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Dossier : Les temps des territoires
Temporalité et aménagement des territoires : la question de l’état de référence dans les projets et leur réalisation

L’anachronisme de la prévention des risques : les enjeux d’aménagement du présent réévalués depuis le futur des catastrophes possibles

The anachronism of risk prevention : current planning issues re-evaluated since/from the future of possible disasters
Julien Langumier et Margaux Knispel

Résumés

Dans ses modalités de mise en œuvre, la prévention des inondations pose la question des différentes temporalités de l’action politique. Son application au sein d’un jeu d’acteurs complexe traduit en effet des logiques anachroniques : dans les choix d’aménagement, la catastrophe à venir est confrontée aux enjeux de développement du présent ; sur le plan des responsabilités, la tragédie du présent conduit à revisiter les décisions du passé. Cette analyse des temporalités propose une approche originale des conflits relatifs à la mise en œuvre de la politique de prévention.

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Texte intégral

1Parmi les politiques environnementales, la prévention des risques naturels, et plus particulièrement ici celle des inondations, est mise en œuvre au cœur d’un jeu d’acteurs qui, dans ce contexte, débattent en réalité des temporalités dans l’aménagement, c’est-à-dire de la manière de lier passé, présent et futur.

2Sur le plan de l’expertise, la caractérisation du danger et la cartographie des zones inondables articulent les relevés hydrologiques des crues du passé avec les modélisations hydrauliques représentant les conditions présentes. Cette conjonction des connaissances historiques et des données fournies par les technologies du présent doit permettre de donner une mesure à un événement futur probable. De ce point de vue, l’évaluation de l’aléa inondation suit une temporalité linéaire chronologique faisant de la connaissance du passé, lorsqu’elle existe – même si elle est inégale d’un territoire à l’autre –, un moyen d’anticiper l’avenir.

3La traduction de cette expertise dans la prévention consiste ensuite notamment en une réponse régalienne réglementaire au travers de la définition de zones inconstructibles ou constructibles avec des prescriptions. En agissant ainsi sur le potentiel foncier, les Plans de prévention des risques d’inondation (PPRi) poursuivent l’objectif de maîtriser l’urbanisation future dans les zones à risques. Au cours des procédures de concertation proposées par les services de l’État, ces plans donnent lieu à des conflits avec les collectivités locales d’une part, les acteurs et populations des territoires d’autre part. Pour les contradicteurs, le poids de la règle qui pèse sur le présent est démesuré, tel un anachronisme inversé qui consisterait à revisiter le présent à l’aune de la situation exceptionnelle d’une possible catastrophe. Le fondement même de la prévention suit alors ici un parcours temporel du futur vers le présent en rapatriant un événement à venir, considéré comme la référence, au contact des projets du présent pour en évaluer la vulnérabilité ou résilience. Le risque active de plus des logiques de partage de responsabilités qui se traduisent par des mises en accusation au lendemain des catastrophes. À l’image des auditions du procès Xynthia, la justice pénale procède alors à une instruction qui part du présent de la catastrophe et revisite les décisions du passé depuis leurs conséquences dramatiques.

4De l’expertise à la politique de prévention, la temporalité du risque est caractérisée par la construction d’un futur probable qui s’impose au présent ou par le drame d’une tragédie qui conduit à une relecture du passé. Dans les deux cas, les enjeux de la prévention du risque activent une dynamique anachronique du futur vers le présent, ou du présent vers le passé, qui alimente conflits et débats avec les dynamiques de développement et d’aménagement orientées du présent vers l’avenir. Au sens étymologique tel qu’analysé par Jacques Rancière (1996 : 54), « l’anachronisme est la faute consistant à mettre un fait trop tôt ». Sans développer la suite du propos sur la scientificité de l’histoire, nous utilisons ici la notion d’anachronisme pour traduire le changement de perspective introduit dans les choix d’aménagement du territoire depuis la focale de la catastrophe naturelle.

5Sur le plan méthodologique, l’observation résulte d’une posture de recherche « à couvert » (Soulé, 2007) au sein des services de l’État en charge de l’élaboration des PPRi, émanant pour les auteurs d’un travail de stage de six mois d’une part et d’une double activité de praticien et de chercheur d’autre part. Ce poste d’observation permet de rendre compte tout particulièrement de la construction de l’expertise et du discours institutionnel de prévention, avant de restituer les temps d’interactions avec les acteurs locaux que sont les réunions et enquêtes publiques qui amorcent souvent les dynamiques de mobilisation et de contestation. Ces deux premiers temps correspondent à une enquête de deux ans menée de 2015 à 2016 sur le Delta du Rhône et la vallée de l’Huveaune, entre Aubagne et Marseille. Au risque de rompre cette unité de temps et de lieu, et suivant une enquête « multisituée » (Marcus, 1995), le troisième temps met en parallèle une analyse des auditions de septembre 2014 du procès relatif à la tempête Xynthia qui a touché la commune de la Faute-sur-Mer en 2010.

1. Expertise technique : une connaissance du passé pour donner une mesure des catastrophes à venir

6À l’origine de la détermination du risque d’inondation et des cartographies des zones inondables, l’expertise scientifique articule déjà plusieurs temporalités à travers une méthode séquencée : d’abord la connaissance des crues du passé, le recours ensuite à des outils de modélisation du présent afin de dimensionner un événement futur, exceptionnel, mais possible.

1.1. L’hydrologie : une science empirique historique

7La prévention des inondations s’appuie sur une évaluation et une cartographie des zones exposées au risque. Pour cela, l’expertise mobilise d’abord l’hydrologie, c’est-à-dire le traitement statistique des événements historiques de crues, des étiages ou des valeurs de débit d’un cours d’eau, pour leur affecter une valeur de récurrence : crue décennale, centennale ou millénale caractérisant des phénomènes d’ampleur croissante. Ces événements sont ensuite modélisés dans les conditions actuelles d’écoulement grâce à des modèles, de manière à en évaluer les conséquences sur le terrain (Cœur et Paquier, 2002). Ainsi, sur le Rhône, la crue historique de 1856 bien documentée sert de référence dans les documents de prévention. La modélisation hydraulique permet d’évaluer la reproduction dans le présent de ce même événement hydrologique. Sur l’Huveaune, en revanche, en l’absence d’événement majeur renseigné, l’hydrologie permet de définir une crue d’occurrence centennale retenue comme référence de la prévention. Dans les deux cas cependant, c’est bien la connaissance du passé qui permet de caractériser l’événement de référence à modéliser dans le présent, en intégrant le développement de l’urbanisation et la présence d’ouvrages hydrauliques d’origine anthropique.

8Cette démarche scientifique se heurte au rapport des populations et des acteurs territoriaux avec le passé, au travers de la mémoire sociale du fleuve et de ses débordements (Goutx et Narcy, 2012). L’appréhension vernaculaire du risque d’inondation repose bien souvent sur des souvenirs d’inondations plus récents et contemporains, à l’origine d’une représentation de l’ampleur des crues inférieure à celle du scénario de référence de prévention enregistrant plusieurs siècles d’événements exceptionnels.

9À l’occasion des réunions publiques organisées dans le cadre de la concertation publique sur le PPRi, le scénario de référence est systématiquement discuté, voire contesté comme ne pouvant pas correspondre à un événement futur possible sur le bassin versant. Les principes nationaux de prévention définissent en effet l’aléa de référence comme un événement centennal, ou une crue historique supérieure lorsqu’elle existe. Cette règle de la politique de prévention pose notamment des difficultés de représentation pour des populations pour lesquelles la référence est à rechercher dans un passé plus récent, correspondant à leur expérience propre. Ainsi, sur le bassin versant de l’Huveaune, le souvenir de la crue de 1978 est mobilisé régulièrement en réunion publique comme un élément de connaissance disqualifiant les hypothèses retenues par les services de l’État. La période de retour de la crue de 1978 est estimée à 10 à 30 ans, bien inférieure à la crue centennale de référence. La critique voit dans ces choix techniques les excès du principe de précaution, à l’origine de la définition d’événements démesurés.

10Sur le Rhône la référence est la crue de 1856 de période de retour de 250 ans, mais c’est l’estimation des débits qui fait débat. Malgré l’existence de nombreux repères de crue pour cet événement majeur et de travaux hydrologiques précis du début du xxe siècle (Pardé, 1925), les riverains ont souvent des difficultés à s’approprier les évaluations des experts. La documentation foisonnante et l’expérience de récentes inondations d’une ampleur comparable tendent néanmoins à faciliter l’acceptation de l’aléa de référence. En témoigne une intervention du maire d’une commune agricole d’un champ d’expansion des crues lors de la réunion publique : « Cette discussion sur l’aléa de référence pourrait être sans fin. Toujours est-il que notre village se trouve en pleine zone d’expansion des crues, et qu’il faut bien faire quelque chose, nous l’avons bien vu, et à plusieurs reprises, lors des inondations qui ont touché notre village. »

11En mobilisant la connaissance la plus exhaustive possible du bassin versant, dans le temps comme dans l’espace, afin d’envisager tous les scénarios futurs envisageables, l’expertise s’écarte des expériences individuelles et des représentations collectives construites sur un événement vécu. Elle fait ainsi apparaître une dissonance cognitive entre la connaissance historique et la mémoire sociale du fleuve.

1.2. La modélisation hydraulique : rendre présent l’événement de référence

12Au-delà de l’hydrologie, les phases d’association avec les collectivités et les réunions publiques avec les populations donnent également lieu à des débats sur les conditions d’écoulement et la prise en compte de l’aménagement du lit des cours d’eau depuis les dernières crues majeures et l’urbanisation du bassin versant. Sur l’Huveaune, la fiabilité de l’étude hydraulique est ainsi mise en doute par l’architecte d’une zone d’activités dite « Les Paluds », toponyme des zones de marais, qui oppose ses observations lors de la crue de 1978. Les arguments des services de l’État renvoient aux hypothèses retenues dans le modèle qui ne correspondent pas au déroulé de la crue de 1978, mais à un événement beaucoup plus important, suivant la doctrine à respecter. Non convaincus, les acteurs de la zone d’activités décident d’engager une contre-expertise.

13Sur le Rhône, les acteurs locaux critiquent également les principes nationaux de prévention selon lesquels les digues et ouvrages hydrauliques peuvent se révéler défaillants en période de crue. Ainsi, paradoxalement pour les populations, les objets édifiés pour leur protection sont introduits dans les hypothèses hydrauliques en supposant des ruptures. Alors que les modèles hydrauliques déterminent des scénarios de ruptures au niveau des brèches historiques, les détracteurs arguent que ces digues ont été depuis réparées et que ces zones renforcées sont plus sûres que d’autres tronçons n’ayant pas bénéficié de ces travaux. L’impossibilité de localiser les brèches à venir est compensée par une analyse de leur plus forte probabilité d’occurrence, certitude fondée sur l’expérience du passé et qui impose de définir une règle pour en tenir compte dans la définition de l’aléa.

1.3. La restitution des résultats : l’image pour lier passé et présent

14Dans le cadre de la concertation publique sur les PPRi, les réunions publiques sont l’occasion d’un exercice de vulgarisation de la part des services de l’État. À cette fin, dans les Bouches-du-Rhône, le choix a été d’investir dans un travail de forme en projetant d’une part des archives audiovisuelles (INA) montrant les événements passés, d’autre part des géovisualisations 3D permettant un survol de la zone inondable faisant apparaître les bâtiments immergés pour l’événement de référence (Langumier, Jacquinod, 2011).

15Dans leur stratégie d’information et de communication, les services de l’État proposent des supports permettant de faire le lien entre le passé et le présent : les films rappelant les souvenirs des crues historiques sur un mode journalistique et historique, les images 3D présentant ensuite la modélisation de l’événement de référence dans les conditions actuelles.

16Ces supports de communication sont accueillis de façon variable selon la connaissance du risque des publics auxquels ils sont proposés. Sur l’Huveaune, si les films d’archives marqués par des interviews des habitants les pieds dans l’eau sont qualifiés de « pagnolesques » par un chef d’entreprise, les habitants plébiscitent ces moments de cinéma et demandent leur mise en ligne sur Internet.

17De manière plus ambivalente sur le Rhône, au cours d’une même réunion destinée à associer la commune à l’élaboration du PPRi, le prestataire mandaté par la collectivité pour faire la contre-expertise du plan de prévention exprime de vives réserves en séance sur ce type de présentation, en reprochant aux services de l’État d’instrumentaliser la discussion par ces vues 3D « sensationnelles ». Visiblement plus sensibles à cet outil, les services de la Ville profitent d’un moment d’aparté en fin de réunion pour demander que les films leur soient envoyés dans la perspective de les partager avec les autres élus du conseil municipal et représentants associatifs.

18La démarche scientifique alliant hydrologie et modélisation hydraulique suscite des critiques, malgré le travail de vulgarisation des services de l’État. Les supports visuels de communication ne réduisent pas complètement la dissonance cognitive entre l’évaluation du risque par l’expertise et l’appréhension profane des phénomènes d’inondations. Le danger a en effet la particularité d’être appréhendé à travers « deux poids, deux mesures » pour reprendre les termes de Sophie Houdard, Vanessa Manceron et Sandrine Revet (2015), du fait « des types de savoirs et des critères d’évaluation de la dangerosité d’une situation, qui recourent souvent de manière simultanée au su et au cru, soit en vertu de l’expérience ou de la culture, soit en vertu de savoirs légitimés par la science ou l’expertise » (2015 : 15). Le « su » et le « cru » en matière de risques naturels empruntent pour une part aux rapports construits avec les temporalités du territoire opposant souvent histoire et mémoire : l’expertise suivant les méthodes historiques tend à l’exhaustivité, puis à la synthèse par des outils statistiques, la croyance s’ancre davantage dans la mémoire sociale des territoires et l’expérience vécue ou imaginée de la catastrophe.

19Certains contradicteurs de l’évaluation du danger et de l’aléa justifient cependant leur mobilisation dans le refus des conséquences de la politique de prévention, la contre-expertise de l’aléa n’étant alors qu’un moyen, et non une fin en soi.

2. Critique de la règle de prévention qui pèse sur le présent de l’aménagement

20Si la politique de prévention est justifiée par des objectifs de long terme, elle exerce un effet à court terme dès sa traduction dans une réglementation qui pèse sur les choix présents de développement des territoires. Les services de l’État sont alors confrontés à de fortes résistances portées par les divers acteurs estimant en subir un préjudice. Sur la base des cas d’études rapportés ici du Rhône et de l’Huveaune, le monde économique se mobilise d’abord au nom de la pérennité de son activité. Les habitants interviennent ensuite pour défendre leur patrimoine, la constructibilité et la valeur foncière de leurs terrains.

2.1. L’inondation catastrophique hors de l’horizon du développement économique

21Au cours de l’élaboration des PPRi de l’Huveaune, le probable classement en zone inconstructible de zones d’activités situées en secteur inondable a suscité une mobilisation des acteurs économiques. La réduction des droits à construire à l’échelle de chaque parcelle, tout comme l’hypothèque de projet de requalification à l’échelle de la zone d’activités pour une meilleure cohabitation entre activités et commerces ont nécessité de nombreux échanges avec les collectivités et les acteurs économiques, comme l’illustre la séquence suivante.

22La réunion avec les « personnes et organismes associés » rassemble dans les locaux de la Direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) le syndicat de rivière, les collectivités, la Chambre d’agriculture, la Chambre de commerce et d’industrie (CCI) et les services de secours. C’est l’occasion pour chacun de faire part de ses premières impressions sur le projet et de relayer les difficultés posées par le plan de prévention. La représentante de la Chambre de commerce et d’industrie alerte la DDTM en vue d’une réunion programmée deux jours plus tard, avec les acteurs de la zone économique dite des Paluds, rendue inconstructible par le PPRi : « Je préfère vous prévenir dès maintenant, votre projet préoccupe beaucoup les entrepreneurs qui sont, vous le verrez, très remontés contre le PPRi. En l’état, il remet fortement en cause la pérennité des activités et les mesures que vous prescrivez sont incompatibles avec certaines activités… »

23Deux jours plus tard, la discussion est très animée et les échanges difficiles entre les représentants de la DDTM chargés d’expliquer les principes d’élaboration du PPRi suivant la doctrine nationale et des interlocuteurs qui y voient un propos « déconnecté de la réalité du terrain ». L’étude de référence est fortement mise en doute et les participants prévoient de recourir à une contre-expertise. La représentante de la CCI, dans un rôle de médiateur depuis le début de la réunion, oriente alors la discussion vers les dispositions spécifiques définies dans le PPRi, relatives à des projets de renouvellement urbain ou de requalification. Les entrepreneurs et l’architecte de la zone plaident avec insistance pour que soit mentionnée, dans le document final, une possible évolution du zonage qui permettrait un important projet d’aménagement. La DDTM adhère à cette perspective d’évolution du plan de prévention si un projet global de restructuration de la zone émergeait et permettait de réduire la vulnérabilité existante. Pour autant, la perspective d’évolution du PPRi ne satisfait pas les participants : « Tout est fait à long terme, on fait quoi en attendant ? » Dans ces conditions, les entrepreneurs se considèrent pris en otages : « Et les conséquences financières, ça vous est égal ? Nos bâtiments deviennent invendables avec votre PPRi ! » Le PPRi est accusé de porter la responsabilité de « la mort annoncée de la zone d’activités ».

24La réunion publique qui se tient deux mois plus tard dans la salle municipale d’Aubagne en présence de la DDTM et du corps préfectoral est l’occasion pour ces entrepreneurs, qui se sont déplacés en nombre, de réaffirmer leur détermination face au PPRi. Si l’étude est qualifiée de « farfelue », l’État est accusé de « malhonnêteté » pour avoir encouragé le développement de la zone trente ans plus tôt, alors qu’il fige aujourd’hui l’urbanisation des zones inondables au titre de « ce putain de principe de précaution ». La DDTM rappelle qu’il s’agissait d’une autre époque, à laquelle la politique de prévention était nettement moins aboutie. Ces explications ne satisfont pas l’assemblée, à l’image d’un entrepreneur qui met en cause la logique de la politique de prévention « pessimiste » mettant en exergue le risque sans chercher à « proposer des solutions techniques » pour le réduire.
Extrait notes de terrain. Janvier-avril 2016

25Au cours de cette séquence, la prévention du risque d’inondation contrarie le devenir d’une zone d’activités. Dans la discussion avec les services de l’État, ses représentants tentent de trouver un compromis autour d’un projet global de requalification justifié par des difficultés structurelles liées notamment au mitage de l’activité économique par l’activité commerciale. Ce projet pourrait alors justifier une évolution du plan de prévention. Cependant, au cours des réunions publiques, cette perspective est peu valorisée au profit de l’expression d’une opposition aux objectifs de prévention présentés comme entraînant la « mort » de la zone d’activités. La critique se focalise notamment sur le poids des mesures imposées et la démesure de l’événement de référence retenu. Ce faisant, c’est la possibilité d’une inondation future comme emportant des contraintes dès à présent sur l’activité économique qui est contestée.

26En rive gauche, à l’amont du Delta de Camargue, un système complexe de digues et d’infrastructures de transport constitue une protection contre les crues du Rhône. Les débordements importants du fleuve s’accompagnent systématiquement de ruptures d’ouvrages à l’origine d’inondations très étendues dans la vallée du Rhône, encore constatées lors des dernières crues de 1993, 1994 et 2003. L’emprise du PPRi est donc importante, impactant certaines communes de taille moyenne sur la quasi-intégralité de leur territoire. Sur une commune de 10 000 habitants, une zone d’activités de quelques dizaines d’hectares aux deux tiers aménagée et bâtie compte plus d’un mètre d’eau et se voit donc opposer un principe d’inconstructibilité. Les échanges sur le devenir de cette zone d’activités contrainte par le projet de PPRi constituent alors l’aiguillon de l’association des collectivités à l’élaboration du plan de prévention.

27Dans ce contexte, la DDTM tente d’anticiper les oppositions en proposant de recourir à un traitement particulier de ce secteur. Sur une commune voisine, un zonage spécifique a été retenu, permettant, dans des zones d’activités existantes, la construction de nouveaux bâtiments à l’exclusion de logements. La validation de ce zonage dérogatoire nécessite un examen par le ministère de l’Environnement. Au travers de nombreux échanges de notes et courriers, ce processus se déploie pendant plusieurs mois au cours desquels les représentants de la DDTM échangent déjà avec les collectivités sur le projet de PPRi. La commune, mais également la communauté d’agglomération au titre de ses compétences en matière de développement économique, sont les interlocuteurs de la DDTM, sans interactions directes avec les acteurs économiques.

28Dès le début des réunions avec les services de l’État, la commune demande que la zone d’activités reste constructible et souhaite que le principe de calage des planchers au-dessus des plus hautes eaux ne soit pas appliqué du fait du surcoût pour les entrepreneurs.

29De son côté, la communauté d’agglomération produit une critique plus globale du PPRi en commandant à un groupement de bureaux d’études une contre-expertise tant sur le plan hydraulique que juridique et économique. Sur le dernier point, une évaluation socio-économique de l’impact du PPRi est chiffrée au regard de la décote foncière à 82 millions d’euros. Suivant une montée en généralité depuis le sujet de la zone d’activités, le bureau d’études interpelle les représentants de la DDTM : « Ces ordres de grandeur montrent la réponse démesurée du PPRi. C’est un énorme problème de cohérence des politiques publiques : notamment avec l’habitat social et les objectifs de production de logements sociaux. »

30Après avoir stabilisé les arguments de chaque partie, les représentants de la DDTM, ayant obtenu au terme des échanges internes entre services de l’État la possibilité de recourir à un traitement dérogatoire pour la zone d’activités, proposent une réunion présidée par le sous-préfet pour clore la phase d’association des collectivités. L’ouverture trouvée dans le document de prévention est annoncée en début de réunion sans susciter une satisfaction complète de la commune : « Le PPRi va être là pour très longtemps. On va remplir tout ce que l’on peut remplir et on sera bloqués. Où se fera le développement économique, une fois la zone d’activités achevée ? »

31La réunion permet cependant de conclure la phase d’association et de stabiliser le projet de PPRi pour le présenter à la population lors d’une réunion publique deux mois plus tard. Au cours de cette dernière, l’impact sur les zones d’activités ne sera d’ailleurs pas évoqué, au profit de l’expression de particuliers questionnant les mesures touchant à l’habitat.

32La commune sollicite cependant à nouveau la DDTM à la faveur d’une actualité précipitée dans la zone d’activités : une entreprise employant une centaine de salariés a un projet d’extension incompatible avec le projet de zonage. Le conseil d’administration de l’entreprise doit prendre une décision à une prochaine réunion pour statuer sur le maintien sur site ou la délocalisation vers un autre secteur. Dans le cadre de la consultation des personnes et organismes associés, la commune délibère sur le projet de PPRi pour formuler un avis « réservé », soulignant notamment « l’application d’un principe de précaution extrême ». Elle rappelle ce « point de discorde » et demande une extension de 8 ha du zonage spécifique aux activités économiques. La Chambre de commerce et d’industrie, consultée également sur le PPRi, exprime un avis favorable du fait des avancées consenties par les services de l’État tout en soulignant le « problème du foncier, une fois les espaces de développement laissés par le PPRi consommés ».
Notes de terrain. Janvier-août 2016

33Au cours de cette seconde séquence, malgré les aménagements de la règle consentis par les services de l’État, le zonage de prévention se heurte à la difficulté de fixer une limite au développement de la zone d’activités. Les limites du PPRi, si tant est qu’elles soient légèrement desserrées et n’impactent pas les projets connus à court et moyen terme, restent en effet un point d’achoppement pour le long terme du développement économique qui ne saurait se penser dans un périmètre fini. Dans ce contexte, l’objectivation du risque par le PPRi trouve en réponse l’évaluation des conséquences du plan de prévention : contrainte de calage des planchers des bâtiments d’activités et coût du gel d’une partie du foncier à la construction.

34Dans les deux séquences, les perspectives de développement des zones d’activités constituent inévitablement des points de fixation des échanges sur les plans de prévention. Sur l’Huveaune comme sur le Rhône, la crue de référence est contestée comme un événement hors sol, construit au plan théorique. Le rappel du rôle des champs d’expansion des crues est rejeté comme s’il était inconciliable avec le développement des zones d’activités. La prise en compte des risques de rupture de digues est disqualifiée comme un événement démesuré amenant à des « effets disproportionnés du PPRi ». Les tentatives des services de l’État de concilier l’avenir des zones d’activités avec les scénarios d’inondation proposés se heurtent à une demande inverse consistant à adapter le champ d’expansion des crues à la zone d’activités, ou à écarter les risques de brèches au regard des travaux de sécurisation. Deux temporalités s’affrontent ici : celle des acteurs économiques projetant, depuis le présent, un développement futur capable de réaménager si besoin était le cours d’eau ou de conforter les digues ; celle des acteurs de la prévention rappelant l’inondation possible à venir et demandant que les conséquences en soient tirées dans le présent.

2.2. L’intégration du scénario d’inondation, gage du statu quo

35Dans certaines communes rurales situées dans les champs d’expansion de crue et fréquemment inondées, l’aléa de référence du plan de prévention n’est cependant pas contesté. Au contraire, le poids de la règle de prévention est perçu comme une garantie du « maintien de la ruralité » puisqu’il préserve du changement en interdisant l’extension de l’urbanisation. La séquence suivante illustre la logique malthusienne et la valorisation de l’entre-soi, motivée par la crainte de l’accueil de nouvelles populations :

36Dans une commune agricole de 250 habitants, située au cœur de l’un des champs d’expansion des crues du Rhône, la carte de la zone inondable recouvre l’ensemble du territoire avec des hauteurs d’eaux importantes. Préalablement à la tenue de la réunion publique, le maire a fait valoir auprès des services de l’État la reconnaissance du centre-bourg afin de permettre au village de « continuer de vivre », c’est-à-dire de ne pas empêcher strictement et définitivement toute nouvelle construction sur la commune. Cette association constructive de la commune à l’élaboration du PPRi est saluée par le maire lors de la réunion publique, au cours de laquelle il se positionne en défenseur du PPRi : « La DDTM a bien voulu considérer un noyau villageois. Ça n’était pas évident au début, on a failli ne pas avoir de zone bleue. Vous remarquerez que la zone bleue correspond au point bas du village : c’est bien la preuve que les enjeux ont été pris en compte ! Alors, soyez contents d’avoir un peu de bleu, la négociation a été compliquée, croyez-moi. […] ». Certains habitants saluent la démarche de prévention, mais en l’instrumentalisant vers d’autres attentes : « Je voulais vous dire bravo, vraiment, pour le travail que vous avez réalisé. Entre nous, je suis bien content que vous rendiez toute la commune inconstructible, parce qu’on a quand même une qualité de vie incroyable ici et il faut la préserver. Les inondations, c’est une bonne chose, ça garde les gens à distance et ça évite que le village ne devienne Sarcelles ! » La présence d’une zone bleue sur un périmètre très restreint, suivant un principe de constructibilité avec prescriptions, génère cependant des critiques parmi les habitants présents à la réunion, et par la suite lors de l’enquête publique qui suscite une participation exceptionnelle au regard des enjeux et de la taille de la population. Plus de 22 observations sont déposées, répondant au même formalisme et à la même construction argumentaire, témoignant d’une mobilisation collective contre l’extension de 1 904 m² de la zone bleue demandée par le maire : « Je demande le retrait de ce projet d’extension du PPRi. Je trouve aberrant en effet qu’ayant posé plusieurs dépôts de permis de construire, tout à coup et sans en avertir les premiers concernés, une zone (la plus basse du village), soit tout d’un coup possible de passer en zone bleue ! ! ! Dans cette zone, en 2003, il y avait eu 1 m 10 d’eau ! ! De plus, les nuisances, la circulation vont faire perdre de la valeur à nos habitations et nos terrains. Enfin, plusieurs personnes de la municipalité sont impliquées de près ou de loin lors des votes. Quelles sont les preuves que le promoteur vendra les nouvelles habitations à des familles ayant des enfants pouvant intégrer l’école communale ? ! » Fort de l’interconnaissance à l’échelle de la commune, le zonage de prévention est interprété ici au regard de l’identification des bénéficiaires, des conséquences des nouvelles constructions, et surtout de la question de l’accueil de nouvelles populations.
Notes de terrain. Juin-décembre 2016

37À l’inverse des configurations précédentes, dans cette commune, le scénario d’inondation ne rencontre pas d’opposition dès lors qu’il ne contrarie pas des dynamiques de développement ou des projets d’aménagement en cours. Le statu quo du village souhaité par les habitants tend à fondre le présent et le futur de l’aménagement du territoire. Dès lors, la catastrophe possible rappelée par le document de prévention est intégrée à l’attente d’un village immuable.

38Ces études de cas analysées sous l’angle des temporalités éclairent sous un angle original les dynamiques d’opposition ou d’adhésion aux plans de prévention portés par l’État. Les intérêts en jeu ressortent bien évidemment de l’analyse confortant des travaux antérieurs (Reghezza et Sanserino, 2012 ; Reghezza et Meschinet de Richemond, 2010), mais l’horizon temporel de l’aménagement du territoire apparaît déterminant pour comprendre comment la catastrophe à venir peut s’y inscrire.

39Cependant, les territoires à risques font l’objet de réévaluations brutales des décisions des différents acteurs et des compromis trouvés sur la prévention dès lors qu’une tragédie collective se produit et provoque une dynamique de recherche des responsabilités.

3. Recherche de responsabilités : revisiter les décisions du passé à l’aune du drame

40La mise en œuvre des politiques de prévention active également un jeu de responsabilités a posteriori, à l’aune de la catastrophe survenue. Soulevée par les victimes et leurs familles, la recherche d’une explication suit souvent une logique d’accusation visant à identifier des responsables, voire des coupables (Langumier, 2008).

41Au lendemain de tragédies collectives, des procédures judiciaires tendent à se multiplier pour caractériser les fautes au plan pénal. La logique de l’instruction consiste alors à revisiter les décisions passées et analyser, depuis la catastrophe, le travail des différents acteurs de la prévention. Cette dynamique anachronique, du présent vers le passé, complète celle analysée précédemment, du futur vers le présent. Sur les terrains de l’Huveaune ou du Rhône, les procédures sont trop récentes pour qu’un événement catastrophique postérieur à l’élaboration des plans de prévention ne soit survenu et, a fortiori, n’ait activé de recherche de responsabilités.

42Cette dimension est donc analysée depuis un autre terrain, celui du procès de la tempête Xynthia de 2010, qui s’est tenu en première instance de septembre à octobre 2014, durant cinq semaines dans la salle des congrès des Sables-d’Olonne. Loin d’initier une analyse complète de cette procédure judiciaire ni de rentrer en détail sur le territoire de La Faute-sur-Mer (Garnier et Surville, 2010 ; Sauzeau et Acerra, 2012), il s’agit de focaliser notre attention sur les auditions des agents de l’État et des élus relatives à l’élaboration des PPRi. Plus particulièrement, ces échanges traduisent les différentes temporalités en jeu et la logique anachronique comme un des moteurs de la caractérisation de la faute pénale.

43Sur ce terrain appréhendé à distance à travers les retranscriptions des auditions, l’enquête ethnographique de Sandrine Revet nous fournit de précieux éléments de contexte sur la pratique judiciaire, notamment en considérant le procès comme « à la fois une production de récits et une opération d’assemblage de menus faits qui doivent permettre in fine de reconstituer une chaîne de responsabilité pénale » (Revet, 2016). Du point de vue des prévenus et des témoins, Sandrine Revet souligne les « trajectoires de procès » suivies pour rendre compte du travail réalisé par les témoins et prévenus pour endosser le statut juridique qui leur est assigné. En particulier, le déroulé des auditions reflète, au nom de la caractérisation des faits, une logique anachronique à laquelle sont confrontés prévenus et témoins. Même si Sandrine Revet rappelle très justement que les agents de l’État ne sont pas poursuivis au tribunal correctionnel, leurs responsabilités relevant ici des juridictions administratives, l’analyse place sur le même plan l’ensemble des auditions avec les prévenus ou les témoins au regard de la mise en exergue des temporalités en jeu. Si les auditions mettent en lumière un certain nombre de dysfonctionnements institutionnels, ce sont bien les prévenus qui intéressent in fine le tribunal dans son jugement. Les témoins ne sont pour autant pas ménagés par les juges qui cherchent à comprendre comment la politique de prévention a été appliquée sur la commune de la Faute-sur-Mer, notamment durant la période d’élaboration du PPRi. Les agents de l’État doivent alors, aux côtés des prévenus, justifier de leur travail plusieurs années après les faits.

44Au cours des auditions du tribunal, la catastrophe est le point de départ de la caractérisation de la faute pénale a posteriori, qui nous intéresse ici comme un autre mouvement anachronique des dynamiques temporelles activées par la prévention des risques.

45L’analyse propose de restituer la logique d’interrogation des témoins et de certains prévenus lors des audiences du procès, selon la progression suivante : la restitution des faits d’abord, la compréhension du jeu d’acteurs institutionnels ensuite, enfin la caractérisation de la faute. Le président du tribunal cherche en effet à comprendre comment les outils de la prévention sont mis en œuvre et quelles responsabilités sont engagées dans la définition du risque en se référant en priorité au rôle des prévenus, en l’occurrence le maire et son adjointe à l’urbanisme pour ce qui concerne les autorisations d’urbanisme, mais également aux agents de la Direction départementale de l’équipement (DDE).

3.1. Restituer les faits

46L’audition d’un ancien ingénieur de la DDE de Vendée porte notamment sur l’évolution du zonage ayant eu pour effet d’assouplir la règle de prévention :

Le président : « On se rend compte qu’entre 2002 et 2004, la différence est que nous passons d’une cuvette sud de La Faute qui se trouvait en zone rouge à une simple bande inconstructible de 50 m, et le reste en zone bleu foncé. Pourquoi ces modifications ? »

« Les études de Sogreah sont un document technique qui définit des paramètres. Ce que nous faisons après, c’est un document d’urbanisme, ce sont deux choses différentes. Lorsque nous sommes allés en réunion à La Faute, cette zone était rouge car nous souhaitions qu’elle soit rigoureusement inconstructible. Nous sommes en période de concertation, on doit prendre en compte les problématiques des communes. À l’issue de la réunion, il a été décidé que la zone de 50 m derrière les digues était strictement inconstructible, et l’autre zone pouvait être effectivement rendue constructible pour tenir compte des besoins, des enjeux de la commune, à condition de prendre des dispositions. »

47Les auditions des agents de l’État en tant que témoins permettent de reconstituer l’élaboration du PPRi en renseignant de manière précise les temps clés, déterminants pour les évolutions du zonage. L’ingénieur de la DDE répond ici factuellement à la question posée tout en rappelant le contexte relatif au jeu d’acteurs entre l’État et les élus, en particulier les préconisations nationales d’une concertation plus développée avec les collectivités.

3.2. Comprendre le jeu d’acteurs institutionnels

48Les auditions du procès Xynthia concernent les responsables de la commune en matière d’urbanisme et les agents de l’État de la DDE de Vendée au titre de leur intervention auprès de la commune, tant pour l’instruction des autorisations d’urbanisme que pour l’élaboration du PPRi. Au regard de la complexité du jeu d’acteurs et de l’entrecroisement des compétences de la collectivité et de l’État, les audiences visent à appréhender, de manière compréhensive dans un premier temps, la logique de chaque acteur. Les extraits d’audition traduisent ci-dessous l’exercice de synthèse fait par le président du tribunal, rappelant la nature des relations entre l’État et la commune, les points d’accord obtenus dans l’élaboration du PPRi et les contreparties associées pour chacun.

Le président : « Vous avez indiqué devant les gendarmes qu’il y avait eu une tolérance de l’État vis-à-vis de la commune de La Faute-sur-Mer s’agissant des zones inconstructibles, mais que cette tolérance avait pour contrepartie que l’ouvrage fasse l’objet d’un contrôle et d’une surveillance. […] Ces points étaient rappelés dans un courrier adressé à M. Marratier, dont il a accusé réception le 1er décembre 2003. À la suite de cela, le 11 mars 2004, une réunion avec M. Marratier, Mme Babin et des membres du conseil municipal avait lieu, dont l’ordre du jour était la présentation d’un projet de PPRi, la méthode d’établissement de celui-ci et le déroulement de la procédure conformément à ce que le code de l’environnement prévoit. Est-ce exact ? »

« Oui. »

Le président : « Toujours concernant cette réunion du 11 mars 2003, tenue à la mairie de La Faute-sur-Mer relative au PPR […], vous et M. Saint-Ignan aviez expliqué aux élus qu’en appliquant ces études, et notamment la carte d’aléa de juillet 2002 classant en « aléas forts » toute la cuvette de La Faute, cela aboutirait à classer en zone inconstructible une grande partie de la commune et à geler toute possibilité de développement en zone inondable. […] Dans le relevé de conclusions de cette réunion, il était clairement noté que si on appliquait les règles, une partie de La Faute-sur-Mer serait en zone inconstructible. […] Ainsi, en échange de certains engagements de la commune (travaux sur la digue, élaboration d’un plan de secours), l’étendue de la zone couverte par l’interdiction de construire devenait limitée à une bande de 50 m derrière les digues, et les extensions de l’urbanisation devaient être contenues dans les strictes limites du Plan d’occupation des sols (POS) en vigueur. Deux mois tard, dans un courrier, vous rappelez les engagements du maire.

On a l’impression que l’État remplit sa part de marché, mais que peu de pression a été mise sur la commune pour qu’elle tienne ses engagements. […] Pourquoi n’y a-t-il pas eu de vigilance de vos services, de pression auprès des élus, afin de veiller à ce qu’ils tiennent leurs engagements ? Je ne m’aventurerai pas à parler de marché entre l’État et les élus, mais il y avait des engagements que vous n’avez pas fait respecter, pour quelles raisons ? »

49En réponse, l’ingénieur de la DDE ne manque pas de rappeler ses prérogatives et leurs limites, ces dernières ne relevant pas toujours du droit, mais également des relations de pouvoir entre les acteurs.

« Ça ne sautait pas aux yeux, [la digue] semblait en état de bon fonctionnement. J’avais confiance. Sur le camping nous étions dans le déni du risque, il n’y avait pas de dialogue.

Par ailleurs, il y a une libre administration des communes. Je ne me vois pas dire à un élu “êtes-vous compétent ?” Il y a eu des lois de décentralisation, M. Marratier avait des responsabilités. »

50À travers le procès qui dévoile le jeu d’acteurs institutionnels, la catastrophe met en évidence un certain nombre de dysfonctionnements dans la mise en œuvre des politiques de prévention. L’audition d’un autre agent de la DDE témoigne de la même logique d’interrogation par le président et l’assesseur qui, partant de dysfonctionnements administratifs liés à des organisations complexes, cherchent au fil des questions à caractériser la faute.

51Ainsi, le déroulé de l’audition ci-dessous reflète les enjeux de formulation par le ministère public, et de reformulation par l’ingénieur de la DDE, tous deux relevant en fait de registres différents, respectivement la logique accusatoire de la justice pénale et l’inscription de la DDTM dans un jeu d’acteurs politique de l’État avec les collectivités.

Le ministère public : « Certains parlent de marchandage, d’autres de négociation… Sur la négociation, c’est-à-dire le passage d’une zone rouge à une zone bleue, ce qui est phénoménal, vous venez de dire que vous n’étiez pas en capacité de négocier sur la compétence du maire ! ! Or, ce n’est pas la question, on vous demande s’il y a eu une négociation, un marchandage ! ! Le préfet nous a expliqué que les élus étaient réticents à mettre en place ce PPR, donc est-ce que vous avouez qu’il s’agissait d’une négociation pour avancer sur le PPR ? »

« Non, ce n’était pas une négociation ! »

Le ministère public : « Je ne négocierai pas non plus votre réponse ! »

52La recherche de responsabilités tend ici à mettre à distance le contexte et les tensions effectives qui prévalent lors de l’élaboration du plan de prévention. Si cette distanciation et le regard extérieur du tribunal peuvent être des éléments d’impartialité du jugement, le témoin se voit opposer une fin de non-recevoir sur la logique d’action qui prévalait au moment des faits.

3.3. Caractériser la faute

53Dans le même temps, René Marratier, maire de La Faute-sur-Mer de 1989 à 2014, est interrogé sur la prise en compte du risque dans la délivrance des autorisations d’urbanisme. Le juge s’intéresse particulièrement au cas de projets autorisés en zones connues pour être soumises à un aléa fort pour la submersion marine. M. Marratier, qui admet avoir délivré ces autorisations, adopte une ligne de défense basée sur son manque de compétences techniques sur ces sujets, considérant que la régulation se ferait au niveau du contrôle de légalité par les services de l’État. Ces éléments conduisent le président à rappeler à ce dernier ses responsabilités en tant que maire, échange possible au tribunal, mais inenvisageable pour le représentant de l’État précédemment cité, inscrit dans le jeu d’acteurs politique entre l’État et les collectivités surdéterminant ce qui est dicible et indicible.

Le président : « Vous souvenez-vous de l’introduction écrite par le préfet du Dossier départemental des risques majeurs ? »

« Non. »

Le président : « Il cite dans cette introduction une définition du risque majeur par Haroun Tazieff. Le maire doit protéger sa commune des risques naturels et technologiques. […] Vous vous en souvenez ? »

« Nous, on pensait que tout cela entrait dans le PPRi approuvé, le DICRIM, le plan d’urbanisme et le DDRM. On ne savait pas que l’on devait faire quelque chose, je n’ai pas l’intelligence suffisante pour anticiper une telle catastrophe. Je suis désolé, on aurait sûrement pu en faire plus. Les petites communes doivent être épaulées. On n’a pas les compétences requises pour le faire. Je me rends compte qu’il y a eu des carences préjudiciables… »

Le président : « La mise en place d’un DICRIM est obligatoire. Vous êtes renvoyé pour cela. Sur le PPRI du 6 février 2004, vous trouviez la cote de référence avec la submersion, le DICRIM, et les atlas. Or, le DICRIM est établi par le maire pour protéger les communes sur les risques majeurs comme les alertes. Vous aviez l’obligation de faire ce DICRIM car la commune est sur la liste de celles vulnérables. »

« Ce document était compliqué, j’avais demandé des informations, et aucune commune du sud de la Vendée n’avait fait son DICRIM. Pour moi c’est le PPRi qui était le plus important, et de lui, découlaient les autres. C’est un document très lourd qui demande des moyens. Aucun élu n’avait fait cette démarche. »

[…]

Le président : « N’est-ce pas de la responsabilité d’un maire de passer outre son sentiment personnel ? Que vous ne croyiez pas à ces risques, c’est votre problème, mais que vous ne relayiez pas l’information sur le risque, c’est une faute ! »

54Le président rappelle l’ensemble des obligations du maire prévues par les textes. Il renvoie également au devoir d’information des populations et aux missions croisées de l’État et de la commune en matière de prévention. Les auditions du maire et des agents de la DDE traduisent le jeu d’acteurs complexe lié à l’élaboration du PPRi ou à l’information des populations. Le président renvoie le maire, en guise de conclusion, aux manquements à ses responsabilités caractérisant une faute. Ce faisant, il prend position rétrospectivement dans le jeu d’acteurs en signifiant au maire ce que les représentants de la DDE semblaient ne pas pouvoir exprimer à la collectivité, de peur d’une ingérence dans les prérogatives et compétences du maire.

Conclusion

55Préalablement à la mise en œuvre de l’action publique de prévention, l’expertise relative à l’aléa se déploie en suivant une temporalité chronologique : analyse du passé d’un point de vue statistique, modélisation des conditions présentes pour produire une mesure de ce qui peut arriver. Cependant, cette première dynamique ne doit pas reléguer au second plan les temporalités anachroniques à l’œuvre dans l’élaboration des plans de prévention dans le temps du risque ou les recherches de responsabilités après la catastrophe : depuis la catastrophe future ou présente vers respectivement le présent ou le passé. Le rapprochement de ces deux derniers points, au prix d’une analyse à distance du procès Xynthia, se justifie également par l’observation des effets du procès sur les pratiques des acteurs impliqués dans l’élaboration des plans de prévention. Ainsi, la recherche du compromis dans la réponse de prévention qui reposait sur une déclinaison locale des principes de prévention (Decrop et al., 1997) constitue aujourd’hui une source potentielle de recherche de responsabilités. Dès lors, malgré les distances géographiques et temporelles de nos terrains d’études, ceux-ci se retrouvent reliés et articulés par les acteurs eux-mêmes à travers l’évaluation continue et quasi réflexive de l’exposition de leur responsabilité quant aux aménagements introduits dans le plan de prévention et adaptés au contexte local. Les deux dynamiques temporelles n’en font alors plus qu’une dans la mesure où les responsables des plans de prévention opposent ainsi aux acteurs de l’aménagement non seulement la catastrophe future, mais également, de manière plus implicite, la tenue virtuelle d’un procès au pénal et l’activation d’une recherche systématique de responsabilités.

56Au terme de l’analyse, l’anachronisme mis en exergue ici ne doit pas être apprécié négativement comme « le péché de tous les péchés » dénoncé par Lucien Febvre qui, transposé dans l’aménagement, pourrait constituer une erreur dans les orientations prises. À l’instar de Jacques Rancière, il doit être réévalué positivement comme une « anachronie » à travers l’introduction de la possibilité de la catastrophe en aménagement, « doué du même coup de la capacité de définir des aiguillages temporels inédits, d’assurer le saut ou la connexion d’une ligne de temporalité à une autre » (1996, p. 67-68).

57Ce résultat doit être enfin généralisé par comparaison avec d’autres politiques environnementales, dont certaines reposent également sur une représentation ou la modélisation d’un futur négatif. Forte d’une expérience de plus de vingt ans de mise en œuvre au niveau local, la prévention des risques doit être mise en perspective avec d’autres modalités d’application de mesures dans le présent légitimées par les impacts environnementaux à venir. Cette ouverture doit questionner la place centrale de l’État comme arbitre ou garde-fou du temps long, comme une piste pour compléter et actualiser les travaux sur le fondement des politiques environnementales (Charvolin, 2003), intégrées ensuite dans la notion plus large de développement durable (Lascoumes et al., 2014).

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Bibliographie

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Pour citer cet article

Référence électronique

Julien Langumier et Margaux Knispel, « L’anachronisme de la prévention des risques : les enjeux d’aménagement du présent réévalués depuis le futur des catastrophes possibles », Développement durable et territoires [En ligne], Vol. 9, n°2 | Juin 2018, mis en ligne le 15 juin 2018, consulté le 20 juillet 2018. URL : http://journals.openedition.org/developpementdurable/12211 ; DOI : 10.4000/developpementdurable.12211

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Auteurs

Julien Langumier

Julien Langumier est ethnologue et praticien. Il travaille sur les interactions entre populations et dispositifs d’action publique en matière de prévention ou gestion de crise. langumier@yahoo.fr

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Margaux Knispel

Margaux Knispel est ingénieure et est titulaire d’un master en politiques publiques. Elle est chargée de mission au Centre européen de prévention des inondations (CEPRI) où elle se consacre notamment à la réduction de la vulnérabilité des territoires et aux inondations par ruissellements. margaux.knispel@cepri.net

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