1Depuis 2012, un mouvement sans précédent de constitution de "communes nouvelles" se déploie. Ces regroupements représentent 3,4 % de la population française ; entre 2012 et le 1er janvier 2022, 2 536 communes (soit 7 % des communes françaises) ont contribué à la création de 787 communes nouvelles (Bideau, 2019). En effet, le maillage territorial français, parfois qualifié de "mille-feuille", a fait l’objet de nombreuses études et critiques, visant en particulier une hypothétique spécificité, bien déconstruite néanmoins (Grison, 2016).
- 1 Particulièrement avec les lois MAPTAM et NOTRe ("Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation (...)
2L’échelon communal est sans doute celui qui a été le plus discuté, présenté comme le territoire d’identification d’une partie des citoyens mais également comme un résidu de la trame paroissiale d’Ancien Régime, cette dernière ayant été peu réformée depuis et aujourd’hui inadaptée à l’administration territoriale, du fait du trop grand nombre d’entités (Ozouf-Marignier, Verdier, 2013). Cela a conduit l’État à mener des politiques de réduction du nombre de communes, comme dans les années 1970, avec les fusions dites "Marcellin" (Lenfant, 2018 ; Tellier, 2017). Aux tournant des années 2010, dans un contexte de transformation de l’organisation territoriale française1, plusieurs parlementaires et élus locaux ont voulu faciliter les fusions de communes en créant un statut plus attractif pour l’entité nouvellement créée. Il s’agit du statut de "commune nouvelle", créé par la loi du 16 décembre 2010, plus précisément les articles 21 à 25 du chapitre III au sein du Titre II "Adaptation des structures à la diversité des territoires" ("Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales", 2010), statut modifié ensuite ("Loi n° 2019-809 du 1er août 2019 visant à adapter l’organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires", 2019). Les premières fusions n’ont cependant pas eu lieu avant 2012, échéance qui borne le choix des données intégrées à la base que nous présentons. Des incitations fiscales ont été ensuite votées pour tenter d’accélérer un mouvement d’abord timide (Bideau, 2019, 2020).
3La commune nouvelle est un statut qui permet à plusieurs communes (appelées historiques ou fusionnantes) de se regrouper pour ne former qu’une seule entité administrative (il n’y a plus qu’une seule personnalité juridique et budgétaire). Des subdivisions peuvent être maintenues à l’intérieur de la commune nouvelle : il s’agit des "communes déléguées". Cependant, ces dernières n’ont qu’un rôle assez limité, pour ne pas dire symbolique : il existe un conseil de la commune déléguée mais il est uniquement consultatif, un maire délégué peut être nommé mais avec des pouvoirs très restreints, il reste la possibilité de mentionner le nom de la commune déléguée dans l’état-civil, etc.
4Si les dimensions juridiques (Aubelle, 2016 ; Lenfant, 2018 ; Verpeaux, Pecheul, 2016) ou politiques (Frinault, 2017 ; Kada, 2017 ; Pasquier, 2017 ; Ville, 2017) ont été développées dans des travaux récents, la création de ces nouveaux périmètres de collectivités locales pose un certain nombre de problèmes lorsqu’il s’agit de traiter des données statistiques faisant référence aux communes. Il faut en effet procéder à des appariements de données sur des périmètres variables dans le temps. Une analyse plus détaillée et systématique du phénomène des communes nouvelles à l’échelle nationale a donc nécessité la création d’une base de données spécifique, qui est l’objet de cette contribution.
5Lorsqu’il s’agit d’étudier les communes françaises, les données disponibles, par exemple via l’INSEE (Institut National de la Statistique et des Études Économiques), sont nombreuses mais sont en général fournies en fonction d’une géographie administrative spécifique. Cette dernière ne correspond d’ailleurs pas toujours au millésime des données en question, qu’il s’agisse d’un délai de compilation des statistiques ou du fonctionnement du recensement en France qui repose sur la compilation de données issues de plusieurs enquêtes annuelles. L’étude des regroupements en devient malaisée. La base de données qui est présentée dans cet article, ainsi que le code qui y est associé, ont pour objectif de permettre un travail d’analyse du phénomène de fusions en communes nouvelles.
6Ce travail s’inscrit, plus globalement, dans une réflexion sur l’effet de MAUP (Openshaw, 1983 ; Wong, Amrhein, 1996 ; Sanders, 2009). Ce Modifiable Areal Unit Problem interroge l’impact du découpage dans la perception et l’analyse des phénomènes spatiaux, qu’il s’agisse d’un effet d’échelle (on ne perçoit pas les mêmes répartitions en fonction de l’échelle à laquelle les phénomènes sont représentés, par exemple la part de navetteurs travaillant hors de leur commune de résidence est mécaniquement réduite lors de fusions de communes) ou d’un effet de zonage (impact des délimitations, à l’intérieur d’un même espace). Ces redécoupages ne sont pas toujours exempts de manipulations des périmètres électoraux (gerrymandering), puisque l’effet de MAUP peut avoir des implications très concrètes sur les résultats d’élections (Bussi, Badariotti, 2004). Dans le cas des communes nouvelles, la création d’une nouvelle entité, qui sera prise en compte comme échelle de gouvernement, périmètre de partage fiscal ou encore modalité de calcul pour les flux de péréquation, peut engendrer un effet de MAUP : celui-ci est alors recherché comme permettant, par exemple, une péréquation des ressources entre des communes plus riches et moins riches. Notre base de données, permettant de différencier une vision avant fusion (les communes fusionnantes ou historiques) et une vision après fusion (les communes nouvelles), pourra être utilisée pour observer cet effet de MAUP, comme cela a déjà été fait pour d’autres espaces (Gbenyo, Dubé, 2018).
7Certains outils existent déjà pour gérer l’évolution des codes géographiques officiels (code communal). Le plus pertinent est sans doute le package COGugaison, construit pour le langage R (Antunez, 2017). Ce dernier propose plusieurs fonctionnalités : tout d’abord, il permet d’identifier le millésime du code officiel géographique utilisé dans une base de données. Ensuite, il propose quelques outils de visualisation des données au cours du temps ou de fusions de données de stock2. L’originalité de la démarche que nous proposons, outre de proposer une base déjà constituée, est de fournir une méthode d’agrégation des données, quel que soit le type de ces dernières (stock, ratio et variables textuelles). En détaillant les changements liés à l’évolution des codes géographiques, l’objectif est de permettre l’analyse des territoires construits par les fusions communales.
8Cet article présente une base permettant l’analyse des communes nouvelles, élaborée à partir des données issues de la statistique publique. Sa construction s’inscrit dans une démarche heuristique, dans le but de mieux appréhender l’objet d’étude que sont les communes nouvelles. Il a fallu, pour cela, non seulement gérer l’identification des entités territoriales à différentes dates mais aussi agréger les données de manière ad hoc et cohérente avec l’objet institutionnel ainsi remodelé. Les procédures utilisées pourront aisément être reproduites sur d’autres cas de fusions. En effet, la reconfiguration des territoires est un phénomène qui se retrouve à de multiples échelles, et bien plus largement que dans le cas français (Comité européen sur la démocratie locale et régionale (CDLR), 2007 ; Vanier, 2002). Les évolutions de la carte régionale suite à la loi NOTRe de 2015 ont par exemple déjà été étudiées avec plus ou moins de profondeur historique (Brennetot, Ruffray, 2014 ; Doré, 2021 ; Dumont, 2018) mais les possibilités d’analyses sont loin d’être épuisées dans le cadre municipal (Bideau, Ysebaert, à paraître).
- 3 Une version du texte de ce data paper est publiée au format RMarkdown (.Rmd) avec le dépôt de donné (...)
9Nous présentons tout d’abord les objectifs généraux de la réalisation de cette base de données en posant les termes du problème de l’appariement, puis les données disponibles, avant de détailler les méthodes mises en œuvre et d’esquisser quelques applications possibles. Le data paper, la base de données et le code commenté sont diffusés de manière à permettre la reproductibilité de la démarche3.
10Les communes françaises sont identifiées par l’INSEE via un code communal théoriquement unique (variable CODGEO), dont l’usage est bien connu. Il est constitué de cinq chiffres, dont les deux premiers (ou trois pour l’outre-mer) reprennent le numéro du département concerné. À un instant t, chaque CODGEO ne fait référence qu’à une seule commune, c’est de ce point de vue un identifiant unique.
- 4 L’exemple le plus typique est le cas de la commune de l’Oudon, qui a changé plusieurs fois de code (...)
11Ce caractère unique du code communal n’est cependant pas stable dans le temps : outre quelques très rares cas de changements de CODGEO4, lors des fusions, l’INSEE a choisi de donner à la nouvelle entité le code de la commune qui en devient le chef-lieu. Ce procédé, qui permet de ne pas avoir à recréer de nouveaux CODGEO, pose un problème épineux si l’on fusionne des données de différentes années, puisque l’appariement des séries statistiques peut être erroné, en raison des changements de périmètres. Cela implique alors de vérifier conjointement le millésime des données et le millésime des limites des communes.
12À partir des données INSEE et du fond géographique de référence au 1er janvier 2011 (avant toute création de commune nouvelle), il s’agit de structurer la base de données pour qu’elle comporte :
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Les géométries de référence au 1er janvier 2011 et au 1er janvier de l’année la plus récente pour laquelle des données ont été publiées par l’INSEE, avec le même niveau de généralisation cartographique. Ces objets sont appelés respectivement geom2011 et geom_new.
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- 5 Nous désignons ainsi les communes ayant participé à la fusion, parfois appelées également communes (...)
Les géométries des communes qu’on nommera fusionnantes5, avant les fusions, au 1er janvier 2011 (geomfus2011).
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Les géométries des communes nouvelles, créées par les fusions en question, à la date la plus récente connue (geomCN_new).
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Des données statistiques contextuelles pour l’ensemble des communes existant en 2011, regroupées dans l’objet df2011. Ces données couvrent des caractéristiques socio-économiques (emploi, structure par âge, etc.), relatives à des zonages (EPCI d’appartenance, catégories d’aires urbaines), et permettant de caractériser les fusions communales à l’œuvre (quelles communes, laquelle devient chef-lieu, y a-t-il création de communes déléguées, à quelle date, etc.). Précisons que les données socio-économiques ou démographiques sont celles publiées en fonction de la géographie administrative au 1er janvier 2011, mais sont présentées sous un millésime différent (elles sont le plus souvent désignées comme étant les données 2009).
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Ces mêmes données statistiques sont agrégées, suivant des modalités dépendant de leur nature (valeurs de stock, ratios, valeurs textuelles), pour constituer l’objet df_new, qui reprend la géographie administrative la plus récente (ici celle au 1er janvier 2022).
13La jointure entre les données et les géométries de référence est évidemment facilitée pour permettre cartographie et analyse spatiale.
Figure 1 : Schéma général de la construction de la base de données
Bideau, 2022
14Il est à noter que le phénomène des communes nouvelles n’a, du moins pour l’instant, pas du tout touché les communes d’outre-mer ni celles de Corse. Par conséquent, du fait des spécificités territoriales et administratives de ces espaces, nous avons choisi de nous concentrer sur les seules communes de l’"Hexagone", soit la France métropolitaine en excluant la Corse.
15Les sources utilisées pour la construction de données décrivant les communes fusionnées proviennent d’une part de l’IGN (Institut Géographique National) pour les géométries de référence nécessaires et de l’INSEE pour les données statistiques ainsi que celles permettant de documenter les fusions de communes. Ces sources sont librement accessibles et permettent de redistribuer des données sources bien documentées selon des protocoles ouverts, compatibles avec les exigences de reproductibilité.
16L’IGN propose des données multiples, dont un fond géographique à l’échelle des communes. Nous avons utilisé le fond Geofla®Communes édition 2011 (France Métropolitaine) puisque l’année 2011 est la dernière avant toute création de commune nouvelle.
- 6 La mention d’un millésime ne signifie d’ailleurs pas qu’il s’agisse de données recensées sur cette (...)
17Afin de caractériser les spécificités des communes nouvelles, plusieurs tables statistiques à l’échelon communal sont disponibles. Étudier l’ensemble des communes nouvelles impliquait de prendre comme point de départ la géographie administrative au 1er janvier 2011. Néanmoins, lorsque l’INSEE publie des données, le millésime annoncé est souvent différent de la géographie administrative utilisée (ces éléments sont alors documentés dans les métadonnées). Ainsi, les tables que nous avons utilisées sont généralement identifiées avec le millésime 20096 pour la géographie administrative au 1er janvier 2011.
- 7 Il suffit de sélectionner les variables en question au sein du fichier meta.xlsx puis de relancer l (...)
18Plusieurs bases de données ont été utilisées, détaillées dans le tableau 1. Le détail des variables retenues est accessible dans le tableau annexe 1, sachant que l’ajout de données supplémentaires présentes dans les bases utilisées est assez aisé7.
Tableau 1 : Les bases de données utilisées
Source
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Producteur
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Nom du fichier
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Table d’appartenance des communes (2011)
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INSEE
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table-appartenance-geo-communes-11.xls
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Base Emploi - population active en 2009
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INSEE
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base-cc-emploi-pop-active-2009.xls
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Base Évolution et structure de la population en 2009
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INSEE
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base-cc-evol-struct-pop-2009.xls
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Base Mobilités professionnelles en 2009
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INSEE
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BTX_FM_DTR_2009.xls
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Potentiel financier
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DGCL
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Potentiel_financier_2011.xls
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Données comptables et fiscales des collectivités locales
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DGCL
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city_all.csv
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L’impôt sur le revenu par collectivité territoriale
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Ministère de l’économie
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Ircom_2011_revenus2010.xls
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Geofla®Communes édition 2011 (France Métropolitaine)
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IGN
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Bideau, Ysebaert, 2022
19La table de passage communale produite par l’INSEE restitue l’ensemble des changements qui ont affecté des communes en France depuis 2003. Cette table ne concerne pas exclusivement les communes nouvelles.
- 8 Les tables de passages de l’INSEE comprennent les fusions du 2 janvier de l’année indiquée jusqu’au (...)
20Pour cette raison, nous avons associé à ce fichier d’origine d’autres tables mises à disposition par l’INSEE : les listes des communes nouvelles (un fichier par année depuis 2016). Ces dernières comportent, pour chaque commune ayant participé à une fusion, les informations avant et après ce changement, ainsi que la date de décision et d’effet8. Pour retracer les créations de communes nouvelles antérieures au 2 janvier 2015, un fichier a été créé à partir de l’interface d’historique des communes de l’INSEE.
21Le tableau suivant présente le récapitulatif des informations mises à disposition par l’INSEE.
Tableau 2 : Les données à disposition concernant les fusions
Nom de la variable
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Description
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Source
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Producteur
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annee_modif
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Année de modification
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Table d’appartenance géographique des communes et tables de passage
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INSEE
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COM_FIN
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Code INSEE de la commune finale
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Table d’appartenance géographique des communes et tables de passage
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INSEE
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COM_INI
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Code INSEE Commune initiale
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Table d’appartenance géographique des communes et tables de passage
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INSEE
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LIB_COM_FIN
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Libellé de la commune finale
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Table d’appartenance géographique des communes et tables de passage
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INSEE
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LIB_COM_INI
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Libellé de la commune initiale
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Table d’appartenance géographique des communes et tables de passage
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INSEE
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DepComN
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Code Insee de la commune nouvelle
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Fichier des communes nouvelles créées en 20xx
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INSEE (fichiers consolidés à partir de 2015)
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NomCN
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Nom de la commune nouvelle
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Fichier des communes nouvelles créées en 20xx
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INSEE (fichiers consolidés à partir de 2015)
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DepComA
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Code Insee de l’ancienne commune
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Fichier des communes nouvelles créées en 20xx
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INSEE (fichiers consolidés à partir de 2015)
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NomCA
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Nom de l’ancienne commune
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Fichier des communes nouvelles créées en 20xx
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INSEE (fichiers consolidés à partir de 2015)
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ChefLieu
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Statut de commune chef-lieu (O =OUI, N =NON)
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Fichier des communes nouvelles créées en 20xx
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INSEE (fichiers consolidés à partir de 2015)
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ComDLG
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Statut de Commune déléguée (O =OUI, N =NON)
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Fichier des communes nouvelles créées en 20xx
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INSEE (fichiers consolidés à partir de 2015)
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Date1
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Date de l’arrêté préfectoral (JJ/MM/AAAA)
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Fichier des communes nouvelles créées en 20xx
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INSEE (fichiers consolidés à partir de 2015)
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Date1bis
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Date de l’arrêté préfectoral modificatif (JJ/MM/AAAA)
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Fichier des communes nouvelles créées en 20xx (à partir de 2018)
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INSEE (fichiers consolidés à partir de 2015)
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Date2
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Date d’effet (si différente du 1er janvier de l’année suivante)
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Fichier des communes nouvelles créées en 20xx
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INSEE (fichiers consolidés à partir de 2015)
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Date3
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Date de publication au JO (renseignée si la parution au JO a eu lieu à la date de mise en ligne)
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Fichier des communes nouvelles créées en 20xx (jusqu’en 2021)
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INSEE (fichiers consolidés à partir de 2015)
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Bideau, Ysebaert, 2022
22Cette section détaille les étapes réalisées pour importer, préparer et agréger les données relatives à l’analyse du phénomène des communes nouvelles.
23La construction des géométries de référence repose sur le fichier géographique Geofla®Communes édition 2011 France Métropolitaine (objet geom2011). Ce choix limite la base aux communes dites métropolitaines, choix effectué car le phénomène des communes nouvelles n’a jusqu’à présent pas touché les communes ultra-marines. Les communes de Corse ont été également supprimées, étant donné (1) qu’elles ne sont pas concernées par le processus de création de communes nouvelles et (2) que cela permet d’améliorer la résolution et la simplicité des représentations cartographiques.
24Les arrondissements marseillais, lyonnais et parisiens ont été agrégés au niveau communal pour un meilleur appariement avec les données statistiques de référence utilisées ultérieurement. Ce fond communal a également été agrégé au niveau départemental à des fins de représentation cartographique (dep).
25Le code communal (CODGEO), servant de référence pour les jointures ultérieures avec les données attributaires, a été extrait de ces géométries.
- 9 À noter que la variable de superficie n’a pas été importée mais calculée à partir des données de l’ (...)
26Les différentes données, contenues dans les sources présentées plus haut (tableau 1) et permettant d’obtenir les indicateurs choisis (tableau annexe 1) ont été importées9. La jointure a été réalisée à l’aide des codes communaux 2011, l’ensemble constituant alors l’objet df2011.
27Les catégories du Zonage en Aires Urbaines (ZAU) ont également été regroupées, pour faciliter les analyses de cette typologie. Outre les catégories proposées par l’INSEE (comme l’espace périurbain regroupant les communes codées 112 et 120), des catégories ont été rajoutées comme les communes constituant les petits pôles (codes ZAU 221 et 222).
28Afin de créer les informations chronologiques sur les fusions communales, la table de passage communale a constitué la source primaire, présentant l’ensemble des mutations qui ont touché des communes en France depuis 2003. Ont également été utilisées les tables mises à disposition par l’INSEE (un fichier par année depuis 2016).
29Cette démarche permettra de compléter aisément le fichier à l’avenir, pour tenir compte d’éventuelles nouvelles fusions. Il suffira de rajouter les fichiers les plus récents (dans le dossier data-raw comme dans le code) :
-
La nouvelle table concernant les fusions de l’année écoulée (2022 par exemple, donc situation au 1er janvier 2023) ;
-
La table de passage (s’appelant probablement 2003-2023) ;
-
- 10 Depuis quelques années, la table des fusions de l’année précédente est publiée vers le mois de janv (...)
La table d’appartenance (s’appelant probablement 2023)10.
30Nous avons commencé par identifier les communes ayant pris part à une fusion en utilisant la table de passage globale fournie par l’INSEE depuis la géométrie de 2003. Cette table comporte une page dédiée à toutes les fusions depuis cette date. Elle comprend donc aussi des fusions de communes qui n’ont pas créé de communes nouvelles, puisque ce statut n’apparaît qu’en 2010 et n’est utilisé pour la première fois qu’en 2012. C’est le sens de la distinction entre le champ FUSION qui a été créé d’abord (désignant n’importe quelle fusion de commune) et le champ COM_NOUV, créé dans un second temps, qui concerne bien les seules communes participant à la création de communes nouvelles.
- 11 Le statut de commune nouvelle a été presque unanimement plébiscité dans le cas de fusions communale (...)
31Les informations contenues dans les tables de passage par années (celles fournies année par année depuis 2016 par l’INSEE et celle créée manuellement pour les fusions ayant eu lieu entre 2012 et le 1er janvier 2015) ont été ajoutées : elles décrivent des communes créées après l’élaboration du statut de commune nouvelle (par la loi du 16 décembre 2010 intitulée "Loi de réforme des collectivités territoriales", cf. plus haut) et sont davantage détaillées concernant ces fusions (création ou non de communes déléguées et date de création sont par exemple renseignées)11.
32Certains cas particuliers ont demandé un traitement spécifique :
-
Bettoncourt-le-Haut a fusionné en 1972 avec Épizon, sous le statut de commune-associée. Au 1er janvier 2013, avec la création de la commune-nouvelle d’Épizon, la commune de Bettoncourt-le-Haut est devenue commune déléguée. Comme on ne disposait pas des données 2011 pour Bettoncourt-le-Haut, on a préféré ignorer cette dernière en considérant que la commune nouvelle d’Épizon est le résultat de la fusion des seules Épizon et Pautaines-Augeville (source : fiche spécifique de l’INSEE).
-
Il a été également nécessaire de traiter individuellement le cas de la commune de L’Oudon, qui a changé de code communal à plusieurs reprises : issue de la fusion-association de dix communes en 1973, elle avait jusqu’en 1990 le code 14472. Du fait d’un transfert de chef-lieu, le code a été modifié en 14697. Après un nouveau transfert de chef-lieu en 2014, l’INSEE a décidé en 2016 de ré-attribuer le code de 14472. Cette commune a ensuite fusionné au 1er janvier 2017 au sein de la commune nouvelle de Saint-Pierre-en-Auge. Pour éviter les problèmes d’association entre les données, nous avons laissé l’ancien code 14697, qui est celui utilisé dans les données INSEE que nous avons utilisées (millésime 2011). Cf. ici pour plus de détails.
- 12 Les fichiers fournis par l’INSEE ne sont pas formatés de façon homogène, nécessitant des conversion (...)
33Pour faciliter la lecture des dynamiques, et sans empêcher néanmoins l’étude par date précise (en fonction des années, cf. graphique 1 dans la quatrième section, voire mois et jour), nous avons distingué plusieurs vagues de fusions en fonction de leur intensité12 :
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une première phase, peu intense, concernant 73 communes (se regroupant en 26 communes nouvelles), entre le 1er janvier 2011 et le 1er janvier 2015 inclus ;
-
ensuite, le nombre plus important de fusions a conduit à isoler chaque année 2015, 2016, 2017 et 2018 dans quatre phases distinctes ;
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enfin, la période des années 2019, 2020 et 2021 (jusqu’au 1er janvier 2022), moins intense en terme de fusions, a été regroupée dans une seule phase.
34Cette périodisation peut être modifiée en fonction des évolutions des prochaines années (la poursuite des fusions est probable bien que s’annonçant moins nombreuses) ou d’autres choix chronologiques.
35Dans la table de passage, des scissions communales sont mentionnées. Une étape supplémentaire a permis que ces dernières ne soient pas considérées comme des fusions ou des communes nouvelles.
36Il faut, là encore, noter un cas particulier : en 2012, la commune de Robert-Magny-Laneuville-à-Rémy (52427) se scinde en Robert-Magny (52427) et Laneuville-à-Rémy (52266). Au 1er janvier 2016, Robert-Magny fusionne avec Montier-en-Der (52331) pour former La Porte du Der (52331). Comme on ne disposait pas des données de recensement en 2011 pour Laneuville-à-Rémy, on a préféré ignorer cette scission et cette dernière commune n’apparaît donc pas dans notre base de données (source : fiche spécifique de l’INSEE).
37Une étape majeure a ensuite été l’agrégation des indicateurs, pour les communes ayant fusionné. Cette agrégation, souvent simple pour les variables de stock (additions des données des communes fusionnantes), a présenté davantage de difficultés pour le traitement des ratios. Pour ce faire, une fonction spécifique, "comix", a été créée. Elle permet d’agréger les données selon leurs natures. Les données textuelles, si elles ne sont pas identiques, sont concaténées, les variables de stock sont additionnées, les variables de ratio (qui pourraient, pour certaines, également être recalculées à partir des variables de stock) sont pondérées en fonction du dénominateur adapté (indiqué dans les métadonnées), pouvant être la population, le nombre d’actifs, le nombre de foyers, etc.
38Nous avons importé, au préalable, les zonages de référence pour l’année la plus récente, ce qui permet d’avoir les informations les plus à jour possible (cas de quelques communes ayant changé de département avec les fusions). Ce sont ces zonages qui constituent le matériau de base de l’objet df_new.
39Deux jeux de données ont ainsi été produits :
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Le premier, df2011, contient l’ensemble des données communales françaises désirées en fonction de la géographie administrative au 1er janvier 2011.
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Le second, df_new, contient les informations en fonction de la géographie administrative du 1er janvier de la dernière année pour laquelle les données ont été publiées par l’INSEE. Les données 2011 ont été regroupées en fonction du fichier des fusions délivré par l’INSEE, à l’aide de la fonction comix créée plus haut. Le tableau annexe 2 détaille les codes respectifs que ces fichiers contiennent, ainsi qu’un descriptif de leur contenu.
- 13 Les variables dédiées aux chefs-lieux et aux communes déléguées (codes ChefLieu et ComDLG) ne sont (...)
40Les variables présentes dans df_new sont identifiées de la même manière que dans df2011. Les seules différences, par exemple concernant les identifiants des communes, sont pointées par le suffixe "_new" (ainsi le CODGEO_new désigne le code des communes à la nouvelle géométrie) ou supprimées quand le champ n’a pas de sens pour les communes fusionnantes13.
41Les jeux de données de référence sont finalement exportés dans le dossier data au format RData.
42Après le travail sur les données, ce sont les géométries qui ont été agrégées pour correspondre aux géométries les plus récentes (ici, 1er janvier 2022). Des objets ont ensuite été spécifiquement créés pour isoler et permettre de faciliter l’étude des communes fusionnantes (geomfus2011) et des communes nouvelles (geomCN_new).
43Cinq couches géographiques ont été exportées dans le fichier geom.gpkg (au sein du dossier "data", cf. figure 1) :
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Les géométries communales au 1er janvier 2011 (geom2011).
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Les géométries communales au 1er janvier de l’année la plus récente pour laquelle des données ont été publiées par l’INSEE (geom_new).
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Les géométries des communes concernées par une création de communes nouvelles, avant fusion (geomfus2011).
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Les géométries des communes nouvelles, après fusion (geomCN_new).
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- 14 D’autres couches peuvent être aisément réalisées à partir des données d’appartenance aux régions, i (...)
Une couche d’habillage pour faciliter les représentations cartographiques14 : les départements (dep).
44Nous proposons ici quelques exemples de traitements rendus possibles par la base de données ainsi constituée.
- 15 Dans le cas de fusions successives, nous avons préféré considérer que celles-ci avaient eu lieu en (...)
- 16 Dans le cas de fusions successives, la commune nouvelle est présentée comme ayant été créée à la da (...)
45Un premier type d’analyse consiste à produire une vision chronologique des créations de communes nouvelles. On propose ici une visualisation du nombre de communes fusionnantes ayant rejoint une commune nouvelle pour une année donnée (on a plusieurs cas de fusions successives)15. Le graphique 1 montre le nombre de communes fusionnantes en fonction de l’année de la fusion (dans ce graphique, comme dans les tables de l’INSEE, les fusions effectives au 1er janvier d’une année n sont notées à l’année n-1). L’intensité variable des fusions au cours du temps y est particulièrement visible, d’où le choix qui a été fait de distinguer différentes périodes (six phases identifiées plus haut). Cela permet d’envisager une comparaison des fusions en fonction de l’année de leur réalisation, par exemple sur le nombre de communes, leurs profils etc. On peut également cartographier la répartition des communes fusionnantes, en fonction des phases (figure 2)16, ce qui permet d’observer une répartition très hétérogène à l’échelle française, déjà discutée (Bideau, 2019) et qui a pu conduire à des études régionales comme dans le Maine-et-Loire (Ohoussa, Margetic, 2020).
Graphique 1 : Nombre de communes fusionnantes en fonction de l’année de fusion
Bideau, 2022
Figure 2 : Communes nouvelles (2012-2022) par phases
- 17 Ce zonage est désormais remplacé par le zonage en aires d’attraction des villes (et n’est donc plus (...)
46À partir du zonage en aire urbaine élaboré par l’INSEE pour chaque commune (CATAEU2010)17, il est également possible d’analyser globalement le profil des communes fusionnantes en le comparant à celui des communes inchangées.
47Les catégories utilisées ici sont celles définies par l’INSEE :
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111 : Commune appartenant à un grand pôle (10 000 emplois ou plus)
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112 : Commune appartenant à la couronne d’un grand pôle
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120 : Commune multipolarisée des grandes aires urbaines
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211 : Commune appartenant à un moyen pôle (5 000 à moins de 10 000 emplois)
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212 : Commune appartenant à la couronne d’un moyen pôle
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221 : Commune appartenant à un petit pôle (de 1 500 à moins de 5 000 emplois)
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222 : Commune appartenant à la couronne d’un petit pôle
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300 : Autre commune multipolarisée
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400 : Commune isolée hors influence des pôles
Graphique 2 : Répartition des communes fusionnantes ou non en fonction des catégories d’aire urbaine
Bideau, 2022
48Ainsi, les profils des communes fusionnantes et des communes inchangées sont relativement proches. Les écarts les plus importants se situent aux extrêmes. Les communes fusionnantes sont marquées par une plus faible représentation des communes centres de grands ou moyens pôles dans les communes nouvelles et une sur-représentation des communes multipolarisées ou hors influence des pôles. Un test du Chi² permet de rejeter l’hypothèse d’indépendance des deux variables (X² = 171.1873722, df = 8 et p-value = 7.2713813^{-33}).
49D’autres traitements sont évidemment possibles avec la base de données réalisée, comme par exemple l’élaboration d’une typologie à l’aide d’une Classification par Ascendance Hiérarchique (CAH), qui a été réalisée pour les communes créées entre 2012 et le 1er janvier 2020 (Bideau, Ysebaert, à paraître).
50La question de la taille des communes est un enjeu majeur de l’analyse des communes nouvelles. En effet, cette dernière pourrait être un facteur explicatif assez simple. Or, une carte avec une trame départementale permet d’observer un résultat contre-intuitif : ce ne sont pas nécessairement les zones où il y a une sur-représentation des petites communes qui fusionnent le plus. Les départements avec de forts taux de communes de moins de 1000 habitants ne sont pas forcément ceux où les petites communes ont fusionné en grand nombre, par exemple dans l’Est de la France. Le pourcentage de communes de moins de 1000 habitants ayant fusionné est d’une manière générale très inégal, et faible dans de nombreux départements. Cela signifie que les procédures de création des communes nouvelles, dans de nombreux départements, ne résolvent pas le sujet des petites communes, alors que c’est un des objectifs du législateur.
Figure 3 : Communes fusionnantes et communes peu peuplées : des phénomènes distincts (2012-2022)
- 18 Pour faciliter la lisibilité, les valeurs du centile le plus élevé ont été supprimées de la représe (...)
51L’existence de variables de contexte dans la base de données permet de comparer les caractéristiques des communes fusionnantes entre elles et par rapport aux communes non fusionnantes. Nous proposons ici deux graphiques concernant deux variables18. L’exploitation plus approfondie des variables de contexte a permis l’élaboration d’une typologie dégageant des profils de communes fusionnantes (Bideau, Ysebaert, à paraître).
52Concernant la part des plus de 75 ans dans la population communale et la DGF (Dotation Globale de Fonctionnement, principale dotation de l’État pour les collectivités) par habitant, on remarque en premier lieu une assez grande similitude entre l’ensemble des communes fusionnantes et les autres communes. La part des personnes âgées est, en revanche, inégale suivant les phases de fusions. Globalement, les fusions les plus récentes ont été le fait de communes avec une proportion d’habitants de plus de 75 ans plus élevée, alors que la moyenne des communes fusionnantes est légèrement plus élevée que celle des autres communes. La DGF par habitant est peu différenciée, y compris en fonction des phases de fusions. Cependant, cet élément, qui est un des moteurs de la décision de fusionner (Bideau, 2019), est au cœur des questions budgétaires, qui constituent notre agenda de recherche pour la suite de ce travail.
Figure 4 : Part des 75 ans et plus dans la population des communes, distribuées par phases pour les communes fusionnantes
Figure 5 : Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) par habitant des communes, distribuées par phases pour les communes fusionnantes
53La base de données DAC (Données Agrégées des Communes) 2011-2022 permet une analyse approfondie du phénomène des communes nouvelles, au sein de l’ensemble des communes françaises. Qu’il s’agisse de décrire les entités y ayant participé (les communes fusionnantes), les nouvelles entités créées (les communes nouvelles) ou les transformations qu’impliquent la fusion, de nombreuses études sont possibles, pour compléter les premières approches qui ont pu être proposées à l’aide de cette base (Bideau, 2019 ; Bideau, Giraut, 2022 ; Bideau, Ysebaert, à paraître).
54Au-delà de la question des communes nouvelles, les regroupements d’entités géographiques se retrouvent à de multiples échelles et dans de nombreux contextes. L’analyse pourra en être facilitée grâce à la reproductibilité de la démarche et à la possibilité d’intégration de nouvelles données annuelles, en fonction des évolutions des fusions. A posteriori ou a priori, les décisions politiques gagneront toujours à une évaluation ouverte et transparente de leurs conséquences.
55La base de données ainsi que le code permettant son contrôle et sa reproductibilité sont mis à disposition dans la collection de Cybergeo Dataverse : https://doi.org/10.7910/DVN/TOOP4N.
56Les données et le code associé sont publiés sous la licence Attribution-NonCommercial-ShareAlike 4.0 International (CC BY-NC-SA 4.0) (https://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/4.0/) .
57Nous tenons à remercier chaleureusement tous ceux qui ont participé à l’élaboration de ce data paper, en particulier Renaud Le Goix ainsi que les membres du comité de lecture de Cybergeo pour la qualité de leurs remarques et suggestions.