• 1 Employée à l’origine dans une acception étroite de capacité de « rebond » ex post suite à des chocs (...)
• 2 Sauf pour les intitulés des conférences et des cadres d’action de l’UNISDR traduits par « préventio (...)

1La résilience a été consacrée comme une stratégie politique essentielle dans le champ des risques (Tierney et Bruneau, 2007) avec l’adoption, sous l’égide des Nations unies lors de la 2^e Conférence mondiale sur la prévention des risques de catastrophes (CMPRC) de Kobe (Japon, janvier 2005), du Cadre d’action de Hyōgo (CAH) 2005-2015 : Pour des nations et des collectivités résilientes face aux catastrophes (UNISDR, 2005). Malgré les intenses débats académiques dont ce concept est l’objet et ses difficultés d’opérationnalisation, la résilience1 fait depuis lors espérer dans la sphère politique, onusienne en particulier, une nouvelle praxis de la réduction des risques de catastrophe (RRC)2 pour garantir la sécurité humaine au sens large, y compris l’adaptation à de nouvelles conditions environnementales globales en lien avec le changement climatique (Quenault, 2014). Considérée comme un « point de passage obligé » tant pour la RRC que le développement durable (Perrings, 2006), la plupart des États signataires ont progressivement inclus des éléments de résilience dans leurs politiques intérieures (sécurité civile, gestion des risques, etc.) ou de coopération internationale (aide au développement ou aide humanitaire d’urgence, lutte contre le changement climatique, etc.).

• 3 Il s’agit de la Conférence d’Addis Abeba sur le financement du développement en juillet 2015, de la (...)

2Sans surprise, dans la continuité des orientations dessinées par le CAH (Mitchell et Wilkinson, 2012), les négociations sur l’après 2015 qui se sont achevées lors de la 3^e CMPRC de Sendai (Japon, mars 2015) ont affiché la volonté des Parties en présence d’approfondir et d’élargir les actions et stratégies fondées sur la résilience. Le Cadre d’Action de Sendai (CAS) pour la PRC 2015-2030 réitère ainsi l’engagement des États « à prévenir les risques de catastrophes et à construire la résilience » (UNISDR, 2015a , p. 3). Compte tenu du sentiment d’urgence renouvelé en 2012 lors de la Conférence Rio+20 face au triple enjeu du développement durable, de l’éradication de la pauvreté et de la lutte contre le changement climatique, les négociations de Sendai avaient une portée symbolique particulièrement forte dans le cadre du nouvel agenda politique international post-2015 : cette rencontre était la première d’une série de trois autres conférences multilatérales relatives au développement et aux instruments de la gouvernance mondiale des biens publics mondiaux3 faisant elles aussi de la RRC une priorité du développement durable en particulier face à la menace climatique (GIEC, 2011).

• 4 Le comité préparatoire, qui s’est réuni à trois reprises, a remis lors de sa 2^e session en 2014 un (...)

3Ce synchronisme des diverses négociations intergouvernementales visant à lancer les initiatives engageant l’avenir de l’humanité a été présenté comme une opportunité pour définir d’un commun accord des paradigmes cohérents et aussi harmonisés que possible ; l’objectif visé était d’aider les acteurs en charge des questions de sécurité, de développement, d’aide ou de solidarité, « à construire la résilience et à atteindre l’objectif global d’éradication de la pauvreté » (UNISDR, 2015a, n.t., p. 6). Mais étant donné le contenu du CAS pour les 15 ans à venir, fruit des négociations entre 187 pays dont les tensions importantes ont vidé la proposition initiale de son contenu4, rien n’est moins sûr. La faiblesse et le caractère non contraignant des engagements de Sendai ainsi que l’absence de synergie avec les autres processus multilatéraux relatifs à l’agenda politique post-2015, font que le CAS symbolise surtout une opportunité manquée. La perspective d’aboutir à une action conjointe effective et ambitieuse pour placer la communauté internationale sur une trajectoire de développement durable et construire un « futur désirable » en écho aux engagements pris lors de la Conférence Rio+20 de 2012 s’éloigne d’autant plus que les modalités de mobilisation et d’opérationnalisation de la résilience proposées pour la RRC sont loin d’être idéologiquement neutres. Certes, il convient de ne pas surestimer l’impact que le CAS pourrait avoir sur les orientations effectives des politiques publiques en matière de sécurité civile, qui dépendent largement des conditions nationales et locales présidant à leur traduction concrète en actes. Reste que, compte tenu des modalités des négociations onusiennes, le contenu du CAS est à la fois l’expression d’un compromis âprement négocié en matière de gestion des risques et d’un consensus international émergent en faveur du concept de résilience qui mérite que l’on y regarde de plus près vu l’ampleur des enjeux.

• 5 À la suite d'une recommandation majeure à l'issue de la DIPCN, la SIPC a abandonné l'adjectif « nat (...)
• 6 Les mesures structurelles désignent « Toute construction physique visant à réduire ou à éviter les (...)

6Le changement de perspective lié à l’endogénéisation des causes de catastrophe a conduit à déplacer la problématique de leur gestion sur leur second versant, la vulnérabilité, jusque-là largement délaissée au profit de l’aléa. Une première inflexion s’est ainsi opérée dans les discours politiques des Nations unies incitant la plupart des organisations et instances internationales à s’intéresser à la réduction de la vulnérabilité dans leurs travaux et rapports. Dans la droite ligne de la Déclaration de Rio (1992), ce tournant initié par la DIPCN sera formalisé peu après par l’adoption à l’issue de la 1^ère Conférence mondiale sur la prévention des catastrophes naturelles (CMPCN) du « Plan d’Action pour un monde plus sûr » et de la « Stratégie de Yokohama : Directives pour la prévention des catastrophes naturelles, la préparation aux catastrophes et l’atténuation de leurs effets » (Nations unies, 1994). Si ces deux textes érigent la réduction de la vulnérabilité en moyen privilégié d’atténuer les dommages dus aux catastrophes, il faudra toutefois attendre le début de la décennie suivante pour que la figure de la catastrophe5 et celle de la vulnérabilité montent réellement en puissance dans la rhétorique des organisations internationales à l’occasion de la clôture de la DIPCN et de l’adoption en juillet 1999 de la Stratégie Internationale de Prévention des Catastrophes (SIPC ou UNISDR en anglais) (Nations unies, 2001). Grâce à l’accent mis sur les facteurs de vulnérabilité et à l’endogénéisation des causes de catastrophe, le risque va apparaître comme « une mesure de la non-durabilité » (Gray et Wiedermann, 1997, p. 6) des trajectoires de développement. Dans cette perspective, la Déclaration politique et le Plan de mise en œuvre des dispositions du Sommet mondial pour le développement durable (SMDD) organisé à Johannesburg préconisent une « approche intégrée, prenant en considération tous les risques et associant toutes les parties pour s’attaquer aux problèmes de vulnérabilité, d’évaluation des risques et de lutte contre les catastrophes » (Nations unies, 2002). Devant la faillite des mesures de protection structurelles6 technocratiques et aléas-centrées tentant de maîtriser les risques en leur résistant, la SIPC a certes contribué à faire avancer le débat sur le rôle des composantes sociales et économiques des vulnérabilités dans l’aggravation des risques de catastrophe et permis le développement de politiques volontaristes de gestion des risques fondées sur des mesures de prévention. Toutefois, malgré l’appropriation de certaines préconisations liées à la critique (sociale) radicale des géographes anglo-saxons des années 1970-1980 face à la crise au Sahel, l’introduction de la vulnérabilité dans ce champ des politiques internationales n’entraîne pas de réelle rupture avec l’approche aléa-centrée de la gestion des risques (Robert, 2012) et les logiques globalisantes de transferts technologiques et de financement de programmes de recherche caractérisant les rapports Nord/Sud (Gaillard, 2007). La dimension sociale de la vulnérabilité est en grande partie restreinte à des « groupes cibles » (femmes et autres groupes sociaux marginalisés) (Revet, 2009) étant donné la faiblesse de leurs moyens d’existence. La prise en compte de la vulnérabilité au sein de la SIPC signale surtout le retour d’une approche « moins politique » en matière d’aide humanitaire d’urgence, fondée sur l’importance de la technologie et de l’éducation des populations aux « bonnes pratiques » (Lallau, 2014). Dans ce contexte, il n’est guère surprenant que le PNUD ait constaté que « les efforts déployés en vue de réduire les pertes dues aux catastrophes, par le biais de solutions technologiques, se concentraient sur les effets du problème et non sur ses causes profondes, et que la réduction des risques de catastrophe exigeait un engagement à long terme au niveau des processus du développement international » (PNUD, 2004, p. 17-18).

• 7 « La gestion des catastrophes ou gestion de l’urgence désigne l’ensemble des mesures (préparation e (...)

8Or, comme le souligne le Bilan mondial 2015 sur la RRC, dont l’élaboration a été coordonnée par l’UNISDR dans la perspective de la conférence de Sendai, si cette approche peut être une voie appropriée de gestion des catastrophes, elle se révèle beaucoup moins effective dans la gestion des risques sous-jacents, générés « à l’intérieur » du développement (et non en dehors de lui) (UNISDR, 2015b). Les auteurs du rapport estiment urgent de réinterpréter la RRC de manière à l’intégrer au processus de développement, ce qui implique de « donner la priorité à la prise en compte des facteurs de risque sous-jacents inhérents à l’activité socio-économique » (UNISDR, 2015b, p. 267). Ils remettent ainsi profondément en question l’approche de la RRC adoptée par le CAH et montrent pourquoi « elle doit passer aujourd’hui de la gestion des catastrophes⁷ à la gestion des risques si elle souhaite véritablement contribuer à rendre le développement durable » (Ibid., p. xiv préface). Selon ce rapport, passer de la première à la seconde supposerait d’articuler les trois approches prospective, corrective et compensatoire de la gestion des risques de catastrophe (GRC), qui englobent les moyens d’action permettant de réaliser l’objectif de RRC (UNISDR, 2015b, p. 285) et qui en se renforçant mutuellement, pourraient faciliter l’intégration des agendas internationaux post-2015 visant au développement durable (UNISDR, 2015b, p. 263). Toutefois, à l’issue de la 3^e CMPRC, le hiatus apparaît fort entre les recommandations faites par le Bilan mondial 2015 et le contenu du CAS qui, au travers de la vision de la résilience promue par les Parties à la négociation, met essentiellement l’accent sur la gestion corrective et compensatoire des risques. Cet écart montre bien que les États n’étaient pas prêts à entériner une approche radicalement différente de la RRC telle qu’elle se pratique toujours dans la plupart des pays.

• 8 Aux aléas climatiques de nature hydrométéorologique (inondations, tempêtes, raz de marée, etc.) s’a (...)

9Dans la mesure où la mise en avant de la résilience au travers de ses trois dimensions temporelles liées à la préparation avant, à la gestion de l’urgence pendant et à la récupération après la catastrophe, implique qu’il ne s’agit plus tant de « lutter contre » les risques que de se préparer et de s’adapter aux catastrophes, l’adaptation a connu un regain d’intérêt manifeste au sein des instances onusiennes : « Les maîtres mots sont, dans tous les domaines, souplesse, flexibilité, adaptation, etc. » (Gilbert, 2013, p. 73). L’adaptation est ainsi passée « du statut de notion scientifique surannée à celui d’une notion toute moderne, nodale face au changement climatique » (Gagnol et Soubeyran, 2012, p. 110). Si, dans la littérature académique ou institutionnelle, la problématique de la RRC (adaptation aux risques) et celle de l’adaptation au changement climatique tendent à converger (Mitchell et van Aalst, 2008), en pratique, ces deux champs des politiques publiques continuent largement de s’ignorer l’un l’autre. Dans ces deux domaines, il est bien question d’adaptation, mais ce à quoi l’on cherche à s’adapter diffère en réalité : les menaces actuelles (largement, mais en partie seulement, dues à la variabilité climatique8) dans le premier cas versus les menaces futures en lien avec les impacts attendus du changement climatique dans le second (Quenault, 2014). C’est ainsi, qu’au sein des négociations internationales conduites sous l’égide des Nations unies, ces deux formes d’adaptation relèvent de cadres d’action différents (respectivement ceux de l’UNISDR et ceux de la Convention cadre des Nations unies sur le changement climatique – CCNUCC – et son Protocole d’application dit de Kyoto).

• 9 Préoccupation de second plan considérée du ressort des spécialistes de la sécurité civile, la probl (...)

11Dans le cadre du CAH, la résilience s’entend comme « l’aptitude d’un système, d’une collectivité ou d’une société potentiellement exposé à des aléas à s’adapter, en opposant une résistance ou en se modifiant, afin de parvenir ou de continuer à fonctionner convenablement, avec des structures acceptables » (UNISDR, 2005). Dans cette acception extensive, la résilience renvoie à une capacité de « rebond en avant » (Manyena et al., 2011) du système fondée sur une double capacité de faire face à un choc en y résistant et d’y répondre en se modifiant. Ainsi dotée d’une double dimension réactive de court terme (propriétés de résistance avant et d’auto-organisation pendant la crise) et proactive de long terme (capacités d’apprentissage par retour d’expérience et d’adaptation pour mieux prévenir les futures crises) (Quenault, 2013a), cette définition se rapproche de la « résilience systémique » (Gunderson et Holling, 2002) et de la problématique de l’adaptation au changement climatique (Quenault, 2014). Toutefois, seule sa dimension réactive de court terme, celle de la préparation aux situations de crise longtemps considérée comme un pis-aller9, s’impose comme l’une des priorités d’action de premier plan du CAH au détriment des approches préventives reléguées au second plan. Même si les opérations de redressement et de reconstruction après une catastrophe font partie intégrante du cycle de gestion des catastrophes, le CAH ne fournit pas de directives détaillées pour cette gestion prospective des risques (UNISDR, 2015b). Alors que les « signaux » du changement climatique, en tant que menace anthropique globale à long terme, sont d’ores et déjà difficilement discernables du « bruit de fond » lié à la variabilité naturelle du climat, l’accent mis sur la résilience contribue ainsi à accentuer la priorité clairement donnée au court terme sur le long terme ; le PNUD (2004) considère ainsi que « tout en aidant les sociétés concernées à s’adapter aux changements climatiques et à faire face à leurs effets adverses, la communauté internationale devrait s’engager davantage en faveur de la réduction des risques de catastrophe » (Ibid., p. 98). En réponse à cet appel du pied, même si le CAH invite à « promouvoir l’intégration de la réduction des risques liés à la variabilité climatique et aux changements climatiques futurs dans les stratégies de RRC et d’adaptation aux changements climatiques » (Ibid., p. 17), il s’attache surtout à « renforcer la préparation aux catastrophes afin de pouvoir intervenir plus efficacement à tous les niveaux lorsqu'elles se produisent » (UNISDR, 2005, p. 4).

• 10 La 4^e priorité d'action du CAH consistant à « réduire les facteurs de risque sous-jacents » est cel (...)
• 11 Nombre de pays en développement sont très vulnérables et, parmi eux, tout particulièrement les peti (...)
• 12 À l'échelle mondiale, les « petites » catastrophes, caractéristiques d’un risque extensif, sont pou (...)

13Étant donné le bilan très mitigé du CAH au regard de la gestion des risques sous-jacents10 et la forte vulnérabilité de nombreux pays11 aux catastrophes liées à des aléas climatiques et aux impacts néfastes projetés du changement climatique (UNISDR, 2015b), l’on pouvait s’attendre à ce que le CAS soit plus proactif sur la question de l’intégration de la RRC, de la lutte contre le changement climatique, et du développement durable. Or, les résultats de la Conférence de Sendai sont très décevants face au manque de cohérence avec les autres cadres post-2015 : les questions de la réduction de la pauvreté et des moyens à engager pour les objectifs de développement durable (ODD), les transferts de technologies et le financement de l’aide publique au développement (APD) ne sont qu’à peine évoquées et sans engagements substantiels (UNISDR, 2015a). Le CAS se contente ainsi de souligner sans autres précisions qu’il faudrait « intégrer les mesures de RRC dans les programmes d’aides au développement multi et bilatéraux au sein et au travers de tous les secteurs, comme approprié, liés à la réduction de la pauvreté, le développement durable, la gestion des ressources naturelles, l’environnement, le développement urbain et l’adaptation au changement climatique » (UNISDR, 2015a, n.t., p. 23). De même, si le CAS reconnaît que le changement et la variabilité climatiques font partie des facteurs sous-jacents de risques de catastrophe réclamant des actions spécifiques supplémentaires, il ne va guère plus loin ; en lien avec sa 1^ère priorité d’action « comprendre les risques de catastrophes », le CAS invite simplement les signataires à considérer des scénarios de changement climatique (et de ses impacts) (UNISDR, 2015a, p. 11), notamment dans le cadre de l’élaboration, de la révision et de la mise à jour périodique des politiques, plans et programmes de préparation aux catastrophes et d’urgence (Ibid., p. 18). Les catastrophes continuent donc pour l’essentiel d'être conceptualisées comme des chocs externes majeurs ou « intensifs » résultant d’aléas extrêmes12, comme des accidents de parcours frappant des territoires supposés fonctionner « normalement » plutôt que comme les manifestations de facteurs de risque sous-jacents (UNISDR, 2013 ; CESE, 2014 ; UNISDR, 2015b). À nouveau, l’importance centrale accordée aux événements exceptionnels et aux moyens de s’y préparer dessert un effort de réflexion plus ample sur les catastrophes comme heuristique des vulnérabilités sociales de fond (Gaillard, 2007).

• 13 Les mesures non structurelles s’entendent comme suit : « Toute mesure ne comportant pas de construc (...)

15Du CAH au CAS, non seulement la formulation du problème n’a guère évolué par rapport à l’approche classique aléa-centrée des risques (voir supra), mais qui plus est les solutions proposées sont essentiellement axées sur des mesures non structurelles13. Ces dernières ont le double avantage d’être a priori moins coûteuses que les traditionnelles mesures structurelles et de pouvoir en transférer la responsabilité des États vers les autres acteurs de la société civile.

• 14 Dans la définition des catastrophes, en plus du seuil de 10 morts et de 100 blessés, le recours à l (...)

17Dans un double contexte de « rationalisation de l’action publique » – ayant abouti à une perte de connaissance d’usage et d’ingénierie publique des territoires – et de cadres d’aménagement conflictuels – où l’incertitude est forte sur les effets des phénomènes à réguler (notamment au regard des impacts du changement climatique) et les recours juridiques des parties prenantes croissants –, il ne s’agit plus tant pour les États de « gouverner les catastrophes » (Revet et Langumier, 2013) que de « gouverner par la catastrophe » (Calla, 2013). Si avec la résilience les États se font « modestes » (Gilbert, 2013) parce qu’ils reconnaissent leur incapacité à surmonter seuls les crises, ils font en sorte de rester les « pilotes » des questions de sécurité collective en redistribuant les rôles, les compétences et les responsabilités : « Dès qu’il est question de résilience, la « charge » des risques et des menaces ne peut être uniquement portée par les autorités publiques, l’État. Cette « prise en charge » tend désormais à devenir la « responsabilité » de l’ensemble de la société qui, dans ses diverses structures, est invitée à faire preuve de résilience » (Ibid., p. 74). En continuité avec l’évolution néolibérale des modes de gouvernement, la résilience est un bon vecteur à la disposition des États pour organiser un « gouvernement à distance » (Epstein, 2005) des administrations intermédiaires territorialisées (collectivités locales, métropoles…) et de la société civile au sens large du terme (ONG, organisations de volontaires, associations, citoyens, monde universitaire, entreprises, producteurs privés de biens et de services, gestionnaires des grands réseaux…etc.). Tous les membres de la société sont ainsi appelés à devenir les acteurs de leur propre sécurité grâce à un processus d’adaptation permanent (Quenault, 2013a). Très influencé par le cadre conceptuel néolibéral anglo-saxon de la RRC (Walker et Cooper, 2011), les principes directeurs du CAS (comme ceux du CAH), tout en reconnaissant que le « rôle d’initiation, de pilotage et de coordination des gouvernements nationaux et fédéraux restent essentiels » (UNISDR, 2015a, n.t., p. 8), encouragent vivement la décentralisation des pouvoirs (et des responsabilités) : « il est nécessaire de donner le pouvoir aux collectivités locales et aux communautés locales de réduire le risque de catastrophe, y compris par des ressources, des motivations et des responsabilités de prise de décisions, comme approprié » (UNISDR, 2015a, n.t., p. 8). En mettant ainsi l’accent sur la gouvernance et le partage des responsabilités, sur la capacité d’autonomie (ou d’auto-organisation) des autorités et des communautés locales pour gérer les situations d’urgence et de relèvement ainsi que sur le volontariat de la société civile (y compris les peuples indigènes et les migrants) face aux crises, le CAS est surtout animé par le souci de limiter le recours à l’aide humanitaire d’urgence, avec pour question centrale implicite : comment faire en sorte que les collectivités ou les communautés « rebondissent » ou récupèrent après un désastre, le plus vite possible, avec peu ou pas d’aide extérieure14 ?