs et du contexte dans lequel il est employé. Selon Thiery Balzacq « l’étymologie latine de « sécurité » révèle une contradiction intrinsèque, presqu’un oxymore, un choc entre la particule sine (sans) et l’idée de cura (soin). Les deux éléments mis ensemble (sine + cura) donnent à la sécurité un sens déconcertant : l’absence de soin, c’est-à-dire le contraire de ce qu’elle veut dire aujourd’hui : un état dans lequel « on » n’a rien à craindre. La sécurité, pour reprendre Cicéron, ne désignait donc pas « l’absence d’anxiété dont dépend une vie heureuse », un état de quiétude intérieure, de sérénité et d’équilibre. Ce sens ne s’imposera que bien plus tard » (Balzacq, 2003). Le mot pourrait autrement avoir comme origine la racine securus, mobilisée sous cette forme par Cicéron, Tite Live, Pline ou encore Sénèque, et alors comprise comme une « exemption de soucis », une « tranquillité de l’âme », et parfois associée au concept de tranquillitas (Hasic, 2015). Cette variation d’analyse parmi les auteurs témoigne de la complexité intrinsèque que véhicule ce terme, et de son caractère « essentiellement contesté » (Buzan, 1983).

13Pour son acception contemporaine, Dario Battistella, Jérémie Cornut et Elie Baranets soulignent la définition d’Arnold Wolfers de 1952, qui fait, selon eux, l’objet d’un « quasi-consensus » : « Dans un sens objectif, la sécurité mesure l’absence de menaces pesant sur les valeurs acquises ; dans un sens subjectif, elle désigne l’absence de peur que ces valeurs soient attaquées » (Wolfers, 1952, cité par Balzacq, 2003, et Battistella, Cornut et Baranets, 2019). Cependant, cette définition demeurant trop générale pour notre étude, on fait également le choix de s’appuyer dans cette recherche sur la définition proposée par Barry Buzan et citée par Thierry Balzacq (2003, 2011) : « Dans le cas de la sécurité, la discussion consiste à se soustraire à la menace. Dans le contexte du système international, la sécurité désigne la capacité des États et des sociétés à préserver l’autonomie de leur identité et leur intégrité fonctionnelle » (Buzan, 1983). Reste à définir ce que l’on entend par « sécurité maritime ».

14Dans un article récent, Christian Bueger reprend la lecture des constructivistes (Buzan, Waever, Wilde, 1998) et estime que ce concept est à la fois polysémique et plastique. Sa définition peut varier dans le temps et invite à mobiliser plusieurs disciplines afin d’en saisir les enjeux de manière plus exhaustive (Bueger, 2015). Il propose une matrice de lecture, permettant d’en saisir la complexité et l’étendue (voir figure 3).

Figure 3 : Matrice de la sécurité maritime

Figure 3 : Matrice de la sécurité maritime

Bueger, 2015

15L’Organisation Maritime Internationale (OMI) distingue sur son site Internet3 la « Sécurité maritime », qui désigne les risques accidentels, techniques, indépendants de toute volonté malveillante, et la « Sûreté maritime »4, qui désigne la prévention et la lutte contre les actions humaines volontaires visant à mettre en péril une activité maritime (biens, personnes, infrastructures, flux, etc.). Toutefois, dans ses textes officiels et dans la description de son activité, l’OMI - à l’instar du Ministère français des transports et de l’environnement - utilise l’expression générique « sécurité maritime » pour englober ces deux aspects.

16Nous ferons de même dans cet article en englobant plusieurs éléments dans la notion de sécurité : la sécurité des activités économiques maritimes (sécurité des biens, sécurité des activités en mer), la sécurité des hommes en mer, la sécurité sanitaire (les activités maritimes sont des vecteurs de propagation de contamination), la sécurité environnementale (dégradation et pollution par exemple). De manière transverse, se pose donc la question de la sécurité nationale qui dépend, pour un État côtier, a fortiori lorsque celui-ci a une forte extraversion maritime, de la sécurité maritime : sécurisation des approches maritimes, lutte contre les trafics menaçant les sociétés riveraines, sécurité des approvisionnements stratégiques, contrôle des migrations illégales, etc.

17Dans l’aire géographique qui nous intéresse dans cette étude, la plupart de ces enjeux et menaces sont actuels, mais à des échelles et à des intensités différentes.

Une régionalisation des problématiques maritimes dans la RMIA ?

18Schématiquement, à partir d’une réflexion typologique entamée par une réflexion des Nations Unies sur la sécurité maritime dans la région (Moseley, 2009), et que nous proposons ici d’enrichir, on peut établir une classification élémentaire des menaces maritimes régionales en deux catégories : d’une part, les menaces maritimes « directes », générant un risque direct et immédiat pour la sécurité humaine, économique, politique et/ou environnementale de l’espace observé ; d’autre part, les menaces « indirectes », générant un risque indirect et non immédiat pour la sécurité humaine, économique, politique et/ou environnementale de l’espace observé, mais pouvant être à l’origine de perturbations importantes susceptibles de produire ou d’accentuer une menace sécuritaire. Par exemple, en provoquant une crise humanitaire majeure, ou encore en aggravant un conflit concernant l’accès à une ressource. Il est possible d’en présenter schématiquement la structuration de la manière suivante :

Figure 4 : Typologie simplifiée et panorama des principales menaces maritimes actives dans la RMIA

Figure 4 : Typologie simplifiée et panorama des principales menaces maritimes actives dans la RMIA

Conception S. Domergue, 2020, à partir des recherches réalisées pour cette étude

19Les espaces maritimes ont deux particularités : ils sont par définition impermanents (Royer, 2012) et hyper-mobiles. Les éléments qui les composent (colonne d’eau, courants marins, ressources halieutiques, phénomènes climatiques, trafic maritime, paramètres juridiques comme les frontières qui les segmentent, ou les règlements qui les structurent, etc.) sont mobiles et variables. Il en va ainsi de même pour les problématiques d’ordre sécuritaire qui leurs sont liées, qui peuvent impliquer et toucher un grand nombre d’acteurs à petite échelle. Les travaux de recherche de terrain effectués dans le cadre de cette étude ont mis en évidence une géographie des échelles d’incidence de ces différentes menaces, qu’il est possible de synthétiser ainsi :

Figure 5 : Les principales menaces maritimes actives dans la RMIA et leur estimation d’échelle d’incidence

  • 5 Base de données statistiques de l’IMO, consultée en février 2020 (https://gisis.imo.org/Public/MCI/ (...)
  • 6 Comme constaté par ailleurs par Eric Frécon dans ses travaux, entre autres, sur l’Asie du Sud-Est ( (...)

INCIDENCE REGIONALE

INCIDENCE

SUB-REGIONALE

INCIDENCE LOCALISÉE

Criminalité en mer

-

Incidents concentrés dans les espaces insulaires et côtiers, pour l’essentiel en Amérique centrale, au large du Venezuela, et dans le Sud des petites Antilles.

Selon le Bureau Maritime International, la RMIA est classée troisième mondiale en nombre d’incident, après l’Asie du Sud Est et le Golfe de Guinée (International Chamber of Commerce, 2017 et 2018).

Terrorisme maritime

-

Pas d’événement relevé, mais menaces avérées ou fortement suspectées depuis une vingtaine d’années sur certains points précis (Canal de Panama, infrastructures portuaires, etc.), ou secteurs d’activité hyper-mobiles et à haute valeur ajoutée (croisière) (Eudeline, 2012, 2016)

Sécurité de la navigation

Problématique globale, mais accentuée dans les passages de navigation resserrée (Détroit de Floride, Panama, etc.), ou au large de secteurs mal couverts par des moyens de surveillance et de sauvetage (Venezuela, etc.).

L’Organisation Maritime Internationale (IMO) reporte une trentaine d’incidents de navigation, dont environ un quart « très sérieux » (perte totale du navire, décès, etc.) dans la RMIA depuis 20155.

Pollution

Problématique par définition globale dans le cas, notamment, du déballastage en mer, mais à l’incidence accentuée à l’échelle régionale du fait du resserrement du trafic, mais également locale en fonction de la dérive des hydrocarbures.

Trafics/flux illégaux

Menace régionalisée, à forte plasticité. Évolution des trafics sur l’ensemble de la région en fonction des adaptations sécuritaires mises en place6.

Risques naturels majeurs

Menace clairement régionalisée, qu’il s’agisse de la cinématique des ouragans ou des risques sismiques sous-marins dont les effets peuvent concerner l’ensemble de la région.

-

-

Altérations environnementales (changement climatique, destruction d’une ressource, d’un milieu, …)

Problématique par définition régionale mais qui peut connaître une forte accentuation en fonction des thématiques analysées. Les Sargasses, par exemple, constituent une menace régionale, mais concernent davantage l’échelle subrégionale dans le secteur des Petites Antilles et, à la marge, des Grandes Antilles.

Conception S. Domergue, 2020, à partir des recherches réalisées pour cette étude

20Pour cette étude, nous avons d’abord identifié et construit des échelles d’analyse en observant la spatialisation des phénomènes concernés. Ainsi, par « incidence régionale », on entend une échelle correspondant à celles de la WCR et de la RMIA définies plus haut. Par « subrégionale », on entendra une échelle correspondant à une portion de l’espace régional étudié, comme : le golfe du Mexique, les Grandes Antilles, la côte septentrionale de l’Amérique du Sud, etc. Par « localisée », on entendra une échelle réduite à une dimension nationale, ou localement très resserrée comme le Détroit de Floride, ou les approches du canal de Panama.

21La configuration géographique de la région, structurée par un bassin maritime de type « méditerranée » tant d’un point de vue géomorphologique (Louchet, 2009) que fonctionnel (Lacoste, 1982 ; Sévin, 1999 ; Godard, Hartog, 2003 ; Arrault, 2006), favorise la diffusion de ces menaces à l’échelle subrégionale, voire régionale. C’est particulièrement évident dans le cas des risques cycloniques, qui frappent presque indifféremment l’ensemble de la région et nécessitent une approche régionalisée de leurs effets :

Figure 6 : Cinématique des principaux ouragans ayant frappé la région entre 2000 et 2020

Figure 6 : Cinématique des principaux ouragans ayant frappé la région entre 2000 et 2020

Lecture : les cyclones de catégorie 5 (H5) sont figurés en violet, de catégorie 4 (H4) en rose, de catégorie 3 (H3 en rouge), de catégorie 2 (H2) en orange, de catégorie 1 (H1) en jaune, les tempêtes tropicales en vert, les dépressions tropicales en bleu, et les phénomènes climatologiques extratropicaux en gris.

Source: US National Oceanic and Atmospheric Administration7.

22De même, on constate que certaines menaces d’origines humaines concernent elles aussi l’ensemble de la région étudiée. Dans le cas, par exemple, des trafics illicites qui, même si l’on observe des variations d’intensité et une variation des flux d’une année à l’autre, se structurent sur l’ensemble de la RMIA tel qu’on peut le voir dans la figure 7 :

Figure 7 : Activité maritime suspecte, cartographiée par US SOUTHCOM en 2014

Figure 7 : Activité maritime suspecte, cartographiée par US SOUTHCOM en 2014

Source ouverte, 2014

23Ainsi, l’insécurité maritime se manifeste et se structure de manière spatialement concentrée. On peut donc parler de régionalisation, ou de sub-régionalisation de certaines de ces menaces. Cependant, les enquêtes de terrain en Europe et dans la RMIA, en particulier les entretiens réalisés avec de hautes autorités politiques, militaires et universitaires, ont mis en évidence des perceptions hétérogènes des menaces sécuritaires maritimes.

Une perception inégale et hiérarchisée des enjeux sécuritaires maritimes

  • 8 Entretiens conduits sur le terrain entre mars 2019 et février 2020 à Paris, Bridgetown et Fort de F (...)
  • 9 En particulier, la conférence annuelle sur la sécurité régionale CABSEC-SAMSEC en Mars 2019 à Bridg (...)

24Que ce soit dans l’analyse des discours des interlocuteurs rencontrés8, ou les thématiques mises à l’ordre du jour des sommets internationaux auxquels il a été possible d’assister9 ou dont nous avons obtenu des comptes rendus détaillés, plusieurs menaces sont structurellement perçues comme communes à tous les pays de la région. En particulier, la prévention et la gestion des risques liés aux catastrophes naturelles font l’objet d’un certain consensus chez l’ensemble des acteurs étatiques qui ont une lecture commune de la menace, expriment une volonté d’amélioration des échanges d’information et de retours d’expérience, et partagent le souci d’une meilleure réactivité post-catastrophe. Cette perception d’une forme de destinée commune face à une menace susceptible de frapper indifféremment l’ensemble des territoires est à l’origine de mesures et de structures aux échelles régionale et subrégionale, sur lesquelles nous reviendrons plus bas. Toujours à l’échelle régionale, mais à des niveaux d’intensité variables en fonction des États, la perception des menaces liées à la pollution maritime (déballastage notamment) et certaines altérations environnementales indirectes (les Sargasses par exemple) font l’objet d’un certain consensus.

25Par ailleurs, des menaces très régionalisées, telles que la question des trafics et flux illégaux, font certes l’objet d’une perception commune à l’échelle de la région, mais paraissent fortement hiérarchisées en matière de priorité accordée à leur traitement. Les États les plus développés et les mieux insérés dans la mondialisation, possédant une emprise territoriale dans la région (France, Grande-Bretagne, Pays-Bas, États-Unis avec Porto Rico et les Iles Vierges) et/ou dont le territoire métropolitain est riverain du bassin étudié (États-Unis), accordent une priorité absolue à ces problématiques (Vigarié, 1995 ; Woessner, 2014). Les États-Unis, en particulier, orientent une part considérable de leur effort sécuritaire dans la RMIA vers la lutte contre les trafics (armes et drogues pour l’essentiel), ainsi que vers la prévention des flux migratoires illégaux. Ces États, principales destinations de ces flux, priorisent ainsi hautement ces menaces dans leur agenda stratégique régional et tendent à orienter l’attention des États moins développés vers ces problématiques. Ainsi, en témoigne la politique conduite par les États-Unis envers la Colombie et les États d’Amérique Centrale depuis les années 1990.

  • 10 ICC international Maritime Bureau, Piracy and Armed Robbery Against Ships, 2017 et 2018, Londres.

26Enfin, certaines menaces strictement maritimes sont peu, voire pas du tout considérées de facto par les pays moins avancés, soit à cause d’une d’absence d’intérêt, soit en raison de l’indigence des moyens disponibles, souvent à cause des deux à la fois. Ainsi, la sécurité de la navigation, la lutte contre la criminalité en mer (brigandage/piraterie) ou la prévention des risques terroristes en mer, font l’objet d’un traitement très marginal par la plupart des pays moins avancés de la région. Naturellement, cette différence de perception et les stratégies variées de traitement des menaces doivent également prendre en compte la présence dans la région d’États faillis et/ou mis au ban des nations, tels le Venezuela qui concentre 7 % des incidents criminels en mer relevés à l’échelle mondiale en 201810, ou encore certaines entités étatiques totalement déstructurées par la corruption tels le Guyana ou plusieurs États d’Amérique Centrale.

27La perception de la sécurité maritime est inégale à l’échelle de la région. Le niveau de développement et le degré d’intégration dans la mondialisation semblent déterminer une perception plus aiguë des menaces qui pèsent sur la sécurité des flux maritimes internationaux, des approvisionnements et des activités en mer à haute valeur ajoutée (tourisme, activités industrielles/pêche intensive, etc.). Cette perception est également corrélée aux capacités d’action en mer des nations concernées. Enfin, les États-Unis et les pays européens comme la France, la Grande-Bretagne et les Pays-Bas ont une perception régionale accrue des menaces liées aux trafics illicites, dont ils sont les principaux destinataires. Toutefois, les États les moins avancés et/ou émergents, tendent à développer leurs capacités de gestion de cette menace, car elle constitue chez eux également un facteur de déstabilisation (la Colombie, la République Dominicaine, ou la Jamaïque par exemple). Enfin, la gestion des risques naturels majeurs semble être un des principaux facteurs de renforcement des interactions entre acteurs de la sécurité dans la région. Elle génère de nombreux échanges : échanges d’informations (retours d’expériences, etc.), conférences régionales pluriannuelles sur le thème du HA/DR (Humanitarian Assistance and Disaster Relief), actions de formations, exercices conjoints, élaboration de procédures communes, interopérabilité et même construction d’entités de coordination régionales. Il est donc possible de parler d’une structuration d’une intégration régionale en matière de sécurité, comprise dans le sens de processus tendant à construire un système.

28Ainsi, l’espace interaméricain est un terrain privilégié pour l’étude de la construction régionale de la sécurité maritime. Les problématiques sécuritaires maritimes se manifestent à différentes échelles, que nous avons identifiées. Afin d’y faire face, on observe, sur cet espace maritime, l’élaboration de plusieurs échelles de « traitement » de ces menaces par les États et les institutions internationales.

Construction et emboîtement des échelles de la sécurité maritime

29Les recherches, observations et enquêtes de terrain réalisées montrent que les acteurs institutionnels de la sécurité maritime dans la RMIA perçoivent et construisent quatre échelles : une échelle mondiale, celle de l’élaboration de normes ; une échelle régionale, correspondant au bassin maritime concerné, où existent des organes de dialogue et sont conçues certaines réflexions stratégiques spécifiques ; une échelle subrégionale où les relations entre acteurs de la sécurité s’intensifient, apparaissent plus efficaces, et où se construisent des organes de coopération plus spécialisés. Enfin, une échelle nationale, où se structurent des perceptions des menaces et des actions très variables en fonction des acteurs observés.

L’échelle mondiale : les organisations internationales et leurs applications régionales en matière de sécurité maritime

Rôle et action des principales organisations internationales

30À la suite du naufrage du Titanic en 1912, les premières réflexions internationales dans le domaine de la sécurité de la navigation ont abouti à la signature par treize pays, sous l’égide du Royaume-Uni, de la première Convention SOLAS (Safety of Life at Sea) en 1914 (Foulquier, 2014 ; Woessner, 2014). L’effort d’élaboration de règles communes s’est ensuite poursuivi avec la création de l’Inter-gouvernemental Maritime Consultative Organization (IMCO) en 1948, chargée d’uniformiser, faire appliquer les normes de sécurité et de favoriser la libre circulation maritime.

31À partir des années 1970/80, les espaces et problématiques maritimes ont fait l’objet d’une prise en compte spécifique par les institutions internationales. Avec l’élaboration d’un droit international de la mer avec le traité dit de Montego Bay (Convention des Nations Unies sur le droit de la Mer, UNCLOS) en 1982, au moins trois grandes organisations internationales centralisent et structurent désormais les réflexions sur la gouvernance maritime au rang mondial : l’Organisation Maritime Internationale, installée à Londres, le Programme des Nations Unies pour l’Environnement (UNEP), à Nairobi, et l’Organisation des Nations unies pour l’Education, la Science et la Culture (UNESCO), à Paris.

  • 11 Sur l’ensemble de ces points, voir le chapitre très complet d’Eric Foulquier (2014).

32L’activité de l’Organisation Maritime Internationale est dédiée aux questions maritimes, tout en abordant des thématiques assez larges : essentiellement orientée vers les thèmes de la sécurité et de la sûreté, son statut lui permet de s’emparer de sujets environnementaux et économiques11.

  • 12 Site internet de l’UNESCO, rubrique de la Commission océanographique intergouvernementale

33Les deux autres organisations citées, l’UNEP et l’UNESCO, ont un rôle plus spécialisé. Depuis quelques années, l’une comme l’autre ont élargi leur champ de compétence, en mettant en place des programmes et des stratégies spécifiques concernant les mers et les océans. L’UNESCO centralise et coordonne des réflexions internationales sur la recherche scientifique et la patrimonialisation des espaces maritimes en hébergeant la Commission Océanographique Intergouvernementale (COI). Cette dernière a pour mission de « favoriser la coopération internationale et la coordination de programmes dans les domaines de la recherche et l’observation marine, la conservation et la protection des environnements marins, l’atténuation des risques, et le développement des capacités, afin de comprendre et d’assurer une gestion efficace des ressources des océans et des zones côtières »12. L’UNEP a un rôle plus opérationnel, d’abord en mettant en œuvre un programme d’action spécifiquement dédié aux espaces maritimes (« Oceans and Seas ») et des plans d’actions concrets dans trois domaines : la protection des récifs coralliens, la création d’aires marines protégées et la lutte contre la pollution marine d’origine terrestre. Les trois organisations internationales dépendent des Nations Unies (UNESCO, mais surtout OMI et UNEP) et jouent un rôle majeur et pionnier dans l’articulation des échelles de la sécurité (mondiale/régionale/locale).

Du mondial au régional : la définition régionale des espaces maritimes par les grandes organisations internationales

34En matière d’environnement, de sécurité et de sûreté maritime, l’OMI et l’UNEP ont été les premières organisations à véritablement adopter une approche régionalisée, compris ici dans le sens de découpage de l’espace (Woessner, 2014). Ont ainsi été délimitées administrativement, par ces organisations, plusieurs « mers régionales » (figure 8), afin de faciliter les retours d’expérience de terrain et améliorer les dispositions élaborées au niveau mondial.

Figure 8 : Représentation cartographique du programme de « Mers régionales » du Programme des Nations Unies pour l’Environnement (UNEP)

Figure 8 : Représentation cartographique du programme de « Mers régionales » du Programme des Nations Unies pour l’Environnement (UNEP)

Source : site internet de l’UNEP

35Toutes deux disposent de structures de coordination régionale, généralistes d’une part (Regional Coordinating Units, RCUs), et plus spécialisés sur certaines thématiques (Regional Activity Centers, RACs) d’autre part, qui veillent à mettre en application les normes et procédures internationales. Sont particulièrement concernées les régions en développement, comme c’est le cas de la Grande Région Caraïbes (WCR).

  • 13 Convention de Carthagène, consultable en ligne (http://cep.unep.org/cartagena-convention)
  • 14 Protocol Concerning Co-operation in Combating Oil Spills in the Wider Caribbean Region, consultable (...)
  • 15 Protocol Concerning Specially Protected Areas and Wildlife (SPAW) in the Wider Caribbean Region, co (...)
  • 16 Protocol Concerning Pollution from Land-Based Sources and Activities, consultable en ligne (http:// (...)

36Dans ce cadre, la région WCR est concernée par le traité de Carthagène, signé en 1983 par 25 États de la région, dont le but est de « promouvoir la protection et le développement de l’environnement maritime régional, et fournir un cadre légal au Programme Environnemental pour les Caraïbes (CEP) »13. Le centre régional du CEP (UNEP-CAR/RCU) est installé à Kingston, en Jamaïque. Ses activités sont structurées par trois protocoles. Le premier concerne la lutte régionale contre le déballastage en mer (Protocol Concerning Co-operation in Combating Oil Spills in the Wider Caribbean Region, adopté et entré en vigueur en 198614). Le second concerne les aires marines protégées et la protection de la faune (Protocol Concerning Specially Protected Areas and Wildlife (SPAW) in the Wider Caribbean Region, adopté en 199015 et entré en vigueur en 2000). Le troisième concerne la lutte contre la pollution marine d’origine terrestre (Protocol Concerning Pollution from Land-Based Sources and Activities, adopté en 1999 et entré en vigueur en 201016). Afin de mettre en œuvre ces protocoles, le CEP dispose de quatre relais régionaux spécialisés (RAC) : le premier à Curuçao (Regional Marine Pollution Emergency Information and Training Centre for the Wider Caribbean, RAC REMPEITC Caribe), le second à la Guadeloupe (SPAW-RAC, spécialisé dans la protection de biodiversité marine), le troisième à Cuba (Centre of Engineering and Environmental Management of Coasts and Bays) et l’institut des affaires maritimes, basé à Trinidad et Tobago. Dans le cadre de notre étude, le RAC REMPEITC chargé de la lutte et de la formation des acteurs contre la pollution maritime active (déballastages notamment), est l’institution la plus intéressante. Par ses fonctions et son insertion au sein du dispositif régional de l’UNEP, elle illustre l’articulation global/régional mise en œuvre par les Nations Unies (niveau mondial), acceptée, construite et adaptée par les acteurs du grand bassin maritime caribéen dans le cadre de la Convention de Carthagène et des protocoles qui lui sont liés (niveau régional). Comme on peut le voir sur la figure 9, le processus de décision fait intervenir l’ensemble des parties en créant des interactions entre un niveau décisionnel régional (COP) et des structures plus techniques et/ou subrégionalisées, voire locales (expertises).

  • 17 Fonctionnement détaillé de la Convention de Carthagène et du RCU et des RCA qui lui sont liés sur l (...)

Figure 9 : Modalités de gestion et prise de décision de la Convention de Carthagène en 201917

Figure 9 : Modalités de gestion et prise de décision de la Convention de Carthagène en 201917

Source : site internet du site institutionnel français Milieu Marin, dépendant du Ministère de la transition écologique et solidaire, 2019.

  • 18 Source : site internet de l’OMI 

37L’Organisation Maritime Internationale participe également à cette « régionalisation » de l’espace maritime mondial, en divisant le monde en cinq régions, afin d’améliorer la « programmation et la mise en œuvre de l’assistance technique à l’échelle régionale18 ». Ainsi, le Programme intégré de coopération technique (PICT) élaboré à l’échelle mondiale, annuellement ou de manière pluriannuelle, est ensuite mis en œuvre aux niveaux géographiques inférieurs en s’appuyant sur un réseau de relais régionaux. Toutefois, ce découpage géographique ne couvre qu’une portion de l’espace maritime et océanique mondial : les relais territoriaux correspondant doivent en effet orienter leur action en priorité vers les États qui pourraient rencontrer des difficultés techniques, matérielles, politiques et financières lorsqu’ils mettent en œuvre les mesures attendues. Le découpage maritime est le suivant : « Afrique », « États arabes et de la Méditerranée », « Asie et Îles du Pacifique », « Communauté d'États indépendants (CEI) et de l'Europe orientale », « Amérique latine et Caraïbes ». Ce découpage ne couvre donc pas toutes les mers du globe. La région WCR comprend donc un centre régional de l’OMI, installé à Port-of-Spain à Trinidad et Tobago. Enfin, l’OMI peut agir de manière coordonnée avec d’autres organisations internationales disposant de relais régionaux. L’OMI et l’UNEP collaborent par exemple de manière très étroite dans le fonctionnement du RAC REMPEITC, intégré dans la chaîne institutionnelle du CEP, et donc dans l’action régionale de l’UNEP.

38Cependant, dans les faits, les entretiens conduits en 2018 et 2019 et les observations réalisées sur le terrain ont mis en évidence plusieurs obstacles au bon fonctionnement de ces organisations, à l’échelle régionale.

  • 19 Entretien conduit avec le RAC/REMPEITC en Mars 2019.

39D’abord, la fragmentation de l’action des différentes institutions et agences, à cause de leur spécialisation thématique (sécurité des ports, pollution, etc.) rend parfois très difficile leur perception et la compréhension de leur action par les acteurs institutionnels nationaux de la région. Cela peut être dû à la qualité inégale de la communication des agences concernées. Ces dernières ont en effet tendance à accorder une priorité à leur action en direction des autorités des pays peu développés et moins avancés, au détriment des pays les plus avancés qui disposent en théorie de moyens et possèdent des stratégies propres pour lutter contre les menaces. Cela peut être dû aussi à l’inégale coopération de certains États et, parfois, au manque de moyens de ces agences qui ont peu ou pas d’accès à des données régionales pourtant indispensables à leur travail et à leur stratégie à long terme. En est ainsi, notamment des données sur l’actualité et sur l’évolution de la navigation dans la région, ou des statistiques sur les déballastages en mer19.

40Dans tous les cas, les instances internationales exercent une impulsion et constituent un cadre essentiel pour la conception commune des grands principes de gouvernance des espaces maritimes, notamment en ce qui concerne la réduction des menaces environnementales et techniques par des processus normatifs conçus à l’échelle mondiale. Toutefois, la littérature scientifique (Mahon et al, 2010, 2014) et l’ensemble des observateurs interrogés tendent à mettre en avant l’idée que seule l’action régionalisée peut permettre de traiter efficacement certaines problématiques maritimes, telles que les trafics illicites ou les risques climatiques et environnementaux. Les acteurs de la sécurité maritime ont donc tendance à s’appuyer sur les relais régionaux des institutions mondiales ou à créer des structures régionales ad hoc.

L’échelle régionale : la difficile construction de structures opérantes en matière d’action maritime

41Ainsi, la régionalisation des problématiques maritimes, comprise dans le sens de leur concentration spatiale, conduit les grandes organisations internationales à rapprocher du terrain des structures de coordination dans une logique « top-down ». Mais les acteurs institutionnels locaux de la sécurité maritime construisent également, de leur propre initiative, des structures régionales dans une logique « bottom-up ». Deux types de menaces en particulier accentuent le développement de ces entités : les activités criminelles et les menaces climatiques. On distingue quatre organisations strictement régionales à compétence maritime.

Les organes régionaux de dialogue

42La plus ancienne, la Conférence douanière inter-Caraïbe (CID), en anglais la Caribbean Customs Law Enforcement Council (CCLEC), a été fondée au début des années 1970. La quasi-totalité des États de la région y participe. Elle a pour principal objectif d’améliorer les échanges d’informations sur la contrebande, avec une spécialisation plus récente dans les activités criminelles liées au trafic de stupéfiants. Son action demeure toutefois orientée vers les États les moins développés, afin de les aider à « améliorer l’efficacité des administrations douanières des États membres »20.

  • 21 Entretiens conduit en Juin et Juillet 2019 à Paris et Fort de France.
  • 22 Respectivement Commandants Supérieurs des Forces armées françaises aux Antilles, de 2015 à 2017, et (...)

43Dans le domaine sécuritaire et maritime, il existe également deux importants forums de discussion réunissant la plupart des acteurs de la sécurité dans la région. Le premier est le Forum CABSEC, qui a lieu chaque année dans un des États de la RMIA (Colombie en 2020, La Barbade en 2019, Jamaïque en 2018, Panama en 2017, etc.). Organisé par une société privée britannique installée à Londres, il a pour objectif de favoriser la rencontre annuelle durant deux à trois jours des chefs d’État-major militaires, des responsables d’organisations spécialisées, d’acteurs économiques et d’ONG actifs dans la région. Bien qu’il concerne principalement la RMIA, il est ouvert à la participation d’États voisins d’Amérique du Sud (Chili, Brésil, etc.) ou du Nord (Canada). La France, le Royaume-Uni et les Pays-Bas, qui ont des emprises territoriales dans les Caraïbes, jouent un rôle majeur dans les tables rondes animant cette conférence. Le Forum CANSEC, de son côté, est organisé par le commandement continental américain SOUTHCOM et a un caractère plus technique. Seules les autorités militaires et politiques y participent. S’ils n’ont pas pour objectif de prendre des décisions, ces forums présentent l’avantage de favoriser les échanges et le partage de vue des acteurs de la région, qu’ils soient militaires ou membres d’organisations/institutions régionales ou subrégionales. Interrogés à ce sujet21, les amiraux français Coupry et Crignola22 ont confirmé l’utilité de ces conférences en permettant aux hautes autorités militaires ou civiles « de rencontrer l’ensemble de [leurs] homologues en un lieu unique chaque année ».

44Toutefois, les observations réalisées sur le terrain et les entretiens conduits dans le cadre de cette étude ont permis de souligner le caractère très « diplomatique » de ces forums. À l’exception des échanges bilatéraux qui peuvent y avoir lieu, les « sujets qui fâchent » sont traités de manière très consensuelle. Ainsi, ils ne doivent pas être compris comme de véritables organes opérationnels de planification et de prise de décision. Leur intérêt est ailleurs en favorisant notamment le dialogue multilatéral et multisectoriel (militaire/politique/ONG/acteurs privés) à l’échelle régionale.

Le JIATF-S, seule structure opérationnelle véritablement régionalisée

  • 23 États disposant d’un officier de liaison au sein de la JIATF-S : Argentine, Brésil, Canada, Chili, (...)

45Le Joint Interagency Task Force South (JIATF-S) installé à Key West présente un intérêt particulier. D’abord, en intégrant l’action de l’ensemble des agences états-uniennes compétentes sur les affaires de trafics illicites ; ensuite, et surtout, en offrant une structure de dialogue, de coopération et de coordination aux États qui souhaitent participer à son action. Ainsi, une vingtaine d’États23 de la région Caraïbe, d’Amérique du Sud et d’Europe disposent d’un officier de liaison et coopèrent concrètement sur le terrain (exercices conjoints, formations, échanges d’informations, actions coordonnées, etc.), afin d’améliorer la sécurité maritime dans la région, en luttant en particulier contre les trafics illicites. On relèvera toutefois que, dans le cadre de notre analyse, cette structure sous contrôle états-unien dispose d’un rayon d’action qui dépasse largement le cadre du bassin maritime étudié : la participation du Canada, du Chili, du Brésil, du Pérou, ou encore de l’Espagne illustre cet élargissement, donnant à cette organisation une dimension que nous qualifierons de sur-régionale, sans nécessairement atteindre une échelle continentale ou mondiale. Cette sur-régionalité dans le cas de l’action du JIATF-S a deux causes principales : d’abord, elle est subordonnée au commandement géographique américain SOUTHCOM, qui dispose d’une aire de compétence continentale (Amérique du Sud, Amérique centrale et Caraïbes) ; ensuite, l’extension géographique des flux illicites dépasse très largement les limites du bassin maritime de la RMIA. À titre d’exemple, un produit stupéfiant peut avoir pour origine une vallée péruvienne, transiter par l’Équateur, la Colombie puis le Venezuela, puis être embarqué sur un Go Fast dans le sud des Caraïbes avant d’être transbordé en mer dans l’Atlantique à destination de l’Amérique du Nord ou de l’Europe (DNRED, 2018 ; UNODC, 2019). Ainsi, pour être efficace, cette organisation doit adopter une focale d’observation et d’analyse géographiquement élargie. Si cette structure présente l’intérêt majeur d’être une véritable organisation opérationnelle, elle a certaines limites. La première est liée à l’absence de participation d’États importants de la région, comme le Venezuela pour son rôle de plateforme émettrice majeure de flux illicites, ou Cuba, en raison de son positionnement géographique central au sein du bassin étudié. De même, si le JIATF-S a pour objectif principal de coordonner l’action des forces navales de la région dans la lutte contre les trafics, celles-ci demeurent des outils régaliens par excellence, réalisant régulièrement des missions de souveraineté ne nécessitant, ou ne permettant pas un partage d’informations. Aussi, ces divergences régionales/nationales sont parfois génératrices de dysfonctionnements dans les actions conduites, comme cela a pu être constaté sur le terrain dans le cadre de cette étude.

46Ainsi, les États de ce bassin maritime construisent des structures régionales ayant pour but d’améliorer la sécurité maritime. Cependant, l’absence d’organisation politique régionale couvrant l’ensemble de la région maritime rend difficile le développement véritablement régionalisé de politiques efficaces qu’une telle organisation pourrait « porter ». Seule l’Association des États de la Caraïbes (AEC) dispose de la territorialité nécessaire et pourrait jouer ce rôle, mais il s’agit davantage d’une instance de dialogue que d’une structure décisionnelle. Par ailleurs, les importantes divergences politiques entre les États la composant, et l’absence des États-Unis parmi ses membres, limite considérablement ses capacités d’action. On l’a vu, même le JIATF-S, à ce jour l’organisme le plus opérationnel, ne représente pas l’ensemble des États de la région maritime. En revanche, au niveau inférieur, il existe des organisations subrégionales politiquement structurées et géographiquement cohérentes, capables de porter des politiques sécuritaires communes.

L’échelle subrégionale : une spécialisation subrégionale plus structurante, bien que limitée et très inégale

47La RMIA comporte plusieurs organisations politiques subrégionales, plus ou moins anciennes (Taglioni, 1997), dont les objectifs sont essentiellement économiques mais qui disposent d’organes politiques internes susceptibles de développer une coopération sécuritaire (Morris, 1994). Ainsi, l’Organisation des États de la Caraïbe occidentale (OECS) et la Communauté Caribéenne – Marché commun des Caraïbes (CARICOM) possèdent des organes de réflexion interne sur les questions maritimes. Ces organisations structurent et soutiennent politiquement deux petits organismes sécuritaires subrégionaux : le Regional Security System (RSS), et le Caribbean Disaster Emergency Management Agency (CDEMA).

48Le Regional Security System (RSS), installé à la Barbade, coordonne l’action sécuritaire de plusieurs États, avec un volet maritime (lutte contre les trafics notamment). Créé en 1982 sous l’impulsion des États-Unis en marge de l’opération sur l’île de Grenade, le RSS avait initialement pour but de protéger les institutions démocratiques des pays des Petites Antilles face aux risques de subversion ou d'invasion étrangère24. Son rôle a ensuite été élargi à la lutte contre le trafic de stupéfiants, à la protection des zones de pêche, à la lutte contre l'immigration, etc.25 (Morris, 1994). Aujourd’hui, il permet de faciliter l’interopérabilité et les actions de formation, de favoriser la coordination opérationnelle lors d’actions conjointes ponctuelles et localisées, et d’améliorer dans une certaine mesure le partage du renseignement26 27. Le CDEMA est son équivalent pour les « catastrophes naturelles »28.

49Le RSS est encadré par un traité signé en mars 1996, qui prévoit une assistance matérielle et une coopération opérationnelle entre les États membres. Il donne la possibilité aux États-parties d'entrer dans les eaux territoriales des autres États-parties, à la condition d'avoir embarqué à bord un officier de l'État concerné. La Barbade, Sainte-Lucie, Saint-Vincent, les Grenadines, Antigua et Barbuda, la Grenade, Saint Christophe et Nevis et La Dominique en sont membres. Les États-Unis, le Royaume-Uni et les Pays-Bas participent au RSS en qualité de pays associés et fournissent aux États membres une assistance en matière de logistique, d'équipement et de formation. Surtout, ils contribuent à son financement.

  • 29 L’article 17 de cette convention fixe les règles internationales et conditions d’intervention encad (...)

50Cette coopération subrégionale établie de longue date a été complétée en 2003 par la signature de l’accord de San José, entré en vigueur en 2008, multipliant les possibilités de coopérations régionales existantes. Ce document présente trois intérêts majeurs. Il définit dans son préambule son champ d’application géographique : « le Golfe du Mexique, la mer des Caraïbes et l'océan Atlantique à l'ouest du méridien de longitude 45 degrés ouest, au nord de la latitude 0 (Équateur) et au sud de la latitude 30 degrés nord, à l'exception de la mer territoriale des États non parties au présent accord » (Sénat, 2005), lui permettant ainsi, en théorie, d’agir à l’échelle de la région maritime. Il améliore les dispositifs existants en permettant « une accélération des procédures d'autorisation d'entrée dans les eaux territoriales, les ports et les aéroports pour les bâtiments et aéronefs ainsi que pour les agents des autres parties, une amélioration de la coordination entre services répressifs, une coopération renforcée en matière de formation » (Sénat, 2005). Comme le soulignent les différents interlocuteurs rencontrés au cours de cette étude, ainsi que le rapport du Sénat de 2005 à son propos, ce traité est une déclinaison au niveau régional et subrégional de l’article 17 de la Convention des Nations Unies contre les trafics illicites de narcotiques, drogues et substances psychotiques, signée à Vienne en 1988 (dite « Convention de Vienne »)29. Son efficacité demeure toutefois limitée à cause du faible nombre de signataires, dispersés dans toute la région : Costa Rica, République dominicaine, France, Guatemala, Haïti, Honduras, Jamaïque, Pays-Bas, Nicaragua, États-Unis (2003), Belize (2004), Royaume-Uni (2005) et Panama (2017).

51Malgré la grande visibilité de ces organismes subrégionaux dans les institutions et forum internationaux, nos observations sur le terrain ont mis en évidence leur manque de moyen et leur faible capacité opérationnelle. Leur efficacité demeure donc limitée : ils sont capables de conduire des opérations mineures à l’échelle régionale et de mettre en œuvre des actions de formation, des exercices et des instances de dialogue. Toutefois, leur envergure et leurs capacités ne leur permettent pas de conduire des actions militaires de haute intensité, ou de répondre de manière autonome en urgence à une catastrophe naturelle majeure. Ils ont besoin du soutien des grandes nations développées et/ou d’organisations internationales. Aussi, certains interlocuteurs ont parfois parlé de « coquilles vides » à leur égard. Toutefois, lors d’un entretien conduit en juillet 2019, un responsable militaire de très haut niveau soulignait que ces organismes avaient tout de même « un mérite fondamental, celui d’exister ». Il reconnaissait ainsi l’utilité, pour les acteurs institutionnels de la région, de disposer de structures sécuritaires intégrées à différentes échelles.

Conclusion - La sécurité maritime dans le Grand Bassin Caraïbes et ses approches océaniques : un vecteur entravé d’intégration régionale

52À l’issue de cette étude conduite sur la Région Maritime Interaméricaine, quatre enseignements principaux peuvent être dégagés.

53Premièrement, l’analyse réalisée a mis en évidence les manifestations spatiales régionales et sub-régionales des menaces maritimes, établissant ainsi des échelles de l’insécurité préexistantes à la construction de systèmes et structures pour les traiter. Il a été montré que les acteurs étatiques de la sécurité s’y adaptaient partiellement pour élaborer des politiques de réponse à ces menaces, mais que le découpage de ces échelles de la sécurité ne pouvait pas toujours y correspondre. Il a ainsi été souligné une perception d’une certaine communauté de destin face aux problématiques sécuritaires maritimes à l’échelle de la région maritime concernée, notamment en matière de catastrophes naturelles, ainsi que de lutte contre les trafics illicites moyennant quelques exceptions (Venezuela, par exemple). La perception des menaces concernant la sécurité de la navigation semble, en revanche, bien plus hétérogène d’un État à l’autre généralement pour des questions de moyens et d’intérêt.

54Deuxièmement, en termes d’efficacité des choix d’échelle de traitement des menaces, si l’échelle régionale semble très pertinente pour structurer des stratégies, mettre en commun des moyens et limiter les risques de conflits opérationnels entre acteurs, l’échelle subrégionale semble mieux adaptée pour la gestion de certaines problématiques plus spécialisées et/ou plus concentrées géographiquement. Il en est ainsi, par exemple, de la problématique des Sargasses, qui concerne davantage l’est de la RMIA que le reste de la région. L’existence d’organismes subrégionaux comme le RSS n’est donc en rien contradictoire avec des dispositifs intervenant à une échelle plus large, comme le JIATF-S. Bien au contraire, ces différents organismes paraissent pleinement complémentaires. Les observations réalisées ont ainsi permis de souligner le nécessaire renforcement de l’intégration politique régionale en matière de gestion des problématiques sécuritaires maritimes. En effet, par définition, aucune menace maritime ne peut être efficacement traitée par un État seul, quels que soient ses moyens et sa puissance structurelle. Ces différentes échelles établies « dialoguent » (dans le sens « interagissent ») entre elles et parfois s’emboitent (Miller, 1994), lors de la mise en œuvre de certaines actions, comme l’illustre la figure 10.

Figure 10 : Illustration d’un processus d’action régional multi-échelle tel qu’observé lors des enquêtes conduites

Figure 10 : Illustration d’un processus d’action régional multi-échelle tel qu’observé lors des enquêtes conduites

Un processus similaire peut s’appliquer pour la gestion post-catastrophe d’un événement climatique majeur

Conception S. Domergue, 2020

  • 30 Tel est le cas par exemple des États-Unis qui, par le biais du JIAT-S, ont délégué une partie de la (...)

55Troisièmement, l’action volontariste régionale de certains États est apparue fondamentale en matière de construction régionale, et/ou subrégionale de la sécurité maritime. Dans la pratique, les grandes nations maritimes demeurent les principaux vecteurs d’impulsion de l’intégration en fournissant aide, conseil, matériel, et surtout financements dans le but d’inciter les petits États de la région à défragmenter leurs actions sécuritaires, notamment à l’échelle subrégionale. En effet, ces organismes sous-régionaux permettent aux États-Unis et aux principaux pays européens (France, Grande-Bretagne, Pays-Bas) d’organiser leur périphérie : d’une part en délégant/sous-traitant certaines activités, zones de surveillances, etc.30, d’autre part en facilitant l’émergence d’interlocuteurs uniques afin d’améliorer l’efficience des actions/stratégies conduites. Le RSS en est l’une des illustrations les plus significatives.

56Toutefois, le quatrième enseignement de cette étude nous invite à relever que le prisme national en matière maritime demeure prégnant, et potentiellement problématique. Sans volonté de coopération ou d’intégration, l’hyper-fragmentation territoriale de l’espace maritime de la WCR, en particulier dans sa portion orientale (Taglioni, 1997), constitue un facteur d’aggravation de certains risques. Ainsi, se créent parfois des « trous noirs » en matière de renseignement au sein de certaines eaux territoriales, dans lesquelles les acteurs régionaux de la sécurité ne peuvent agir : absence d’accords juridiques permettant par exemple la poursuite d’un go-fast dans les eaux territoriales d’un État insulaire, nombreux problèmes juridiques complexes et multidimensionnels entravant les actions de coopération, difficultés juridiques pour le redéploiement rapide et imprévu d’un moyen militaire sur l’autre façade de l’arc antillais devant transiter par des eaux territoriales, etc. Ces absences de coopération de certains États, par manque de moyens (exemple de Sainte Lucie, Grenade, etc.), d’intérêt ou de volonté politique claire (Saint Vincent et les Grenadines, Venezuela, etc.) provoquent des « trous dans la raquette », facilitant par exemple des cinématiques d’évitement de la part des trafiquants ou réduisant les opportunités de renseignement comme l’ont très explicitement et concrètement mis en évidence les observations opérationnelles de terrain et entretiens conduits sur place. Par ailleurs, l’articulation entre priorité de sécurité nationale et sécurité régionale peut parfois poser problème (Valantin, 2013) : en 2019, une frégate européenne et une états-unienne se sont rencontrées dans le Nord de l’Arc Antillais, sans qu’aucune des deux n’ait été préalablement prévenue de la présence de l’autre. L’absence de communication en raison de la nature « nationale » de la mission des deux navires a créé une situation de conflit opérationnel, compromettant la bonne réalisation des objectifs de chacun. Ainsi, la fragmentation politique de l’espace maritime apparaît comme un facteur d’insécurité, a minima en développant des carences opérationnelles en matière d’anticipation ou en pénalisant certaines opérations, au pire en contribuant à développer la vulnérabilité à certains risques.

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Notes

1 À partir d’entretiens réalisés sur le terrain en juillet 2019.

2 https://www.sargassum2019.com/

3 Définition de « Sécurité maritime » sur le site de l’IMO (http://www.imo.org/fr/OurWork/Safety/pages/Default.aspx)

4 Définition de la « Sûreté maritime » sur le site de l’IMO (http://www.imo.org/fr/OurWork/Security/Pages/MaritimeSecurity.aspx)

5 Base de données statistiques de l’IMO, consultée en février 2020 (https://gisis.imo.org/Public/MCI/Default.aspx)

6 Comme constaté par ailleurs par Eric Frécon dans ses travaux, entre autres, sur l’Asie du Sud-Est (Frécon, 2009, 2011)

7 Site internet de la NOAA : https://coast.noaa.gov/hurricanes/ où ont été collectées ces données en février 2020.

8 Entretiens conduits sur le terrain entre mars 2019 et février 2020 à Paris, Bridgetown et Fort de France, ainsi que Miami et Londres (entretiens à distance).

9 En particulier, la conférence annuelle sur la sécurité régionale CABSEC-SAMSEC en Mars 2019 à Bridgetown.

10 ICC international Maritime Bureau, Piracy and Armed Robbery Against Ships, 2017 et 2018, Londres.

11 Sur l’ensemble de ces points, voir le chapitre très complet d’Eric Foulquier (2014).

12 Site internet de l’UNESCO, rubrique de la Commission océanographique intergouvernementale

(http://www.unesco.org/new/fr/natural-sciences/ioc-oceans/about-us/)

13 Convention de Carthagène, consultable en ligne (http://cep.unep.org/cartagena-convention)

14 Protocol Concerning Co-operation in Combating Oil Spills in the Wider Caribbean Region, consultable en ligne (http://cep.unep.org/cartagena-convention/oil-spills-protocol)

15 Protocol Concerning Specially Protected Areas and Wildlife (SPAW) in the Wider Caribbean Region, consultable en ligne (http://cep.unep.org/cartagena-convention/spaw-protocol)

16 Protocol Concerning Pollution from Land-Based Sources and Activities, consultable en ligne (http://cep.unep.org/cartagena-convention/lbs-protocol/protocol-concerning-pollution-from-land-based-sources-and-activities)

17 Fonctionnement détaillé de la Convention de Carthagène et du RCU et des RCA qui lui sont liés sur la rubrique idoine du site Milieumarinfrance.fr (https://www.milieumarinfrance.fr/Nos-rubriques/Cadre-reglementaire/Conventions-des-mers-regionales/Convention-de-Carthagene)

18 Source : site internet de l’OMI 

(http://www.imo.org/fr/OurWork/TechnicalCooperation/GeographicalCoverage/Pages/Default.aspx)

19 Entretien conduit avec le RAC/REMPEITC en Mars 2019.

20 Source : site internet du CCLEC (https://www.cclec.org/about-us/mission-and-objectives/)

21 Entretiens conduit en Juin et Juillet 2019 à Paris et Fort de France.

22 Respectivement Commandants Supérieurs des Forces armées françaises aux Antilles, de 2015 à 2017, et de 2017 à 2019

23 États disposant d’un officier de liaison au sein de la JIATF-S : Argentine, Brésil, Canada, Chili, Colombie, Costa Rica, République Dominicaine, Equateur, Salvador, France, Guatemala, Honduras, Jamaïque, Mexique, Pays Bas, Panama, Pérou, Espagne, Trinidad et Tobago, Royaume Uni.

24 http://www.senat.fr/rap/l04-373/l04-3731.html

25 https://www.rss.org.bb/operations/

26 Renseignement collecté dans le cadre d’une coopération avec le JIATF-S par exemple.

27 Entretiens conduits à la Barbade au printemps 2019, analysés, enrichis et mis en perspective au cours d’autres entretiens auprès de divers interlocuteurs militaires européens et sud et nord-américains de haut niveau.

28 https://www.cdema.org/

29 L’article 17 de cette convention fixe les règles internationales et conditions d’intervention encadrant les actions de lutte contre ces trafics en mer.

30 Tel est le cas par exemple des États-Unis qui, par le biais du JIAT-S, ont délégué une partie de la surveillance de la zone orientale de la RMIA à la France, en lui confiant la responsabilité du Task Group 4.6 structurant cette partie de la région, reconnaissant à cette occasion l’engagement permanent des moyens français en mer des Caraïbes.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : densité du trafic maritime et représentation graphique simplifiée des appellations « Région maritime interaméricaine » (RMIA) et « Grande Région Caraïbes » (WCR)
Légende Les types de navires répertoriés sont les cargos (tous types), tankers (tous types), navires de passagers, navires à haute vélocité, remorqueurs et navires de servitude, pêche et plaisance. Lecture : sur les tracés bleu, la densité du trafic maritime est d’environ 1 000 navigations/95km²/an, soit un passage moyen d’environ 1 navire toutes les trois heures sur une portion de 1km².Sur les portions tracées en rouge écarlate, la densité du trafic maritime est, par endroits, supérieure à 625 000 navigations/95km²/an, soit un passage moyen d’environ 22 navires par heure sur une portion de 1km².
Crédits S.Domergue, (source : Marine Traffic), Janvier 2020
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/35486/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 892k
Titre Figure 2 : représentation schématique des larges écosystèmes marins (LMEs) caribéens et nord-brésiliens, définis par cohérence environnementale
Crédits Source : Debels et al, 2016
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/35486/img-2.png
Fichier image/png, 139k
Titre Figure 3 : Matrice de la sécurité maritime
Crédits Bueger, 2015
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/35486/img-3.png
Fichier image/png, 87k
Titre Figure 4 : Typologie simplifiée et panorama des principales menaces maritimes actives dans la RMIA
Crédits Conception S. Domergue, 2020, à partir des recherches réalisées pour cette étude
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/35486/img-4.png
Fichier image/png, 53k
Titre Figure 6 : Cinématique des principaux ouragans ayant frappé la région entre 2000 et 2020
Légende Lecture : les cyclones de catégorie 5 (H5) sont figurés en violet, de catégorie 4 (H4) en rose, de catégorie 3 (H3 en rouge), de catégorie 2 (H2) en orange, de catégorie 1 (H1) en jaune, les tempêtes tropicales en vert, les dépressions tropicales en bleu, et les phénomènes climatologiques extratropicaux en gris.
Crédits Source: US National Oceanic and Atmospheric Administration7.
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/35486/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 720k
Titre Figure 7 : Activité maritime suspecte, cartographiée par US SOUTHCOM en 2014
Crédits Source ouverte, 2014
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/35486/img-6.png
Fichier image/png, 1,5M
Titre Figure 8 : Représentation cartographique du programme de « Mers régionales » du Programme des Nations Unies pour l’Environnement (UNEP)
Crédits Source : site internet de l’UNEP
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/35486/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 68k
Titre Figure 9 : Modalités de gestion et prise de décision de la Convention de Carthagène en 201917
Crédits Source : site internet du site institutionnel français Milieu Marin, dépendant du Ministère de la transition écologique et solidaire, 2019.
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/35486/img-8.png
Fichier image/png, 37k
Titre Figure 10 : Illustration d’un processus d’action régional multi-échelle tel qu’observé lors des enquêtes conduites
Légende Un processus similaire peut s’appliquer pour la gestion post-catastrophe d’un événement climatique majeur
Crédits Conception S. Domergue, 2020
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/35486/img-9.png
Fichier image/png, 84k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Sylvain Domergue, « La construction des échelles de la sécurité maritime dans un contexte d’intégration régionale : le cas de la grande région Caraïbes et ses façades Atlantique et Pacifique », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Espace, Société, Territoire, document 955, mis en ligne le 07 octobre 2020, consulté le 31 octobre 2020. URL : http://journals.openedition.org/cybergeo/35486 ; DOI : https://doi.org/10.4000/cybergeo.35486

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Auteur

Sylvain Domergue

Agrégé et doctorant en géographie, Universités Paris 1 Panthéon-Sorbonne et Laval. UMR8586 CNRS-PRODIG, France
Chargé d’enseignement à Sciences Po Bordeaux
sylvain.domergue@scpobx.fr

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