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Le paysage comme instrument de gouvernance territoriale

La prise en compte des dynamiques paysagères dans la construction d’indicateurs de bien-être destinés à l’évaluation des politiques publiques

Integrating landscape dynamics in wellbeing indicators to assess public policies
Laurent Dalmas, Tristan Amiri, Jessy Tsang King Sang et Jean-François Noël

Résumés

Les politiques publiques sectorielles et d’aménagement territoriales doivent être évaluées quant à leurs conséquences grâce à des indicateurs, notamment sur le bien-être des populations. Les transformations du paysage constituant une conséquence des activités socioéconomiques souvent orientées par ces politiques, ces indicateurs ne peuvent pas être exclusivement basés sur la seule création de richesse et doivent intégrer des considérations liées aux dynamiques paysagères. Des données d’occupation du sol permettraient d’en rendre compte et pourraient être utilisées dans la construction de nouveaux indicateurs de bien-être composites. Ceux-ci permettraient alors de juger de la « gouvernance territoriale » et du degré d’acceptabilité sociale de ces politiques.

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Texte intégral

1« Le paysage est censé produire du bien-être individuel et, in fine, du bien-être social », (Oueslati, 2011 : 16), ce qui est également la finalité des activités économiques et sociales. Pour cette raison, les pouvoirs publics mettent en œuvre des politiques les orientant vers l’intérêt général, garant du bien-être social. Mais ces actions ont souvent indirectement des effets négatifs sur les paysages de ces territoires, et donc sur le bien-être de leurs habitants.

  • 1 En France, selon l’Insee, entre 2008 et 2014, les PIB régionaux ont tous augmenté, hormis celui de (...)

2Les termes « banalisation » et « uniformisation » reviennent le plus souvent quand il est question des transformations du paysage depuis la fin de la seconde guerre mondiale en France, et les habitants-citoyens s’en plaignent de plus en plus. Cependant, dans le même temps, les indicateurs de création de richesse, comme le Produit intérieur brut (PIB), n’ont jamais été aussi élevés, même localement1. Deux causes principales à ces phénomènes ont été identifiées : la périurbanisation, mais également la profonde mutation de la production agricole. La première s’appuie sur deux mécanismes principaux : le marché du foncier (habiter en ville, où se trouvent encore la majorité des emplois, coûte toujours plus cher que d’habiter en périphérie ou en milieu rural) et les mobilités journalières de travail (tant que les coûts de déplacement n’excèdent pas cette différence). Comme le souligne Davodeau (2005 : 67), « les néo-ruraux recherchent un cadre de vie idéal qu’ils contribuent pourtant à effacer ; la pression foncière se traduit par un fort développement du bâti des communes sous forme de lotissements pavillonnaires et d’infrastructures de transport ». Ainsi, les terres agricoles ont été peu à peu sacrifiées au profit d’une urbanisation diffuse de l’espace rural, conséquence d’un étalement urbain se nourrissant de ces espaces autrefois ouverts. Les mutations de l’agriculture ont eu les mêmes effets sur ces espaces : le remembrement, la mécanisation ont permis d’obtenir de meilleurs rendements, mais ont eu pour conséquence de diminuer le nombre d’exploitations et d’augmenter la surface cultivée par exploitation. Dans le même temps, la diversité des espèces cultivées diminuait. Ces mutations ont été encouragées par des politiques publiques volontaristes dans le cadre de la Politique agricole commune de l’Union européenne, relayée en France par les lois d’orientation agricole successives.

3Périurbanisation et mutation agricole qui ont tant transformé les paysages ont été favorisées par la mise en place de politiques publiques territoriales et/ou sectorielles. Si elles visaient à créer encore plus de richesses d’un côté, elles modifiaient pourtant les paysages, donc le cadre de vie des habitants qui devaient en bénéficier.

4Une question cruciale se pose ici : « Comment faire en sorte que les politiques d’aménagement ne soient pas un facteur d’appropriation de l’espace par les gestionnaires, mais au contraire un vecteur de l’appropriation par les habitants eux-mêmes de leurs propres territoires ? » (Davodeau, 2005 : 79). Notre travail vise à mesurer le décalage entre le développement économique local comme moteur de la création de richesse pour le territoire et le réel bien-être évoqué par les habitants concernés. Toutefois, ce dernier ne peut se résumer à la croissance d’un PIB local ou au nombre d’emplois créés. Si de tels indicateurs peuvent être utiles, ils doivent être observés concomitamment à d’autres indicateurs révélant le mal-être de ces mêmes habitants, annihilant in fine le but de ces politiques. Mais, surtout, « la mise en place de politiques [publiques] a induit un besoin d’évaluation, à la fois de leurs objectifs et de leurs résultats » (Lifran et al., 2011 : 50), qui nécessite de définir les « bons » indicateurs, surtout s’ils permettent aux habitants de se saisir de la question de la gouvernance de leur territoire. Guisepelli et al. (2013 : 116) ont traité justement de l’utilisation du paysage comme « interface entre les principes de la durabilité et les souhaits de développement des acteurs locaux ». Dans le même temps, Larrue et al. (2013 : 129) ont également considéré le « paysage comme une ressource capable de fonder un projet de développement d’un territoire » tout en s’interrogeant sur la « capacité des règles en place à assurer une telle régulation dans le temps ».

5Tel est l’enjeu de notre démarche : faire explicitement ressortir la question du paysage dans les indicateurs économiques de bien-être permettrait, selon nous, non seulement de rendre ces indicateurs encore plus pertinents mais, surtout, de les intégrer en tant qu’outils opérationnels dans des politiques publiques d’aménagement du territoire et/ou sectorielles, non directement consacrées au paysage, mais ayant à terme des conséquences sur ce dernier.

6La création d’indicateurs locaux à dimension temporelle permettrait aux acteurs de se saisir de la question des dynamiques paysagères, d’en mesurer les effets sur la modification du bien-être des habitants d’un territoire. Le but recherché serait d’aboutir ainsi à une meilleure gouvernance des questions d’aménagement et de développement économique de ce territoire, partant du fait qu’elles ont des conséquences directes ou indirectes sur le paysage, donc sur le bien-être des habitants. Notre travail constitue une première étape, essentiellement d’ordre méthodologique, dans la construction d’indicateurs locaux de bien-être. Une telle perspective suppose que soient dans un premier temps explicités les liens entre « territoire », « paysage » et « politiques publiques ». Nous aborderons ensuite la question du « bien-être », en distinguant cette notion de celles de « qualité de vie » et de « satisfaction » des agents économiques. Nous traiterons ensuite des diverses catégories d’indicateurs de bien-être existants (de manière non exhaustive), en nous focalisant sur la possibilité de construire un indicateur « composite » qui prenne également en compte l’évolution du paysage et ses conséquences sur le bien-être des habitants d’un territoire, au même titre que d’autres éléments, dans le cadre d’une illustration à partir de données d’occupation du sol issues d’un territoire du Val de Loire. Nous poserons ainsi les bases méthodologiques de la construction à venir d’un indicateur de « bien-être » original, inspiré de ceux aujourd’hui existants, sans pour autant qu’il soit monétaire et uniquement basé sur des déterminants socioéconomiques.

1. Le paysage face au développement économique : rôle des politiques publiques sectorielles ou d’aménagement territorial en France

7Les rapports entre paysage et développement économique local ont fait l’objet, ces dernières années, d’une abondante littérature qui assure que chacun agit sur l’autre. Pour Raymond et al. (2015 : 64-65), l’« évolution des paysages résulte de l’effet perceptible de facteurs d’évolution […] certaines évolutions résult[a]nt d’une modification radicale, voire une disparition, des structures paysagères antérieures au profit de nouvelles structures paysagères. On parle alors de transformation d’un paysage ». Mais ils définissent également les « dynamiques paysagères » comme des « processus qui ont un effet sur la part matérielle comme sur la part immatérielle des paysages ». Cela part du fait que l’aspect matériel des paysages « est lié à la polysensioralité contenue dans les représentations sociales du paysage et [renvoie] à la manière de vivre le rapport aux éléments matériels constitutifs des territoires (à travers les sens : vue, odorat, toucher, ouïe, goût) et au bien-être corporel, au paysage expression des activités productrices de biens de consommation (notamment économiques), et à la question de l’accès équitable aux ressources renouvelables […]. L’aspect immatériel, quant à lui, est tout d’abord l’expression symbolique des conditions matérielles de l’organisation du “cadre de vie” ; elle renvoie alors au paysage comme témoin de l’intérêt que les pouvoirs publics portent à la société et du soin qu’ils apportent dans l’aménagement de l’espace, et au paysage comme œuvre de la collectivité humaine, c’est-à-dire du paysage dans lequel les groupes sociaux qui composent la société reconnaissent leurs aspirations à vivre ensemble et leurs actions » (Luginbühl, 2004 : 47). Le paysage constituerait ainsi un véritable miroir de la « gouvernance publique ».

8En France, la « loi Paysage », loi n° 93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages, et modifiant certaines dispositions législatives en matière d’enquêtes publiques, était destinée à protéger et mettre en valeur les paysages. Si elle permettait également aux considérations paysagères de trouver place dans tous les documents d’urbanisme, elle apparaissait surtout, faute d’avoir défini au préalable le contenu et les limites de la notion de paysage, comme une loi de protection des paysages des plus emblématiques, dans la ligne des lois de 1906 et 1930 sur les sites classés.

9La deuxième étape importante de l’évolution de la législation a été permise par la Convention européenne du paysage (CEP) de 2000 dans le cadre du Conseil de l’Europe et adoptée en France en 2006. Celle-ci s’est attachée à mieux définir la notion de paysage et la politique du paysage ainsi que les actions de protection, de gestion et d’aménagement le concernant, et les objectifs de qualité paysagère (OQP) : « Formulation par les autorités publiques compétentes, pour un paysage donné, des aspirations des populations en ce qui concerne les caractéristiques paysagères de leur cadre de vie ». La CEP articulait clairement le paysage avec les notions de patrimoine, tant naturel que culturel, avec l’aménagement du territoire, avec la protection de l’environnement et avec la participation du public dans un cadre décisionnel, laissant une place à l’autonomie locale. Elle insistait également sur la généralité de son domaine d’application.

  • 2 Schémas de cohérence territoriale, instaurés en 2000 dans le cadre de la LOADDT, qui remplaçaient l (...)
  • 3 Plans locaux d'urbanisme intercommunaux.

10Ainsi, en matière de planification et d’aménagement urbains plus particulièrement, les SCoT2 doivent, depuis la loi Alur, formuler des OQP, avec lesquels les PLUI3, qui visent à formaliser les règles d’occupation du sol, doivent être compatibles. Ces OQP renforcent ainsi la loi Paysage de 1993 qui stipulait que les documents d’urbanisme devaient prendre en compte « la préservation de la qualité des paysages et la maîtrise de leur évolution », Ces OQP s’appuient désormais sur les « plans de paysage », élaborés à l’échelle intercommunale ou communale, qui définissent, dans le cadre d’un programme d’action, les interventions spécifiques pour les atteindre. Si ces OQP doivent faire du paysage un élément clé du développement durable, comme la loi Paysage en son temps, ils ont vocation désormais à devenir un facteur de cohérence entre les politiques sectorielles, sans que de réelles contraintes ou incitations soient prévues en la matière. Cependant, la qualité paysagère est loin de faire le poids face aux contraintes que font peser sur les paysages les phénomènes de périurbanisation et de mutation agricole.

  • 4 Politiques basées surtout sur des actions « curatives » ex post.

11Dans les mêmes années, deux importants programmes de recherche ont été lancés par l’État à travers les multiples avatars du ministère de l’Environnement : en 1998, « Politiques publiques et paysage » et, en 2005, « Paysage et développement durable » focalisant l’attention des chercheurs sur les rapports entre paysage et politiques publiques. Si le premier programme était centré sur la prise en compte du paysage dans les politiques publiques, montrant que, au-delà des politiques spécifiquement dédiées au paysage, des politiques publiques extrêmement diverses pouvaient avoir également des conséquences sur les dynamiques paysagères, le second s’intéressait aux conséquences environnementales, économiques et sociales des dynamiques paysagères dans une optique de développement durable, seule susceptible d’assurer, dans la longue durée, la pérennité de ce type de patrimoine particulier qu’est le paysage. Ces deux programmes ont mis en évidence la contradiction existant du fait que, « d’une part, des politiques sectorielles agissent en faveur de la modernisation de l’appareil de production et que, d’autre part, d’autres politiques tentent de corriger les effets jugés néfastes des premières4 » (Luginbühl, 2015 : 227). Ces recherches ont aussi élargi le spectre des secteurs de l’action publique susceptibles d’influer sur les dynamiques paysagères. Comme l’écrit Sauter (2011 : 47) : « Il ne faut pas se limiter aux politiques possédant une étiquette paysage, mais élargir à toutes les politiques, car toutes participent à la construction du paysage, au côté des actions individuelles. […] Évaluer le paysage dans le cadre des politiques publiques ne devrait pas se restreindre aux seules politiques à vocation paysagère, mais devrait s’étendre à l’ensemble des politiques. »

  • 5 Du point de vue économique, le paysage est généralement considéré comme une aménité, c’est-à-dire c (...)

12Enfin, conséquence de ces élargissements du champ dans lequel s’organisent les rapports entre politiques publiques et paysage, la question de l’évaluation est devenue primordiale. Elle répond ainsi, dans le domaine qui nous préoccupe, à une demande générale d’évaluation de l’action publique, faisant passer l’action de l’État et des collectivités locales d’une logique de dépenses à une logique de résultats. L’impact des aménagements décidés doit être estimé relativement à leur finalité, et donc comprendre les conséquences négatives ou positives des dépenses publiques de tous ordres sur le paysage. Comme dans les autres domaines de l’action publique, la démarche d’évaluation de politiques sectorielles et/ou d’aménagement ayant des conséquences sur le paysage nécessite la construction d’indicateurs qui mettent en évidence le lien entre « transformation du paysage » et « impacts de ces politiques » sur le bien-être des populations. Ces indicateurs doivent rendre compte de la spécificité du paysage, notamment de son caractère d’aménité5, ainsi que de la complexité des rapports qu’il entretient avec les diverses dimensions du développement durable, essentiel à la pérennité de ce patrimoine.

2. Paysage, territoire et évolution du bien-être

  • 6 Regards « esthétique », « scientifique » et « intime », que Larrère et Larrère (1997) font correspo (...)

13Les liens entre paysage et territoire peuvent paraître évidents à première vue. Pour certains, il y a superposition totale entre les deux concepts au point qu’on ne peut envisager l’un sans l’autre. Il ne peut pas plus exister de territoire sans paysage que de paysage sans territoire, puisque le paysage est, dans son essence, un point de vue, un regard. Comme le rappelle Dubois (2009 : 313), « l’échelle paysagère correspond à l’échelle optimale de la perception par l’homme des composantes territoriales dans leurs interrelations », répondant ainsi à la définition du paysage donnée par la CEP dans l’alinéa a de son premier article (« le paysage désigne une partie de territoire telle que perçue par les populations, dont le caractère résulte de l’action de facteurs naturels et/ou humains et de leurs interrelations »). Pour elle, le paysage « est la dimension visible du territoire ». La référence aux divers types de regards qui peuvent être portés sur un territoire donné6 ne suffit pourtant pas à définir les liens qu’entretiennent les deux notions de paysage et de territoire.

14La dépendance de l’évolution du paysage vis-à-vis des activités humaines (agricoles, industrielles, commerciales, résidentielles) présentes sur un territoire est issue d’interrelations extrêmement complexes entre données géologiques et climatiques, écosystèmes naturels ou modifiés par l’homme, aménagement du territoire (infrastructures de transport de toute nature, réseaux divers, zones d’activités ou résidentielles) et portions d’espace politique auxquelles s’appliquent des modes de gouvernance variés.

15Le concept de territoire fait également référence, pour une part, à l’activité économique se déroulant sur un espace donné. Le préambule de la CEP l’exprime clairement : le paysage « constitue une ressource favorable à l’activité économique, dont une protection, une gestion et un aménagement appropriés peuvent contribuer à la création d’emplois » (Conseil de l’Europe, 2000). Du point de vue de l’analyse économique, l’entretien et la gestion de l’espace rural, par exemple, qui façonne le paysage, vont « relever de la production de véritables services environnementaux, en les distinguant explicitement des effets externes […], s’intègr[a]nt dans la dynamique économique d’un territoire rural » (Aznar, 2002 : 16).

16La CEP a également fortement souligné le lien existant entre paysage, qualité de vie et bien-être. Dans son préambule, elle reconnaît en effet que « le paysage est partout un élément important de la qualité de vie des populations » et que « le paysage constitue un élément essentiel du bien-être individuel et social ». Cependant, en tant qu’aménité, le paysage est susceptible de voir sa valeur (monétaire exclusivement) exprimée par les méthodes de l’économie standard de l’environnement qui cherchent à déterminer un prix fictif pour les biens ne transitant pas par le marché. Parmi toutes ces méthodes, les méthodes des prix hédonistes et des choix multi-attributs se révèlent les plus applicables au paysage, surtout si l’on considère le paysage « ordinaire », et pas seulement les grands sites ou les paysages particulièrement remarquables, pour lesquels la méthode des coûts de transport ou la méthode d’évaluation contingente peuvent convenir. Pour autant, la méthode des prix hédonistes, bien qu’elle permette de mettre en évidence la façon dont les modifications apportées aux paysages « ordinaires » se reflètent dans les prix des actifs immobiliers, repose sur des bases de données de l’immobilier souvent peu accessibles aux chercheurs. La méthode des choix multi-attributs reste compliquée à mettre en œuvre malgré des résultats probants (Dachary-Bernard, 2004).

17En outre, le recours aux analyses de type « coûts-bénéfices » s’avère difficile pour évaluer des conséquences indirectes de politiques publiques sur les dynamiques paysagères. En effet, elles doivent alors, d’une part, supposer qu’un lien de causalité direct entre les deux existe et, d’autre part, distinguer les effets indirects de ces politiques de ceux d’autres actions non concertées. Par contre, elles peuvent justifier la mise en œuvre d’actions à vocation exclusivement paysagère, visant par exemple à corriger les conséquences néfastes en termes de bien-être d’activités humaines. Pour autant, elles ne permettent pas d’identifier précisément en quoi le bien-être a pu être affecté par des politiques sectorielles ou locales qui ont eu des conséquences sur le paysage. Ainsi, pour Luginbühl (2014 : 7), « l’économie des aménités part du point de vue de l’économie, et en tire des conclusions sur le bien-être ou le mal-être et leurs implications territoriales et environnementales. Une autre voie est possible : il s’agit alors de partir du point de vue du paysage et du bien-être ou du mal-être qu’ils procurent, et d’en tirer des conclusions sur l’économie, c’est-à-dire penser l’économie au service de la société et non l’inverse, repenser les approches économiques du paysage ». Cela nous oblige cependant à nous interroger sur le rôle et la construction des indicateurs.

3. Les indicateurs de bien-être : état des lieux

18Quel que soit le mode de construction ou l’usage qui en est fait, les indicateurs de bien-être des individus peuvent, comme tout indicateur, être définis comme des outils permettant une évaluation et une aide à la décision, en tentant de traduire « simplement » une réalité plus complexe. Celle-ci pouvant évoluer, les indicateurs sont également utilisés pour effectuer des comparaisons dans le temps et/ou l’espace et traduire une dynamique. On observe un relatif consensus sur les différents usages possibles des indicateurs dans la littérature où sont souvent distingués trois principaux usages (Chancel et al., 2014) : l’usage symbolique, en termes de communication, de lancement d’alerte, l’usage politique pour justifier une décision politique et l’usage instrumental pour l’élaboration de politiques ou d’études d’impact. Quelle que soit la typologie retenue, on observe parfois une différence entre volonté théorique et usage pratique. En effet, si les indicateurs semblent plutôt remplir avec succès leur fonction de sensibilisation, celle du pilotage de l’action publique apparaît encore comme défaillante. Les choix opérés sont susceptibles de mener à différents types d’indicateurs de bien-être qui reconnaissent tous celui-ci comme un concept multidimensionnel regroupant en son sein de multiples déterminants.

  • 7 Voir Gadrey et Jany-Catrice (2012) sur les questions que pose la monétarisation.
  • 8 Dans la théorie microéconomique standard, la « fonction d’utilité » associe à chaque panier de bien (...)

19Les indicateurs monétaires agrègent des composantes traduites en termes de variables monétarisées7, relevant d’une dimension exclusivement économique, dans un cadre comptable et disposent donc d’une unité de mesure commune. Il s’agit par exemple des indicateurs que l’on trouve dans les comptes nationaux (comme le PIB, Produit intérieur brut). Dans ce cadre, plus l’individu dispose d’un revenu élevé, toutes choses égales par ailleurs, plus il est en mesure de satisfaire ses préférences, et plus son utilité, et donc son bien-être, s’accroissent8. Le revenu constituerait alors théoriquement une bonne approximation du bien-être individuel. Dans cette même logique, le PIB, soit la richesse monétaire créée par une société, est utilisé pour mesurer le bien-être social, ce dernier étant estimé à partir de l’évaluation des utilités individuelles. Mais, le PIB n’est pas pertinent comme indicateur de bien-être. Se pose d’abord la question de la personne ayant la légitimité pour établir cette mesure. Nordhaus et Tobin (1973), partant des dépenses de consommation finale (au sens des comptes nationaux) ont soustrait des éléments qui ne contribuaient pas, selon eux, au bien-être économique, ces éléments étant nommés « regrettables » : il y a donc ici un jugement normatif lors de la construction de cet indicateur monétaire de mesure du « bien-être économique ».

  • 9 Ces approches sont recensées dans le rapport Stiglitz (2009).

20En outre, Easterlin (2001), s’appuyant sur des enquêtes de satisfaction de vie réalisées sur plusieurs décennies aux États-Unis, au Japon et en Europe, a bien montré que la croissance du PIB ne s’était pas accompagnée d’une croissance du niveau de satisfaction de vie dans ces pays. À un niveau plus agrégé, « richesse » et « bonheur » ne seraient donc pas corrélés (Davoine, 2009). L’« économie du bonheur » se place ainsi dans la perspective des premiers utilitaristes, tout en tentant de dépasser la question du lien entre « satisfaction » et « revenus issus de biens marchands » : elle étudie alors le « bien-être subjectif » qui considère que les individus sont les mieux à même d’évaluer leur propre situation. L’approche basée sur le « bien-être subjectif » fait partie des trois voies principales pour évaluer la « qualité de vie »9, qui s’inscrit dans la tradition utilitariste. La « qualité de vie » se définit en fait par rapport au « degré de satisfaction » d’un ensemble de besoins et de désirs déterminés à partir d’un point de vue, qui, idéalement, devrait être celui des sujets eux-mêmes (Leplège, 1999). Le « bien-être subjectif », selon l’OCDE (2016), « traduit l’idée que la qualité de vie dépend de l’incidence d’un ensemble de circonstances spécifiques sur le ressenti qu’ont les individus de leur propre existence, et présuppose que la personne la mieux placée pour juger de la qualité de vie est l’intéressé lui-même ». Cette approche se distingue donc du « bien-être objectif », qui ne se fonde pas sur le ressenti des individus. Cela est confirmé par Albouy et al. (2010 : 99), qui indiquent que « pour la distinguer de l’analyse précédente (celle du bien-être ressenti), on qualifie parfois cette méthode d’approche “objective” de la mesure du bien-être, car elle est fondée sur des critères précis et mesurables ». La deuxième approche est fondée sur la théorie des « allocations équitables ». Proche de la position selon laquelle les individus sont les mieux placés pour évaluer leur situation, elle pondère les aspects non monétaires de la qualité de la vie (outre les biens et les services qui sont échangés sur les marchés) selon les préférences des personnes. Enfin, le rapport Stiglitz (2009 : 160) note que « les mesures classiques, basées sur le marché, du revenu, de la richesse et de la consommation sont insuffisantes pour évaluer le bien-être humain. Elles doivent être complétées par des indicateurs non monétaires de la qualité de la vie. […]. Le concept de qualité de la vie est plus large que ceux de production économique ou de niveau de vie. Il comprend toute une série de facteurs influant sur ce qui a de l’importance dans notre vie, sans se limiter à l’aspect purement matériel ».

21On voit ici que le point de vue des individus est central dans la mesure de la « qualité de vie », celle-ci étant la conséquence pour chacun d’un ensemble d’éléments spécifiques dont un, en particulier, pourrait relever de l’évolution du paysage. Les indicateurs non monétaires doivent donc venir compléter, voire remplacer, les mesures monétaires du bien-être, insuffisantes à elles seules pour appréhender l’ensemble des dimensions constitutives du bien-être.

  • 10 Notons qu’il est tout de même possible de « monétariser » des variables qui ne le sont pas à l’orig (...)

22Les « indicateurs composites » constituent une agrégation de plusieurs indicateurs représentant différentes dimensions d’un même concept. Ces « sous-indicateurs » n’ont pas d’unité de mesure (significativement) commune10. On trouve, par exemple, dans cette catégorie l’Indice de développement humain (IDH) du Programme des Nations unies pour le développement. Il existe également une troisième voie, celle d’indicateurs « mixtes » combinant les deux approches précédemment citées. C’est, par exemple, la démarche entreprise par Osberg et Sharpe (1998) en construisant l’Indice de bien-être économique (IBEE). Quatre dimensions du bien-être économique sont considérées. Deux sont monétarisées, deux autres relèvent d’indicateurs composites construits à partir de moyennes pondérées d’indicateurs à la fois économiques et sociaux. Mais la monétarisation systématique ne paraît pas souhaitable et peut être évitée dans le cas de l’évaluation du bien-être : elle risque d’entraîner une confiscation des enjeux relatifs au bien-être par les experts (au nom de leur complexité) au détriment des citoyens, alors même qu’un certain nombre d’auteurs, comme Gadrey et Jany-Catrice (2012) et Jany-Catrice (2016), insistent sur la nécessaire définition « collective » et « partagée » des déterminants du bien-être.

4. Revoir les indicateurs de bien-être en fonction des transformations subies par les paysages : premières réflexions à partir de données issues d’un terrain d’étude dans le Val de Loire

  • 11 Le terme « inequality of outcomes », sans équivalent en français, permet de pondérer le produit « d (...)

23Parmi les indicateurs de bien-être composites, un indicateur a attiré notre attention, car il permettrait de mesurer en quoi les transformations subies par les paysages, conséquences des activités humaines, influenceraient le bien-être des populations. Le Happy Planet Index (HPI) de la New Economic Foundation mesure un « bien-être soutenable » et s’inscrit dans la lignée des indicateurs nés du constat que le PIB, insuffisamment multidimensionnel et surtout purement monétaire, ne peut représenter un indicateur de bien-être satisfaisant. Il ne dévoile pas quel est le pays le plus heureux dans le monde, mais montre l’efficacité relative avec laquelle les nations transforment la planète en ressources naturelles pour une vie heureuse de leurs citoyens. Ainsi, le pays en tête du classement n’est pas celui dont les habitants sont les plus heureux, mais celui dont le bonheur de ses habitants « coûte » proportionnellement moins cher à la planète (Gadrey et Jany-Catrice, 2012). Il se calcule alors de la manière suivante11 :

  • 12 À cause de données manquantes, d’absence de prise en compte du progrès technique, de difficultés à (...)

24Son avantage est de combiner une mesure non monétaire du bien-être et le calcul de l’empreinte écologique, indicateur également non monétaire qui mesure les surfaces biologiquement productives de terre et d’eau nécessaires pour produire les ressources qu’un individu, une population ou une activité consomme, et pour absorber les déchets générés, compte tenu des technologies et de la gestion des ressources en vigueur. La consommation de ressources ayant un impact sur le paysage, l’indicateur permet de lier indirectement le bien-être et certaines composantes de ce dernier. Ce lien est confirmé au regard des surfaces considérées : forêts, pâturages, terres cultivées, surfaces maritimes, terrains bâtis et surfaces « énergie », c’est-à-dire servant à l’absorption des émissions de CO2, catégories issues d’une subdivision assez précise de la couverture des sols. Si le HPI est très critiqué à cause du recours à l’empreinte écologique12, le lien de celle-ci avec le paysage n’est pas évident, la rendant inadaptée à notre problématique. Ce qui est recherché ici, c’est montrer ce que « coûteraient » aux habitants en termes de bien-être les transformations du paysage induites par les activités humaines.

  • 13 Voir également l’indicateur de bien-être de l’OCDE (« better life index ») qui évalue la satisfacti (...)

25L’indicateur recherché devrait donc pouvoir traduire synthétiquement l’évolution au cours du temps du bien-être des habitants d’un territoire identifié relativement aux transformations paysagères. Apparaît ici un élément important : un indicateur pertinent et mobilisable dans le cadre d’évaluations de politiques territoriales n’a pas pour vocation de comporter une dimension géographique (le but n’étant pas de comparer deux territoires entre eux) mais seulement une dimension temporelle, permettant de comparer une évolution dans le temps sur un même territoire. Il convient alors ici de rappeler que les dynamiques paysagères désignent un ensemble de forces naturelles et/ou humaines et leurs interrelations induisent une évolution perceptible, ou non, des paysages au cours du temps, dans leur part matérielle et/ou immatérielle. Les dynamiques paysagères doivent être distinguées des transformations des paysages, qui concernent uniquement l’effet perceptible des facteurs d’évolution (Raymond et al., 2015 : 64-65), même si le paysage peut être considéré comme un « produit de l’économie », c’est-à-dire des activités humaines à but économique. Il convient alors de construire un indicateur liant les dynamiques paysagères au « bien-être » ou « mal-être » des habitants. Il est potentiellement possible de reprendre certains des éléments du HPI, notamment le « degré de satisfaction de vie », qui correspond bien à une évaluation personnelle et subjective du bien-être général13.

26Construire un indicateur composite et multidimensionnel de bien-être pourrait ainsi reprendre, dans une de ces composantes, un indicateur de satisfaction (globale) de vie utilisant par exemple le numérateur du HPI. Toutefois, il paraît difficile de distinguer les différents déterminants de ce bien-être (emploi, santé, etc., mais, surtout, paysage). Pourtant, la comparaison de l’évolution au cours du temps de cet indicateur avec celle du PIB « local », tous deux impactés par une même politique d’aménagement territoriale ou sectorielle, nous fournirait une indication en termes d’effets bénéfiques et de bien-être sur la vie des habitants du territoire. Mais si divergence il y a, l’importance prise par les transformations subies du paysage ne pourrait apparaître qu’à la suite d’entretiens qualificatifs avec les habitants du territoire en question. Il convient par contre de distinguer clairement entre « qualité de vie globale » et « bien-être » ou « mal-être » lié au paysage et à ses dynamiques dans le temps, sur un territoire considéré.

  • 14 Par exemple : les phénomènes de périurbanisation (lotissements, zone d’activités commerciales...) s (...)
  • 15 Distinguant trois grandes catégories d’indicateurs, « les activités humaines exercent des Pressions (...)
  • 16 L’agriculture productiviste a entraîné l’augmentation de la surface agricole par producteur et la s (...)
  • 17 Nous partons explicitement du fait, de manière très simplifiée ici, que « les variables économiques (...)

27Concernant justement les transformations ressenties du paysage ainsi impacté, l’empreinte écologique, ne constituant donc pas un indicateur pertinent, pourrait être remplacée par plusieurs indicateurs mesurant les effets des deux principales conséquences des évolutions paysagères observées sur un territoire, illustrées ici par des données issues d’un travail de recherche mené dans le cadre d’un projet FEDER piloté par la Mission Val de Loire sur « Patrimoines – paysages – économie – bien-être : pour une nouvelle méthode d’évaluation socio-économique des paysages et des patrimoines culturels et naturels » (avril 2016-novembre 2017). Sont ici concernées les communes de Châteauneuf-sur-Loire, Germigny-des-Prés, Guilly, Ouvrouer-les-Champs, Saint-Benoît-sur-Loire, Saint-Père-sur-Loire, Sigloy et Sully-sur-Loire, toutes situées dans le Loiret et sur les bords de Loire :
1) l’évolution de l’occupation des sols, considérée comme une conséquence des activités humaines à composante économique directe ou indirecte, qui tendent de plus en plus vers une artificialisation croissante, notamment due à l’urbanisation (Germigny-des-Prés, Ouvrouer-les-Champs, etc.) et à l’évolution des activités économiques14, et nous faisons directement référence au modèle Pression/État/Réponse (PER) de l’OCDE15 ;
2) la modification au cours du temps de la surface agricole utile (SAU), du nombre d’exploitations agricoles et de la variété agricole16, qui sont des révélateurs d’une certaine uniformisation du paysage17.

  • 18 Soit le sol occupé par le bâti, la présence de carrières ou décharges, de terres agricoles, de verg (...)

28L’occupation des sols impactés par les activités humaines18, entre 1982 et 2016, était en légère régression (67,90 % contre 69,08 %), ce qui pourrait correspondre sur la période à un paysage moins anthropisé. Ces communes ont connu un développement inégal, sous forme de lotissements en général, ou de petits immeubles, mais surtout de zones artisanales et industrielles qui ont marqué plus ou moins fortement le paysage : des constructions sont un peu éparpillées dans la plaine, davantage sur la rive gauche.

  • 19 À partir des données du Recensement général de l’agriculture (RGA).
  • 20 Conséquences de la diminution du nombre d’exploitations, en plus du développement de l’urbanisation (...)

29Pourtant, cet indicateur n’est pas suffisant. En effet, dans le détail, les activités agricoles19 occupaient moins de surface (57,58 % contre 61,81 %) sans être intégralement remplacées par d’autres activités humaines. Pour autant, la surface bâtie passait de 5,47 % à 6,47 % de la surface totale, et en son sein la surface occupée par les zones d’activité de 0,71 % à 1,36 % ! Dans le même temps, la SAU a diminué de près de 3 % entre 2000 et 201020, mais la taille moyenne des exploitations augmentait d’environ 58 % quand leur nombre baissait de 3 % ! De manière concomitante, la SAU « céréales » augmentait, elle, de près de 13 % et représentait, en 2010, 58 % de la SAU totale, contre 51 % en 2000. Dans le même intervalle, la SAU de « légumes frais, fraises, melons », régressait de 36 % pour représenter moins de 10 % de la SAU totale, contre près de 15 % en 2000 ! Les habitants de ce territoire assistent donc à une certaine uniformisation du paysage « agricole » de leur cadre de vie : on est passé en quelques années seulement d’un paysage diversifié comportant des petites parcelles, parfois séparées par des haies et couvertes de prairies, à un paysage ouvert de grandes parcelles sans obstacle à la vue en dehors de boisements de peupliers. C’est ce phénomène que des habitants interrogés lors d’entretiens menés durant ce programme de recherche ont traduit plutôt négativement dans leurs déclarations quant à leur niveau de bien-être ressenti.

30Apparaît alors une certaine divergence par rapport aux autres indicateurs courants devant traduire de manière imparfaite leur réel bien-être : sur cette zone d’études, le nombre d’emplois total de la sphère présentielle a pourtant augmenté, d’après l’INSEE, d’environ 8,5 % entre 1999 et 2015, avec toutefois de fortes disparités entre les communes de la zone d’études. Cela indique ainsi que tout indicateur économique ne peut être utilisé comme mesure « brute » du bien-être sans prise en compte d’autres éléments, comme la relation des habitants au paysage et à ses évolutions au cours du temps. Nous voyons ici que cette prise en compte nécessite de construire d’autres indicateurs de bien-être, plus précis, en ce sens qu’ils caractériseraient mieux l’expérience vécue par les habitants.

31Surtout, la modification de cet indicateur au cours du temps doit permettre d’établir un lien direct entre politiques territoriales et/ou sectorielles, transformations du paysage issues indirectement de ces dernières, et effets globaux sur le bien-être des habitants, ce qu’aucune analyse coûts-bénéfices ne peut réussir à faire dans un tel cadre jusqu’à présent. Le but est double ici :
- juger ex post des conséquences sur certains territoires de politiques d’aménagement, sectorielles, bien identifiées, comme des SCoT ou des aides particulières destinées à l’agriculture et à certaines cultures, d’en mesurer les impacts directs sur le bien-être – en les distinguant d’actions sans rapport avec ces politiques, tant sur le plan social et économique, que sur celui de la perception du paysage. Un tel exercice, bien qu’utile, peut être vain si les situations ne peuvent être comparables d’un territoire à un autre ;
- utiliser ex ante des simulations qui peuvent être faites en amont de la mise en place de ces politiques en utilisant ces mêmes indicateurs d’impact, notamment sur l’occupation des sols à venir, et de juger in fine de la pertinence attendue ou non de celles-ci en termes de bien-être global.

32Concernant la transformation éventuelle du paysage consécutive à ces politiques, il est effectivement difficile de montrer aux habitants toutes les modifications qui peuvent lui être apportées a posteriori. C’est en cela que des simulations de modifications relatives d’occupation des sols les plus fines possibles, éventuellement illustrées visuellement par des exemples antérieurs (sur le territoire, ou dans des territoires dont les paysages s’en rapprochent suffisamment) pourraient apparaître comme étant efficaces pour juger de la partie du bien-être liée au paysage qui risque de s’en trouver modifié. Finalement, les citoyens des territoires impactés doivent être en mesure de donner un avis éclairé au moment de la décision de mise en œuvre définitive. Ils pourront prendre ainsi en compte tous les éléments influençant leur bien-être (dont le paysage), tout en étant conscients que ces politiques avaient pour but premier de l’augmenter.

Conclusion

33Dans ce travail sur des indicateurs de bien-être intégrant les dynamiques paysagères dans leur construction, nous avons cherché des pistes permettant aux décideurs publics de mieux prendre en compte le paysage dans leurs actions, même si celles-ci ne sont pas directement consacrées au paysage, en mesurant leurs conséquences sur le bien-être global de la population. En insistant sur le fait que le paysage doit être mieux considéré dans les projets de territoire, notre travail relève bien de la question de la « gouvernance territoriale ». C’est à partir des modifications de bien-être des habitants qu’il serait possible de saisir le degré d’acceptabilité sociale de politiques d’aménagement et/ou sectorielles plus ou moins coordonnées, ayant eu des conséquences sur le paysage d’un territoire. Mais cela nécessite que ce bien-être soit correctement « mesuré », qu’il prenne en compte toutes les dimensions du problème et ne se résume pas à la création de richesse observée. Cette acceptabilité sociale est bien souvent mise à mal par l’émergence de conflits d’acteurs, induisant « une forme de cohérence en articulant logiques descendantes et ascendantes, logiques fonctionnelles et territoriales (vécu, qualité de vie) dans des lieux socialement riches, signifiants parce que fournissant aux individus une identité globale » (Dionne et al., 1997 ; Fournis, 2012, cités par Fortin et Fournis, 2014 : 237). Ceci implique que le paysage doit être considéré davantage comme un « bien commun » que comme un « patrimoine » en lui-même, en « mettant l’accent sur la question de l’accessibilité et de la négociation » (Sgard, 2010 :15), « le principal intérêt du bien commun, comparé à la notion plus usitée de patrimoine, résid[ant] […] dans le fait que le bien commun pose la question de la durabilité au sens plein du terme : comment transmettre aux générations futures le bien tel que nous l’avons non pas reçu, mais construit ? » (Sgard, 2010 : 4).

34Surtout, construire un tel indicateur de bien-être prendra du temps, tant que la nature multidimensionnelle du bien-être n’aura pas été suffisamment étudiée et qu’elle ne se réduira qu’à la dimension socioéconomique et matérielle de celui-ci. Et cet angle mort dépasse ici le seul questionnement sur la prise en compte des dynamiques territoriales dans le bien-être des populations.

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Notes

1 En France, selon l’Insee, entre 2008 et 2014, les PIB régionaux ont tous augmenté, hormis celui de la région Franche-Comté.

2 Schémas de cohérence territoriale, instaurés en 2000 dans le cadre de la LOADDT, qui remplaçaient les Schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme (SDAU), plaçaient le développement durable au cœur de la démarche de planification de développement urbain et devenaient les principaux outils d’aménagement à l’échelle des intercommunalités.

3 Plans locaux d'urbanisme intercommunaux.

4 Politiques basées surtout sur des actions « curatives » ex post.

5 Du point de vue économique, le paysage est généralement considéré comme une aménité, c’est-à-dire comme un service gratuit fourni par le capital naturel. Il s’agit d’un bien public (caractérisé par des propriétés de non-rivalité et de non-exclusion) qui va influer positivement sur la fonction d’utilité des individus, sans avoir été produit ou consommé. Selon Mollard et al. (2014), les aménités « sont un “flux d'utilité” émis par ce capital naturel, c'est-à-dire une externalité positive pour les personnes qui fréquentent ce territoire (Schotter, 1994) » Pour Faucheux et Noël (1995 : 180), par exemple, le « caractère esthétique d’un cours d’eau constitue une aménité ».

6 Regards « esthétique », « scientifique » et « intime », que Larrère et Larrère (1997) font correspondre à trois types de regards : « formé », « informé » et « initié ».

7 Voir Gadrey et Jany-Catrice (2012) sur les questions que pose la monétarisation.

8 Dans la théorie microéconomique standard, la « fonction d’utilité » associe à chaque panier de biens ou services d’un consommateur un « degré d’utilité » mesurant sa « satisfaction ».

9 Ces approches sont recensées dans le rapport Stiglitz (2009).

10 Notons qu’il est tout de même possible de « monétariser » des variables qui ne le sont pas à l’origine (travail domestique, bénévolat, ...) pour les faire rentrer dans un cadre monétaire. Cela revient alors ici à transformer un indicateur composite en un indicateur monétaire obtenu en agrégeant les différentes dimensions, « transformées » en valeurs monétaires, d’un même concept étudié.

11 Le terme « inequality of outcomes », sans équivalent en français, permet de pondérer le produit « degré de satisfaction de la vie » multiplié par l’« espérance de vie » par un facteur (exprimé en pourcentage) reflétant les inégalités dans la distribution, en général à l’intérieur d’un pays, le HPI étant en fait un indicateur national.

12 À cause de données manquantes, d’absence de prise en compte du progrès technique, de difficultés à comparer deux territoires par agrégation de données extrêmement hétérogènes...

13 Voir également l’indicateur de bien-être de l’OCDE (« better life index ») qui évalue la satisfaction à l’égard de la vie, les répondants notant de 0 à 10 leur niveau « global » de satisfaction.

14 Par exemple : les phénomènes de périurbanisation (lotissements, zone d’activités commerciales...) sont des conséquences du développement d’activités économiques présentes, ou non, sur le territoire en question. La construction d’autoroutes sur le territoire traduit un besoin, lui-même issu de l’existence d’activités économiques, soit sur ce territoire, soit autour du territoire.

15 Distinguant trois grandes catégories d’indicateurs, « les activités humaines exercent des Pressions sur l'environnement et affectent sa qualité et la quantité des ressources naturelles (État) ; la société répond à ces changements en adoptant des politiques environnementales, économiques et sectorielles, en prenant conscience des changements intervenus et en adaptant ses comportements (Réponses) » (OCDE ; 1998).

16 L’agriculture productiviste a entraîné l’augmentation de la surface agricole par producteur et la spécialisation individuelle dans un petit nombre de cultures. Ce phénomène, permis par les actions de remembrement ou de concentration, et soutenu par des politiques sectorielles très volontaristes depuis l’après-seconde guerre mondiale en France, a ainsi permis d’obtenir une meilleure productivité grâce à la mécanisation, qu’aucune haie ne doit entraver, rendant les paysages agricoles de plus en plus uniformes.

17 Nous partons explicitement du fait, de manière très simplifiée ici, que « les variables économiques qui traduisent les dynamiques des activités [...] peuvent être appréhendées au travers de typologies paysagères territorialisées », comme détaillé dans le travail de Rambonilaza et al. (2010 : 90).

18 Soit le sol occupé par le bâti, la présence de carrières ou décharges, de terres agricoles, de vergers et de zones d'activités et non pas par des « eaux libres », des forêts, du sable et du gravier, même si, dans certains cas, leur présence peut effectivement être imputée à des activités humaines. Ici, la période de temps considérée, trop courte, ne nous permet pas de l’affirmer.

19 À partir des données du Recensement général de l’agriculture (RGA).

20 Conséquences de la diminution du nombre d’exploitations, en plus du développement de l’urbanisation, de l’extension des zones artisanales et industrielles et des sablières.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Laurent Dalmas, Tristan Amiri, Jessy Tsang King Sang et Jean-François Noël, « La prise en compte des dynamiques paysagères dans la construction d’indicateurs de bien-être destinés à l’évaluation des politiques publiques », Développement durable et territoires [En ligne], Vol. 10, n°2 | Juillet 2019, mis en ligne le 15 juillet 2019, consulté le 20 août 2019. URL : http://journals.openedition.org/developpementdurable/14395 ; DOI : 10.4000/developpementdurable.14395

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Auteurs

Laurent Dalmas

Laurent Dalmas est maître de conférences en sciences économiques au Centre d'études sur la mondialisation, les conflits, les territoires et les vulnérabilités (CEMOTEV). Ses domaines de recherche portent sur les problématiques d’évaluation économique des patrimoines naturels et culturels. Il a notamment participé avec Jessy Tsang King Sang et Jean-François Noël à l’ouvrage Méthodologies d’évaluation économique du patrimoine urbain : une approche par la soutenabilité (2012) pour le compte de l’Agence française de développement.
université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines (UVSQ)
laurent.dalmas@uvsq.fr

Tristan Amiri

Tristan Amiri est économiste, doctorant au sein du Bureau d’économie théorique et appliquée (BETA), Institut national de la recherche agronomique (Inra), centre Grand-Est Nancy.
tristan.amiri@inra.fr

Jessy Tsang King Sang

Jessy Tsang King Sang est ingénieure de recherche en sciences économiques au Centre d'études sur la mondialisation, les conflits, les territoires et les vulnérabilités (CEMOTEV). Ses domaines de recherche sont l’évaluation socioéconomique des aires marines protégées, des conflits d’usages, des impacts du tourisme sur l’environnement et des patrimoines naturels et culturels.
université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines (UVSQ)
jessy.tsang@uvsq.fr

Jean-François Noël

Jean-François Noël est professeur des universités (en retraite), collaborateur scientifique du Centre d'études sur la mondialisation, les conflits, les territoires et les vulnérabilités (CEMOTEV). Économiste de l’environnement et des ressources naturelles, ses travaux portent notamment sur l’évaluation du capital naturel, incluant de nombreux articles scientifiques et contributions à des ouvrages.
université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines (UVSQ)
jean-francois.noel@uvsq.fr

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