- 1 Selon l’ONS (Office National des Statistiques), la population urbaine est passée de 39,45% en 1977 (...)
1L’Algérie est de plus en plus urbaine ; 65,94 % de sa population vit dans les villes (ONS1, 2011). Le foncier urbain, support physique de l’urbanisation et de la dynamique urbaine, ne cesse de s’accroître chaque année. La capacité de le gérer durablement constitue l’une des clés du développement urbain durable (Nahrath, 2008). La recherche documentaire et la littérature liées à la maîtrise foncière orientent la réflexion sur l’ensemble des outils juridiques, fiscaux, financiers et techniques (Comby, Renard, 1996 ; Ruegg, 2008 ; Buhot, 2012). Ces derniers relèvent de la gestion durable du foncier tant dans les stratégies que dans les moyens mis en place. La durabilité foncière vise principalement l’équilibre de l’écosystème foncier, la rationalisation du sol, l’intensification de l’usage du sol, ainsi que la concertation des différents intervenants dans sa gestion sur le plan national, régional et local (Da Cunha et al., 2005). Si dans les pays développés, la durabilité est ancrée dans la gestion et les pratiques urbanistiques, en Algérie, et à l’instar des pays du Sud, son application relève encore du défi (Berezowska-Azzag, 2012 ; Signoles et al., 2014). En effet, la gestion du foncier urbain en Algérie demeure un domaine complexe, régi par un grand nombre de textes et de multiples intervenants. Les pouvoirs publics (État et collectivités) disposent d’une législation et d’une large gamme d’instruments en faveur d'une politique foncière. Pourtant, entre 1992 et 2005, l’ANAT (Agence Nationale d’Aménagement du Territoire), alerte en mettant l’accent sur l’artificialisation croissante des sols, la diffusion de l’urbanisation et la mise en danger des espaces naturels et agricoles. La consommation du foncier urbain a atteint durant cette période les 126 000 hectares, uniquement pour les programmes d’habitat. Le taux d’urbanisation ne cesse de croître. Il est passé de 40 % en 1977 à 60,1 % en 2005, il est prévu à 79,3 % en 2025 (ANAT, 2005 ; ONS, 2005). Sous l’effet d’une pression économique et sociale croissante, des aménagements se succèdent, du nord au sud du pays, rappelant les pratiques de l’urbanisme de masse des années 1970 (Saidouni, 2003). Ces aménagements occultent en revanche les questions liées à la durabilité en matière d’urbanisme, aux enjeux sociaux, économiques et environnementaux (Berezowska-Azzag, 2012). L’usage abusif du sol en milieu urbain a eu des répercussions sur le gaspillage et la dilapidation du foncier public, comme l’a signalé en 2004 le CNES (Conseil National Économique et Social). Dès lors, le dispositif législatif et les instruments d’urbanisme élaborés ne semblent pas constituer des outils de référence pour endiguer le processus de consommation et de dilapidation de la ressource foncière.
2Cette contribution s’interroge alors sur le rôle et l’efficacité du dispositif législatif à encadrer la planification urbaine et à intégrer la durabilité de la ressource foncière. Pour plus de clarification, notre questionnement s’articule ainsi : Quels sont les facteurs ayant limité l’efficacité de ce dispositif législatif et réglementaire ? Quelles sont les limites des instruments de la planification dans la régulation et la gestion durable du foncier et de l’urbanisation ? Et quels sont leurs impacts sur l’espace urbain ?
- 2 SNAT (Schéma National d’Aménagement du Territoire), SRAT (Schéma Régional d’Aménagement du Territoi (...)
3Pour y apporter des éléments de réponse, notre démarche méthodologique s’appuie sur une recherche documentaire constituée d’un corpus de données diversifiées composées 1. de publications (ouvrages, articles) traitant de la planification urbaine et la gestion foncière, 2. de textes législatifs et réglementaires régissant le foncier urbain en Algérie, 3. de documents écrits et graphiques des instruments de la planification spatiale (SNAT, SRAT, PATW, PUD, PDAU, POS)2, 4. de données statistiques et rapports écrits, liés à notre champ d’étude et collectés auprès de l’Office National de Statistiques (ONS), l’Agence Nationale d’Aménagement du Territoire (ANAT) et le Conseil National Économique et Social (CNES), 5. de supports cartographiques collectés auprès de différents organismes : Institut National de Cartographie et Télédétection (INCT), centre d’étude et de réalisation en urbanisme de Blida (URBAB), Cadastre et services techniques d’urbanisme. Le dépouillement et l’analyse de l’ensemble de ces documents nous ont permis d’appréhender la dynamique foncière dans la ville algérienne, d’identifier les acteurs impliqués ainsi que les enjeux de la durabilité dans la gestion foncière.
4Afin de mieux cerner la prise en compte de ces enjeux de durabilité par l’action publique, nous avons eu recours à une analyse des textes législatifs et ceux de la règlementation régissant l’aménagement et le foncier urbain depuis l’indépendance du pays en 1962, jusqu’à l’avènement du développement durable des années 2000 à nos jours. Cette approche historique et actuelle nous renseigne sur la démarche et les orientations des politiques urbaines suivies par l’Algérie pour la maitrise foncière.
5Pour apprécier l’impact de ces orientations sur l’espace urbain et pour cerner les effets découlant de la mise en œuvre des plans d’urbanisme, nous avons articulé notre analyse des textes législatifs et règlementaires organisant la planification urbaine avec une analyse cartographique relative à notre cas d’étude sur la ville de Blida.
- 3 Plus de 44% des agrumes du pays, sont localisés au niveau de la plaine de Mitidja. La wilaya (préfe (...)
6La première partie de l’article présente les textes de lois régulant le foncier urbain en Algérie. L’objectif est d’identifier et d’apprécier leurs portées opérationnelles sur la durabilité de la ressource foncière et l’urbanisation des villes. Quant à la seconde partie, elle est consacrée à l’étude de la ville de Blida, pour illustrer l’applicabilité des lois à travers les instruments d’urbanisme en vigueur. Blida est un cas édifiant, une ville de la Mitidja (carte 1), un réservoir agro-alimentaire à l’échelle nationale3 qui subit actuellement les affres de la spéculation foncière et l’urbanisation effrénée. Elle s’expose aux contraintes d’indisponibilité du foncier urbanisable et à urbaniser. Deux échelles de lecture sont privilégiées : l’échelle de l’agglomération, qui est mise en œuvre par le Plan Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme (PDAU) communal et intercommunal. L’échelle du secteur urbain, quant à elle, est mise en œuvre par le Plan d’Occupation des Sols (POS1).
Carte 1 : La ville de Blida dans le territoire de la Mitidja
- 4 La législation française a été reconduite par l’arrêté 62-157 du 31 décembre 1962.
7Durant la période post-indépendance, allant de 1962 à 1973, la planification et la règlementation urbaine se faisaient sur le sillage de la législation française4. C’est une période marquée par la planification économique et le lancement des premiers programmes de développement conçus dans un souci d’équilibre régional. L’aménagement interne des villes et la maîtrise de la croissance urbaine n’étaient pas perçus comme un objectif ; par conséquent, l’exode rural vers les villes s’est amplifié de 2,1 millions de personnes (Nait Saada, 2010, p. 8).
- 5 La circulaire ministérielle 2178 du 12/09/1981.
8La prise en charge des problèmes de l’urbanisme a été engagée à partir de 1974, par la mise en place d’instruments de planification spatiale et de gestion urbaine. À l’échelle urbaine, le Plan d’Urbanisme Directeur (PUD) assure la cohérence globale des affectations des sols et des actions d’urbanisation qu’il délimite, dans le cadre des dispositions règlementaires des réserves foncières communales. En réalité, le PUD, par son caractère programmatique, n’aboutissait qu’à un état des lieux de la ville en pleine transformation (Semmoud, Aït-Amirat, 2009). Pour répondre aux besoins sociaux et économiques en matière de logements, d’équipements et d’emplois, le PUD fut secondé par deux instruments opérationnels : la Zone Industrielle (ZI) et la Zone Habitat Urbain Nouvelle (ZHUN). Ces instruments ont constitué les moteurs de l’urbanisation des périphéries des villes algériennes (Saidouni, 2003). Leur mise en œuvre obéissait à une circulaire ministérielle5 qui stipule que "(…) les décisions concernant les approbations des études et les financements des opérations sont du ressort des services centraux des ministères de l’Urbanisme et de l’Habitat et du ministère de la Planification". Cette mesure réglementaire est venue souligner la centralisation des décisions dans l’aménagement des villes (Safar-Zitoun, 2011). Les développements ultérieurs de cet article tenteront de mettre en exergue l’impact substantiel de ces politiques urbaines centralisées sur la mise en œuvre des procédures d’urbanisme au niveau local.
- 6 L’ordonnance 74-26 du 20/02/1974, relative aux réserves foncières communales (RFC).
- 7 Foncier communal, foncier étatique, foncier privé des particuliers, foncier du domaine militaire no (...)
- 8 La procédure des réserves communales a montré ses vertus dans plusieurs pays d'Europe du Nord, nota (...)
- 9 La propriété privée (propriété individuelle des biens à usage personnel ou familial) est pourtant g (...)
9La constitution des réserves foncières fut expérimentée et instituée par ordonnance6 en 1974. L’État entend, par le biais des RFC, se prémunir de l’obstacle foncier et responsabiliser la commune en lui conférant le monopole du foncier urbain. La commune devient propriétaire du foncier, de statut juridique divers7, situé à l’intérieur du périmètre d’urbanisation et doit veiller à l’utilisation et à la gestion rationnelles du foncier pour l’utilité et l’intérêt publics (ordonnance 74-26, art. 2). Contrairement aux politiques de municipalisation du sol dans certains pays d’Europe8 (Comby, Renard, 1996), en Algérie, la constitution des réserves communales ne relève pas d’une politique volontariste de la commune vis-à-vis de son territoire. Elle résulte d’une décision légale (ordonnance) de l’État qui s’applique d’une façon homogène à l’ensemble du territoire national (Rahmani, 1982). Dans la logique top-down, les communes étaient contraintes de constituer des réserves foncières, même si elles n’en avaient aucun besoin. Ainsi, l’existence d’un simple périmètre d’urbanisation n’empêchait pas des expropriations abusives de la part de la commune, sans considération au droit de propriété privée9. Cette attitude, comme le fait remarquer Joseph Comby (2012), s’apparente à une sorte de spéculation foncière, même si c’est au profit du bien commun.
- 10 La vente du foncier non conforme aux orientations du POS est faite avec un acte assuré par les écri (...)
- 11 Un dispositif de régularisation encadré par l’ordonnance 85-01 du 13 août 1985, abrogée en 1990.
10La mesure juridique objective la préservation du foncier agricole ; pourtant, les réserves foncières communales ont intégré 67 % du foncier public, soit 60 000 hectares, dont 40 000 hectares environ provenant du foncier domanial et agricole (CNES, 2004). L’ordonnance stipule que "la commune veille à la préservation du foncier (…) pour l’intérêt et l’utilité publique" (ordonnance 74-26, art. 2). Sur le terrain, 70 % des RFC ont été affectées pour l'habitat, dont 40 % pour l’habitat individuel sous forme de vastes lotissements (Saidouni, 2003 ; CNES, 2004). Parallèlement, le développement industriel a concerné 73 zones industrielles, couvrant plus de 15 600 hectares, implantées dans l’urgence, sans plan régional et au détriment des règles élémentaires de sécurité (Nait Saada, 2010, p. 8). Dans son article 4, l’ordonnance RFC mentionne "l’omnicompétence et l’exclusivité à la commune sur les transactions foncières en milieu urbain". Dans les faits, l’urgence en matière de mobilisation du foncier urbanisable, effectuée selon des règles et des prix administrés, a donné lieu à des déviations de transaction de foncier entre particuliers. Ceci a favorisé le marché parallèle et la pratique du sous seing10 privé irrégulier. Cette situation a généré, en 1985, plus de 350 000 constructions individuelles illicites à l'intérieur du périmètre d'urbanisation (CNES, 2004, p. 95). Ces constructions ont nécessité des régularisations11 ultérieures (Saidouni, 2003).
11Cette gestion inappropriée s’est traduite par une urbanisation incontrôlée, un contentieux et des dettes financières pour la commune (Adja, Drobenko, 2007). L’ordonnance RFC a permis de répondre substantiellement aux besoins de la population en termes de logements et d’équipements. En revanche, elle a favorisé un étalement urbain lié à des typologies consommatrices de foncier (Rahmani, 1982 ; Nait saada, 2010). Ainsi, le patrimoine foncier acquis dans le cadre RFC, en vue de sa préservation et de son utilisation rationnelle au profit de l’intérêt général comme objectif initial de la mesure juridique (ordonnance 74-26, art. 2 et 4), a été vidé de son sens. Le modèle RFC a montré ses limites, face à des communes n’ayant pas été préparées à l’exercice de la politique foncière, n’ayant pas d’objectifs clairs en matières socio-économique, environnementale et, encore moins, de moyens opérationnels et structurels pour les atteindre.
12La nouvelle politique instaurée après 1990 consacre la rupture avec le modèle étatique des réserves foncières communales à outrance. Elle met en place un certain nombre d’idées fortes, véhiculées par de nouveaux textes législatifs et un éventail de décrets exécutifs.
- 12 Instauré par le décret 93-03, et selon l’ordonnance 75-58 portant code civil et l’article 324 du co (...)
- 13 La restitution des réserves foncières communales non occupées par des constructions à leurs proprié (...)
13La loi d’orientation foncière instaure un marché foncier libre12, nécessitant une pluralité d’acteurs. Les plus importants sont les propriétaires fonciers réhabilités dans leur droit à des titres de propriété13 (loi 90-25, art. 75 et 86) et les agences privées de promotion foncière et immobilière. Ces dernières peuvent acquérir des terrains, les viabiliser, les construire et les commercialiser. Pour pallier le manque de disponibilité du foncier urbanisable et pour développer l’offre foncière privée et publique, la loi préconise plusieurs outils de gestion et de régulation :
- 14 Cadastre général établi par l’ordonnance 75-74 du 12 novembre 1975.
- 15 L’Administration du cadastre et l’Administration de la conservation foncière ont pour mission notam (...)
14Premièrement, l’inventaire général des biens fonciers : "La commune est tenue de procéder à un inventaire général de tous les biens fonciers situés sur son territoire (…) ainsi que l’identification de leurs propriétaires, possesseurs et/ou occupants (…)" (loi 90-25, art. 38). Cette mesure juridique devrait permettre aux communes d’avoir une connaissance précise du potentiel foncier et de pouvoir procéder aux acquisitions foncières nécessaires au développement de leurs territoires. Cependant, cet inventaire se heurte à un cadastre14 général incomplet, dépassé par le problème des contentieux et affaibli par le manque de coordination de ses différents services15. L’établissement du cadastre urbain en Algérie a connu beaucoup de retard, lié à l’absentéisme des propriétaires et des documents de propriété, mais aussi à la nature et à la configuration des constructions, qui impliquent souvent une superposition de droits qu’il convient de définir dans le détail (CNES, 2004). Il n’est pas difficile de constater qu’un nombre considérable de terrains se trouvent actuellement otages d’un système procédural archaïque et d’une bureaucratie avérée. Or, la gestion et la maitrise foncière confiées à la commune, comme objectif de la mesure juridique, ne peuvent se faire sans le support d’un cadastre informatisé et efficace, capable d’informer les acteurs de l’aménagement sur les structures, les dynamiques et les transactions foncières. Cependant, l’analyse du contenu de la loi d’orientation foncière montre que cette dernière n’a pas prévu de doter, au préalable, les institutions (cadastre et la commune) de toutes les compétences indispensables, des moyens humains, matériels, financiers et logistiques pour concrétiser cet objectif.
- 16 Les agences locales de gestion et de régulation foncières urbaines ont été créées et instaurées par (...)
15Second outil, les agences locales de gestion et de régulation foncière urbaine : par ces nouveaux établissements, la loi intègre pour la première fois la pluralité d’acteurs. On rappelle qu’avant 1990, seules les structures étatiques détenaient le monopole de la prise en charge du foncier, et ce malgré l’insuffisance de leur nombre et de leur diversité sur le territoire national (CNES, 2004). En tant que promoteurs fonciers, ces agences foncières agissent pour le compte des communes en leur prêtant renfort dans la gestion et la régulation du foncier urbain (loi 90-25, art. 73). Cependant, les décrets exécutifs16 instaurant ces agences préconisent que plus de 50 % des élus composent le conseil d’administration de l’agence, remettant en cause la fin du monopole de la commune sur le foncier. D’autre part, l’action conjuguée de l’agence foncière et des mairies était tenue par des délais et des urgences sociales et économiques très contraignants. Elle aboutit à la multiplication des lotissements et des logements sociaux, perpétuant la consommation du patrimoine foncier de l’État, puisé essentiellement dans le domaine agricole (Mouaziz-Bouchentouf, 2008).
16Enfin, des outils juridiques d’intervention : pour les acquisitions foncières nécessaires à l’urbanisation, la loi met à la disposition de l’État et des collectivités locales, par le biais des agences foncières locales, des outils juridiques d’acquisition :
-
Le droit de préemption pour l’intérêt général ;
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L’achat anticipé de terrains sur le marché foncier ;
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L’acquisition de terrains publics auprès des services des domaines ;
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L’expropriation.
17Ces acquisitions doivent se faire par négociation à l’amiable et le cas ultime, utiliser le droit de préemption et l’expropriation. Sur le terrain, ces deux dernières procédures font face à de nombreuses difficultés que nous développons ci-dessous.
18Le DPU est institué en 1990 par la loi d’orientation foncière qui stipule que "pour les besoins d’intérêt général et d’utilité publique (…), il est institué un droit de préemption au profit de l’Etat et des collectivités locales" (loi 90-25, art. 71). Cette mesure juridique vient renforcer les possibilités des communes en matière d’acquisition du bien foncier et immobilier, pour répondre aux exigences de l’expansion urbaine.
19À l’instar des pays développés, en France le DPU est un outil "d’aménagement" en vigueur, qui évolue et se généralise à l’intercommunalité (Vuillaume, 2015). Ce droit laisse aux communes le soin de délimiter le zonage sur lequel le DPU va s’exercer, par le biais des instruments de la planification urbaine. En Algérie, le DPU n’est jusqu’à aujourd’hui pas utilisé, faute de modalités pour le mettre en œuvre dans les instruments de la planification urbaine. En effet, l’analyse des textes de loi confirme que le législateur n’a pas fait obligation d’annexer au plan d’occupation du sol le zonage du DPU, pour délimiter les terrains potentiellement soumis à préemption. Pourtant, ce lien forgé et pertinent (Vuillaume, 2015) donne la possibilité aux propriétaires de savoir si leurs biens fonciers et immobiliers sont situés dans le périmètre du DPU, sur simple consultation du règlement d’urbanisme et de ses pièces annexes. L’inexistence de lien entre le DPU et le règlement POS ne permet pas d’assurer sa visibilité pour les administrés, et ne fait pas de lui un outil d’aménagement opérationnel. Pourtant, le droit de préemption devrait être l’instrument privilégié des autorités, à côté de l’expropriation, surtout après l’adoption du système libéral, qui encourage le recours aux préemptions en tant que mode d’acquisition de la propriété publique.
- 17 Loi 91-11 relative à l’expropriation pour cause d’utilité publique.
20Contrairement au DPU, l’expropriation 17pour cause d’utilité publique est soumise à des règles plus strictes, notamment l’existence préalable d’instruments d’urbanisme pour l’encadrer (loi 91-11, art. 2). Ce mécanisme juridique doit être juste et équitable, en donnant lieu à une indemnisation préalable conforme à la valeur réelle du foncier (loi 91-11, art. 4 et 21). Cette conception de l’expropriation représente, sur le plan du respect du droit à la propriété, un réel progrès par rapport à la situation d’avant 1990, où l’existence d’un simple périmètre d’urbanisation n’empêchait pas des expropriations abusives à des prix dérisoires (Saidouni, 2003).
21Néanmoins, sur le terrain, l’application de la loi a connu un retard lié au manque de textes d’application pour la mise en œuvre de l’indemnisation. La procédure est lente et complexe, faisant intervenir le cadastre et ses différentes administrations. Ces dernières ont des responsabilités de gestion qui s’exercent de manière relativement cloisonnée et dispersée (Mouaziz-Bouchentouf, 2008). D’autre part, la lecture analytique des 35 articles qui composent la loi 91-11 ne révèle pas l’inclusion des propriétaires fonciers privés concernés en amont du projet de l’expropriation. Ces derniers ne peuvent intervenir qu’en aval du processus. Cette omission au niveau de la loi impacte la mobilisation du foncier privé et entrave souvent l’applicabilité des POS, malgré leur opposabilité au tiers. Ainsi, lors de l’élaboration du règlement, les collectivités locales procèdent à des affectations et à des zonages du foncier privé à exproprier, mettant souvent les propriétaires devant le fait accompli. Cette démarche, non inclusive lors de la prise de décision, est à l’origine de nombreuses émeutes et résistance entre propriétaires fonciers privés et les autorités locales (CNES, 2004). Aussi, les expropriations sur le foncier privé ne sont pas suffisamment mises en œuvre pour cause de faiblesse financière des communes, mais également par ignorance des avantages de l’outil juridique. Toutes ces difficultés font que la commune se trouve impuissante devant l’exercice de l’expropriation, et ne peut intervenir que sur ses propres réserves foncières, accélérant leur épuisement.
- 18 Loi de finances adoptée en 1998 et le décret exécutif 03-313 relatif aux conditions et modalités de (...)
- 19 Programme présidentiel du plan de soutien à la relance économique (PSRE) 2001/2004 et la réalisatio (...)
22Trois décennies après la promulgation de la loi d’orientation foncière, on dénote l’inexistence d'un véritable marché du foncier, autre que celui de l’informel (Saidouni, 2003). Les contraintes liées au cadastre urbain, à l’inexistence de l’observatoire du foncier urbain, à la propriété dans l'indivision ainsi que la rétention foncière n'ont pas permis l'émergence d'un marché transparent (CNES, 2004). En l’absence d’une offre en foncier autre que celle de la propriété privée de l’État et devant la difficulté d’émergence d’un marché de terrains à bâtir (Souami, 2001), des mesures règlementaires18 sont prises. L’État redéfinit les conditions et les modalités nécessaires pour la reprise des terres agricoles du domaine public. L’objectif est de réaliser de nouveaux programmes19 de relance économique. Sur le terrain, cette mesure règlementaire a contribué à des extensions urbaines excessives, au détriment du foncier agricole, sans le moindre souci concernant l’environnement ou le devenir de l’agriculture. Cependant, en dépit des 100 000 hectares dégagés par l’État, en 2002, au profit de l’urbanisation (CNES, 2004), la demande persiste jusqu’à nos jours. Ceci confirme le problème de gestion du foncier, et non pas la rareté de la ressource elle-même.
- 20 Décret exécutif 91-454 du 23 novembre 1991.
- 21 L'arrêté interministériel du 5 septembre 1994 a fixé des réductions de 80% à 90% dans les zones à p (...)
23Cette loi ainsi que son texte d'application20 précisent les modalités d'accès au foncier du domaine privé de l’État pour l’urbanisation. Elle donne la possibilité aux opérateurs intervenant dans le secteur de l'habitat "d'acquérir le foncier domanial de gré à gré, mais à un prix qui ne saurait être inférieur à leur valeur vénale" (loi 90-30, art. 12). Cependant, la loi fait une exception et stipule que "(…) en considération du caractère social de certains programmes et dans le cadre de la politique de soutien de l'État aux couches défavorisées, le prix des terrains cédés peut être réduit dans les zones à promouvoir" (loi 90-30, art. 13). Pour son application, la loi fut suivie de deux arrêtés interministériels21, dont l’un fixe des réductions de 80 à 90 % du prix de cession du foncier domanial dans les zones à promouvoir (CNES, 2004, p. 103). Ainsi, sous le couvert du caractère social des programmes de résorption de l'habitat précaire et de réalisation de logements sociaux, des pressions sont exercées sur les services des domaines. Ces derniers sont contraints alors d'appliquer des prix modiques pour la vente du foncier. Cette faiblesse des prix de cession du foncier ne reflète pas sa réalité économique et s'est traduite sur le terrain par une consommation effrénée et une dilapidation du patrimoine foncier domanial (Bendjaballah, 1997).
24L’Algérie, en tant que pays signataire de plusieurs traités et protocoles internationaux (Protocole de Rio en 1992, Conférence sur les établissements humains à Istanbul en 1996 et ses engagements à Johannesburg en 2002), a pris des engagements pour l’adoption des principes de développement durable, par le biais de la législation et des instruments de la planification.
25En se référant à la loi 90-29 relative à l’aménagement et l’urbanisme, et à la loi 01-20 relative à l’aménagement et au développement durable du territoire, la législation algérienne détermine un ensemble de principes dont il s’agira d’apprécier la portée sur la durabilité de la ressource foncière et l’urbanisation des villes.
- 22 Les permis de lotir, de construire et de démolir.
- 23 Les décrets 91-177 et 91-178 du 28/05/1991, relatifs à l’élaboration et l’approbation du PDAU et PO (...)
26Le principe d’équilibre apparaît dans la loi 90-29, qui instaure les différents permis22 et les instruments de la planification urbaine PDAU et POS23. Ces derniers préconisent le principe de gestion économe du foncier et l’équilibre entre le foncier urbain, agricole et industriel : "Organiser la production du sol urbanisable, la formation et la transformation du bâti dans le cadre d’une gestion économe des sols, de l’équilibre entre la fonction habitat, d’agriculture et d’industrie" (loi 90-29, art. 2). Plus tard, la loi relative à l’aménagement et au développement durable du territoire évoque le principe de l’équilibre entre les impératifs de la croissance économique et ceux de la protection de l’environnement (loi 01-20, art. 4 et 6).
- 24 La loi sur la commune 90-08 du 07/04/1990 et celle de la wilaya 90-09 du 07/04/1990.
27La loi 90-29, par le biais d’autres dispositifs règlementaires24, clarifie pour la première fois le désengagement de l’État comme acteur unique responsable de la production de l’urbain (loi 90-29, art. 12). Elle renforce l’objectif d’un développement local impulsé par le bas et la démocratisation de la décision publique locale (art. 86 du code de la commune). La loi relative à l’aménagement et au développement durable du territoire réaffirme le principe de responsabilité et de partage des compétences dans l’aménagement et le développement durable du territoire, par la concertation des acteurs économiques publics ou privés, sans discrimination (loi 01-20, art. 2). Toutefois, l’analyse des textes de lois nous fait remarquer que la posture de l’acteur étatique, malgré une forme de déconcentration, reste dominante : "(…) Les projets d’intérêt national s’imposent au plan directeur d’aménagement et d’urbanisme et au plan d’occupation des sols" (loi 90-29, art. 13). La loi stipule que "la politique nationale d’aménagement et de développement durable du territoire est initiée et conduite par l’État" (loi 01-20, art. 1). Ces articles montrent que l’État n’a pas délégué l’ensemble de ses compétences en matière d’urbanisme, il a conservé un certain nombre de prérogatives ayant des conséquences décisives sur les collectivités locales, notamment dans la gestion du foncier (CNES, 2004).
28Le principe d’intégration concilie l’intérêt général avec les intérêts particuliers. Dans ce cadre, l’article 11 de la loi 20-29 incite, par le biais des instruments d’aménagement et d’urbanisme, à rationaliser l’utilisation du foncier urbanisable et à préserver le foncier agricole. L’objectif est de satisfaire les besoins présents et futurs, tout en protégeant les périmètres sensibles, les sites et les paysages (loi 90-29, art. 47 et 50). La loi 01-20 réitère le même principe (art. 2 et 4), sans pour autant préciser les modalités d’intégration de tous les acteurs concernés pour concilier l’intérêt général avec les intérêts particuliers. Plus tard, en 2006, la loi d’orientation de la ville reprend le volet de la concertation des acteurs concernés (loi 06-06, art. 4), tout en associant le citoyen à la gestion des programmes et actions en lien avec son cadre de vie (loi 06-06, art. 2, 11 et 17). L’article 17 stipule que "(…) les citoyens sont associés aux programmes relatifs à la gestion de leur cadre de vie, notamment leur quartier (…)". Cependant, la loi d’orientation de la ville n’a pas été accompagnée de décret exécutif expliquant les modalités d’intégration des citoyens dans les projets de leur commune. Elle ne précise pas non plus, par voie réglementaire, les modalités de la concertation. Ces imprécisions, qui émanent du texte législatif, accentuent le chevauchement des prérogatives et nourrissent le flou dans la gestion du foncier. Donc, en dépit de son contenu appréciable, la loi ne revêt pas un caractère procédural ni opérationnel ; elle trouve d’énormes difficultés quant à son application effective par les collectivités locales.
- 25 Loi relative à l’aménagement et au développement durable (01-20), loi du littoral (02-02), loi des (...)
29Depuis l’an 2000, des lois25 en faveur du développement durable sont promulguées, suivies de nouveaux instruments venant renforcer ceux déjà existants. En examinant les textes inhérents à la planification, on remarque la diversité des instruments à l’échelle du territoire (SNAT, SRAT et PATW) mais aussi à l’échelle urbaine (PDAU et POS). L’intervention des acteurs de l’urbanisme est soumise à la hiérarchie des normes et à la coordination verticale adaptée depuis le SNAT jusqu’au POS dans le droit d’urbanisme algérien (Adja, Drobenko, 2007). Le but recherché est de renforcer l’aménagement du territoire, l’urbanisme, les politiques sociales et l’environnement. La lecture attentive de la loi 01-20 (art. 8) qualifie les interventions du SNAT d’"orientations", signifiant l’absence de son caractère impératif et coercitif. La loi prône, à travers le SNAT, la maitrise et l’organisation de la croissance des villes, la gestion économe des ressources patrimoniales et naturelles et leur préservation pour les générations futures (art. 4). En revanche, son application par les instruments de la planification urbaine demeure tributaire de la conscience, et non pas de son caractère impératif à exiger la mise en œuvre de la cohérence des orientations fondamentales du territoire. Ces dernières gagneraient à être clairement définies par des objectifs chiffrés de consommation économe de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain.
30La loi d’aménagement et d’urbanisme 90-29 instaure des instruments d’urbanisme opposables au tiers (loi 90-29, art. 10), ce qui leur donne une chance d’assurer leurs prérogatives. Cependant, dans son article 13, la loi stipule que "Les PDAU et les POS prennent en charge les programmes de l’État, des collectivités territoriales et ceux de leurs établissements et services publics. Les projets d’intérêt national s’imposent au plan directeur d’aménagement et d’urbanisme et au plan d’occupation des sols". Les termes de l’article 13 sus indiqué limitent l’opposabilité au tiers des instruments d’urbanisme. Ces derniers restent soumis aux injonctions d’instances supérieures. Ainsi, dans la pratique, les investissements portés par les plans de développement économique de portée nationale sont localisés de façon ponctuelle par les secteurs centraux dont ils émanent, sans se soumettre aux aménagements prévus au niveau local.
- 26 Secteurs Urbanisés (SU), Secteurs à Urbaniser (SAU), Secteurs d’Urbanisation Future (SUF) et Secteu (...)
31Les instruments d’urbanisme sont orientés vers l’économie du foncier urbain : le PDAU à l’échelle des agglomérations, et le POS, en tant qu’instrument de détail (loi 90-29, art. 31), à l’échelle du secteur urbain. L’inopposabilité du SNAT aux instruments de la planification urbaine fait que certaines communes élaborent leurs PDAU et POS en totale contradiction avec les orientations des instruments supérieurs dans la hiérarchie des normes (Mouaziz-Bouchentouf, 2014). Le PDAU délimite le territoire communal en quatre secteurs26 (loi 90-29, art. 19 à 23). Selon la vocation de chaque secteur, il délimite des périmètres d’intervention des POS et détermine l’affectation générale du sol. Le décret exécutif relatif au contenu du PDAU (décret 91-177, art. 17) fait état d’une analyse de la situation existante au regard de l’évolution économique, sociale, démographique et des besoins répertoriés en matière d’aménagement de l’espace. L’analyse de l’article 17, relatif au contenu du PDAU, relève d’une part l’absence d’incitation au diagnostic foncier, ainsi que l’évaluation de son potentiel dans les tissus urbanisés. D’autre part, la lecture attentive de l’article dénote l’inexistence de toute analyse fine portant sur la consommation d’espaces naturels et agricoles, justifiant les objectifs chiffrés de limitation de cette consommation dans le document d’orientation. Dans ce sens, le règlement est généraliste ; il se limite à quelques données chiffrées et à la description du statut juridique du sol. L’inconsistance de la phase diagnostic lors de l’élaboration du règlement PDAU constitue une contrainte fondamentale pour la définition des droits à construire, et pour la mobilisation du foncier privé, vue l’importance du statut juridique de ce dernier à l’échelle du territoire national (CNES, 2004). À titre d’exemple, et selon les données de l’administration domaniale, la wilaya de Tizi Ouzou possède des réserves foncières de l’ordre de 9 000 hectares. Cependant, les possibilités de mobilisation de ces "stocks" fonciers se trouvent systématiquement gelés, en raison du statut privé du foncier. Il en est de même pour le cas de la ville de Blida et bien d’autres villes algériennes.
32D’autre part, la loi stipule que "le plan directeur d'aménagement et d'urbanisme ne peut être révisé que si les secteurs d'urbanisation (…) sont еп voie d'être saturés (…)" (loi 90-29, art. 28). Pourtant, l’analyse des règlements des instruments d’urbanisme PDAU et POS démontre une priorité au développement de nouveaux quartiers en périphérie, alors que les disponibilités foncières existent souvent dans les secteurs urbanisés. Cette désarticulation entre ce que "dit" la loi et le règlement des instruments d’urbanisme est très lisible sur le terrain ; elle ne favorise pas la durabilité de la ressource foncière.
- 27 Décrets exécutifs 91-177 et 91-178 modifiés et complétés par décrets exécutifs 05-317 et 05-318.
33Par ailleurs, l’analyse des décrets exécutifs27, fixant respectivement l’élaboration du PDAU et POS, ne relève pas d’articles incitant l’autorité compétente à concerter avec les habitants, les associations locales et les propriétaires fonciers privés pendant l’élaboration du projet. Le décret (91-177, art. 8) dispose que "(…) sont obligatoirement consultés les administrations publiques, les services de l’État chargés au niveau de la wilaya (…) et les organismes publics, chargés au niveau local". Notre lecture analytique de l’article montre que la représentativité des parties concernées par le projet est sélective. L’article cite seulement les parties dont la présence est obligatoire, insinuant que la présence d’autres parties, comme les associations d’usagers et des propriétaires fonciers, demeure souhaitable (Décret 91-178, art. 8). Dans la pratique, l’élaboration et l’approbation des PDAU et POS se font très souvent sans la présence des habitants, ni celle des propriétaires fonciers. Ce manque de coordination horizontale affaiblit la gestion durable de la ressource foncière.
34À la lumière de cette lecture analytique des textes de lois régulant la gestion foncière et l’urbanisation, nous procédons dans la seconde partie de cet article à l’analyse de leur applicabilité et de leur impact sur la durabilité du foncier et l’urbanisation de la ville de Blida.
35La ville de Blida est située à 50 km au sud-ouest d’Alger, la capitale du pays. Elle s’étale sur une superficie totale de 5737 hectares, jusqu’à la lisière sud de la plaine de la Mitidja.
36La problématique de croissance de la ville de Blida se trouve entravée par des considérations d’ordre physique (montagne et piémont de 656 hectares au Sud) et économique, du fait de sa position au cœur de la Mitidja (foncier agricole de 2634 hectares au Nord). Cette dernière constitue un réservoir agro-alimentaire d’importance nationale qu’il convient de préserver (loi 01-20, art. 49). Or, la tendance cautionnée par les pouvoirs publics a été celle d’un étalement, principalement sur la plaine au Nord, en raison de l’aisance d’implantation comparée à la difficulté d’ordre économique et technique que causeraient l’urbanisation des piémonts et la montagne au Sud.
37Le noyau initial de la ville de Blida date de la période andalouse et ottomane (1519-1830). La ville coloniale, en investissant le noyau historique en 1830, s’est implantée, dans un premier temps, par superposition sur la trame préexistante (Deluz La Bruyere, 1988, p. 40). Les installations militaires se sont faites au Nord-Ouest, suite à des expropriations libérant 110 611 hectares, et où le recours au foncier public comme privé fut la règle (Saidouni, 2003). Ces expropriations, comme l’ont mentionné Joseph Comby et Caroline Gerber (2007) en parlant des pays anciennement colonisés, ont nécessité quelques compensations aux occupants pour "apurer" la situation juridique des terrains, selon la terminologie en usage. Suite à la politique de peuplement qu’a subi le pays, Blida a vu l’application de l’expropriation en vigueur dans la métropole et étendue aux départements algériens. Dans ce nouveau contexte règlementaire, des projets dits d’utilité publique ont vu le jour, à l’image de la gare en 1862 et du chemin de fer en 1846 (Deluz La Bruyere, 1988, p. 36). Ce dernier a engendré l'apparition des faubourgs industriels et les premières extensions de la ville, par la création de nombreux lotissements d’habitat individuel au Nord, vers la plaine de la Mitidja (Deluz La Bruyere, 1988).
38De 1940 à 1960, la croissance s’est poursuivie vers le Nord et le Nord-Est, le long de l’axe territorial vers Alger (carte 2). Cette tendance d’urbanisation de la plaine s’est accentuée après l’indépendance. Freinée par les zones militaires situées au nord-ouest, la croissance s’est faite suivant l’axe territorial nord (vers Koléa) et suivant l’axe nord-est (vers Alger). En 1990, le mouvement de croissance continua son développement vers le Nord-Est, avec une amorce vers le Nord-Ouest, par l’implantation de grands programmes d’habitat sur les pépinières communales et sur le foncier à haute valeur agricole. De 2008 à nos jours, les extensions urbaines se font continuellement sur la plaine de la Mitidja, tournant le dos aux possibilités d’urbanisation qu’offrent la bande du Piémont et le mont de Chréa au Sud. Il en résulte, en plus de l’étalement sur la plaine, un phénomène de conurbation, effaçant les distinctions qui existaient auparavant entre Blida et ses communes limitrophes (carte 2).
Carte 2 : Croissance urbaine de Blida vers la plaine de la Mitidja
39Durant la première décennie après l’indépendance, la politique définie par la ville de Blida, à l’instar des autres villes, se limitait à la gestion de l’héritage colonial, notamment par l’achèvement des projets lancés dans le cadre du plan de Constantine de 1958, et par la réappropriation et la reconduction d’usage des édifices publics. Sur le plan de la législation foncière, la plus importante concerne la constitution des réserves foncières communales.
- 28 Blida fut une ville garnison de l’armée française pendant toute la durée de la colonisation. De nom (...)
40À Blida, où le foncier communal, déjà à cette période, était réduit par les zones militaires (ZM) de la période coloniale28, la constitution des réserves foncières communales de 1974 devrait lui ouvrir des perspectives de récupération d’environ 1 000 hectares de terrains militaires de la ville (Deluz La Bruyere, 1988). La commune a procédé à l’intégration de 7 hectares de terrains militaires, situés au sud-est du centre-ville, datant de la période d’occupation française. Cependant, d’autres emprises militaires demeurent jusqu’à présent au sein du centre-ville, bloquant les opérations de restructuration et de renouvellement urbain (carte 3). À côté des zones militaires, les zones industrielles (ZI), édifiées dans le cadre des plans quadriennaux (1970-1977) et de la panification économique, et le foncier agricole de la Mitidja constituent actuellement de véritables contraintes d’urbanisation vers le Nord et le Nord-Ouest, contribuant ainsi à l’état "d’asphyxie" de la ville (carte 3).
Carte 3 : Les contraintes d’urbanisation de la ville et la consommation spatiale du foncier urbanisable par les Zones Militaires (ZM) et les Zones Industrielles (ZI)
41À Blida, la planification économique fut suivie par d’autres instruments opérationnels d’aménagement, à l’image du lotissement pour l’habitat individuel et la Zone Habitat Urbain Nouvelle (ZHUN) pour l’habitat collectif. Ces instruments ont engendré des formes urbaines et des types d’occupation divers. Seul un dénominateur commun les réunit tous, l’occupation irrationnelle du sol sur le foncier agricole de la Mitidja, amorçant les prémices de l’étalement urbain (carte 2), contrairement aux orientations des deux lois mentionnées plus haut : la loi d’aménagement et d’urbanisme (loi 90-29, art. 11) et la loi relative à l’aménagement et au développement durable du territoire (loi 01-20, art. 4 et 6).
42Aussi, il est important de rappeler que pour la période 1970-1980, l’établissement "systématique" des périmètres d’urbanisation furent exigés pour toutes les communes (ordonnance 74-26, art. 2). Dans les faits, ces périmètres d’urbanisation n’ont pas été initiés suite à des changements démographiques, ou sur la base d’une analyse détaillée des besoins en espaces pour les diverses fonctions urbaines, traduisant une politique volontariste de la commune vis-à-vis de son territoire. En plus, devant l’incapacité de la commune à établir une estimation rigoureuse des besoins réels en emprises foncières, ces périmètres urbains étaient souvent surdimensionnés (Deluz La Bruyere, 1988). Le corollaire en a été une surconsommation au détriment du foncier agricole, et une difficulté de maîtriser la croissance urbaine, altérant ainsi la durabilité de la ressource foncière.
43À partir des années 1990, la question de la maîtrise de la croissance des villes redevient une préoccupation des pouvoirs publics, notamment avec la réforme législative d’après 1990. Dans ce nouveau contexte réglementaire, et en vue de limiter les effets préjudiciables de l’urbanisation et la surconsommation foncière, l’action publique a procédé à la révision des instruments d’urbanisme. Dans cette logique, fut lancée la révision du PDAU de 1989 de Blida, en vue de promouvoir le renouvellement du tissu urbain et l’utilisation rationnelle du sol. L’étude du PDAU est menée par le centre d’étude et de réalisation en urbanisme de Blida (URBAB). Elle est censée suivre les directives des instruments supérieurs hiérarchiques (SNAT, SRAT et PATW), (loi 01-20, art. 2). Les orientations du SNAT visent l’urbanisation des piémonts de l’Atlas blidéen. Le SRAT affirme la position de Blida dans l’armature urbaine de cette région, et préconise la valorisation et l’utilisation rationnelle des ressources naturelles des communes. Le PATW incite à la reconquête des tissus urbains existants, et la limitation des extensions urbaines. Notons que l'ambition d'intervenir sur des quartiers existants de la ville est relativement récente en Algérie. Elle coïncide avec les principes du développement durable, que le pays veut intégrer dès l’an 2000 dans sa planification urbaine, à travers le PDAU et le POS.
44En 2004, le PDAU communal de Blida, révisé et approuvé, propose pour l’essentiel : 1. la restructuration et la rénovation de certaines parties du centre-ville 2. l’éradication de l’habitat précaire et la densification urbaine et 3. l’occupation rationnelle du sol et la préservation du foncier agricole de la Mitidja, conformément au dispositif législatif cité plus haut : (loi 90-29, art. 11), (loi 90-25, art. 34) et (loi 01-20, art. 4 et 6).
45Lors de la révision du PDAU (1989-2004), l’étude fut menée par l’URBAB. Elle montre qu’il existe des potentialités foncières dans les tissus existants de la ville. Le PDAU révisé de 2004 propose pour la première fois des POS de restructuration qui concernent les secteurs urbanisés. Le premier et l’unique POS élaboré et mis en œuvre fut le POS1 du centre-ville, couvrant une superficie de 70 hectares. L’option retenue pour ce POS fut la récupération de sites d’anciens quartiers, dont 20 % du cadre bâti se trouve en très mauvais état. Le plan d’aménagement du POS1 propose la réhabilitation des tissus anciens de la ville, la rénovation et la densification pour d’autres, ainsi que des aménagements de voiries (carte 4). Les travaux devaient commencer par le quartier Bab Edzair, situé au sud-est du centre-ville. Le choix de ce quartier est justifié par l’état de vétusté du cadre bâti et les multiples risques qu’il présente pour les résidents. Le projet a nécessité la démolition totale de trois ilots, d’une superficie de 7 hectares. Le programme vise la réalisation de bureaux, de sièges de la mairie ainsi qu’une cité de 130 logements d’habitat collectif en barres. Ces logements sont destinés à une nouvelle population, en substitution à l’ancienne relogée en périphérie lointaine. Parmi la démolition des trois ilots, l’ilot Bécourt, situé au sud-est du centre-ville, a nécessité l’expropriation de 72 propriétaires et des commerçants (PDAU, 2004), (carte 4). Au total, quelques 19 825 m2 ont été récupérés dans le cadre de cette opération, pour l’implantation d’un lycée et d’un palais des congrès en cours de construction jusqu’à nos jours.
46Dans les faits, ce projet a connu énormément de retard (El Watan, 2011) ; seulement 58.31 % de la superficie prévue a été exécutée à nos jours, donnant lieu à des mégastructures se détachant visiblement de la structure urbaine préexistante et niant toute démarche de projet urbain (carte 4).
Carte 4 : Plan d’aménagement du centre-ville (POS 1)
- 29 Selon le (DRAG) Directeur de la règlementation et de l’administration générale, rien que pour l’anc (...)
47Plusieurs facteurs ont entravé le déroulement du POS1, liés essentiellement aux lenteurs administratives, à l’instabilité des élus, à l’insuffisance des moyens financiers pour la mise en œuvre des opérations d’expropriation au montant des indemnisations29 et surtout de relogement des propriétaires (L’Expression, 2005). Ces derniers, pas convaincus et pas suffisamment informés du projet, développèrent des résistances quant aux opérations de démolitions et de relogements en périphérie.
48Compte tenu de ces contraintes, le bureau d’étude URBAB, chargé du POS1, conclut, dans son rapport de synthèse phase I, en mettant en avant les difficultés de mobilisation du foncier dans les tissus existants et l’impossibilité financière des collectivités locales de prendre en charge les opérations de restructurations et de rénovations prévues pour le centre-ville.
49Seize ans après l’approbation du POS1, le centre ancien de Blida ne connait pas encore d’actions visant la reconquête de ses tissus urbains et le renouvellement de son cadre bâti, en perpétuelle dégradation. L’intervention s’est limitée alors à des actions ponctuelles de rénovation, faute de procédure foncière opératoire, rendant explicite les droits et les obligations des propriétaires (Mouaziz-Bouchentouf, 2008).
50En l’absence de politique claire en matière de renouvellement urbain fondée sur des outils d’acquisition effectifs et sur des moyens financiers pour les faire appliquer sur le terrain, et à l’instar du POS1, plusieurs communes algériennes connaissent actuellement une stagnation de leurs POS de restructuration. À titre d’exemple, le POS Yaghmouracen (ex-Saint-Pierre) d’un quartier ancien situé au centre-ville d’Oran est illustratif. Plus de quatorze ans après l’approbation du POS, le quartier attend toujours des actions pour son renouvellement (Kadri, Kettaf, 2018).
51D’autre part, notre analyse du règlement du PDAU communal et du POS1 approuvés relève l’absence d’article faisant obligation d’urbaniser à l’intérieur du périmètre urbain et jusqu’à épuisement du foncier urbain, conformément aux orientations respectives de la loi d’aménagement et d’urbanisme (loi 90-29, art. 28) et celles de l’instrument supérieur hiérarchique le PATW, qui incite à la reconquête des tissus urbains existants et à la limitation des extensions urbaines. Par conséquent, face au vide règlementaire des instruments de la planification urbaine locale, les autorités optent à nouveau pour la périphérie, au détriment des PDAU restrictifs vis-à-vis de l’extension urbaine. Cette situation aurait pu constituer une réelle opportunité de retour vers la ville, de reconstruire sur le construit et d’adopter la densification urbaine durable comme politique d’urbanisation. Il manquait cependant les compétences et les outils nécessaires pour le faire (Saidouni, 2003 ; Sidi Boumedine, 2013).
52Vues les difficultés de mise en œuvre des POS de restructuration, à l’image du POS1, et avec la situation d’urgence qui caractérise les interventions urbanistiques, les POS d’extension se multiplient en périphérie. D’autre part, les zones industrielles et militaires occupent 40,71 % du foncier urbain (figure 1). Elles constituent une contrainte d’urbanisation vers le Nord et le nord-ouest de la ville (carte 3). Pour répondre aux immenses programmes de logements et d’équipements de la période 2004-2009, les extensions urbaines se font sur le foncier public de l’État et sur le foncier agricole au Nord-est de la ville.
53En 2010, Blida procède encore une fois à la révision de son PDAU, après le regroupement de quatre communes (Blida, OuledYaich, Bouarfa et Beni Mered), l’objectif étant de dégager des assiettes foncières pour l’urbanisation (carte 5).
54Dans sa phase diagnostic, le PDAU fait état d’une consommation excessive des réserves foncières par l’habitat individuel de faible densité (17 à 20 logements/ha). Ces formes urbaines ont souvent occupé le foncier destiné initialement à l’habitat collectif (figure 1 et 2).
Figure 1 : Consommation du foncier urbain
Figure 2 : Consommation du foncier urbain par l'habitat individuel
Source : Diagnostic PDAU intercommunal de Blida, 2010. Mise en forme par L. Saharaoui et Y. Bada, 2020
55Dans sa phase orientations, le PDAU 2010, révisé et approuvé, préconise : 1. l’élargissement du périmètre urbain pour récupérer le foncier urbanisable, 2. le désenclavement de la zone d’habitat du piémont au Sud, 3. le report de l’urbanisation par la création de nouveaux centres urbains périphériques et 4. la densification des tissus urbains existants.
56Suite aux orientations du PDAU de 2010, le règlement POS1 propose la hausse des droits de construire pour les équipements et les logements situés sur les grands axes de la ville, autorisant une verticalité de (R+10), un COS (6.6) avec un dépassement de 10 % pour les bâtiments d’angles. Quant aux propositions d’aménagements, le POS d’extension propose un programme d’habitat et de grands équipements (gare intermodale, un pénitencier, un cimetière et des services divers), totalisant 345 hectares. Ces extensions périphériques sont prévues sur la cité Driouche et près de la ferme expérimentale, situées respectivement au Nord-Ouest et au Nord-Est, sur les communes limitrophes (Bouarfa et Ouled Yaich) de Blida (carte 5).
Carte 5 : Spatialisation des orientations d’aménagement du PDAU (2010-2015)
57Au terme de cette lecture des instruments en vigueur, il convient de remarquer un certain nombre d’aspects :
-
Les propositions du PDAU, concernant l’élargissement du périmètre urbain et le report de l’urbanisation sur les communes limitrophes, totalisant 345 hectares, sont prévues en réalité sur le foncier agricole du secteur non urbanisable (SNU) tel que défini par la loi 90-29 (art. 19 et 23). La carte 5 exprime la contradiction que véhicule le plan directeur d’aménagement et d’urbanisme qui, d’un côté, préconise la préservation du foncier agricole, et d’un autre côté, propose le déplacement successif du périmètre urbain vers la plaine fertile de la Mitidja. De ce fait, les orientations du PDAU de 2010 sont contraires à la législation (loi 90-29, art. 11 et loi 01-20, art. 4). Ce mitage du foncier agricole vient bafouer également les directives des instruments supérieurs de la planification (SNAT, SRAT et PATW).
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La proposition retenue, concernant l’augmentation des droits de construire dans les tissus existants, ne relève pas d’une vision globale et stratégique pour un aménagement et une offre nouvelle de logements, d’équipements et de services pour la commune. Concrètement, des équipements sont prévus, avec des droits de construire revus à la hausse sur les rues principales existantes ou projetées de la ville. Mais en réalité, toutes ces options d’aménagement dépassent les moyens financiers et les ressources humaines qualifiées de la commune, et ne profitent qu’aux propriétaires fonciers et aux promoteurs immobiliers privés, très présents sur les secteurs urbanisés. Ces derniers construisent haut et dense, sans se préoccuper de l’impact de leurs projets sur l’environnement du cadre de vie des riverains, ni sur la qualité du paysage urbain. Cette attitude est observable dans de nombreuses villes algériennes, comme l’a montré Mouaziz-Bouchentouf (2017) pour la ville d’Oran.
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- 30 L’autoconstruction aux termes de la loi 94-07, art. 5 et 7, relative aux assurances et facilitation (...)
En revanche, la proposition de désenclaver en vue de densifier la zone d’habitat du piémont, telle quelle est préconisée par le PDAU mais aussi par l’instrument supérieur SNAT, n’a pas été retenue par le POS du secteur piémont. Pourtant, rien que pour la commune de Blida, la bande de piémont qui l’entoure au sud et sud-est représente 11,43 % de sa superficie totale, soit 656 hectares de foncier de propriété majoritairement privée, constituant une réserve foncière à rentabiliser vu que la densité actuelle est de 5 à 10 logements à l’hectare. Cependant, cette zone du piémont, et en particulier le piémont-est, présente des difficultés d’accessibilité, en raison de l’absence d’une structure viaire autre que l’ancienne et l’unique route nationale RN 37, datant de la période française, qui traverse le piémont-est pour relier Blida au Mont de Chréa. Sur le piémont-est, et plus précisément du coté de Ben Achour (carte 5), se développe, depuis quelques années, de l’autoconstruction encouragée par des mesures règlementaires30, mais aussi de l’habitat illicite qui échappe à tout contrôle des pouvoirs publics. Ces constructions sommaires se développent sur des terrains sous équipés et non préalablement viabilisés par les autorités. L’absence de tracé parcellaire, support de toute urbanisation en cours et future, le manque d’infrastructure en termes d’assainissement, de voies de dessertes et l’insuffisance d’équipements nécessaires aux besoins de la population en place accentuent l’enclavement de la zone du piémont et sa dépendance des centres urbains limitrophes. La création d’une structure viaire reliant la zone du piémont à la ville ainsi que des travaux de viabilisation et de régularisation devraient être entrepris par les autorités, pour éviter tout développement urbain anarchique sur le piémont.
58En 2015, les autorités locales optent pour une autre révision du PDAU intercommunal de Blida. D’après les informations collectées auprès des services d’urbanisme de la municipalité de Blida, concernant les motifs de la révision du PDAU, il s’avère que la totalité des assiettes foncières revues à la hausse, totalisant 478 hectares, sont prévues pour couvrir le long terme (2013-2023). Toutefois, avant d’atteindre cet échéancier, les emprises foncières ont déjà été consommées. Devant ce fait accompli, à savoir l’épuisement des secteurs à urbaniser, les besoins croissants en logements mais aussi les nouvelles extensions militaires au nord-ouest, l’étude du PDAU de 2015 en cours de validation reprend en grande partie les propositions du PDAU de 2010. Elle préconise, d’une part, l’intégration des terrains au sud et au sud-est en vue de densifier l’habitat du piémont, et prévoit, d’autre part, de repousser l’urbanisation vers le nord et nord-ouest, en intégrant les terrains agricoles aux secteurs à urbaniser (carte 5). En attendant le consentement des services d’urbanisme de la wilaya (préfecture) et des services de l’agriculture, les terrains intégrés dans le nouveau périmètre urbain seront affectés par commune. Avec l’élargissement du périmètre urbain, la commune de Blida récupère l’équivalent de 130 hectares du foncier urbanisable au Nord-Ouest, perpétuant la logique du mitage du foncier agricole. Quant au Sud, la bande du piémont attend toujours son désenclavement et sa densification, pendant que l’habitat informel prolifère, compromettant le tracé du futur projet préconisé par l’instrument.
59Tous ces aspects dénotent que les orientations de la loi d’aménagement et d’urbanisme (loi 90-29, art. 28) et celles de la loi relative à l’aménagement et au développement durable du territoire (loi 01-20, art. 4 et 6), n’ont pas été respectées par le PDAU de 2010, ni par sa révision en cours de validation. Ces instruments favorisent les extensions au détriment des potentialités foncières qu’offrent les tissus urbains existants (carte 6).
Carte 6 : Potentialités foncières dans les tissus urbanisés
60Force est de constater que les études et les propositions des POS ont préféré tourner le dos au piémont pour l’aisance d’implantation et d’extension sur la plaine et l’urbanisation de la périphérie. Ceci s’est fait au détriment des parties centrales et péricentrales de la ville, dont les tissus recèlent des gisements fonciers encore sous utilisés, qu’il conviendrait d’évaluer et d’exploiter. À titre illustratif, la carte 6 montre clairement l’existence de poches foncières peu ou pas occupées dans les tissus constitués des parties péricentrales (prédominance du foncier privé à 65,24 % contre 10,65 % de foncier public), mais aussi le foncier urbanisable occupé majoritairement par les emprises militaires ainsi que les possibilités de densification de l’habitat du piémont au sud et sud-est de Blida. Un scénario qu’auraient pu tenir le PDAU de 2010 et le PDAU de 2015 révisé, pour être en accord avec le dispositif législatif, ainsi qu’avec les instruments supérieurs hiérarchiques (SNAT, SRAT et PATW), dont l’objectif de base est celui de la rationalisation de l’usage du foncier et la limitation des extensions urbaines.
61Cette étude s’inscrit dans le prolongement de travaux scientifiques qui dénoncent l’inadéquation des instruments de la planification spatiale en Algérie (Safar Zitoun, 2011 ; Azzag-Berezowska, 2012 ; Sidi Boumedine, 2013 ; Mouaziz Bouchentouf, 2014 ; Kadri, Kettaf, 2018). Elle se veut une contribution aux analyses qui dévoilent le caractère rigide des instruments d’urbanisme en vigueur, aussi bien du point de vue de leur élaboration que de leurs contenus. L’article remonte et s’intéresse particulièrement au dispositif législatif régissant le foncier et encadrant les instruments de la planification, pour identifier des insuffisances au niveau des textes de lois pouvant expliquer les difficultés de leur mise en œuvre. L’analyse relève également des dysfonctionnements inhérents au processus d’usage et de gestion du foncier urbain, entravant sa durabilité et celle de l’urbanisation.
62L’ordonnance des réserves foncières communales a permis de réaliser certains objectifs d’intérêt général. En revanche, elle a entravé l’initiative privée par la frustration de la dépossession de la propriété et a conduit au gaspillage foncier (Saidouni, 2003). La loi d’orientation foncière a tenté de mettre un terme au monopole et à l’anarchie qui caractérisait la gestion du foncier au niveau local. Toutefois, l’incompréhension et l’absence de textes d’accompagnement nécessaires n’ont pas favorisé l’émergence d’un marché foncier réglementé. La loi a défini les outils juridiques d’acquisition foncière, mais elle ne clarifie pas les procédures de leurs mises en œuvre dans les instruments de la planification urbaine, entravant leur opérationnalité sur le terrain. L’article montre qu’en l’absence de modalités opératoires expliquant comment atteindre les objectifs de la loi, le dispositif législatif qui devait encadrer les outils de la planification n’a pas eu un réel impact sur la gestion durable du foncier urbain.
63À l’instar de nombreuses villes algériennes, le cas de Blida est édifiant pour expliquer l’urbanisation extensive et la nature du blocage face à la reconquête des centres anciens. L’analyse du PDAU et du POS1 nous a permis de comprendre et d’identifier les facteurs limitatifs de leurs mises en œuvre sur le terrain. Les objectifs du PDAU se limitent aux intentions, sans détailler les actions ni les procédures nécessaires pour les atteindre. De ce fait, ils ne sont pas toujours suivis dans les propositions d’aménagement du POS. Pourtant, la coordination et l’articulation entre ces différents outils gagneraient à atteindre les objectifs qui leurs sont assignés et à favoriser la durabilité de la ressource foncière, en tant que matière première de l’urbanisation.
64Par ailleurs, la démarche non inclusive, à l’égard des propriétaires fonciers privés dans le processus de négociation en amont et autour des projets de leur territoire communal, constitue une approche opposée à celle du projet urbain durable, où les acteurs publics doivent construire une aptitude à travailler ensemble et aller vers plus de transversalités (Chaline, 1999 ; Masboungi, 2007 ; Signoles et al., 2014). La maitrise foncière ne peut être atteinte sans une volonté politique de fédérer tous les savoir-faire, pour articuler l’urbanisme règlementaire et opérationnel avec la politique foncière (Ingallina, 2008 ; Comby, 2009).
65Aussi, l’article met en exergue l’absence d’une politique volontariste de la commune vis-à-vis de son territoire. Il souligne les nombreuses contraintes inhérentes au manque de compétences des communes en matière d’intervention sur les secteurs urbanisés, liées principalement à l’insuffisance du diagnostic foncier lors de l’élaboration des instruments, à la complexité de la nature juridique des sols, aux contraintes en matière de titrage des propriétés et des freins à la mobilisation foncière qui en découlent. Ces difficultés s’intensifient face à l’inefficience du cadastre urbain comme outil d’appui nécessaire aux communes pour une gestion durable du foncier. Pourtant, de nombreuses expériences européennes, en matière de gestion durable des ressources foncières, montrent comment l’action publique procède selon une démarche procédurale, basée sur l’anticipation et l’observation de l’évolution des disponibilités foncières dans les tissus constitués par rapport à la planification urbaine locale. Cette démarche est bien souvent ignorée dans la gestion foncière locale de nos communes, au profit d’une logique extensive consommatrice. À ce propos, Claude Chaline (1996) souligne que la pensée urbanistique fonctionnaliste et quantitative, ainsi que le manque de compétence en matière d’intervention dans les tissus anciens, caractérisent souvent les villes du monde arabe.
- 31 Les récentes lois françaises : la loi SRU 2000, les lois ENE du Grenelle 2010 et la loi ALUR 2014, (...)
66Le dispositif législatif français, qui a constitué par le passé le socle de la législation algérienne, attire particulièrement notre attention quant aux évolutions législatives31 et réglementaires récentes, en matière de politique foncière et d’aménagement opérationnel. En France, les documents stratégiques œuvrent pour articuler la réflexion au niveau régional et les préoccupations plus locales. Se développent alors, depuis ces dernières années, notamment dans les régions tendues, des diagnostics fonciers qui mettent en évidence l’évolution de la problématique foncière. Ainsi, les Etablissements Publics Fonciers (EPF) ont développé des référentiels fonciers comme dispositif intégré de soutien aux projets de redéploiement et de renouvellement urbain. Ces référentiels permettent aux communes de conduire des études de stratégie foncière très détaillées, en vue d’observer l’évolution des usages des sols et de leurs coûts, de dénombrer les gisements fonciers sous-utilisés et de mettre en place une action largement concertée. De telles pratiques urbanistiques et planificatrices sont encore méconnues par les collectivités locales algériennes.
67L’État algérien a mis à la disposition des collectivités territoriales une multitude de lois et de décrets, sans pour autant produire des résultats tangibles sur la panification et la gestion du foncier. Ce dernier n’a jamais fait l’objet d’une priorité pour l’élaboration d’une politique urbaine claire, permettant à la commune la maîtrise foncière. Il nous semble qu’un alignement cohérent entre le cadre juridique et les outils de planification peut contribuer à promouvoir la durabilité du foncier. Aussi, il revient au législateur algérien de veiller à l’applicabilité des lois relatives à l’urbanisme. L’enjeu réside alors dans la capacité du dispositif législatif à encadrer la planification urbaine, en mettant à la disposition des acteurs locaux des outils opérationnels expliquant comment atteindre les objectifs de la loi, et comment fédérer les compétences nécessaires pour parvenir à répondre aux objectifs de la durabilité.
