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L’aménagement urbain public en Amérique du Nord. Traductions locales d’un concept théorique

Public urban development in North America. Local translations of a theoretical concept
Planificación urbana pública en América del Norte. Traducciones locales de un concepto teórico
Alexandre Murer et Julien Despax

Résumés

Aux États-Unis comme au Canada, le développement urbain engagé par les acteurs publics prend régulièrement la forme de projets d’échelle et de durée intermédiaires. Certains sont issus de pratiques assimilables à des traductions "locales" du concept d’aménagement urbain public ; tandis que d’autres répondent à des logiques alternatives – notamment d’aménagement urbain négocié. La mise en perspective des projets urbains évoqués dans la littérature existante (Bonneville, 1986 ; Dablanc, 1996 ; Baffico, 2014a, 2014b ; Poiret, 2014 ; Courcier, 2008 ; Viel et al., 2012 ; Dushina et al., 2015), enrichie d’un travail de terrain recueillant les témoignages des acteurs du secteur, montre comment l’aménagement urbain public nord-américain s’organise en fonction du maître d’ouvrage et du territoire de projet. Malgré l’immensité du continent, les logiques politico-légales qui y conditionnent l’aménagement urbain public local permettent d’identifier des traits communs aux pratiques nord-américaines. Certains acteurs publics locaux (échelons fédérés mais également municipalités) s’avèrent capables d’engager des projets répondant à la définition de l’aménagement urbain public. Cependant, l’étude conclut qu’aucun de ces acteurs n’a structuré sa pratique au sein d’une filière institutionnalisée - comme c’est le cas en France.

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Texte intégral

Introduction

1L’aménagement urbain public est une notion largement théorisée par la recherche (Arab, 2007 ; Vilmin, 1999, 2015 ; Citron, 2016). Les travaux existants permettent d’en définir le cadre théorique et de comprendre que les pratiques locales s’appuient sur la "traduction" de ce dernier dans un contexte politico-légal donné : en effet, "toute culture de l’aménagement est essentiellement unique et locale" (Le Guen, 2019). En particulier, les pratiques d’aménagement urbain public sont très largement documentées pour le cas français : la littérature illustre comment le contexte politico-légal influence les pratiques opérationnelles (Béhar, Estèbe, 2005 ; Jégouzo, 2015). Ce bagage, composé (i) d’une définition théorique de l’aménagement urbain public et (ii) de l’une de ses traductions locales, constitue notre guide d’investigation (Berthelot, 1990), pour questionner l’existence d’un aménagement urbain public en Amérique du Nord – et interroger ses modalités d’expression.

2L’aménagement urbain public pratiqué aux États-Unis et au Canada constitue aujourd’hui une zone d’ombre de la recherche. De nombreux travaux font certes état de grands projets sous maîtrise d’ouvrage de la puissance publique en Amérique du Nord, mais de manière isolée (le plus souvent par le biais d’études de cas, comparatives ou non). On recense ainsi de tels projets (d’Ouest en Est) à San Francisco (Bonneville, 1986), Seattle (Ibid.), New York (Dablanc, 1996 ; Le Goix, 2009 ; Pouzoulet, 2003) et Boston (Baffico, 2014a, 2014b) pour les États-Unis, ainsi qu’à Vancouver (Bonneville, 1986), Toronto (Poiret, 2014), Montréal (Courcier, 2005, 2008 ; Viel et al., 2012), Sainte-Thérèse (Dushina et al., 2015), Québec (Blais et al., 2012 ; Mercier et al., 2016) et Saguenay (Simard et al., 2009) pour le Canada. De fait, le sujet n’est donc pas traité à l’échelle nationale (i.e. des États-Unis ou du Canada), et encore moins à l’échelle binationale (i.e. de l’Amérique du Nord). Cela est vraisemblablement dû à la diversité apparente des projets jusque-là étudiés d’une part, et au fait que les contextes politico-légaux des États-Unis et du Canada ne sont a priori pas semblables d’autre part. L’homogénéité structurelle entre les États-Unis et le Canada a pourtant été démontrée depuis la fin du XXe siècle dans la littérature anglophone : on fait face, dès lors, à "l’État fédéré nord-américain", à "la ville nord-américaine" (Garber, Imbroscio, 1996 ; Johnson, 2008). Cet article propose donc de faire la synthèse nord-américaine des "échantillons" d’aménagement urbain public relevés jusque-là dans la littérature universitaire francophone, pour identifier tant leurs traits communs que leurs divergences.

3En formulant l’hypothèse que la pratique de l’aménagement urbain public dans un territoire donné est conditionnée par le contexte politico-légal qui s’y applique, cet article questionne l’existence d’un aménagement urbain public en Amérique du Nord – et la manière dont il est pratiqué : quels sont les échelons de gouvernance qui exercent l’aménagement urbain public ? Comment pratiquent-ils l’aménagement urbain ? Enfin, dans quelle mesure l’aménagement urbain public est-il homogène sur le continent nord-américain ?

4Dans une première section, nous définissons l’aménagement urbain public sur le plan théorique, et illustrons comment le contexte politico-légal français permet à cette notion de prendre forme au sein d’une filière. Ces deux points permettent d’établir notre guide d’investigation (Berthelot, 1990). Nous nous appuyons sur ce dernier, la littérature universitaire ainsi que des entretiens de terrain, pour étudier l’organisation de l’aménagement urbain public en Amérique du Nord. Nous procédons alors en deux temps : la deuxième section expose le rôle que jouent les gouvernements fédéraux et fédérés dans les projets d’aménagement urbain public ; la troisième section s’attarde sur la place que les villes et les intercommunalités y occupent. En justifiant une approche continentale associée à l’identification des contingences locales, ce travail esquisse les traits communs et les lignes de partage des pratiques d’aménagement urbain rencontrées en Amérique du Nord. Il conclut sur les spécificités de l’aménagement urbain public nord-américain.

  • 1 Les entretiens qui nourrissent ce travail ont majoritairement été conduits avec des employés munici (...)

5Plus largement, cette contribution livre les premières conclusions d’une enquête de terrain menée à la rencontre des acteurs du développement urbain des villes états-uniennes et canadiennes. Les témoignages qui nourrissent ce travail ont été recueillis lors d’entretiens semi-directifs auprès de praticiens issus de divers métiers et de diverses géographies nord-américaines1. Leurs propos ont été collectés entre les mois de juillet 2018 et septembre 2019, dans l’objectif de documenter les pratiques de développement urbain nord-américaines. La diversité d’horizons professionnels et géographiques des personnes rencontrées pour cette recherche permet de disposer de témoignages variés, nécessaires à l’identification des pratiques communes et des contingences locales.

L’aménagement urbain public : une pratique de développement urbain conditionnée par le contexte politico-légal local

Du développement urbain à l’aménagement urbain public

6Face à la multiplicité des termes mobilisés dans les contextes francophones et anglophones pour évoquer les processus de fabrication de la ville (Le Guen, 2019), quelques définitions s’imposent. En Amérique du Nord anglophone, le terme urban development désigne, de manière générale, l’extension, le renouvellement, ou toute autre intervention sur les infrastructures et les bâtiments de la ville. Dans cet article, nous employons le terme de "développement urbain" comme équivalent de l’urban development.

  • 2 T. Vilmin (2015) parle d’"aménagement urbain" pour désigner le processus de fabrication de la ville (...)

7Le processus général du développement urbain s’opère selon diverses pratiques : T. Vilmin (2015) en identifie quatre, "allant de la plus libérale à la plus interventionniste"2 : le développement dans le diffus, l’incitation réglementaire, l’aménagement négocié et l’aménagement urbain public. Cette catégorisation conforte l’idée que la notion de développement urbain englobe celle d’aménagement urbain. Cette dernière se caractérise par une échelle spatiale et une durée de réalisation "intermédiaires" et s’inscrit donc entre le niveau macro du projet de territoire et le niveau micro du projet immobilier (Arab, 2007 ; Citron, 2016).

8L’aménagement urbain public renvoie à la pratique de développement urbain qui permet à la puissance publique de se rendre "maîtresse de son aménagement" (Vilmin, 2015) : à la fois des constructions (dont elle contrôle le foncier) et des espaces publics (qu’elle réalise elle-même). Pour structurer notre investigation nord-américaine, nous définissons ici l’aménagement urbain public comme une pratique d’aménagement urbain – donc d’échelle et de durée intermédiaires – reconnaissable par le biais de quatre caractéristiques.

  1. La maîtrise d’ouvrage publique : par définition, les projets d’aménagement urbain public sont toujours à l’initiative de la puissance publique – cette dernière fait ou fait faire les opérations d’aménagement dans l’intérêt de la collectivité. Elle porte la responsabilité politique, financière et technique de l’opération – cette dernière pouvant être déléguée à un aménageur qui dispose des expertises nécessaires.

  2. L’inséparabilité du pouvoir politique : l’aménagement urbain public constitue "le vecteur opérationnel des ambitions de l’agglomération et des politiques urbaines formulées avec le projet de territoire" (Arab, 2007). Par conséquent, les projets d’aménagement urbain public ont la "particularité d’être inséparables du pouvoir politique" (Ibid.), en écho à la responsabilité morale de la puissance publique dans l’initiative de ces opérations.

  3. L’intervention d’un aménageur public ou parapublic : lorsque le projet d’aménagement urbain est défini, il est engagé par un aménageur qui assure la faisabilité juridique du projet et la constructibilité des terrains (Vilmin, 1999). L’aménageur cède le foncier aménagé aux opérateurs immobiliers, se faisant alors le relais des exigences de la collectivité (Blanchard, 2017). Bien que les aménageurs soient majoritairement des sociétés de type commercial, ces entités sont au moins en partie capitalisées par la puissance publique.

  4. La maîtrise foncière publique : la propriété du foncier – véritable matière première de l’aménagement urbain – par la collectivité, est une condition sine qua non pour le contrôle du fond (du programme) et de la forme (qualité urbaine, architecturale, environnementale) du projet d’aménagement urbain. La politique foncière de la collectivité (veille foncière, acquisitions) est donc essentielle à la mise en œuvre de ses projets d’aménagement urbain.

9En somme, l’aménagement urbain public se définit comme "la fabrication de la ville (1) à l’initiative de la puissance publique (2) indissociablement de son projet politique (3) par un aménageur public ou parapublic et (4) dans un contexte où le foncier est maîtrisé par la collectivité". Si chacune de ces quatre caractéristiques est nécessaire pour reconnaître un projet d’aménagement urbain public, aucune n’est suffisante pour valider son existence. Mais comment ce cadre théorique se traduit-il localement ? À quel point un cadre politico-légal donné influence-t-il les pratiques d’aménagement urbain public ? Le cas français, particulièrement bien documenté dans la littérature, offre un exemple de traduction locale de ce concept théorique.

Le cas français, une illustration de l’influence du contexte politico-légal dans la pratique d’aménagement urbain public

  • 3 Pour ce sigle et les suivants : voir index dédié en fin d’article.

10Dans la seconde moitié du XXe siècle, la puissance publique française a bénéficié de politiques et de dispositifs qui ont structuré sa pratique de l’aménagement urbain. Sur le plan politique, on pense à la volonté de l’État d’équiper le territoire au lendemain de la Seconde Guerre Mondiale, puis au projet de décentralisation des années 1980 et ses lois Deferre et enfin au passage de l’échelle municipale à l’échelle intercommunale pour l’exercice de la maîtrise d’ouvrage des projets d’aménagement urbain. Sur le plan légal, plusieurs textes ont accompagné ces politiques, offrant aux collectivités de robustes outils pour assurer l’aménagement urbain : on ne citera ici que la LOF3 de 1967 (qui instaure le SDAU, le POS et la ZAC), la LOV de 1991 (créant les EPF locaux alors que les EPF d’État existent depuis les années 1960), ou encore la loi SRU de 2000 (qui met notamment en place le SCoT et le PLU). Ce contexte politico-légal a conditionné la pratique de l’aménagement urbain public français : cela se démontre en étudiant, une par une, les quatre caractéristiques précédemment évoquées.

11Premièrement, en France, la nature des acteurs publics à l’initiative de l’aménagement urbain a évolué au cours des dernières décennies. Après-guerre, l’État appliquait une vision "totale" et "verticale" de l’aménagement (Béhar, Estèbe, 2005) : du national (aménagement du territoire) au local (aménagement urbain), les échelles s’imbriquaient par une planification rationnelle fondée sur les documents d’urbanisme. Puis, au début des années 1980, les lois de décentralisation consacrent une évolution à l’œuvre depuis les années 1970 : les villes se hissent "à égalité avec l’État, au rang d’acteurs aménageurs du territoire" (Ibid.). "Du territoire", mais aussi "de l’urbain", car la décentralisation donne aux communes la compétence d’instruction des permis de construire. À la fin du XXe siècle, l’échelle locale s’est imposée comme l’échelle légitime de la maîtrise d’ouvrage de l’aménagement urbain public. Dans les années 2000-2010, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) s’affirment aux côtés ou en substitution des communes pour engager les opérations d’aménagement (Jegouzo, 2015).

12Deuxièmement, l’inséparabilité de l’aménagement urbain public avec le pouvoir politique se traduit par la continuité entre le projet de territoire et les projets d’aménagement urbain. En effet, les collectivités françaises à l’initiative des projets d’aménagement ont le pouvoir d’écriture du droit des sols. Or, cette compétence s’exerce en pratique par le biais de documents d’urbanisme – principalement le PLU – qui regroupent une vision territoriale stratégique et une déclinaison à la parcelle du droit des sols. La continuité entre le projet de territoire et les projets d’aménagement peut alors s’exercer dans deux sens : la collectivité peut écrire le droit des sols en prévision d’un projet d’aménagement (dans une logique d’urbanisme de plan) ou bien modifier le plan existant pour y inclure un projet d’aménagement de son initiative (dans une logique d’urbanisme de projet).

  • 4 Les EPL regroupent les sociétés publiques locales (SPL) et les sociétés d’économie mixte (SEM) – do (...)
  • 5 Dont le régime des opérations d’intérêt national (OIN), en vigueur depuis 2006, justifie et facilit (...)

13Troisièmement, plusieurs dispositifs sont à disposition des collectivités françaises pour conduire les opérations d’aménagement dont elles prennent l’initiative. La collectivité peut conduire l’opération en régie, c’est-à-dire en endossant elle-même le rôle de l’aménageur (acquisition, découpage, viabilisation, équipement puis cession du foncier). Alternativement, elle peut déléguer ce rôle à une société externe. En France, le régime juridique de tels établissements est défini par le droit national : les collectivités disposent ainsi d’une véritable gamme d’entreprises publiques locales (EPL)4 sur lesquelles elles peuvent s’appuyer pour encadrer leurs opérations (société publique ou d’économie mixte, mise en concurrence ou non, etc.). Si la maîtrise d’ouvrage publique est principalement locale, l’État conserve la direction des opérations stratégiques, de grande envergure. Pour ce faire, il dispose de ses propres aménageurs : les établissements publics d’aménagement (EPA)5. Le fait que l’on retrouve toujours aux conseils d’administration des aménageurs publics et parapublics (EPL, EPA) des représentants élus des collectivités qui en sont actionnaires atteste du lien indéfectible entre la puissance publique et le tiers qui aménage la ville pour son compte.

14Quatrièmement, la maîtrise foncière publique est permise en France par un arsenal d’outils d’acquisition foncière plus ou moins interventionnistes – droit de préemption, d’expropriation, etc. – et par l’existence des EPF qui assistent les collectivités dans leurs politiques foncières en mettant à leur disposition une ingénierie de veille, d’acquisition et de portage du foncier. Ce dernier peut également être acquis par l’aménageur délégataire de la collectivité. Après leur intervention, les aménageurs revendent le foncier viabilisé en soumettant à l’acquéreur (promoteur, bailleur social, etc.) un cahier des charges librement fixé, comme dans un contrat de droit privé.

  • 6 On entend ici "local" au regard d’une perspective internationale : autrement dit, le contexte polit (...)

15Le cas français illustre ainsi comment un contexte politico-légal donné détermine l’expression locale6 des quatre caractéristiques de l’aménagement urbain public. En France, la pratique de l’aménagement urbain public est assistée par une batterie d’outils juridiques et d’établissements publics et parapublics à disposition des collectivités locales, dont les statuts sont définis à l’échelle nationale. Ce caractère structuré, codifié et institutionnalisé de la pratique française participe d’une filière d’aménagement urbain public.

16L’Insee définit la filière comme "l’ensemble des activités complémentaires qui concourent, d’amont en aval, à la réalisation d’un produit fini. On parle ainsi de filière électronique (du silicium à l’ordinateur en passant par les composants) ou de filière automobile (de l’acier au véhicule en passant par les équipements). La filière intègre en général plusieurs branches" (Insee, 2016). Cette définition s’applique à la pratique de l’aménagement urbain, dont la chaîne de valeur aboutit à la production d’un morceau de ville. Nous rejoignons de nouveau T. Vilmin (1999), selon qui "ces terrains [support d’une construction ou d’un aménagement nouveau] constituent des biens intermédiaires destinés à être incorporés dans une production de bien finaux bâtis. Ils sont à la construction ce que sont les tôles d’acier à l’automobile".

17Les causes de l’émergence d’une telle filière d’aménagement urbain en France sont vraisemblablement à chercher dans l’interventionnisme étatique d’après-guerre et dans l’héritage de la planification fonctionnelle – lui-même s’inscrivant dans un souci de classification et de codification caractéristique du droit romain qui a inspiré plusieurs pays d’Europe de l’Ouest, dont la France (Vilmin, 2015)… mais l’identification des origines du système politico-légal qui conditionne l’aménagement urbain public sort du cadre de cet article. Ce qu’il s’agit de retenir ici, c’est que le système politico-légal détermine directement la pratique de l’aménagement urbain public et sa structuration – ou non – au sein d’une filière.

Un guide pour investiguer

  • 7 Le cas français étudié plus haut constitue dès lors un instrument de recherche, un appui à l’invest (...)

18La méthodologie adoptée dans cet article s’inscrit dans une démarche épistémologique autorisant "le recours au modèle ou paradigme analogique fondé sur la reconnaissance d’une similitude, d’une correspondance, d’une homologie structurelle entre des propriétés partielles de deux espaces dont l’un, mieux connu, pourra être momentanément constitué comme guide d’investigation du second”" (Berthelot, 1990, In Arab, 2007). Or, selon T. Vilmin (2015) "il existe une structure de base des institutions de l’aménagement urbain qui est commune aux pays à économie de marché, état de droit, propriété privée du sol et autorité locale décentralisée". Les États-Unis et le Canada cumulant ces attributs (Le Goix, Loudier-Malgouyres, 2005 ; Ghorra-Gobin, 2005), nous reconnaissons une homologie structurelle avec le cas français, qui nous autorise (i) à interroger la manière dont s’y pratique l’aménagement urbain public (ii) en constituant le cas français présenté plus haut7 comme guide d’investigation des pratiques nord-américaines.

19La suite de l’article décrit les pratiques d’aménagement urbain public nord-américaines aux différents échelons de gouvernance. Pour ce faire, nous étudions "le processus de filtration des idées par les rapports de pouvoir qui structurent la gouvernance […] pour pouvoir accéder à la culture spécifique de son aménagement urbain" (Le Guen, 2019). Ainsi, la deuxième section porte sur les échelons de pouvoir étatiques (États fédéraux et fédérés) et la troisième section aborde les deux échelons de pouvoir locaux (municipaux et intercommunaux). Pour chacun de ces quatre niveaux de gouvernance, l’article rend compte de l’expression "locale" des quatre caractéristiques de l’aménagement urbain public présentées en première partie.

Du fédéral au fédéré : un aménagement urbain public décentralisé

20Une remarque introductive à cette section s’impose. On peut se demander s’il est approprié de considérer que l’État états-unien et la Province canadienne occupent une place équivalente dans leurs systèmes fédéraux respectifs ; plus encore, on peut critiquer l’approche transversale de "la ville nord-américaine" adoptée dans la suite de cet article. La littérature universitaire nord-américaine a largement débattu sur ces questions dans les années 1980 et 1990, et semble avoir trouvé un résultat peu contesté à ce jour. Notre travail adopte donc les conclusions présentées par Garber et Imbroscio dès 1996 – "Canadian and US cities resemble each other" – largement mises à jour, corroborées et complétées par Johnson (2008) : "the reason Canadian cities are becoming more like American cities is that Canadian provinces are becoming more like American states".

Des gouvernements fédéraux majoritairement en retrait des projets d’aménagement urbain

21Le rôle de l’échelon national dans le secteur de l’aménagement urbain en Amérique du Nord est attesté par plusieurs travaux universitaires : aux États-Unis comme au Canada, l’État fédéral finance encore largement l’aménagement du territoire et des grands projets urbains (Baffico, 2014b ; Le Guen, 2019 ; Courcier, 2005), principalement via de vastes programmes de subvention (Courcier, 2008 ; Tonnelat, 2001 ; Viel et al., 2012). Néanmoins, son intervention s’arrête bien souvent là. La littérature et nos entretiens révèlent que contrairement au cas français, l’État central nord-américain n’a pas pour tradition de s’immiscer dans la production urbaine au travers de sociétés dédiées. Certains parlent ainsi d’une "absence de politique nationale d’aménagement" au Canada (Simard, Mercier, 2009) ; de la même manière la maîtrise d’ouvrage fédérale manque à l’appel aux États-Unis. Ainsi, lorsque l’on recherche, dans la littérature universitaire comme sur le terrain, des projets d’aménagement urbain dont la maîtrise d’ouvrage est au moins en partie fédérale, on ne recense qu’un très faible nombre d’exemples, tous situés au Canada.

  • 8 On parle ici des projets (i) du Vieux Port, (ii) du Quartier International de Montréal (QIM) et (ii (...)
  • 9 Depuis le travail de M. Bonneville (1986), la Vancouver Port Corporation a été renommée la Vancouve (...)

22La maîtrise d’ouvrage fédérale est évoquée dans des projets d’aménagement urbain situés à Montréal (Courcier, 2008 ; Viel et al., 2012), Toronto (Poiret, 2014) ainsi que Vancouver (Bonneville, 1986). Si l’on retrouve bien là la première condition d’un aménagement urbain public fédéral, notons que la maîtrise d’ouvrage de ces projets8 est toujours partagée entre l’État fédéral et la Province de tutelle – et parfois la ville où prend place le projet. Cette co-maîtrise d’ouvrage publique n’empêche pas l’État fédéral canadien de s’assurer de la continuité entre ses politiques centrales et la mise en œuvre de ces grands projets urbains. Il dispose en effet du droit de nomination de tout ou partie des conseils d’administration des sociétés de type commercial qui pilotent ces projets (respectivement : la Société du Vieux Port, le Quartier International de Montréal, Waterfront Toronto et la Vancouver Port Corporation9). Les projets sous maîtrise d’ouvrage de l’État fédéral remplissent ainsi la deuxième et la troisième caractéristiques de l’aménagement urbain public (respectivement l’inséparabilité du pouvoir politique et la mobilisation d’aménageurs). La maîtrise foncière publique est, en revanche, variable selon les projets. Attestée dans les projets du Vieux Port de Montréal (Courcier, 2008) et du renouvellement du front de mer de Vancouver (Bonneville, 1986), elle est partielle dans le cadre du projet de Waterfront Toronto (Poiret, 2014) et anecdotique dans le projet du Quartier des Spectacles à Montréal (Viel et al., 2012).

23Si de tels projets (de requalification industrialo-portuaire) existent aux États-Unis depuis les années 1960 (Bonneville, 1986 ; Baffico, 2014b), le gouvernement fédéral n’y prend pas part en qualité de maître d’ouvrage. Comme évoqué plus haut, il se cantonne à un rôle de financeur, abondant plus ou moins généreusement les bilans des opérations d’aménagement sous maîtrise d’ouvrage publique. L’État fédéral ne se positionne donc jamais comme véritable acteur de l’aménagement urbain public.

24Les points que nous venons d’évoquer apportent plusieurs réponses à la question "y a-t-il un aménagement urbain public fédéral en Amérique du Nord ?". Premièrement, une telle forme d’aménagement urbain n’existe pas aux États-Unis. Deuxièmement, les pratiques canadiennes sont trop contingentes pour conclure à un aménagement urbain public fédéral sur ce territoire : d’une part la maîtrise d’ouvrage des projets est toujours partagée avec d’autres niveaux de gouvernance, d’autre part le statut des sociétés qui endossent le rôle de l’aménageur n’est pas défini à l’échelle nationale – il varie d’une Province à une autre – enfin, il n’est pas nécessaire que l’État central maîtrise le foncier pour intervenir dans un projet. En somme, les États centraux états-unien et canadien ne prennent pas seuls l’initiative ou le pilotage de projets d’aménagement urbain public – comme c’est le cas en France avec les OIN que l’État aménage via ses EPA. En bref, on conclut à l’absence d’une culture de l’aménagement urbain public centralisé en Amérique du Nord.

L’aménagement urbain public fédéré à l’œuvre

25Si l’échelon national exerce peu la compétence d’aménagement urbain aux États-Unis et au Canada, c’est parce qu’il la délègue. En Amérique du Nord, les systèmes fédéraux en vigueur positionnent les États états-uniens et les Provinces canadiennes comme les premiers délégataires des compétences (Garber, Imbroscio, 1996 ; Simard, Mercier, 2009 ; Olsen, 2017) et des financements (Ghorra-Gobin, 2005) de l’État central.

26En ce qui concerne les États-Unis, plusieurs travaux universitaires affirment déjà que des États fédérés sont parties prenantes de véritables projets d’aménagement urbain (i.e. d’échelle et de durée intermédiaires). Le travail de M. Bonneville (1986) évoque ainsi le rôle de l’État de Californie dans le projet de redéveloppement portuaire de San Francisco. Dans les opérations réalisées entre les années 1970 et 2000 sur les 4 km qui séparent Aquatic Park de China Basin, l’État est représenté au sein de la maîtrise d’ouvrage par ses agences (notamment la Bay Conservation and Development Commission). M. Bonneville (Ibid.) mentionne par ailleurs la présence de l’État de Washington dans le projet de réaménagement du front portuaire de Seattle (entre les piers 48 et 71, sur une surface d’environ 40 hectares, durant la seconde moitié du XXe siècle). Dans ce deuxième cas, l’État est représenté dans le projet par son autorité portuaire, qui administre les tènements fonciers dont il est propriétaire. On fait face, dans ces opérations, à une intervention "en filigrane" de l’État local, qui se limite à un droit de regard sur les projets d’aménagement urbain.

  • 10 À noter que la NYNJPA a été créée en 1921 sous l’impulsion de R. Moses, qui rédigea la loi encadran (...)
  • 11 Tout comme la NYNJPA, MassPort assure en priorité la gestion des grandes infrastructures de son Éta (...)

27Sur la côte Est, l’activité des États de New York et du New Jersey est également évoquée dans plusieurs travaux. Notamment, L. Dablanc (1996) et R. Le Goix (2009) montrent que les deux États assurent ensemble – et depuis près d’un siècle – l’aménagement urbain des anciens sites industrialo-portuaires de la baie de New York par l’intermédiaire de la New York New Jersey Port Authority (NYNJPA)10. Cette dernière a notamment aménagé le quartier du premier World Trade Center (WTC) dans les années 1980 et 1990, avant sa destruction en 2001. Par ailleurs, C. Pouzoulet (2003) relève le volontarisme de l’État de New York dans le projet de reconstruction de ce même quartier du WTC, par la création de la Lower Manhattan Development Corporation (LMDC), une société ad hoc dédiée au projet de réédification du quartier. Notre travail de terrain permet en outre de relever le cas de l’État du Massachusetts, qui aménage lui aussi des espaces industrialo-portuaires en déshérence, en particulier ceux des rives de Boston. Comme les États de New York et du New Jersey dans la baie de New York, l’État du Massachusetts intervient à Boston en tant que maître d’ouvrage unique, sur des terrains qu’il possède, via son autorité portuaire – la Massachusetts Port Authority (MassPort)11 – qui pilote le volet opérationnel de ses projets. Dans les cas des projets pilotés par la NYNJPA, la LMDC ou MassPort, on a cette fois affaire à un pilotage de projet affirmé, voire unilatéral de la part des États fédérés.

  • 12 Entretien avec un responsable du service immobilier de la Ville de Chicago, décembre 2018.

28Nos échanges avec les interlocuteurs locaux ont montré que la maîtrise d’ouvrage fédérée est spécifique à certains États ou Provinces. L’État de l’Illinois, par exemple, n’engage pas de projet d’aménagement urbain public : "organizations like the Massachusetts Port Authority only exist in bigger cities, where the state is powerful. It’s a very specific kind of big creatures. States set these corporations to help them developing the land. But Chicago is different: the urban renewal occurred in the 1990s and not the 1970s"12. Le travail de S. Baffico (2014a, 2014b) sur les projets de réaménagement portuaire de Baltimore, dans le Maryland, suggère également l’absence d’un aménagement urbain piloté par l’État local.

  • 13 Depuis le travail de G. Poiret (2014), cet organisme créé en 2001 a été renommé Waterfront Toronto.
  • 14 Dans ces cas précis, l’implication de l’échelon provincial est plus limitée, du fait de la maîtrise (...)

29En ce qui concerne le Canada, la littérature existante relève par ailleurs plusieurs projets d’aménagement urbain sous la maîtrise d’ouvrage de Provinces. M. Bonneville (1986) évoque ainsi la présence de la Province de Colombie Britannique dans le projet de redéveloppement du front de mer de Vancouver des années 1970 et 1980. Alors que la ville s’apprêtait à accueillir l’Exposition Universelle de 1986, la Province avait en effet assuré la maîtrise d’ouvrage du projet d’aménagement urbain sur le secteur de la rive nord de False Creek. Elle y a développé 10000 logements par le biais de la British Columbia Place, une "corporation dépendant de la Province […], constituée en 1980 pour mener à bien ce projet" contrôlant 80 hectares acquis à l’État canadien (Ibid.). À Toronto, bien que le développement du waterfront associe trois échelons de gouvernement (fédéral, fédéré, municipal), c’est la Province de l’Ontario qui délègue la conduite de l’opération d’aménagement urbain à la Toronto Waterfront Revitalization Corporation13, l’entité "chargée de superviser l’ensemble du projet de revitalisation" (Poiret, 2014). L’intervention du gouvernement provincial est également observée à Montréal, via la création du Quartier International de Montréal par la Caisse des Dépôts et Placements du Québec (Olsen, 2017), ou par le financement des projets du Quartier des Spectacles (Viel et al., 2012) et du Vieux Port (Courcier, 2005)14.

30La mise en perspective des interventions connues des États états-uniens et des Provinces canadiennes dans les projets d’aménagement urbain nord-américains démontre l’existence d’un aménagement urbain public fédéré. Par exemple, les États de New York et du New Jersey ainsi que les Provinces de Colombie Britannique et d’Ontario initient des projets d’aménagement urbain dont ils confient le pilotage à des sociétés tierces, qui mettent en œuvre leurs projets sur des fonciers qu’ils maîtrisent, sous l’égide d’un conseil d’administration où siègent des représentants politiques : on retrouve bien là les quatre caractéristiques de l’aménagement urbain public définies en première partie.

  • 15 Les port authorities impliquées dans les projets d’aménagement urbain public évoqués dans ce travai (...)

31Cette pratique est néanmoins peu courante parmi les gouvernements fédérés. En effet, les interventions des États et Provinces dans les projets d’aménagement urbain public sont peu nombreuses (nous relevons moins de dix cas dans cette recherche) et hautement variables (puisqu’allant du simple droit de regard au pilotage unilatéral de projet). Les États et Provinces qui le souhaitent forgent eux-mêmes leurs sociétés d’aménagement urbain, dans le cadre légal qu’ils ont fixé pour leur territoire15. En toile de fond, nous remarquons également l’absence d’une culture de veille et d’acquisition – plus largement, d’ingénierie – foncière : dans tous les cas rapportés par la littérature et nos interlocuteurs, les fonciers qui sont aménagés par les États et Provinces sont "hérités" d’une époque industrielle mais n’ont pas fait l’objet d’acquisitions particulières. En bref, l’aménagement urbain public fédéré existe bel et bien mais n’est pas institutionnalisé.

Villes et intercommunalités : des "créatures d’états" à faible autonomie

L’aménagement urbain : l’apanage de quelques municipalités autonomes

  • 16 J.J. Olsen (2017) rappelle que "la loi constitutionnelle de 1867 a déterminé les paramètres des rel (...)
  • 17 Entretien avec un consultant en urbanisme, ancien membre du QIM, octobre 2018.

32Tout comme les gouvernements fédéraux, les États et Provinces peuvent à leur tour déléguer leurs compétences à l’échelon de gouvernement qui leur est directement sous-jacent, c’est-à-dire les municipalités (Garber, Imbroscio, 1996). Pourtant, cette délégation est extrêmement rare. Aux États-Unis, la Dillon’s Rule, qui statuait en 1881 que "cities are creatures of states with powers that must be granted by legislative acts" (Ibid.), est restée la règle en matière de rétention de compétences : autrement dit, les villes sont dépendantes de leur État pour exercer une compétence donnée. Depuis la fin du XIXe siècle, cependant, de nombreuses villes ont accédé à une relative autonomie en matière d’exercice de la maîtrise d’ouvrage urbaine, sous l’émergence d’une Home Rule pouvant aussi bien être généralisée qu’octroyée au cas par cas par l’État ou la Province de tutelle (Ibid. ; Ghorra-Gobin, 2005 ; Lefèvre, 1992). Bien que la Dillon’s Rule et la Home Rule n’existent pas in extenso au Canada, les Provinces ont implicitement adopté leur approche binaire de la souveraineté municipale (Johnson, 2008), notamment à travers la loi constitutionnelle de 186716 (Olsen, 2017) ; ainsi l’un de nos interlocuteurs nous indiquera spontanément que "les villes sont les créatures des Provinces"17. En somme, on retrouve aux États-Unis comme au Canada, des villes majoritairement sous tutelle de leur État ou Province, et minoritairement habilitées à piloter l’aménagement urbain. Ce contexte politico-légal suggère que les villes nord-américaines sont a priori peu enclines à initier des projets d’aménagement urbain.

33Plusieurs travaux suggèrent que la Dillon’s Rule empêche les villes d’exercer l’aménagement urbain public. Pour le projet de redéveloppement portuaire de Seattle, que nous avons évoqué plus haut, la municipalité n’a ainsi "que des pouvoirs de réglementation sur les terrains de l’État [fédéré]", aussi elle "n’intervient pas directement et se contente d’arbitrer entre les différents projets présentés par les developers" (Bonneville, 1986). Dans le cas du projet de réaménagement du front de mer vancouvérois des années 1980, la ville "s’efforce d’exercer un rôle d’arbitre ou de modération" des opérations initiées unilatéralement par le gouvernement fédéral sur le secteur de Central Waterfront, si bien que le projet fait office de "terrain d’affrontement entre la ville et [les échelons de gouvernement supérieurs]" (Ibid.). De manière générale, les municipalités "sont moins présentes, même dans le cas de très grandes collectivités comme la municipalité de New York" (Dablanc, 1996) dans les projets d’aménagement urbain pilotés par les pouvoirs fédéraux ou les agences d’État comme la NYNJPA ou MassPort. À Toronto également, la municipalité plaide "pour un rééquilibrage de l’action fédérale" dans le projet du waterfront, où elle peine à porter ses choix d’aménagement urbain face aux instances du Canada et de l’Ontario (Poiret, 2014).

  • 18 La passivité de l’État du Maryland dans les projets d’aménagement urbain public ayant pris place à (...)
  • 19 La Ville de Baltimore définit son arts district dans un décret comme "a developed district of publi (...)
  • 20 La notion de planned unit development fait écho à celle de "plan de détail" mobilisée par T. Vilmin (...)

34Dans ce contexte général d’impuissance municipale, quelques villes se démarquent cependant par leur interventionnisme. La Ville de Vancouver, par exemple, est parvenue à exercer la maîtrise d’ouvrage d’une partie du projet d’aménagement urbain précédant l’Exposition Universelle de 1986. En régie, elle a aménagé quelque 33 hectares de foncier qu’elle a acquis pour développer un quartier de plus de 1800 logements sur la rive sud de False Creek (Bonneville, 1986). De la même manière, la Ville de Baltimore fait figure d’exception avec un aménagement urbain municipal volontariste, à plusieurs titres. Dès les années 1960, elle lance un vaste projet de réaménagement portuaire18 de son downtown sur près de 100 hectares : le projet urbain est alors confié à une société dédiée au projet, la Charles Center – Inner Harbor Management (CCIHM) ; cette dernière pilote les opérations sur plus de 30 ans et renouvelle ainsi une large partie du Inner Harbour (Baffico, 2014b). À ce premier projet d’aménagement urbain succède le projet du "Inner Harbor 2.0". Prolongement direct de la première "tranche" de développements, ce projet lancé en 2003 est confié au Waterfront Partnership of Baltimore (WPB), là aussi une société ad hoc créée pour la mise en œuvre du projet urbain, mais cette fois associant étroitement le pouvoir municipal aux associations de propriétaires et exploitants du centre-ville (Baffico, 2014a). À la même époque, la municipalité crée également un arts district19 pour revitaliser le quartier de Station North : ce dispositif juridique "octroyé par les comtés et les autorités municipales indépendantes" (Ibid.) constitue un levier de rénovation urbaine important pour la collectivité, qui travaille cette fois avec les associations communautaires pour mener son projet défini dans un planned unit development (PUD)20. Dans ces deux derniers projets d’aménagement urbain de long terme, la municipalité s’appuie sur la Baltimore Development Corporation (BDC), une société de type commercial "chargée par la municipalité d’acquérir les terrains et les bâtiments" nécessaires à la mise en œuvre de ses projets (Baffico, 2014a) et dont le rôle de veille, acquisition et portage foncier est analogue à la mission des EPF français.

35En somme, nous retenons qu’en Amérique du Nord, la capacité d’intervention des municipalités dans les projets d’aménagement urbain public est entièrement tributaire des politiques de délégation/rétention de compétences propres à chaque gouvernement fédéré. Ces dernières variant immanquablement d’un État ou d’une Province à l’autre, les rôles que peuvent endosser les municipalités sont très hétérogènes. Tandis que certaines villes doivent se contenter "d’arbitrer" les projets pilotés par les échelons fédéraux ou fédérés (Bonneville, 1986 ; Poiret, 2014) au risque d’une "dépossession des aménageurs municipaux" (Dablanc, 1996), d’autres conduisent de larges projets d’aménagement urbain en totale "indépendance" de leur État de rattachement (Baffico, 2014a). Dans ce dernier cas, les exemples de Vancouver et de Baltimore attestent de l’existence d’un aménagement urbain municipal – au sens des quatre caractéristiques proposées en première partie. En marge de ces cas particuliers, il est un territoire nord-américain dans lequel la maîtrise d’ouvrage municipale est non seulement permise, mais a fortiori favorisée par le contexte politico-légal local : il s’agit là de la "Belle Province" du Québec. Son contexte politico-légal impose de lui consacrer la section qui suit.

L’exception québécoise : une filière d’aménagement urbain public en puissance

  • 21 Cette description du contexte politico-légal québécois ne prétend pas en identifier les origines, n (...)
  • 22 Ces outils sont destinés, a priori, à des opérations qui s’inscrivent dans les projets de territoir (...)

36L’exception linguistique et culturelle québécoise se caractérise par un contexte politico-légal singulier en Amérique du Nord21. Dans les années 1960, le Québec entame sa "Révolution tranquille" qui s’est traduite par l’influence croissante de l’État québécois dans de nombreux secteurs, notamment l’organisation territoriale. C’est dans ce cadre qu’en 1979, le gouvernement provincial promeut la loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU). La réforme de la LAU "a été pour l’essentiel calquée sur ce qui se faisait en France" et "aura constitué un des fleurons de l’action publique des 30 glorieuses" (Beaudet, Meloche, 2012). La première vocation de la LAU est donc la standardisation des pratiques de développement territorial et la mise en œuvre de la planification (Simard, Mercier, 2009). À l’image des évolutions à l’œuvre en France à cette époque, la LAU a doté la puissance publique québécoise d’un arsenal juridique multi-scalaire, notamment à l’échelle intermédiaire avec les programmes particuliers d’urbanisme (PPU), les plans d’implantation et d’intégration architecturale (PIIA) ainsi que les plans d’aménagement d’ensemble (PAE)22. En parallèle, elle décentralise le pouvoir provincial vers l’échelon municipal dans le cadre du "développement territorial" (Ibid.). Cette réforme jette ainsi les bases d’une pratique d’aménagement urbain public inédite en Amérique du Nord, conjuguant l’affirmation d’une autorité locale décentralisée, la systématisation de l’organisation territoriale et la création d’instruments juridiques souples et uniformisés. Ce mouvement de systématisation, de standardisation et de rationalisation a conduit à l’émergence de ce que M. Simard et G. Mercier (2009) qualifient de "régime aménagiste québécois".

  • 23 Rappelons que chacune des quatre caractéristiques développées en première partie est nécessaire pou (...)

37C’est ainsi qu’au Québec, plusieurs projets multifonctionnels ont été réalisés sur une échelle et une durée intermédiaires (Blais et al., 2012) : le village de la gare à Mont-Saint-Hilaire (initié en 2002 sur 73 hectares, adoption d’un PAE et d’un PIIA) ; le projet de transit-oriented development (TOD) de Sainte-Thérèse (à l’étude dès 1997 et réalisé au cours des années 2000, adoption d’un PIIA, d’un PPU et d’un plan d’aménagement, acquisition et viabilisation du foncier par la municipalité et cession à des promoteurs sélectionnés) ; les écoquartiers d’Estimauville et de la Pointe-aux-Lièvres à Québec (adoption de PPU, maîtrise foncière municipale et cession à des promoteurs sélectionnés) ; le Quartier des Spectacles à Montréal (adoption d’un PPU en 2007, délégation de l’aménagement à un organisme supporté par des fonds publics et privés). De prime abord, ces opérations s’apparentent à des projets d’aménagement urbain public. Dès lors, ces projets répondent-t-ils aux quatre caractéristiques23 de l’aménagement urbain public développées en première partie ? Sont-ils le produit d’une pratique d’aménagement urbain public davantage structurée que celles observées dans le reste de l’Amérique du Nord ?

  • 24 Entretien avec un consultant intervenu en accompagnement de la Ville de Québec sur les projets d’éc (...)

38Premièrement, les municipalités québécoises assurent la maîtrise d’ouvrage d’une quantité non négligeable de projets d’aménagement urbain, comme en témoigne l’énumération ci-dessus. Cependant, la littérature existante fait état du caractère singulier de telles opérations. L. Viel et al. (2012) affirment ainsi la singularité du Quartier des Spectacles comme projet urbain d’initiative publique : "c’est un cas atypique à Montréal car la plupart des grands projets urbains, généralement qualifiés de grands projets immobiliers, sont sous maîtrise d’ouvrage privée, la Ville intervenant comme autorité de contrôle validant les projets au regard des orientations de son plan d’urbanisme" (Ibid.). La même observation nous est livrée par un consultant intervenant sur les projets d’écoquartiers d’Estimauville et de la Pointe-aux-Lièvres – exemples aboutis de projets d’aménagement urbain d’initiative publique. "Ce sont des projets exceptionnelson a des terrains qui sont particuliers, contaminés, situés à des endroits stratégiques. […] cette fois c’est eux [la Ville] qui voulaient planifier et travailler, et c’est quelque chose de nouveau. Ils se retrouvaient en position d’aménageur par rapport au cas français… mais c’est rare, ça se produit sur des terrains particuliers, contaminés, déjà publics… ce n’est pas une habitude"24. Les projets d’aménagement urbain public sont donc particulièrement nombreux au Québec si l’on compare le territoire au reste de l’Amérique du Nord, mais ils font figure d’exception au sein même du Québec où l’aménagement négocié reste la règle.

  • 25 Cette situation où la puissance publique revendique son détachement de la conduite opérationnelle d (...)
  • 26 Entretien avec un entrepreneur en gestion du patrimoine immobilier, décembre 2018.
  • 27 Entretien avec un ancien membre du QIM, novembre 2018.

39Deuxièmement, la collectivité cherche systématiquement à mettre une distance entre la direction des projets dont elle a pris l’initiative et le pouvoir politique local. Plusieurs de nos interlocuteurs insistent sur cette séparation entre décisions politiques et pilotages opérationnels25 : "si je devais attirer votre attention sur une différence avec la France, ce serait l’autonomie des sociétés [i.e. des aménageurs] par rapport aux municipalités. Beaucoup évoluent dans un contexte quasi privé, et c’est voulu. La Ville cible un projet, le décrit, et la société doit le mettre en œuvre en dehors de toute considération politique… Il s’agit de rendre opératoire de la façon la plus pragmatique possible, et de s’éloigner des problèmes politiques"26. Ce point est corroboré par un ancien membre du QIM (l’aménageur du Quartier des Spectacles), qui identifie ce rapport au pouvoir politique comme propre à l’aménagement urbain public québécois : "les SEM ont des conseils d’administration avec des gens qui sont parfois proches des élus… Ici ce modèle-là n’existe pas"27.

  • 28 Les bureaux de projets municipaux ne sont pas l’équivalent des régies françaises : ce sont de simpl (...)
  • 29 Les ententes de développement servent notamment à définir le montage de l’opération et le financeme (...)
  • 30 Entretien avec un ancien membre du QIM, novembre 2018.

40Troisièmement, plusieurs types de sociétés parapubliques sont à disposition des acteurs publics québécois qui souhaitent placer leurs projets dans les mains d’organismes politiquement neutres. Les collectivités peuvent soit créer des sociétés ad hoc, soit se tourner vers des sociétés paramunicipales ou des comités de développement. Or, nos interlocuteurs en poste dans les administrations locales nous ont témoigné du peu de succès que rencontrent les sociétés paramunicipales au Québec : sur la base d’analyses du risque de gouvernance, les villes choisissent le plus souvent de conduire leurs projets en interne par des bureaux de projets municipaux28 plutôt que d’en externaliser la gestion. Faut-il en conclure que les administrations québécoises préfèrent travailler en régie – ce qui serait en contradiction avec la volonté de minimiser le risque d’ingérence politique ? Il semble plutôt que les bureaux de projets municipaux gèrent une forme de développement urbain qui relève davantage de l’aménagement négocié que de l’aménagement urbain public. Les projets gérés par les bureaux municipaux sont généralement à l’initiative du secteur privé, et l’intervention de la collectivité se limite à un processus dialectique de négociation, d’orientation et de vérification dans le cadre d’ententes de développement29 ou de PPU (Viel et al., 2012). Dans ces conditions, les villes n’ont pas le réflexe ni la nécessité politique de placer la gestion de l’opération dans les mains d’un organisme tiers. Du fait de cette prédominance de l’aménagement négocié, il n’existe pas de réseau d’organismes délégataires aux régimes définis à l’échelle provinciale. Les aménageurs qui reçoivent la gestion des projets d’initiative publique sont rares, souvent créés ad hoc et placés hors du jeu politique : "les SEM ça n’existe pas au Québec. Que ce soient les SEM ou les EPA, ce ne sont pas des choses qui existent ici, je dirais que nous [le QIM] on a été ce qu’il y a de plus proche d’une SEM, dans le sens que le financement qu’on recevait dans le QIM était à la fois privé et public, mais on était sans but lucratif. C’était exceptionnel comme situation"30.

  • 31 Entretien avec un consultant intervenu en accompagnement de la Ville de Québec sur les projets d’éc (...)
  • 32 Entretien avec des membres de la direction des stratégies et transactions immobilières de la Ville (...)

41Quatrièmement, il arrive que la municipalité lance un projet sur des terrains dont elle a "hérité" de la maîtrise foncière. Par exemple, la Ville de Québec possédait déjà les terrains de ses futurs écoquartiers. Les collectivités québécoises ne sont pas habituées à acquérir des terrains pour ensuite les revendre : l’acquisition foncière est "tout à fait inusitée au Québec" (Dushina et al., 2015). Autrement dit, le processus d’acquisition-viabilisation-cession de foncier (qui constitue la colonne vertébrale de la pratique de l’aménagement urbain public) est principalement aux mains des promoteurs : "dans le cas général des grands projets urbains montréalais, la Ville n’acquiert pas de nouveaux espaces. Ce sont les promoteurs privés qui se rendent directement propriétaires des terrains, les redécoupent, et les bâtissent […]" (Viel et al., 2012). Nos correspondants de Québec et Montréal corroborent ces constats lorsque nous leur demandons si un tel enchaînement d’opérations est un procédé classique : "non, ça ne l’est vraiment pas… Je dirais que c’est en voie de changer, les municipalités commencent un peu plus à le faire. Dans les milieux urbains, c’est [...] rare, en raison de la rapidité et de la capacité financière des promoteurs et de l’intérêt qu’ils peuvent avoir… et puis d’un manque de planification et de réflexion à cet égard-là de la part des municipalités, mais ça change…"31. "Lorsqu’on [la Ville] achète des terrains, ça répond à des besoins précis, comme l’extension d’une bibliothèque par exemple. La Ville n’achète pratiquement jamais pour revendre après, elle sortirait de son rôle, ce serait faire concurrence aux promoteurs…"32.

42En conclusion, l’aménagement urbain public municipal québécois se limite à des projets singuliers. Le développement urbain est essentiellement laissé à l’initiative des promoteurs, et les rares projets de taille intermédiaire ne cumulent pas les caractéristiques de l’aménagement urbain public : ils relèvent plutôt d’un aménagement urbain négocié. Toutefois, les pratiques d’aménagement urbain public québécoises se démarquent du reste de l’Amérique du Nord par leur proximité avec la filière française. Cette exception québécoise s’explique par un contexte politico-légal favorable à la pratique d’un développement urbain structuré, et dont l’appropriation à l’échelle de l’aménagement urbain est progressive depuis les années 1980.

  • 33 Entretien avec un consultant intervenu en accompagnement de la Ville de Québec sur les projets d’éc (...)

43On peut d’ailleurs se demander si la pratique québécoise est destinée à évoluer au fur et à mesure que les outils de la LAU gagnent de l’intérêt aux yeux des décideurs locaux. Un de nos interlocuteurs estime que la pratique d’aménagement urbain public québécoise est une "filière en puissance"33 qui s’étoffe au gré des récents projets d’écoquartiers ou de TOD. Une telle évolution sera nécessairement confrontée à la réticence des municipalités à se saisir pleinement des outils à leur disposition, et ce pour des raisons financières – la crainte de faire fuir les promoteurs qui génèrent in fine des recettes fiscales – ou culturelles – l’interprétation libérale du rôle de l’autorité publique dominante en Amérique du Nord (Imbroscio, 2011 ; Le Goix, Loudier-Malgouyres, 2005).

L’impossible aménagement urbain public intercommunal

  • 34 Notre travail bibliographique, complété par nos entretiens, nous permet de relever les gouvernement (...)
  • 35 On pense ici aux cas du Lower Mainland Regional Planning Board (LMRPB) et du Greater Toronto Servic (...)
  • 36 N. Douay (2010a) relève ainsi "le caractère léger des compétences de la Communauté Métropolitaine (...)

44Bien que les villes nord-américaines soient inégalement souveraines en matière d’aménagement urbain, on pourrait penser que les gouvernements intercommunaux jouent un rôle important dans les projets d’aménagement urbain public en Amérique du Nord – après tout, les intercommunalités ont pris un rôle croissant dans ces projets en France depuis les années 2000 (Jégouzo, 2015). Cependant, en Amérique du Nord, les structures de gouvernance intercommunale sont peu nombreuses34 et peu puissantes. Cette faiblesse est principalement due aux difficultés rencontrées par les villes dans la coopération intercommunale (Lefèvre, 2013). Quelques groupements de villes ont néanmoins tenté d’organiser eux-mêmes leur gouvernance intercommunale dès les années 1920, mais les États et Provinces ont toujours exercé un véritable droit de vie et de mort35 sur ces institutions (Douay, 2010a ; Douay, 2010b ; Lefèvre, 1992) en reprenant toujours le leadership de ces organisations (Ghorra-Gobin, 2006 ; Dablanc, 1996), les reléguant ainsi à des échelons de gouvernance mineurs voire superficiels36. De facto, les instances métropolitaines demeurent des échelons de planification stratégique ou des coopératives de services (Douay, 2010a ; Lefèvre, 1992).

45En reflet de ce contexte politico-légal défavorable à l’émergence de gouvernements intercommunaux puissants, nous ne relevons aucun projet d’aménagement urbain public mobilisant l’intercommunalité locale. Si plusieurs travaux évoquent la présence d’intercommunalités dans des opérations de développement urbain, en particulier de TOD (Arrington, 2009 ; Maulat et al., 2018), ces projets ne remplissent pas les caractéristiques de l’aménagement urbain ; autrement dit ces projets ne s’inscrivent pas dans l’échelle spatiale intermédiaire et le temps long de l’aménagement urbain – qu’il soit public ou non.

  • 37 Les critères de densité résidentielle, de mixité fonctionnelle, de hauteur de bâtiment ou encore d’ (...)

46Les projets qui émanent des programmes de TOD sont régulièrement présentés comme des projets "d’aménagement urbain" (Billard, 2014 ; Dushina et al., 2015) et certains travaux laissent entendre que la collectivité y met en œuvre une ingénierie de projet considérable, notamment dans le cas de Metro à Portland : "property is acquired, re-parcelled, and planned, then sold with conditions to private developers for constructing TOD and/or dedicated to local governments for street, plazas and other public facilities where appropriate" (Arrington, 2009). Bien que le TOD évoque pour certains un modèle urbain circulant (Roy-Baillargeon, 2019), les réalités opérationnelles qui se cachent derrière ce terme sont largement variables (L’Hostis, 2016). La littérature et nos entretiens démontrent que les programmes de TOD sont pilotés par trois types d’instances selon les aires urbaines : les intercommunalités (notamment Metro et la CMM), les villes (comme la municipalité de Denver), ou les agences de transports en commun (e.g. le BART pour la région de la baie de San Francisco, la MARTA pour Atlanta, le DART pour Dallas, etc.). Ces instances déploient invariablement leurs programmes de TOD (i) en concevant un document-cadre spécifiant leur vision et leurs attentes d’un développement urbain structuré par les transports en commun, (ii) en priorisant leur intervention sur des "aires de station" spécifiques puis (iii) en cherchant à faire émerger des projets immobiliers "TOD-compatibles"37. Cette dernière étape se fait principalement via des négociations entre l’instance pilote du programme de TOD et les promoteurs immobiliers : il est vrai, dans ce contexte, que l’action de Metro à Portland évoquée par Arrington (2009) est plus interventionniste que celle de ses homologues. Néanmoins, elle demeure conscrite à l’échelle de quelques parcelles. Metro acquiert ainsi des fonciers de l’ordre de 5 hectares pour les viabiliser, réviser le règlement d’urbanisme qui s’y applique et les revendre quelques années plus tard à des promoteurs avec un cahier des charges spécifique (Ibid.). C’est la même démarche que la CMM met en œuvre en partenariat avec les municipalités de l’aire urbaine de Montréal (Roy-Baillargeon, 2014, 2017 ; Dushina et al., 2015 ; Maulat, et al., 2018). L’échelle (spatiale et temporelle) du TOD étant donc stratégique ou immobilière mais jamais intermédiaire, nous concluons que le TOD n’est pas une pratique d’aménagement urbain.

47Les gouvernements intercommunaux peuvent donc être partie prenante du développement urbain, et y occuper un rôle remarquablement interventionniste pour le contexte nord-américain. Cependant, leur action ne s’apparente pas à un aménagement urbain (qu’il soit public ou non) : soit elle relève de la planification stratégique (autrement dit de l’échelle macro du projet de territoire), soit elle est conscrite à l’échelle spatiale restreinte et au temps court du projet immobilier (autrement dit à l’échelle micro du projet immobilier). Quand bien même elles sont pilotes de programmes de TOD volontaristes, les intercommunalités ne sont donc pas des acteurs de l’aménagement urbain public nord-américain.

Conclusion

48Le contexte fédéral commun aux États-Unis et au Canada donne lieu à une pratique de l’aménagement urbain public propre à l’Amérique du Nord. Les nombreuses homologies observées entre le fonctionnement des échelons fédérés, des municipalités et des intercommunalités mettent en évidence un "aménagement urbain public nord-américain" : son existence est avérée dans les projets évoqués dans ce travail. En synthétisant comment les quatre caractéristiques théoriques définies en première partie se traduisent localement dans le contexte nord-américain, nous pouvons conclure sur l’originalité des pratiques nord-américaines.

49Concernant la maîtrise d’ouvrage de l’aménagement urbain nord-américain, l’État fédéral joue un rôle principalement économique : son implication opérationnelle reste exceptionnelle, et a priori cantonnée au cas canadien. L’État fédéré et la Province, en revanche, peuvent exercer la maîtrise d’ouvrage de grands projets qui répondent aux caractéristiques de l’aménagement urbain. Cette décentralisation, qui profite aux gouvernements fédérés, bride certaines municipalités dans l’exercice de la maîtrise d’ouvrage urbaine. Les villes localisées dans les États et Provinces appliquant la Dillon’s Rule ne peuvent entreprendre de projet d’aménagement urbain, et ont un rôle minime en cas de co-maîtrise d’ouvrage publique. Les municipalités plus autonomes, à l’image de Baltimore et des villes québécoises, peuvent quant à elles être à la manœuvre de grands projets urbains. Enfin, les conflits de gouvernance internes aux instances intercommunales ne leur permettent pas d’assurer des projets de développement urbain plus structurants que les programmes de TOD.

  • 38 Cette dernière étant propre au contexte politico-légal français en vertu de la loi relative à la ma (...)

50L’inséparabilité du pouvoir politique et du projet d’aménagement urbain se traduit, en Amérique du Nord, par un processus analogue au cas français : les personnalités politiques élues nomment des représentants qui siègent aux conseils d’administration des sociétés en charge de conduire les projets urbains. Sur ce plan, le Québec constitue cependant un cas singulier : nos entretiens mettent en évidence la recherche d’une distance entre les vicissitudes des cercles politiques locaux et les instances de pilotage opérationnel des projets d’aménagement urbain. Si le relai politique est globalement assuré, le chaînage entre les orientations d’aménagement du territoire et les projets immobiliers est cependant plus ténu qu’en France. On ne retrouve pas, notamment, de processus équivalent à la programmation urbaine38 permettant de "faire atterrir" les orientations du projet de territoire dans le plan d’aménagement du projet urbain.

51Notre guide d’investigation nous suggère a priori que chaque gouvernement fédéré (respectivement chaque municipalité) pourrait avoir "son propre aménageur" dont le statut serait défini à l’échelle nationale (respectivement fédérée) – comme c’est le cas pour les collectivités locales en France. Or, l’étude des acteurs impliqués dans les projets d’aménagement urbain public montre qu’en Amérique du Nord, le statut, le financement et l’étendue des missions des sociétés endossant le rôle de l’aménageur y varie d’une maîtrise d’ouvrage à une autre. L’absence de cadre fédéral stabilisant la nature des aménageurs nord-américains relègue leur définition aux États et Provinces, voire aux villes dans le cas où elles jouissent de cette autonomie.

52La maîtrise foncière, enfin, est largement vérifiée. Toutefois, les maîtrises d’ouvrage publiques nord-américaines sont particulièrement frileuses à l’idée d’intervenir sur les marchés fonciers. De fait, elles ne conduisent pas de veille foncière, n’achètent que rarement des parcelles dans l’optique d’y réaliser un projet, et ne sont pas outillées pour réaliser des préemptions ou des expropriations. Le foncier mobilisé dans les projets d’aménagement urbain public est majoritairement hérité d’anciennes zones industrieuses, ce qui explique la grande part de projets localisés en front de mer. Dans cette logique d’héritage de la maîtrise foncière, les maîtres d’ouvrage publics et leurs aménageurs sont également réticents à céder la propriété de leur foncier : ils préfèrent ainsi en céder la disponibilité dans le temps à l’aide de baux emphytéotiques. C’est grâce à cette pratique que la NYNJPA a aménagé deux fois, à 20 ans d’intervalle, le World Trade Center de New York sans devoir racheter les terrains de l’opération.

53Cet éclairage sur les traits communs et les contingences locales des pratiques d’aménagement urbain public aux États-Unis et au Canada démontre que contrairement au cas français, l’aménagement urbain public n’est pas institutionnalisé en Amérique du Nord. Autrement dit, seuls quelques projets remplissent les conditions d’un aménagement urbain public, et les pratiques locales de développement urbain ne sont pas structurées au sein d’une filière spécifique. En somme, les traductions nord-américaines du concept d’aménagement urbain public reflètent le contexte politico-légal – voire culturel – du continent : alors que "toute intervention publique d’aménagement relève, dans une certaine mesure, d’une action allant à rebours du système et de la culture américaine" (Le Guen, 2019), les politiques nationales d’aménagement sont réciproquement absentes au Canada (Simard, Mercier, 2009).

54Finalement, ce travail jette les bases pour mettre à l’agenda de la recherche universitaire de nouveaux questionnements. En particulier, les modalités d’incitation à la qualité immobilière dans les projets d’aménagement urbain public, les autres pratiques de développement urbain (notamment l’urbanisme négocié), ainsi que les projets encore peu documentés (e.g. les projets de MassPort) pourront faire l’objet de travaux ultérieurs.

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Annexe

Index des sigles et acronymes

BART : Bay Area Rapid Transit

BDC : Baltimore Development Corporation

CCIHM : Charles Center – Inner Harbor Management

CMM : Communauté Métropolitaine de Montréal

DART : Dallas Area Rapid Transit

EPA : Établissement Public d’Aménagement

EPCI : Établissement Public de Coopération Intercommunale

EPF : Établissement Public Foncier

EPIC : Établissement Public à Caractère Industriel et Commercial

EPL : Entreprise Publique Locale

GTSB : Greater Toronto Service Board

HRM : Halifax Regional Municipality

INSEE : Institut National de la Statistique et des Études Économiques

LAU : Loi sur l’Aménagement et l’Urbanisme

LMDC : Lower Manhattan Development Corporation

LMRPB : Lower Mainland Regional Planning Board

LOF : Loi d’Orientation Foncière

LOV : Loi d’Orientation pour la Ville

MARTA : Metropolitan Atlanta Rapid Transit Authority

MassPort : Massachusetts Port Authority

Met Council : [Minneapolis – Saint Paul] Metropolitan Council

Metro : [Portland] Metropolitan Regional Government

Metro Vancouver : Metropolitan Vancouver Regional District

MOP : Maîtrise d’Ouvrage Publique

NYNJPA : New York New Jersey Port Authority

OIN : Opération d’Intérêt National

PAE : Plan d’Aménagement d’Ensemble

PIIA : Plan d’Implantation et d’Intégration Architecturale

PLU : Plan Local d’Urbanisme

POS : Plan d’Occupation des Sols

PPU : Programme Particulier d’Urbanisme

PUD : Planned Unit Development

QDS : Quartier des Spectacles

QIM : Quartier International de Montréal

SCoT : Schéma de Cohérence Territoriale

SDAU : Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme

SEM : Société d’Économie Mixte

SEMOp : Société d’Économie Mixte à Opération unique

SPL : Société Publique Locale

SRU : Solidarité et Renouvellement Urbain

TOD : Transit-Oriented Development

US : United States

WPB : Waterfront Partnership of Baltimore

WTC : World Trade Center

ZAC : Zone d’Aménagement Concertée

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Notes

1 Les entretiens qui nourrissent ce travail ont majoritairement été conduits avec des employés municipaux. Le reste des témoignages est issu d’échanges avec des promoteurs, des consultants, des concepteurs (architectes, experts en environnement), et des professionnels travaillant dans une variété d’organismes à but non lucratif (organismes philanthropiques, think tanks, organisations non gouvernementales, lobbyistes, etc.). Ces échanges ont été complétés par les éclairages de plusieurs universitaires. Sur le plan géographique, les entretiens rassemblent des témoignages issus de quinze villes nord-américaines, d’importance et de localisation volontairement variées : Austin (TX), Champaign (IL), Chicago (IL), Denver (CO), Houston (TX), New Orleans (LA), New-York (NY), Portland (OR), San Francisco (CA), Seattle (WA), Urbana (IL) aux États-Unis et Montréal (QC), Québec (QC), Toronto (ON) et Vancouver (BC) au Canada.

2 T. Vilmin (2015) parle d’"aménagement urbain" pour désigner le processus de fabrication de la ville. Nous préférons le terme plus large de "développement urbain", considérant que l’aménagement urbain est une modalité parmi d’autres du développement urbain.

3 Pour ce sigle et les suivants : voir index dédié en fin d’article.

4 Les EPL regroupent les sociétés publiques locales (SPL) et les sociétés d’économie mixte (SEM) – dont celles à opération unique (SEMOp).

5 Dont le régime des opérations d’intérêt national (OIN), en vigueur depuis 2006, justifie et facilite l’intervention sur le terrain des collectivités locales.

6 On entend ici "local" au regard d’une perspective internationale : autrement dit, le contexte politico-légal français est bien, pour nous, un contexte "local".

7 Le cas français étudié plus haut constitue dès lors un instrument de recherche, un appui à l’investigation, mais ne relève ni d’un "modèle" ou d’une "référence" recherchée dans nos observations de terrain : il ne s’agit pas, pour nous, de dresser de comparaison.

8 On parle ici des projets (i) du Vieux Port, (ii) du Quartier International de Montréal (QIM) et (iii) du Quartier des Spectacles (QDS) à Montréal, (iv) du waterfront de Toronto et (v) du front de mer de Vancouver. Ces projets font l’objet de développements ultérieurs.

9 Depuis le travail de M. Bonneville (1986), la Vancouver Port Corporation a été renommée la Vancouver Fraser Port Authority.

10 À noter que la NYNJPA a été créée en 1921 sous l’impulsion de R. Moses, qui rédigea la loi encadrant son statut (Le Goix, 2009). Agence "indépendante des vicissitudes politiques et fiscales de la municipalité de New York", la NYNJPA "est également gestionnaire de technopoles, de centres d’activités périphériques" (Ibid.).

11 Tout comme la NYNJPA, MassPort assure en priorité la gestion des grandes infrastructures de son État de tutelle : le port de Boston, mais également des autoroutes à péage, des ponts, tunnels ainsi que des aéroports. Elle administre plus de 180 hectares de fonciers, répartis entre Charlestown, East et South Boston, sur lesquels elle conduit des projets d’aménagement urbain principalement par le biais de baux emphytéotiques (http://www.massport.com/massport/business/real-estate/).

12 Entretien avec un responsable du service immobilier de la Ville de Chicago, décembre 2018.

13 Depuis le travail de G. Poiret (2014), cet organisme créé en 2001 a été renommé Waterfront Toronto.

14 Dans ces cas précis, l’implication de l’échelon provincial est plus limitée, du fait de la maîtrise foncière respectivement privée ou fédérale.

15 Les port authorities impliquées dans les projets d’aménagement urbain public évoqués dans ce travail se ressemblent mais ne se valent pas d’un échelon fédéral à l’autre. Comme le fait remarquer L. Dablanc (1996), ces organismes "présentent les traits généraux des établissements publics industriels et commerciaux” [les EPIC français]", mais "il n’y a pas de statut fédéral unifié" pour définir leurs périmètres d’intervention : autrement dit ces agences "relèvent très largement de la législation et de la tutelle de l’État, et leur statut varie assez largement d’une région à une autre" (Ibid.).

16 J.J. Olsen (2017) rappelle que "la loi constitutionnelle de 1867 a déterminé les paramètres des relations actuelles entre les gouvernements fédéral et provinciaux et les municipalités".

17 Entretien avec un consultant en urbanisme, ancien membre du QIM, octobre 2018.

18 La passivité de l’État du Maryland dans les projets d’aménagement urbain public ayant pris place à Baltimore depuis les années 1960 s’explique vraisemblablement par deux circonstances : d’une part, le fait que l’État ait entrepris une politique de délégation de compétences affirmée : le Maryland est "l’un des premiers États américains à avoir encouragé" la création des arts districts par les municipalités (Baffico, 2014a) ; d’autre part, le fait que son autorité portuaire se soit concentrée sur le "développement de ses activités industrialo-portuaires" (Baffico, 2014b) et non sur la "diversification croissante" (Dablanc, 1996) d’activités économiques recherchées par la NYNJPA et MassPort.

19 La Ville de Baltimore définit son arts district dans un décret comme "a developed district of public and / or private uses that is distinguished by physical and cultural resources that play a vital role in the life and development of the community and contribute to the public through interpretive, educational and recreational uses".

20 La notion de planned unit development fait écho à celle de "plan de détail" mobilisée par T. Vilmin (2015) pour évoquer les plans d’aménagement urbain dédiés à un secteur de projet spécifique.

21 Cette description du contexte politico-légal québécois ne prétend pas en identifier les origines, notamment culturelles.

22 Ces outils sont destinés, a priori, à des opérations qui s’inscrivent dans les projets de territoire formulés avec les schémas d’aménagement et de développement et le zonage (rendu systématique).

23 Rappelons que chacune des quatre caractéristiques développées en première partie est nécessaire pour reconnaître l’aménagement urbain public, mais qu’aucune n’est suffisante pour valider son existence.

24 Entretien avec un consultant intervenu en accompagnement de la Ville de Québec sur les projets d’écoquartiers d’Estimauville et de la Pointe-aux-Lièvres, décembre 2018.

25 Cette situation où la puissance publique revendique son détachement de la conduite opérationnelle du projet contraste avec le cas français, où la simple délégation au secteur privé est décriée comme une mise en péril de l’intérêt général (Citron, 2016).

26 Entretien avec un entrepreneur en gestion du patrimoine immobilier, décembre 2018.

27 Entretien avec un ancien membre du QIM, novembre 2018.

28 Les bureaux de projets municipaux ne sont pas l’équivalent des régies françaises : ce sont de simples commissions, constituées au sein de l’administration pour gérer le projet en interaction avec les promoteurs.

29 Les ententes de développement servent notamment à définir le montage de l’opération et le financement de la réalisation des espaces publics.

30 Entretien avec un ancien membre du QIM, novembre 2018.

31 Entretien avec un consultant intervenu en accompagnement de la Ville de Québec sur les projets d’écoquartiers d’Estimauville et de la Pointe-aux-Lièvres, décembre 2018.

32 Entretien avec des membres de la direction des stratégies et transactions immobilières de la Ville de Montréal, décembre 2018.

33 Entretien avec un consultant intervenu en accompagnement de la Ville de Québec sur les projets d’écoquartiers d’Estimauville et de la Pointe-aux-Lièvres, décembre 2018.

34 Notre travail bibliographique, complété par nos entretiens, nous permet de relever les gouvernements métropolitains suivants : Halifax (HRM), Minneapolis/Saint-Paul (Met Council), Montréal (la CMM), Portland (Metro) et Vancouver (Metro Vancouver).

35 On pense ici aux cas du Lower Mainland Regional Planning Board (LMRPB) et du Greater Toronto Service Board (GTSB). Le LMRPB, créé en 1949, avait pour but de coordonner le développement urbain de 28 communes de l’aire urbaine de Vancouver : son travail a donné lieu à l’Official Lower Mainland Regional Plan, adopté par les communes membres et le gouvernement provincial. Deux ans plus tard, c’est ce dernier qui dissout le LMRPB sur fond de controverses. Dans le cas de Toronto, le GTSB n’aura tenu que deux années (1999-2001), la Province de l’Ontario ayant depuis repris ses compétences (Douay, 2010b).

36 N. Douay (2010a) relève ainsi "le caractère léger des compétences de la Communauté Métropolitaine de Montréal qui consistent souvent à planifier, coordonner et financer”" et dresse un constat similaire (2010b) sur la côte Ouest où Metro Vancouver "ne constitue pas un niveau de gouvernance distinct et ne détient pas de réels pouvoirs".

37 Les critères de densité résidentielle, de mixité fonctionnelle, de hauteur de bâtiment ou encore d’accessibilité aux transports en commun constituent les principaux critères d’éligibilité des projets immobiliers aux programmes TOD.

38 Cette dernière étant propre au contexte politico-légal français en vertu de la loi relative à la maîtrise d’ouvrage publique (MOP) de 1985.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Alexandre Murer et Julien Despax, « L’aménagement urbain public en Amérique du Nord. Traductions locales d’un concept théorique », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Aménagement, Urbanisme, document 963, mis en ligne le 15 janvier 2021, consulté le 09 mars 2021. URL : http://journals.openedition.org/cybergeo/35887 ; DOI : https://doi.org/10.4000/cybergeo.35887

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Auteurs

Alexandre Murer

Université de Technologie de Compiègne (UTC), Département Génie Urbain, France
alexandre.murer@tremplin-utc.net

Julien Despax

Université de Technologie de Compiègne (UTC), Département Génie Urbain, France
julien.despax@tremplin-utc.net

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