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2020
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Politique de conservation de la biodiversité et d'aménagement du territoire : état de l'art sur la mise en œuvre de la Trame verte et bleue en France

Biodiversity conservation and land use public policy: a review of the implementation of the Green and Blue Infrastructure in France
Política de conversación de la biodiversidad y ordenamiento territorial : estado del arte en la implementación de infraestructura verde y azul en Francia
Julie Delclaux et Philippe Fleury

Résumés

En France, la politique Trame verte et bleue (TVB) vise à enrayer la perte de biodiversité en participant à la préservation, à la gestion et à la remise en bon état des continuités écologiques. En nous appuyant sur une revue de la littérature scientifique et technique, nous questionnons la mise en œuvre de la TVB autour de quatre thèmes : les concepts de l’écologie du paysage sur lesquels elle s’appuie, la cohérence entre ses différentes échelles de mise en œuvre, sa gouvernance et enfin son insertion dans le paysage politique environnemental. La mise en politique de concepts de l’écologie du paysage par la TVB a permis de revisiter ces concepts et de faire émerger le besoin de nouveaux outils et connaissances. Aux différentes échelles, du national au local, la traduction de la TVB s’avère variable. Plusieurs difficultés sont soulevées dans sa mise en œuvre : (1) caractère peu opérationnel d’une approche zonale pour caractériser des corridors qui sont par nature réticulaires et même mouvants, (2) articulation des échelles qui peine à garantir une cohérence régionale, (3) modalités de gouvernance ayant encore souvent du mal à impliquer les acteurs non techniques et la société civile et (4) données lacunaires pour identifier les continuités. La mise en œuvre de la TVB se fait de plus en plus dans une perspective multifonctionnelle, associant enjeux écologiques, paysagers et de développement. De même, elle est progressivement mise en perspective avec d’autres politiques environnementales comme la doctrine « éviter, réduire, compenser ».

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Texte intégral

Ce travail bénéficie du cofinancement de l’Union Européenne dans le cadre du fonds Feder (Fonds européen de développement régional) et de celui de la Région Auvergne-Rhône-Alpes. Il s’inscrit dans un programme thématique de mise en œuvre du SRCE Rhône-Alpes consacré à l’amélioration de la connaissance sur la perméabilité écologique des espaces agricoles.

Introduction

  • 1 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (Grenelle II).

1La politique Trame verte et bleue (TVB) est une stratégie française issue du Grenelle de l'environnement de 2007. Elle a pour objectif d'enrayer la perte de biodiversité par la préservation, la gestion et la remise en bon état des continuités écologiques qui permettent aux espèces de circuler et d’interagir. L’inscription de la TVB dans le Code de l’environnement et de l’urbanisme1 fait de cette stratégie une politique hybride de conservation de la biodiversité et d’aménagement du territoire. La TVB codifie en effet la prise en compte des continuités écologiques dans les documents d’urbanisme et de planification.

2La stratégie TVB existe depuis une dizaine d’années et les récentes évolutions législatives la concernant forment un contexte opportun pour explorer les enseignements scientifiques et appliqués qu’offre sa mise en œuvre dans les territoires français. Nous proposons dans cet article de porter un regard sur l’objet politique et opérationnel que représente la politique TVB, en interrogeant sa mise en œuvre. L’élaboration et la mise en œuvre de la stratégie TVB se traduisent par la mise en relation d’acteurs variés et sa confrontation à des situations complexes, où les processus écologiques comme sociaux sont eux aussi éminemment variables. La mise en action de la TVB fait non seulement émerger de nouvelles dynamiques, mais elle transforme également scientifiquement et socialement les concepts écologiques qui la fondent. La stratégie TVB comme ses concepts fondateurs ne font pas que se diffuser, ils sont réinterprétés, revisités, mis en perspective avec d’autres politiques environnementales et doivent faire avec les réalités sociales et écologiques diverses. Nous serons particulièrement attentifs aux traductions dans l’action de ces interactions entre science et politique.

  • 2 De nombreuses informations sont disponibles dans le Centre de ressources Trame verte et bleue qui p (...)
  • 3 Sur ce point voir par exemple dans Cybergeo : Liénard, Clergeau, 2011 ; Locquet, Clauzel, 2018 ; Cl (...)

3Pour construire notre propos, nous nous appuyons sur une revue de la littérature scientifique et technique française ciblant la politique TVB. Nous avons recherché les publications (articles, thèses, rapports scientifiques) comprenant les termes "Trame verte et bleue" dans OpenEdition Search et Google Scholar (figure 1). Nous avons utilisé cette deuxième entrée afin d’opérer la recherche sur les thèses et les rapports techniques, dans le but d’enrichir notre regard sur l’opérationnalisation de la TVB2. Au sein de ce corpus de quatre-vingt-dix publications, nous avons sélectionné celles traitant de la mise en œuvre de la politique (une cinquantaine) et mis de côté les publications méthodologiques concernant l’identification et la modélisation spatiale des trames3. Parmi les publications retenues, celles provenant de revues scientifiques sont majoritairement issues de quatre revues qui abordent, dans un champ disciplinaire majoritairement géographique, les thèmes de l'aménagement, du développement durable, du territoire, de l'environnement et de l'espace : Sciences eaux & Territoire, Développement durable et territoires, VertigO et Cybergeo.

Figure 1 : Évolution du nombre de publications francophones sur la "Trame verte et bleue" entre 2008 et 2018

Figure 1 : Évolution du nombre de publications francophones sur la "Trame verte et bleue" entre 2008 et 2018

Réalisation : Delclaux, 2020

4Nous débutons cet article par une présentation des concepts de l’écologie du paysage sur lesquels la TVB s’appuie et la façon dont ceux-ci sont revisités par les acteurs locaux, en particulier dans l’étape de la cartographie. Nous faisons ensuite le point sur la mise en œuvre de cette politique en insistant sur l’évaluation que font les publications analysées de la cohérence entre différentes échelles, du niveau national au niveau local. De plus, nous abordons la gouvernance et les modalités d’implication des acteurs, thèmes d’importance car la TVB concerne les espaces de nature ordinaire et invite à une mobilisation large. Enfin, dans sa mise en œuvre, la TVB évolue de par son insertion dans un paysage politique et environnemental complexe, et nous questionnons les chemins qu’elle semble emprunter pour l’avenir.

Traduction opérationnelle d’un concept de l’écologie du paysage : quand science et politique se répondent

Du modèle matrice-tache-corridor aux continuités écologiques

5La TVB s'appuie sur le modèle écologique matrice-tache-corridor (Forman, Godron, 1986) représentant le paysage selon trois composantes (figure 2) : (1) la matrice est l’élément dominant du paysage, elle présente une certaine uniformité d’occupation du sol et est considérée comme neutre ou hostile, (2) les taches sont des éléments surfaciques, isolés, non linéaires et différents des matrices dans lesquelles elles s’insèrent, elles constituent des habitats pour les espèces animales ou végétales, enfin, (3) les corridors sont des éléments linéaires du paysage ayant plusieurs rôles dont ceux de conduit qui favorise le mouvement, ou de barrière qui le limite (Burel, Baudry, 1999).

Figure 2 : Modèle matrice-tache-corridor

Figure 2 : Modèle matrice-tache-corridor

Réalisation : Delclaux, 2020.

Source : Burel, Baudry, 1999 ; Bennett, 2003.

6De ces travaux de l’écologie du paysage, la TVB propose une traduction opérationnelle (figure 3). Pour cela, elle privilégie un regard centré sur les espèces et leurs déplacements et définit les continuités écologiques comme l’ensemble des réservoirs de biodiversité et des corridors écologiques (Allag-Dhuisme, Amsallem, et al., 2010). Les réservoirs correspondent aux tâches, ces espaces où la biodiversité est considérée comme la plus riche et où les espèces réalisent l’ensemble de leur cycle de vie. Les corridors relient les réservoirs et sont ici définis comme les voies de déplacement empruntées par la faune et la flore (Allag-Dhuisme, Amsallem, et al., 2010). Ils sont donc approchés à travers leur seul rôle de conduit (Bennett, 2003). La matrice a, quant à elle, disparue mais la TVB propose, comme éléments secondaires, des zones tampons, qui sont définies comme des espaces autour des réservoirs et des corridors qui les préservent des influences extérieures négatives. La TVB redéfinit donc ces concepts scientifiques, simplifiant de fait la richesse de certaines nuances pour les inscrire dans une démarche opérationnelle. La TVB est dès ce stade le produit d’interactions entre science, société et politique.

Figure 3 : Traduction opérationnelle du modèle matrice-tache-corridor dans la politique TVB

Figure 3 : Traduction opérationnelle du modèle matrice-tache-corridor dans la politique TVB

Source : Allag-Dhuisme, Amsallem, et al., 2010

7Afin de prendre en compte la diversité des milieux présents sur un territoire, la TVB propose de distinguer des sous-trames, c'est-à-dire "l’ensemble des espaces constitués par un même type de milieu (forêt, zone humide ou pelouse calcicole...) et le réseau que constituent ces espaces plus ou moins connectés." (Allag-Dhuisme, Amsallem, et al., 2010). La compilation de chaque sous-trame composée de ses réservoirs et corridors spécifiques constitue la trame verte et bleue.

8Dans sa mise en œuvre, la TVB a embelli son nuancier de nouvelles couleurs selon les enjeux spécifiques rencontrés dans les territoires. On peut citer par exemple la trame turquoise relative aux ripisylves qui mélange les enjeux aquatiques et terrestres, la trame orange concernant les pelouses et coteaux secs, ou la trame brune qui s'intéresse au sol et au réseau écologique en profondeur des bactéries, invertébrés, mammifères ou champignons. La trame jaune, quant à elle, qualifie les zones agricoles, reconnues pour leur qualité écologique (Vanpeene, Plissonneau, 2013) ou au contraire considérées comme imperméables aux déplacements des espèces (Fleury, Delclaux, Guisepelli, Heinisch, 2017). En milieu urbain, on parle le plus souvent simplement de trame verte, montrant par là même son rôle multifonctionnel, à la fois écologique mais aussi élément de verdissement de la politique de la ville (Demailly, Raymond, Riboulot-Chetrit, Simon, 2016 ; Linglart, Morin, Paris, Clergeau, 2016).

9La trame noire, concernant la pollution lumineuse, est également en forte émergence (Sordello et al., 2018). Au-delà des couleurs, les continuités écologiques s'enrichissent de dimensions plus immatérielles : la trame marine et les continuités en mer, la trame aérienne où les lignes électriques et les éoliennes constituent des obstacles aux déplacements, ou encore la trame de quiétude relative à la pollution sonore, chimique et aux ondes électromagnétiques. Ainsi, la TVB a permis la confrontation au terrain de concepts issus de l’écologie du paysage et contribue ainsi à l’émergence de nouveaux champs de recherche et à l’évolution du concept de réseau écologique.

Cartographier et faire avec des données lacunaires

  • 4 Le Comité opérationnel (COMOP TVB) national a proposé le socle législatif et le cadre opérationnel (...)

10Chaque échelle d’application de la TVB comprend une traduction cartographique des éléments constituant les continuités écologiques. À l’échelle régionale, l’atlas du Schéma Régional de Cohérence Ecologique (SRCE) cartographie au 1/100.000e les trames écologiques, les réservoirs, les corridors et les obstacles à la circulation des espèces. Chaque région possédant son propre contexte socio-écologique, le Comité opérationnel TVB4 n’a pas souhaité imposer une méthode unique de définition des trames, tant que sont respectés des critères de cohérence nationale (Allag-Dhuisme, Amsallem, et al., 2010). L’analyse comparative des méthodes d’élaboration des TVB régionales montre donc des approches méthodologiques variées (Amsallem, Deshayes, Bonnevialle, 2010). Dans un premier temps, l'identification des réservoirs de biodiversité de chaque sous-trame repose sur trois types d'information : les zonages d'inventaires réglementaires, de gestion ou de préservation, comme les zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) ou les sites Natura 2000 ; la présence d'espèces et/ou d'habitats issus des données naturalistes ; et l'évaluation de la qualité des milieux fondée par exemple sur leur perméabilité potentielle. Dans un deuxième temps, la détermination des corridors de chaque sous-trame s’appuie sur les outils des systèmes d’information géographique (SIG) : analyse de perméabilité des milieux, méthode de dilatation-érosion, et plus rarement modélisation issue de la théorie des graphes (Vanpeene-Bruhier, Amsallem, 2014). À l’échelle locale, le schéma de cohérence territoriale (SCoT) précise les orientations générales en matière de TVB, les préconisations et recommandations associées et cartographie les trames écologiques du territoire au 1/25.000e ou au 1/50.000e. Les méthodes employées pour l’identification et la cartographie des réservoirs et des corridors sont similaires à celles utilisées dans les SRCE, s’appuyant sur l’utilisation de SIG (dilatation-érosion, perméabilité) ou l’interprétation visuelle (François, Amsallem, Deshayes, 2010).

11Ces méthodes et outils, fondés sur une approche éco-géographique, sont mobilisés à défaut d'observations exhaustives de terrain du fait de la superficie importante des zones étudiées, des difficultés d'accès à des données de terrain ou encore des obligations liées au calendrier des projets. Que ce soit pour les continuités régionales ou locales, la cartographie s’est donc souvent appuyée sur les bases de données géographiques à large échelle, en particulier celles relatives à l’occupation du sol. Cette approche permet de couvrir de grandes surfaces et d’avoir accès à des données normalisées nécessaires à la cartographie des continuités régionales. Cependant, elle possède comme limite à l’échelle locale, si elle est seule à être mobilisée, de ne pas prendre en compte la finesse des paysages étudiés. En effet, au sein des bases de données nationales ou supranationales, les catégories d'occupation du sol peuvent ne pas toujours correspondre à la même réalité. De plus, certains milieux de surface modeste ou les petits éléments du paysage, comme les haies, les bosquets, les mares ou les arbres isolés, jouant pourtant un rôle essentiel dans les continuités écologiques, se révèlent peu pris en compte dans les bases de données (Maire et al., 2012). Au-delà de leur intérêt écologique, la diversité de ces petits éléments paysagers naturels ou anthropisés reflète également la diversité des pratiques locales. La mise en œuvre de la TVB met donc en lumière des besoins techniques et opérationnels, en particulier à l’échelle locale, et de par l’expérience acquise sur le terrain, elle amène à enrichir les regards méthodologiques posés sur le réseau écologique.

Mise en œuvre de la politique Trame verte et bleue : des orientations nationales à une diversité de prises en compte

Un état d’avancement inégal en France métropolitaine

12La politique TVB repose sur un emboîtement d'échelles (figure 4). Au niveau national, un document cadre, les Orientations Nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques (ONTVB), définit les enjeux nationaux et transfrontaliers. À l'échelle régionale, le SRCE identifie le maillage d'espaces ou de milieux nécessaires au fonctionnement et à la diversité des habitats ainsi qu'aux cycles de vie des espèces. À l'échelle infrarégionale, au-delà de la prise en compte des continuités écologiques dans les études d'impact des projets d'aménagement, la TVB est prise en compte via le SRCE dans les documents de planification comme les schémas de cohérence territoriale (SCoT), les plans locaux d'urbanisme (PLU) et les plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi).

13Ces échelles sont reliées par des relations juridiques d'opposabilité plus ou moins contraignantes : la compatibilité plus exigeante implique de respecter l’esprit de la règle, et la prise en compte induit de ne pas s’écarter de la règle. Les documents de planification et les projets de l’État doivent être compatibles avec les orientations nationales. Le SCoT, ou le PLU(i) en cas d’absence de SCoT, prennent en compte le SRCE, de la même manière que celui-ci prend en compte les ONTVB. Cette traduction réglementaire fait de la TVB une politique hybride rendant possible une écologisation des politiques d'aménagement.

Figure 4 : Articulation juridique de la Trame verte et bleue

Figure 4 : Articulation juridique de la Trame verte et bleue

Réalisation : Delclaux, 2020

14En termes d’avancement, si la création des SRCE était initialement prévue pour 2012, il a fallu attendre 2013 pour que le premier schéma, celui de la région Île-de-France, soit approuvé. Par la suite, sept SRCE sont approuvés en 2014 et onze en 2015. Seules trois régions de l’ancien découpage n’ont pas de SRCE, suite à une annulation (Aquitaine et Nord-Pas-de-Calais) ou à une non approbation (Picardie). L’annulation du SRCE Nord-Pas-de-Calais est due à une opposition des acteurs du monde agricole (Vanpeene, Amsallem, Sordello, Billon, 2018), ce qui dévoile les difficultés que peut engendrer la prise en compte des continuités écologiques.

  • 5 Cela correspond à 316 SCoT. En parallèle, 153 SCoT sont en cours ou en projet. Source : SCoT : bila (...)

15À l’échelle locale, moins de la moitié du territoire national est actuellement couvert par des SCoT approuvés ou en révision5. De plus, l’analyse de la dynamique temporelle des SCoT dévoile que les zones urbaines sont plus avancées que les zones rurales (Canard, 2016). Parmi ces SCoT, seuls ceux approuvés ou en révision depuis la loi Grenelle II doivent intégrer la TVB. Au 1er janvier 2018, ces SCoT "Grenelle" ne représentent que la moitié des SCoT approuvés et couvrent en particulier la Bretagne, les Pays de la Loire, les Hauts-de-France et l’ancienne région Rhône-Alpes. L’avancement inégal des SCoT et le nombre encore faible de ceux "Grenelle" demeurent une difficulté majeure pour la mise en œuvre de la TVB à l’échelle locale (Canard, 2016 ; Cormier, Lajartre, Carcaud, 2010).

16Enfin, les régions ont également mobilisé des fonds pour mettre en œuvre des actions concrètes localement, en ciblant parfois des secteurs à enjeux (Vanpeene, Amsallem, Sordello, Billon, 2018). Par exemple, certaines régions ont financé des outils contractuels afin d'étudier ou de restaurer le réseau écologique à l'échelle d'un territoire. C'est le cas de la région Bretagne qui a développé des contrats nature "Trame verte et bleue", de la région Pays de la Loire avec des "contrats nature", et de la région Auvergne-Rhône-Alpes à travers des "contrats verts et bleus".

Une difficile souplesse des documents d’urbanisme

17À l’échelle locale, les PLU(i) identifient les enjeux relatifs aux continuités écologiques communales. Au-delà de la définition d’orientations générales sur la préservation ou la restauration des continuités écologiques, les PLU(i) peuvent préciser les différents types de zones (agricoles A, naturelles N, etc.) par des indices spécifiques aux éléments de la TVB, permettant ainsi de moduler les règles de construction (Cormerais-Thomin, Bertrand, 2013). Mais d’une façon générale, la prise en compte des continuités locales s’appuie sur une approche zonale peu opérationnelle. Si la transcription dans les documents d'urbanisme des réservoirs de biodiversité est facilitée techniquement par leur assimilation à des périmètres de protection relativement stables dans le temps, celle des corridors est plus problématique. En effet, les corridors relèvent d'un phénomène dynamique, dont le raisonnement spatial n'est plus zonal mais réticulaire (Debray, 2016). À l’épreuve du terrain, le type de protection dont doivent bénéficier les corridors interroge donc, entre protection normative pérenne avec délimitation spatiale précise ou régime de protection flexible du fait de l’instabilité des processus écologiques et humains (Bonnin, 2006). De même, la limitation aux réservoirs et corridors écologiques ne nous semble pas permettre de prendre en compte les zones ne répondant pas de ces éléments, mais qui pourtant participent aux fonctionnalités et aux trames écologiques de la commune, par exemple certains espaces agricoles (Heinisch, Fleury, Sarrazin, 2018).

18L’analyse de la prise en compte de la TVB dans les PLU révèle d’autres difficultés. Dans une approche centrée sur la maîtrise de l’étalement urbain, la prise en compte de la TVB dans les documents d'urbanisme peut relever davantage d'une volonté de réduire la consommation du foncier que de la protection au sens strict des continuités écologiques (Debray, 2016). De plus, à l’épreuve du terrain, l'identification des trames s'adapte dans certains cas aux aménagements prévus plutôt que l'inverse (Chaurand, 2017). D’autre part, le PLU réglemente l’occupation de l’espace et non pas ses usages et pratiques. Or, sur des espaces tels que ceux agricoles, ces usages et pratiques (système d’élevage ou de culture, choix de la culture sur une parcelle, etc.) ont une forte influence sur le réseau écologique. Le PLU ne peut donc pas constituer l'unique instrument de protection et de préservation des continuités écologiques à l’échelle locale, et doit être complété par d'autres outils.

19Par ailleurs, certains auteurs précisent que les orientations d'aménagement et de programmation (OAP), qui complètent le PLU par des normes urbanistiques, paysagères ou environnementales et des mesures précises et localisées, constituent un outil opérationnel innovant de prise en compte de la TVB (Debray, 2016). Un PLU peut donc proposer des OAP thématiques ou sectorielles sur la TVB, sur des secteurs à enjeux permettant de préconiser la réalisation d’aménagements et d’actions, telles que la plantation de haies ou la restauration d’un cours d’eau. De par leur souplesse normative et leur dimension opérationnelle, les "OAP semblent mieux adaptées au concept équivoque de corridor et à sa faible matérialité sur le territoire" (Debray, 2016). La mobilisation effective de cet outil des PLU dans la prise en compte des continuités écologiques semble pour le moment faible (Vanpeene, 2019), et mériterait d’être analysée et comparée plus en profondeur.

Quelle cohérence entre les échelles de mise en œuvre de la Trame verte et bleue ?

Cohérence interrégionale : une prise en compte des enjeux nationaux

20À l’échelle régionale, chaque SRCE s’est adapté à son contexte socio-écologique, mobilisant comme nous l’avons vu, des approches et des méthodes variées. Afin d’assurer une cohérence nationale de ces schémas régionaux, les ONTVB ont défini des critères suprarégionaux à respecter dans les SRCE. Ces critères se cristallisent autour des espèces, habitats et continuités écologiques d’importance nationale. Les régions doivent donc (1) intégrer dans leur SRCE certains zonages et inventaires de protection comme réservoirs de biodiversité, (2) s'appuyer sur une liste d'espèces et d’habitats sensibles à la fragmentation dont la préservation est un enjeu national, et (3) prendre en compte les continuités écologiques nationales (Vanpeene-Bruhier, Amsallem, 2014). En pratique, les listes d’espèces des ONTVB ont été peu mobilisées par les régions, car les données relatives sont incomplètes, hétérogènes, difficilement accessibles ou peu interopérables (Albert, Chaurand, 2018).

21Dans les faits, si ces enjeux de cohérence nationale sont pris en compte par les régions, conscientes de leur responsabilité envers l'échelle nationale, les approches mobilisées et le niveau de prise en compte restent variables (Sordello, 2016). Cependant, l'analyse de cette prise en compte de la cohérence nationale montre une bonne compréhension de la notion d'échelle par les régions, qui ont réalisé une réelle déclinaison sur leur territoire des éléments qui ne pouvaient pas être interprétés et transposés tels quels du niveau national (Sordello, Billon, Amsallem, Vanpeene, 2017). Ces enjeux ont même incité les régions à réfléchir en dehors de leurs limites administratives, à travers des phases de concertation transfrontalière, des croisements cartographiques entre SRCE voisins voire, pour certaines, des ajouts de zones tampons au-delà de leurs limites (Amsallem, Sordello, Billon, Vanpeene, 2018). Ces initiatives prennent d'autant plus de sens suite à la modification de la délimitation des régions françaises en 2015, où plusieurs régions ont fusionné pour n'en compter plus que treize en métropole. Pour les régions concernées, la fusion et l’intégration des SRCE dans les SRADDET ont nécessité une harmonisation de leur prise en compte des corridors et réservoirs. Cependant, il nous semble que le temps limité et les importantes différences conceptuelles des éléments de la TVB rendent difficile cette mise en commun. Une analyse de l’intégration de la TVB dans les SRADDET de ces régions pourrait apporter un regard sur cette question.

  • 6 La carte est disponible sur le site de l’Inventaire national du patrimoine naturel : https://inpn.m (...)

22En 2018, les couches SIG issues de l’ensemble des SRCE ont été compilées pour établir une synthèse cartographique nationale des enjeux de continuités écologiques régionales. Cette carte6, à vocation indicative et non réglementaire, permet également la diffusion d’une base de données homogénéisée des données relatives aux réservoirs et corridors des trames régionales (Billon, 2018).

Cohérence infrarégionale : une traduction variable des continuités

23À l’échelle locale, la définition des continuités écologiques ne concerne pas encore tous les territoires. Comme nous l’avons vu, les communes et intercommunalités ne sont pas toutes dotées de SCoT ou de PLU(i). Ce contexte rend difficile l’inscription des trames écologiques dans les documents d’urbanisme, mais également l’analyse de la prise en compte des enjeux régionaux à l’échelle locale.

24Les premières études sur une poignée de SCoT montrent que ceux-ci ne proposent que rarement une cartographie de la TVB plus précise que le SRCE, quand une telle carte est présente (Vanpeene, 2019). Cette étude affirme qu’une amélioration majeure de la cartographie de la TVB, localisant les éléments à préserver ou à restaurer, est nécessaire, d’autant plus que les PLU(i) devront s’y référer. Par ailleurs, les premières observations de la prise en compte des enjeux TVB du SCoT dans les PLU révèlent des règles communales différentes. Si le SCoT véhicule une certaine uniformisation des modalités d'inscription de la TVB aux échelles communales et intercommunales, et propose les méthodes de zonage et les règles qui peuvent y être associées, la marge de manœuvre dont disposent les communes conduit indéniablement à une diversité d'inscriptions (Cormerais-Thomin, Bertrand, 2013). Chaque élaboration de PLU s'inscrit dans un contexte socio-écologique particulier, où la confrontation avec le projet territorial de la commune, les débats existants et les stratégies foncières conduisent, même si les acteurs et les termes du débat sont les mêmes, à des PLU spécifiques. Ainsi, la concertation et les négociations locales introduisent de la diversité entre les communes, malgré la demande d'uniformité dans l'inscription de la TVB (Cormerais-Thomin, Bertrand, 2013).

25C’est au final une traduction variable des enjeux de TVB du niveau supérieur qui a lieu à l’échelle locale, avec de fortes différentes entre SCoT et entre PLU(i). L’articulation des échelles de la TVB, reposant sur un rapport juridique d’opposabilité, peut créer des craintes chez les acteurs locaux, qui limitent les initiatives et les ambitions de leurs projets territoriaux en matière de continuités écologiques (Chaurand, 2017). La marge d’adaptation dont disposent les territoires peut être cependant une opportunité en faveur de la cohérence interterritoriale, si les acteurs locaux sont en mesure de vouloir mais aussi de pouvoir techniquement, politiquement et socialement s’en saisir (Chaurand, 2017).

Modalité de gouvernance de la Trame verte et bleue

Cartographier entre experts ou susciter une participation élargie ?

26La mise en scène du territoire à travers la carte n’est pas neutre. Elle implique dans sa réflexion, sa construction, son interprétation et sa communication, de multiples choix (Bord, 2012). Dans le cas de la TVB, les contraintes techniques de la cartographie, sa nécessaire adaptation au contexte territorial comme aux données disponibles amènent à faire des choix et à privilégier certains aspects au détriment d'autres (Alphandéry, Fortier, Sourdril, 2012). Afin d’aboutir à une cartographie homogène à l’échelle intercommunale, la représentation cartographique de la TVB conduit à un usage asymétrique des données, avec une préférence pour celles quantitatives globales, délocalisées et dépersonnalisées car considérées plus pratiques et plus fiables comme arguments et justifications de la décision publique (Alphandéry et al., 2012). Les savoirs naturalistes, souvent le fait d’amateurs, sont peu mobilisés car ils cumulent les inconvénients de ne pas couvrir tout l’espace, d’être peu accessibles sous forme numérique et souffrent également d’une plus faible légitimité que les savoirs scientifiques (Fleury, Bertrand, 2014).

27Le risque d’une approche fondée seulement sur l’opérationnalité est de privilégier la seule dimension technique de la TVB et de sous-estimer les dimensions politiques et sociales au cœur d’une réflexion sur les enjeux socio-écologiques qu’apportent ces nouveaux concepts (Charvolin, Mathevet, Vimal, 2011), alors même que la TVB brouille les frontières entre science et politique (Weber, Freund, 2012). La complexité des concepts écologiques inhérents aux continuités et celle des outils utilisés pour les cartographier peuvent devenir un filtre, excluant de la discussion les profanes qui finissent par dévaloriser leur propre savoir (Chaurand, 2017). De même, certains espaces aux enjeux sociopolitiques forts, où la question des continuités écologiques est souvent source de conflit, risquent, sous couvert d’un débat technique et méthodologique, d’être écartés des réflexions, créant ainsi un climat de tension dans la poursuite de la mise en œuvre de la TVB (Alphandéry et al., 2012 ; Heinisch, Fleury, Sarrazin, 2018).

28L’enjeu est donc d’imaginer les démarches, approches et outils permettant d’appréhender le réseau écologique et ses trames, tout à la fois comme une réalité écologique et sociale du territoire (Mougenot, Melin, 2000). Il s’agit, dès lors, de mette en dialogue les savoirs, représentations et interprétations pour aboutir à une cartographie plurielle de la TVB (Bousquet, 2016). La carte peut alors être saisie comme un outil d’accompagnement du dialogue social, dans la mise en œuvre de la TVB, en confrontant les représentations cartographiques des éléments écologiques à la diversité des représentations des acteurs (Vimal, Mathevet, 2011 ; Maire, Béringuier, Briane, Desailly, Guillerme, 2016). Ceci pourrait permettre à la TVB de devenir un lieu d’apprentissage et d’élaboration collective d’un projet de territoire, dans une approche de co-construction argumentée et négociée.

Du principe de participation aux réalités de la concertation locale

29La généralisation de la norme participative au cœur de la décentralisation en France souligne la nécessité d'espaces publics de concertation dans lesquels les acteurs, de l'État mais également de la société civile, s'informent, communiquent, échangent et négocient autour de l'intérêt général. La traduction effective des continuités écologiques dans le cadre législatif et réglementaire d'un document d'aménagement implique donc des processus délibératifs nécessaires à une vision partagée de la TVB et à son acceptabilité sociale (Angeon et al., 2013). Si les débats autour de la TVB peuvent constituer un révélateur de conflits d'usage pour lesquels il faudra trouver des compromis, ils peuvent surtout participer à l'émergence et au développement d'une culture commune (Cormier, Kenderesy, Blanc, Provendier, 2013). Les acteurs concernés par la TVB sont multiples, divers et d'échelon territorial varié, "ce sont des collectivités locales, services de l’État, gestionnaires d’infrastructures linéaires (routes, voies ferrées…), gestionnaires d’espaces (propriétaires fonciers, agriculteurs, chargés d’entretien des berges et voie d’eau, …), usagers de la nature (randonneurs, chasseurs, pêcheurs, ...), associations de protection de la nature, etc." (Cormerais-Thomin, Bertrand, 2013). Leurs enjeux, attentes et visions peuvent ainsi se révéler contradictoires. La mise en œuvre de la TVB peut donc faire émerger des discussions animées voire conflictuelles. Différents auteurs se sont ainsi attachés à proposer des outils et des recommandations pratiques pour accompagner la mise en œuvre de la TVB, en prenant en compte à la fois les enjeux de diagnostic, comme ceux de participation des acteurs et de gouvernance, en particulier en contexte urbain (Clergeau, Blanc, 2013).

30Si le Comité opérationnel TVB préconise le choix d'un mode de gouvernance partagé (Allag-Dhuisme, Barthod, et al., 2010), le fait est que dans les territoires, ce principe est encore loin d'exister. La diversité des acteurs et des échelles d'articulation de la TVB peut complexifier la procédure décisionnelle. À l'échelle régionale, les comités régionaux TVB, instances de gouvernance des SRCE définies par le Code de l'Environnement, se sont finalement révélées être davantage des instances de consultation que de travail (Vanpeene et al., 2018). À l'échelle des SCoT, certaines démarches étudiées se sont résumées à des réunions de sensibilisation et de présentation méthodologique (François et al., 2010).

31À l’échelle locale, l'élaboration des documents liés à la TVB, cartes et diagnostics divers, reste largement aux mains des sphères techniques de l'État, des collectivités territoriales, des services d'aménagement et des agences d'urbanisme (Canard, 2016). Leur rôle est fort du fait de l’expertise technique qu’ils possèdent : gestion d’importantes bases de données, maîtrise des systèmes d’information géographique et des procédures administratives d’élaboration des documents d’aménagement. Rares sont les élus, en particulier pour ceux de petites communes, à pouvoir s’impliquer dans le détail, au-delà de positions politiques de principe. La société civile, peu habituée à ce genre d'exercice, a aussi du mal à se mobiliser collectivement et la somme de ses revendications individuelles pèse peu face aux préconisations et orientations issues des services techniques des acteurs institutionnels (Cormerais-Thomin, Bertrand, 2013). La TVB est mal connue et souvent mal comprise par ces acteurs locaux non techniques, ce qui peut susciter des craintes (Canard, Antoine, Guillerme, 2016). De plus, malgré l'importance spatiale et écologique des espaces privés, notamment ruraux (exploitations agricoles, jardins, forêts, etc.), les propriétaires et les exploitants sont souvent mis de côté par les porteurs de projet au niveau local et ils sont rarement impliqués dans les processus de construction de la TVB (Canard, 2016 ; Fleury et al., 2017).

32La concertation apparaît ainsi dans la littérature francophone comme un impératif à la mise en réseau horizontale et verticale des acteurs de la TVB et à l'articulation des différentes échelles de décision et d'action, mais qui doit encore être grandement améliorée. La mise en place d’une concertation, revêtant différentes formes (réunions, ateliers, visites de terrains etc.) combinées entre elles, pourrait favoriser les processus d’appropriation, d’apprentissage, d’échange et de négociation. Certains auteurs proposent également le paysage comme un outil de médiation pour cerner les représentations sociales des trames écologiques (Adolphe, 2017), ou encore la mise sur pied d’une agora réunissant les élus, citoyens et acteurs clés pour créer un espace de réflexion sur les continuités écologiques, comme le montre un exemple étranger au Canada (Allaire, 2014).

Vers une Trame verte et bleue multifonctionnelle et multithématique ?

L’inscription multifonctionnelle de la TVB

33La prise en compte de la TVB aux différentes échelles, du national au local, révèle des entrées variées et adaptées au contexte du territoire (Vanpeene, Plissonneau, 2013). Les fonctions écologiques mais aussi récréatives ou paysagères des trames sont mises en avant (Cormier, 2011) et la TVB s’associe aux dimensions anthropiques, comme le montre l’analyse des enjeux les plus couramment attachés à la TVB dans des SCoT : "préservation de la biodiversité, préservation des espaces ; enjeux récréatifs, espaces de loisirs, d’aménités ; enjeux paysagers, aménagement du cadre de vie ; cheminements doux (aménagement de voies cyclables ou de parcours piétons) ; production agricole, préservation des espaces agricoles ; limitation de l’urbanisation, création d’espaces verts en ville ou de coupures vertes et d’espaces de respiration entre les villes ; services environnementaux, gestion des risques naturels (protection de zones inondables)" (François et al., 2010).

34Par sa logique en réseau, la TVB concerne les espaces dit de nature ordinaire (Mougenot, 2003), où s’exercent de multiples activités humaines. Il n’est donc pas surprenant de voir que la TVB est appréhendée de manière multifonctionnelle. Cette approche est considérée par certains auteurs comme un moyen permettant un croisement d'intérêts et suscitant une implication plus forte des acteurs locaux, qui se révèle particulièrement pertinente dans des contextes historiques délicats vis-à-vis de la TVB (Fleury et al., 2017). L’approche multifonctionnelle aux croisements des objectifs écologiques, économiques et sociaux est ainsi considérée par certains auteurs comme indispensable à un projet de développement durable d’un territoire intégrant la TVB (Galochet, 2019). Cependant, d’autres chercheurs mettent en garde sur le fait que cela peut conduire à négliger la fonctionnalité écologique de ces espaces, en privilégiant des arguments esthétiques aux objectifs de cohérence écologique (Debray, 2015).

L’insertion de la TVB dans le paysage politique environnemental

35Au cours de son élaboration, de sa mise en œuvre et de son évaluation, la TVB s'est peu à peu enrichie de nouvelles dimensions, du fait de son insertion dans un contexte environnemental chargé d'enjeux. Si les prémices d'une relation entre TVB et changement climatique apparaissent (Demailly, Raymond, Riboulot-Chetrit, Simon, 2016), les réflexions autour de la mutualisation de cette politique avec d'autres stratégies environnementales s'affirment davantage. En particulier, certains auteurs et acteurs des territoires considèrent que les trames vertes et bleues peuvent contribuer à différents services écosystémiques (Vanpeene, Amsallem, Sordello, Billon, 2018). En effet, les infrastructures au cœur de la TVB peuvent participer directement ou indirectement au bien-être humain. En milieu urbain, la trame verte peut améliorer le cadre de vie, limiter le ruissèlement ou encore participer à des espaces de mobilité douce, tandis qu'en milieu agricole, elle peut, via les haies, limiter l'érosion des sols, stocker du carbone, produire de la biomasse ou constituer des habitats pour les prédateurs de ravageurs des cultures (Vanpeene-Bruhier, Bourdil, Amsallem, 2014). Les lacunes de connaissances concernant les relations entre connectivité et services écosystémiques sont encore fortes (Vanpeene-Bruhier et al., 2014).

36La mise à l’épreuve de la TVB sur le terrain est également source de mise en relation entre les continuités écologiques et la doctrine ERC (Éviter, Réduire, Compenser). La mise en synergie de ces deux mécanismes d’action publique pourrait permettre, d’une part, une meilleure cohérence territoriale de protection de la biodiversité, et d’autre part, de concevoir une compensation écologique en accord avec les enjeux de préservation de la biodiversité et les objectifs de développement économique des territoires. Cette mise en relation ne doit cependant pas oublier certains points de vigilance, au risque que les espaces de la TVB deviennent une réserve foncière destinée aux mesures de compensation écologique, ou que la compensation devienne le seul moteur de réflexion autour des continuités (Dupont, 2017).

37Au-delà des politiques environnementales, les dernières évolutions législatives repositionnent la TVB au sein d’une approche intégrative et multithématique. En effet, la loi NOTRe du 7 août 2015, portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République, a instauré un nouveau schéma régional de planification, le SRADDET (schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires). Il englobe de nombreuses thématiques telles que l'habitat, l'énergie, la pollution, la mobilité et la biodiversité, et intègre cinq documents sectoriels dont le SRCE (Izard, 2017). Les régions ont réalisé la phase d’élaboration de leur projet de SRADDET entre 2016 et 2019, pour une approbation entre 2019 et 2020. Cette phase de transition de la traduction opérationnelle de la TVB marquera sans nul doute une étape supplémentaire d’évolution scientifique et sociale du concept de réseau écologique, qu’il conviendra de suivre avec attention.

Conclusion

38L’analyse d'une cinquantaine de publications françaises concernant la Trame verte et bleue (TVB) en France révèle de multiples dimensions autour de cette politique de conservation de la biodiversité et d'aménagement du territoire. Sa mise en œuvre a permis à la fois de diffuser, traduire et de revisiter les concepts issus de l’écologie du paysage sur lesquels elle s’appuie. Centrée sur le déplacement des espèces, la TVB définit les corridors comme des voies de déplacement entre des réservoirs de biodiversité. Cette mise à l’épreuve des trames écologiques a également permis d’enrichir la focale d’action, en faisant émerger de nouveaux enjeux sociaux et scientifiques tels que la trame turquoise des ripisylves, la trame brune des sols, la trame noire relative à la pollution lumineuse, la trame aérienne ou encore de quiétude sonore.

39Depuis son émergence en 2007, la TVB a été traduite à l'échelle régionale dans dix-neuf SRCE et est progressivement incluse dans les nouveaux SRADDET. Elle est également graduellement intégrée dans les documents d'urbanisme, qu'il s'agisse des SCoT ou des PLU(i). Cette traduction locale se révèle encore limitée car elle ne concerne encore que peu de territoires. Par ailleurs, les SCoT expriment clairement les enjeux de la TVB, mais ne les traduisent pas forcement par des préconisations majeures. De plus, l’approche zonale des PLU apparaît peu opérationnelle pour s’adapter à la dimension dynamique des corridors, pour orienter les usages et pratiques en faveur des continuités, et aller au-delà d’une seule maîtrise de l’étalement urbain. Pour la préservation des continuités écologiques, ces documents se révèlent nécessaires mais, intervenant essentiellement sur l’occupation du sol et pas ou peu sur les pratiques, ils ne peuvent être suffisants. De plus, la marge de manœuvre dont disposent les communes introduit une diversité d’inscription de la TVB dans les PLU. Au final, les efforts réalisés dans la recherche d’une cohérence interrégionale sont à poursuivre dans les SRADDET, tandis qu’une cohérence infrarégionale reste encore à améliorer.

40La mise en œuvre de la TVB fournit également un regard sur les modalités d’une gouvernance intégrée de la biodiversité. Malgré les injonctions nationales et la mobilisation d’acteurs variés, la concertation doit encore être améliorée pour permettre aux acteurs non techniques et de la société civile de s’approprier la TVB dans leur territoire. La place centrale donnée à la représentation cartographique conduit, dans certains cas, à focaliser le débat sur la dimension technique et non sociale de la TVB. Replacer la carte comme un outil au service d’une co-construction collective nous semble un enjeu majeur pour la mise en œuvre future des continuités locales.

41Enfin, la TVB est de plus en plus mise en relation avec les politiques environnementales qui l’entourent. Sa mise en œuvre et son inscription dans les documents d’aménagement et d’urbanisme se font dans une perspective multifonctionnelle, au carrefour des enjeux écologiques, paysagers et de développement. Cette multifonctionnalité ne fait pas consensus quant à sa pertinence, parmi les auteurs qui y voient soit l’opportunité de conjuguer efficacement les enjeux et acteurs du territoire, soit le risque de mettre de côtés les enjeux écologiques.

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Notes

1 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (Grenelle II).

2 De nombreuses informations sont disponibles dans le Centre de ressources Trame verte et bleue qui propose à la fois des documents méthodologiques et différents retours d’expériences : www.trameverteetbleue.fr

3 Sur ce point voir par exemple dans Cybergeo : Liénard, Clergeau, 2011 ; Locquet, Clauzel, 2018 ; Clauzel, Bonnevalle, 2019.

4 Le Comité opérationnel (COMOP TVB) national a proposé le socle législatif et le cadre opérationnel pour la mise en œuvre de la TVB (ce Comité a été fonctionnel de 2007 à 2010). Pour plus d’informations : http://www.trameverteetbleue.fr/outils-methodes/productions-comite-operationnel-trame-verte-bleue

5 Cela correspond à 316 SCoT. En parallèle, 153 SCoT sont en cours ou en projet. Source : SCoT : bilans statistiques et carte au 1er janvier 2018 https://www.cohesion-territoires.gouv.fr, consulté le 28.02.2019

6 La carte est disponible sur le site de l’Inventaire national du patrimoine naturel : https://inpn.mnhn.fr/programme/trame-verte-et-bleue/carte-nationale

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Évolution du nombre de publications francophones sur la "Trame verte et bleue" entre 2008 et 2018
Crédits Réalisation : Delclaux, 2020
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/35801/img-1.png
Fichier image/png, 88k
Titre Figure 2 : Modèle matrice-tache-corridor
Légende Réalisation : Delclaux, 2020.
Crédits Source : Burel, Baudry, 1999 ; Bennett, 2003.
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/35801/img-2.png
Fichier image/png, 107k
Titre Figure 3 : Traduction opérationnelle du modèle matrice-tache-corridor dans la politique TVB
Crédits Source : Allag-Dhuisme, Amsallem, et al., 2010
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/35801/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 40k
Titre Figure 4 : Articulation juridique de la Trame verte et bleue
Crédits Réalisation : Delclaux, 2020
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/35801/img-4.png
Fichier image/png, 98k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Julie Delclaux et Philippe Fleury, « Politique de conservation de la biodiversité et d'aménagement du territoire : état de l'art sur la mise en œuvre de la Trame verte et bleue en France », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Environnement, Nature, Paysage, document 961, mis en ligne le 02 décembre 2020, consulté le 27 janvier 2021. URL : http://journals.openedition.org/cybergeo/35801 ; DOI : https://doi.org/10.4000/cybergeo.35801

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Auteurs

Julie Delclaux

Docteure en géographie - ISARA et Laboratoire d’Etudes Rurales, Université Lyon 2, France – delclaux.julie@gmail.com

Philippe Fleury

Enseignant-chercheur en géographie - ISARA et Laboratoire d’Etudes Rurales, Université Lyon 2, France – pfleury@isara.fr

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Droits d’auteur

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