2Les rapports tissés entre décentralisation et bassin versant sont étroits, riches d’indications et se structurent vraiment à partir du xix^ème siècle. L’effort de conceptualisation autour du bassin versant couplé à la mise en perspective géographique et historique nous renseignent sur les arrière-fonds sociétaux dans lesquels émergent ces réformes et les enjeux politiques, territoriaux et institutionnels qui les accompagnent. Si nous nous interrogerons sur les processus et les enjeux inhérents à cette nouvelle étape de la territorialisation de la politique de l’eau dans ses fonctions et ses formes, une mise en perspective spatiale et temporelle de ce processus est un préalable nécessaire. Comment la dimension territoriale s’est-elle progressivement construite, développée et imposée dans les politiques de gestion de l’eau ? Comment ces dernières, sous l’impulsion des lois de décentralisation, se sont-elles progressivement intégrées dans les problématiques plus globales du développement territorial et avec quelles conséquences ? Cet article interrogera d’abord l’apparente évidence des approches territoriales et par bassin versant pour ensuite les replacer dans les débats et les enjeux liés à l’organisation et à l’administration du territoire depuis les années 1980.

1. La territorialisation par bassin versant ou la construction sociale d’une « évidence »

3Le processus de territorialisation est défini par angelo Turco (1997, p. 233) comme « l’ensemble des procédures à travers lesquelles un territoire se forme et évolue ». Les nombreux travaux sur le concept de territoire (Frémont, 1976 ; Raffestin, 1980, 1986 ; Barel, 1981 ; Debarbieux, 1988 ; Gumuchian, 1991 ; Di Méo, 1998) permettent d’affiner la définition de la territorialisation en replaçant ce concept au sein des interrelations entre l’homme et son environnement. En essayant de proposer une synthèse des différentes approches en géographie sociale on peut dire que la territorialisation se caractérise par la mise en place d’une organisation et d’une structuration nouvelles et spécifiques, matérielles et/ou idéelles, d’une portion d’espace par un groupe social. Nomination, délimitation, patrimonialisation (Di Méo, 1994) font également partie de ce processus en constante évolution.

4Concernant les politiques de l’eau, le processus de territorialisation a également été abordé. De nombreuses approches se sont en effet largement attachées à démontrer le rôle central de l’eau dans l’organisation et l’appropriation de l’espace, dans la construction des représentations collectives et individuelles ou encore dans la structuration des relations sociales et économiques des sociétés locales (Marié, 1982, 1983 ; Drain, 1998, Béthemont, 2000). De récents travaux (Béthemont, Faggi, Zoungrana Tanga, 2003) proposent dans une optique de formalisation une analyse fine d’un processus de territorialisation hydraulique et placent ce dernier à l’articulation de trois polarités : les objectifs de la politique poursuivie (entre hydraulique productive et hydraulique stratégique), les stratégies ou intensité du processus (entre procédures fortes et procédures simples) et la qualité des ressources employées (entre matérialisation du territoire – infrastructures - et contrôle du territoire – processus gestionnaires, nouvelles normes, etc.). Ce rapide panorama théorique et conceptuel nous permettra donc d’analyser la recomposition des relations entre acteurs, ressources et territoires à travers un fil conducteur que sera la progressive territorialisation par bassin versant. Il ne s’agit plus d’aborder l’approche territoriale seulement en terme de cadre d’analyse mais de la considérer également comme un objet d’analyse en tant que tel (Ghiotti, 2001). Un retour sur les temps et les formes de la conceptualisation du bassin versant servira de grille de lecture. Trois facteurs majeurs se dégagent : l’évolution des paradigmes sur la connaissance du cycle de l’eau, le rôle de l’Etat dans sa volonté de contrôle de cette ressource, l’évolution des rapports société/eau/territoire.

L’eau, représentations, usages et gestion : entre économie, territoire et environnement

5Le travail rétrospectif visant à éclairer les différents processus de territorialisation de la gestion de l’eau veut élargir la problématique et proposer sa re-formulation dans un cadre historique et géographique plus large. Il s’appuie sur l’observation et l’analyse des rapports entre les représentations, les usages de la ressource par les différents utilisateurs et les contextes socio-économiques, démographiques et techniques. Les changements de représentation et d’usages influencent profondément les modalités de gestion qui leur sont liés. Cette démarche vient en complément de celle développée plus récemment qui tend à relativiser fortement la place, aujourd’hui centrale, de la gestion des flux dans la gestion de l’eau (Narcy, Mermet, 2003).

6La gestion territoriale de l’eau est une forme d’organisation ancienne, évolutive (Marié, Larcena, Dérioz, (dir.), 1999) et qui s’est développée sur l’ensemble du territoire national (Billaud, 1984 ; Picon, 1978 ; Honegger, 1990, Manceron, 2003). Elle se manifeste sous des formes multiples, des échelles et des découpages spatiaux variés et intervient dans les processus de gestion avec plus ou moins d’intensité selon les espaces. Par exemple, la gestion territoriale est une forme très développée d'organisation sociale déjà en place à la Révolution, notamment dans les montagnes méditerranéennes où domine une gestion villageoise à l’échelle du versant. Dans les montagnes méditerranéennes par exemple, la gestion territoriale est une forme très développée d'organisation sociale, déjà en place à la Révolution, où domine une gestion communautaire des ressources et où l’échelle privilégiée est celle du versant. Ainsi, ces espaces nous donnent une telle représentativité du phénomène qu’il est difficile de les contourner en terme d'analyse. La lecture détaillée des archives montre en effet très clairement que ce phénomène s'individualise par une très forte spécificité, au vu des usages de la ressource parmi lesquels dominent très largement l'irrigation, le curage et l'endiguement (Haghe, 1998, p. 375).

7La lutte contre l'inégalité spatiale et temporelle de la ressource, la mise en place de son partage participent pleinement à l’organisation sociale et territoriale des différentes communautés en France (Aubriot, Jolly, (coord.) 2002) mais également à l’étranger comme au Portugal par exemple (Wateau, 2002a). L’accès à l’eau, son partage par l’identification des droits d’eau s’effectuent à travers des pratiques sociales multiples (les corvées comme l’entretien et le nettoyage des canaux, des prises d’eau, organisation des tours d’eau, etc.) et s’opèrent à l’aide de procédés de types informel (tradition orale), matériel (canne de roseau (Wateau, 2001), pierre de partage de l’eau (Wateau, 2002b) voire sonore (Wateau, 2004). Les multiples liens que tissent l’eau et les territoires ne s’établissent donc pas selon un processus linéaire dans le temps et dans l'espace et selon des modalités et des découpages uniques. La gestion territoriale de l'eau connaît trois grandes périodes où s’impose une conception dominante quant à l’utilisation de la ressource (cf. schéma n°1).

8L’eau, des xviii^ème et xix^ème siècles présente une forme d'organisation très territorialisée (schéma 1, période a). Elle se caractérise d'abord comme une source de solidarités informelles entre les différentes communautés d'usagers organisées localement par l’aménagement des versants (Ghiotti, 2000), (terrasses et réseaux d’irrigation par béalières) ou des plaines d’inondation (colmatage et construction d’épis) par exemple. Cette volonté de maîtrise de l’environnement physique est plutôt de nature agressive en montagne comme en plaine, ce qui tend à relativiser une solidarité « naturelle » de bassin entre l’amont et l’aval. L’ampleur des transformations durant tout le xix^ème fut-elle, « un remodelage total des versants, créant une topographie entièrement nouvelle, transformant profondément les écoulements des eaux » (Frapa, 1999, p. 113) que les communautés villageoises de plaine ont à leur tour, dans le même contexte démographique et socio-économique, développé des pratiques de gestion agressive pour assurer leur protection et leur survie alimentaire. Emmanuelle Gautier (1996) note ainsi que la politique d’endiguement sur le Buëch (05) entre 1830 et 1860 est particulièrement agressive au point de modifier durablement la dynamique fluviale. L’eau est destinée à des usages locaux essentiellement domestiques, agricoles et artisanaux dont la répartition entre usagers, également locaux, s’effectue selon des coutumes et des codes propres à chaque communauté ce qui n’empêche pas un recours au droit et à la justice en période de crise. L’échelle de gestion privilégiée est celle - très territorialisée - de la communauté ou/et de son réseau d’irrigation quand les deux se confondent (Ruf, 2000).

9Le xviii^ème siècle et la première moitié du xix^ème ont consacré l’eau comme un outil de production agricole au service de l’économie locale. Avec l’apparition de la Houille Blanche en 1869 et les débuts de la 2^nde révolution industrielle, les usages de l’eau enregistrèrent des modifications profondes d’affectation. Ainsi, des années 1870 jusqu’en 1960 (schéma 1, période b), la gestion territoriale de l’eau prend une nouvelle forme avec l’avènement de l’industrie et de sa logique productive. L’augmentation des besoins et la diversification des usages favorisent une appropriation de la ressource de plus en plus institutionnalisée entre usages, à des échelles d'aménagement supérieures et multiples par rapport à la période précédente. L’accès à l’eau déplace les conflits qui désormais ne s’effectuent plus tellement entre usagers mais plutôt entre usages (agricole, industriel, alimentation en eau potable). Les demandes en eau urbaine et industrielle sont devenues telles qu’elles nécessitent l’aménagement d’infrastructures capables de mobiliser la ressource de plus en plus loin des centres de consommation afin de régulariser l’approvisionnement. De telles pratiques d’aménagement cristallisent les oppositions autour de conflits territoriaux (amont – aval) comme le montre très bien Luc Berger pour l’Est du Massif central (Berger, 1998). La « solidarité » hydraulique entre l’amont – lieu de localisation des ressources mais également de prélèvement – et l’aval, lieu de consommation, se disloque complètement sous le double effet de la concurrence économique et des progrès technologiques qui éloignent de plus en plus socialement et spatialement les deux espaces. Deux types de territorialisation coexistent. Celle qui domine à cette époque repose sur une définition technique et un découpage hydraulique du territoire support des politiques d’aménagement et de gestion reposant sur des logiques très largement a-spatiales. Les relations entre la norme (celle de l’aménagement) et le territoire (celui des sociétés locales) n’est pas toujours aussi « rigide » et il arrive que la norme se plie, se déforme au contact de ces sociétés pour intégrer ce que Michel Marié (1983) appelle « l’épaisseur du territoire ». La poursuite des aménagements des secteurs amonts, la modernisation de l’agriculture et l’exode rural auront pour principales conséquences, notamment en montagne, d’inverser les tendances dans le système de domination de la période précédente, généralement au profit de la plaine. Le rôle de l’Etat s’accroît, en parallèle à un fractionnement des utilisations et une entrée progressive de l’eau dans la sphère marchande où elle acquiert un prix que les utilisateurs doivent payer pour accéder à la ressource. La valeur d’échange prend le pas sur la valeur d’usage.

11L'approche des différentes organisations territoriales constituées autour de l'eau et de son exploitation illustre que la notion de ressource se structure autour de trois polarités majeures : économique, territoriale et environnementale. Suivant les époques, l'une ou l'autre des polarités s'est positionnée en élément dominant dans un système de régulation, sans pour autant en exclure les deux autres. C'est pourquoi les trois périodes identifiées ne renvoient pas à des systèmes indépendants et statiques, mais se conçoivent plutôt comme des organisations mouvantes en interrelation, où se recomposent les rapports entre « sphère publique », « sphère privée » et « sphère communautaire ».

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13La territorialisation de la gestion de l’eau trouve ses racines bien avant la Révolution et évolue dans ses objectifs et ses échelles d’intervention. Si elle ne se confond réellement avec une approche par bassin versant que depuis une vingtaine d'années, les liens se tissent dans la seconde moitié du xix^ème et l'essor de l'industrie où l'eau intègre la sphère productive et marchande. L'eau a certes toujours fait partie intégrante de l'activité économique des sociétés locales ; mais l'introduction de la logique marchande contribue, par l'augmentation des besoins et la diversification des usages, à redéfinir les problématiques dont le changement d'échelle lié à son exploitation et à sa distribution est l'élément central. L'eau cesse d'être une ressource locale où domine l'usage agricole. L'intégration de l'eau dans l'aménagement régional et national s'illustre par la variété et la puissance des enjeux complétées par celles des techniques et les appareils mobilisés pour y répondre.

Le bassin versant, une alternative à la centralisation ?

14Bien qu’il s’agisse d’un objet géographique présenté comme naturel, le bassin versant n’en demeure pas moins une forme de découpage de la nature qui renvoie toujours à une vision particulière du territoire et de sa finalité. Puisqu'il s'apparente à l'exercice du pouvoir et à sa délimitation, le découpage du territoire, aussi naturel soit-il, n’est pas neutre et s’apparente à un acte d’objectivation de celui-ci (Vanier, 1997). Un retour sur les différentes périodes de décentralisation permet d’effectuer ce décryptage conceptuel. En effet, c’est à l’occasion de ces débats que le bassin versant se trouve confronté avec d’autres territoires de l’eau, le plus souvent administratifs et notamment les départements. Les politiques relatives à l’organisation et à l’administration du territoire recherchent toujours les « bonnes limites » afin de substituer les découpages « immuables » aux découpages « relatifs et corrompus ». La réduction progressive de la gestion territoriale de l’eau à la gestion par bassin versant s’effectue en deux temps, où à sa progressive formalisation succèdent la maturité puis l’opérationnalité. Ces différentes étapes témoignent des conflits, des ajustements multiples et souvent difficiles à établir entre « sphère publique », « sphère privée » et « sphère communautaire ». Elles éclairent sous un angle nouveau la normalité de ce découpage naturel et les enjeux liés à la territorialisation de la politique de l’eau.

Le temps de la formalisation

15C’est Philippe Buache (1700-1773) qui le premier en 1752, a véritablement formalisé ce concept au sein d’une théorie fournissant un système interprétatif général à la répartition du relief terrestre en liant réseau hydrographique et orographie (Broc, 1991 ; Lagarde, 1987 ; Lagarde, 1998). Dans ce système, basé sur les divisions naturelles, les montagnes forment une ossature continue à l’échelle du globe, délimitant les bassins fluviaux et maritimes. Si ces considérations trouvent leur intérêt dans les domaines scientifiques et sociaux, elles trouvent leur prolongement dans le champ du politique. [Voir la carte de Ph. Buache]

17Avec Philippe Buache, les limites naturelles font leur apparition dans la désignation et la délimitation des objets géographiques. Ainsi, elles jettent aussi les bases de deux siècles de débats sur la pertinence et la concordance des découpages suivant qu’ils se réfèrent à l’ordre naturel ou à l’ordre politique, économique ou historique : « Cette façon de considérer notre globe ouvre une nouvelle carrière à la géographie. Il est peut-être plus intéressant de connaître la direction de ces chaînes de montagnes qui fournissent et dirigent les eaux du fleuve […] que de connaître les anciennes bornes d’un pays » (Buache, cité par Lagarde, 1998, p. 153). Les premières formes tangibles de ces oppositions émergèrent à la Révolution.

La Révolution : du découpage naturel au découpage politique

18Les idées de Philippe Buache se retrouvent jusqu’à la Révolution où le concept de bassin hydrographique s’ancre véritablement dans une dimension politique. Elles émergent plus particulièrement au sein de deux débats, la réorganisation institutionnelle, réglementaire et politique des eaux courantes et le re-découpage du territoire, deux questions liées à la mise en œuvre de la départementalisation du territoire national (Ozouf-Marignier, 1989).

19Les motivations de l’Etat renvoient à des stratégies qui marquent sa volonté de réorganiser véritablement la vie politique, sociale et économique du pays. Dans la continuité du xviii^ème, l’eau est la pièce maîtresse du développement économique et les idées physiocratiques relancées par l’approche hygiéniste concourent toujours à l’augmentation et la rationalisation de la production agricole ainsi qu’aux échanges. Dans ce contexte et face à ces enjeux, l’action de l’Etat vise à s’imposer comme le seul acteur politique, à s’approprier de manière exclusive cette ressource et enfin à s’approprier le territoire en vue de son uniformisation. Pour ce faire, elle s’appuie sur un triptyque centralisateur, l’action législative et réglementaire par laquelle l’administration centrale garde l’autorité sur les cours d’eau navigables et flottables et transfère le reste à l’administration départementale, sur l’expertise assurée par les ingénieurs des Ponts et Chaussées et sur un territoire, le département afin de dépasser l’échelle communale jugée inopérante et trop soumise aux particularismes locaux.

20Dans les discussions concernant le remplacement des anciennes Provinces par les départements, des interrogations se posent autour du respect ou non des limites naturelles pour les futurs découpages. S’il est effectif que les débats sur la départementalisation font référence au bassin hydrographique, les diverses revendications qui les motivent sont loin de revêtir un caractère absolu (Ozouf-Marignier, 2002). Tantôt revendiqué comme le meilleur découpage tantôt rejeté, le bassin hydrographique reflète ainsi assez fidèlement les hésitations des constituants et des sociétés locales sur l’attitude à tenir pour le nouveau découpage du territoire. Les référents naturels sont utilisés à la fois par les révolutionnaires soucieux d’imposer leur division du territoire et par les conservateurs partisans du statu quo territorial mais aussi économique et social. Le bassin versant devient un argument relatif, d’opportunité, utilisé par chacun des camps, opposant réforme et conservatisme, unité et ordre ancien, identité et particularisme contre rationalisation. Du point de vue territorial, il est mobilisé à la fois comme un facteur d’appropriation identitaire (homogénéité du territoire) mais aussi comme facteur de solidarité territoriale (complémentarité du territoire).

21De cette période, le bassin garde cette expression de valeur refuge, d’opposition au centralisme tout en étant reconnu pertinent comme cadre administratif pour la gestion des ressources alors que scientifiquement sa validité est de plus en plus fortement remise en cause notamment par les géologues. Le bassin hydrographique quitte le seul registre des eaux courantes pour s’installer dans celui du découpage administratif et politique.

Le temps de la maturité et de l’opérationnalité

22Après l’époque de sa structuration au plan territorial et scientifique, le bassin hydrographique connaît avec le xix^èmesiècle, une période où l’emprise réglementaire se développe dans ces deux domaines. La dimension territoriale recoupe les revendications décentralisatrices et régionalistes qu’accompagne également le capitalisme naissant. Il est l’expression de l’opposition au centralisme parisien, qu’il soit de nature politique, administrative ou encore scientifique. Ce retour en « grâce » de l’approche par bassin est particulièrement visible sous le Second Empire où les conditions politiques, économiques et scientifiques évoluent fortement. Le bassin hydrographique se trouve à la conjonction d’intérêts entre acteurs multiples, économiques et sociaux (industriels et aristocratie foncière de province), scientifiques (enjeux autour du contrôle de l’expertise) dans un contexte idéologique marqué par le retour d’un certain conservatisme. En réaction à la centralisation napoléonienne, le bassin hydrographique connaît alors son apogée à partir du milieu du xix^ème siècle.

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24L’eau est toujours au cœur de l’activité économique et sa gestion s’effectue par filière selon les principaux usages, agricole, industriel et sanitaire. Cette multiplication des usages conjuguée à l’augmentation des besoins dans le cadre d’une gestion cloisonnée ne manque pas d’engendrer les premiers conflits. Face aux enjeux politiques et économiques liés à ce début de crise, la nécessité de mettre en œuvre une expertise globale embrassant l’ensemble des problématiques devient incontournable. Cette expertise doit se mettre en place au sein d’un territoire permettant non seulement cette globalisation des connaissances mais également l’optimisation économique de la ressource et de son utilisation. Bien que la tendance générale soit à la spécialisation et à l’éclatement des savoirs, les enjeux économiques poussent à la constitution d’une connaissance globale des eaux courantes. L’échelle du bassin devient donc le référentiel de réflexion et d’action. Cette nouvelle étape propulse l’approche par bassin au-delà des « pertinences » technico-scientifiques et administratives. Le bassin hydrographique intègre le champ de l’aménagement et du développement économique du territoire gage d’une véritable opérationnalité. L’exemple le plus significatif est donné par Thomé de Gamond en 1843 dont les propositions à l’échelle des cinq grands bassins hydrographiques, préfigurent très largement les Agences de bassin qui verront le jour un siècle plus tard (Haghe, 1998, p. 198 ; Bonnaud, 2000 ; Thomé de Gamond, 1871).

25Cette nouvelle étape relance les querelles administratives et institutionnelles pour le contrôle et l’exercice de l’expertise entre agronomes et polytechniciens. Le mise en place d‘une gestion par bassin correspond pour les premiers à une stratégie visant à casser le monopole de l’expertise des seconds et d’accéder par cette nouvelle territorialisation à un certain pouvoir par la reconnaissance scientifique et sociale de leurs compétences.

26La lutte contre un certain centralisme s’organise donc à cette époque autour des enjeux économiques, de l’expertise et du territoire de gestion non seulement à l’échelle nationale mais également à l’échelle locale comme en témoigne l’exemple des Associations Syndicales Hydrauliques (ash). Ces associations, créées à la Révolution française, sont sensées encadrer les forces communautaires qui conservent un rôle actif dans l’usage des eaux courantes. Elles permettent de regrouper, hors du cadre communal, l’ensemble des communautés d’usagers d’un bassin hydrographique. L’idée est séduisante dans la mesure où ces associations donnent la possibilité aux solidarités riveraines et de bassin de s’exercer pleinement, sans une tutelle trop forte de l’administration centrale. Ces objectifs originels sont rapidement abandonnés par le noyautage des ces regroupements d’usagers par :

• l’aristocratie foncière, soucieuse de rentabiliser au maximum ses acquisitions en transférant les frais d’entretien sur les différentes communautés,

• l’Etat luttant contre les forces centrifuges et notamment les communautés, susceptibles de revendiquer une part d’autonomie et de pouvoir. Ce contrôle s’exerce par le biais des ingénieurs de Ponts et Chaussées qui gardent ainsi également la mainmise sur l’expertise.

27Les réactions face au développement de cette nouvelle approche furent globalement marquées par le conservatisme qui légitime le rejet et l’opportunisme. A l’origine, les agronomes de la société des agriculteurs de France font du bassin versant, une circonscription capable de dépasser les antagonismes administratifs, surtout quand les cours d’eau sont séparés des départements. Ils voient, par la création d’un service hydraulique national, le moyen institutionnel de récupérer une partie du monopole de l’expertise. La conquête du pouvoir des agronomes face aux ingénieurs des Ponts échoue pour deux raisons : le poids du département et celui du monopole de l’expertise. Jean-Paul Haghe (1998, p. 583) indique « que si les limites territoriales des associations échappent au cadre territorial communal, elles gardent pourtant l’assise départementale ». On comprend aisément la réaction « des défenseurs » du département qui voient se développer un nouveau service qui risque fortement de les concurrencer tant du point de vue administratif que territorial. Le relatif succès des ash s’apparente plus à une volonté de contrôle institutionnel des eaux courantes par l’administration en place qu’à une réelle envie de développer une nouvelle approche de la gestion à l’échelle locale.

La Houille Blanche et les régions hydrauliques

• l’action législative renforce le pouvoir de l’Etat. Elle participe à la création d’un nouveau bien, l’énergie motrice, qu’elle range dans le domaine privé de l’Etat

• la place centrale prise par l’Etat dans cette nouvelle organisation participe à son profit à un vaste mouvement d’homogénéisation :

• économique, avec la consécration de la notion d’usage de l’eau. Elle précipite la ressource entièrement dans la sphère marchande et ce, sur l’ensemble du territoire national. Ainsi l’Etat, propriétaire de l’usage et libre dépositaire de son utilisation, participe comme acteur à la vie économique. Face au débat public/privé, une solution mixte semble avoir été trouvée. L’Etat s’approprie l’usage mais en laisse la concession à des compagnies privées reconnaissant ainsi les intérêts locaux et des propriétaires riverains. Cette solution laisse malgré tout l’Etat en position de domination ;

• administrative et institutionnelle, dans la mesure où désormais à cette époque un seul corps d’ingénieurs, celui des Ponts et Chaussées, domine de façon hégémonique l’expertise et l’ensemble des processus décisionnels concernant les usages de l’eau, marginalisant les services techniques du Ministère de l’Agriculture. (Haghe, 1998, p. 531) ;

• territoriale, avec le renforcement de la départementalisation. L’Etat reconnaît l’existence d’un pouvoir local mais encadre ce mouvement dans des territoires où son autorité (administrative, juridique, technique) s’exerce fortement. La mise en place d’un découpage par bassin reste encadrée dans le sens où les régions économiques ou hydrographiques reposent fortement sur les découpages départementaux.

30Les croisements entre organisation, administration du territoire et bassin hydrographique nous renseignent, par le contenu des débats et des orientations suivies, sur les enjeux relatifs à l’identification, au découpage et à l’articulation des territoires de l’eau ainsi que sur la recomposition des rapports entre « sphère publique », « sphère privée » et « sphère communautaire ». Des stratégies s’affrontent pour le contrôle des eaux courantes et pour des raisons à la fois économiques, politiques, institutionnelles et scientifiques une territorialisation hydraulique à visée rationaliste s’impose progressivement d’abord à l’échelle locale puis à l’échelle régionale. La reconnaissance institutionnelle intervient dans les années 1960 en France où le bassin versant devient le cadre de la politique de l’eau. Depuis quelques années, cette forme de territorialisation à partir d’une approche fonctionnaliste et dans ce cas précis d’une définition naturelle de l’espace, n’est pas une exception même si elle s’est généralisée à toutes les échelles (du local à l’international). Désormais, la territorialisation touche en effet l’ensemble des politiques publiques, même les plus régaliennes (police, justice, éducation).

31Depuis une dizaine d’années, dans le cadre de leur l’analyse, la territorialisation est définie comme telle : elle consiste à afficher des priorités localisées (un principe de « proximité » et de « flexibilité ») tout en assurant une cohérence entre les actions des différents partenaires (principe d’unité) notamment à l’aide de contrat (Espain, 2004). Dans un contexte de décentralisation, engagé dans les années 1980 et fortement remis en débat depuis les années 1990 avec l’intervention politique plus prégnante de l’Union européenne, la question de l’articulation ou de la coordination de ces politiques devenues « territoriales » constitue donc un enjeu pour les pouvoirs publics. La dernière décennie tend à montrer que des blocages et des résistances fortes s’établissent entre ces politiques et les acteurs qui les portent. Le territoire se trouve instrumentalisé.

32Le contexte et les objectifs ont donc sensiblement changé pour la territorialisation. Dans le domaine de l’eau, s’il s’agit toujours de participer à l’organisation d’un territoire, aujourd’hui dans le cadre d’un bassin versant, la territorialisation doit désormais (de manière paradoxale) composer et tenter de « réguler » des territorialisations multiples et non restreintes au domaine de l’eau. Ces dernières proviennent entre autres d’une concurrence accrue et de plus en plus conflictuelle entre les multiples fonctions du territoire (productives, touristiques, agricoles, urbanistiques, environnementales, etc.) pour l’utilisation et la gestion de ses ressources (fonciers, ressources en eau, biodiversité, paysages, etc.). Ces territorialisations multiples encouragent les processus d’appropriation des ressources d’autant plus aigus que pour certains territoires, dans un contexte d’affirmation et de reconfiguration des pouvoirs locaux, l’eau n’est plus uniquement un support mais un facteur de développement.

2. De l’eau support à l’eau facteur de développement. La gestion de l’eau dans les dynamiques contemporaines du développement territorial

33La gestion territoriale constitue une innovation dans sa déclinaison et son organisation institutionnelle et politique à l’échelle du bassin avec les célèbres Agences de bassin devenues Agence de l’eau. Cette étape marque la reconnaissance du bassin versant comme territoire opérationnel de gestion à l’échelle régionale. Deux grandes périodes marquent l’évolution et les missions des organismes de bassin. La régionalisation fut difficile à mettre en place à cause du discrédit hérité de Vichy. La planification avec l’émergence de la région comme « problème » joua un rôle décisif.

De la progressive mobilisation de la gestion de l’eau dans le champ de l’aménagement et du développement

35Dans le cadre d’une politique de l’offre, l’objectif est alors la maîtrise hydraulique des flux par l’application d’une logique équipementière et notamment la construction de barrages dont la finalité est d’assurer la production d’eau à des fins multiples (agricole, énergétique ou de navigation). Centrée sur un acteur dominant, l’Etat et cloisonnée par types usages, cette gestion par filière (Barouch, 1989) repose sur une organisation appelée « mono acteur / unifonction » (Puech, Boisson, 1995). Territorialisation de type « descendante », elle demeure cloisonnée dans des logiques propres à chaque usage et génère des dynamiques pouvant être en contradiction avec les dynamiques globales assurant la reproductibilité qualitative et quantitative de la ressource. Elle se différencie ainsi d’une approche plus contemporaine de la gestion territoriale dans le sens où elle ne participe pas à une prise en considération transversale des problématiques de l’eau rendue nécessaire par la mutation des usages et par une ouverture limitée et sélective du processus de décision aux acteurs locaux. Les limites financières, économiques, sociales et environnementales du modèle et les besoins de changement sont très vite apparus inévitables. L’inertie du système portera ce type de développement basé sur l’exploitation des ressources en eau jusque dans les années 1980 mais la rupture intervient au début des années 1960.

36La période de reconstruction est marquée par une intense activité économique, urbanistique et démographique qui accroît la demande et la pression sur la ressource en eau. Il devenait urgent de trouver le moyen de financer le développement et l’entretien des infrastructures nécessaires au maintien de l’activité économique mise en place dans le cadre de la région. A l’instar de l’espace économique, l’espace de la gestion de l’eau devient « une région » dans le sens que lui confère la science régionale, c’est-à-dire un espace à problèmes qu’il faut gérer (Benko, 1998). Ce vaste mouvement de réorganisation et de mise en cohérence des espaces de l’aménagement et du développement régional se concrétise par la création en 1963 de la Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale (datar). L’essentiel de son activité s’inscrit dans un objectif de cohésion qui en fait une instance de proposition, d’arbitrage et de synthèse des politiques ministérielles sectorielles. La datar donne naissance un an plus tard aux Agences de bassin (Barraqué, 1997). Si la logique hydrologique a largement prévalu dans le découpage des Agences, la réalité est beaucoup plus complexe (efficacité environnementale, efficience économique, dimension internationale et régionale, nécessité d’incorporer les grands corps de l’Etat) (Barraqué, 1999a).

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La complexité territoriale ou le bassin versant dans les dynamiques contemporaines du développement territorial

39Les années 1990 constituent de ce point de vue un véritable tournant et ce aux différentes échelles. Les politiques de l’eau intègrent de plus en plus fortement « l’impératif milieu » ce qui bouleverse les approches en terme de gestion, désormais articulée autour des références systémiques et de bassin versant. De manière concomitante, on assiste à la recomposition des paradigmes du développement et à la prise en charge de ce dernier par les collectivités territoriales aux prérogatives accrues avec les lois de décentralisation (cf. schéma 3). A cela s’ajoute le rôle considérable joué par l’Union européenne (multiplication des politiques environnementales, impacts des Directives relatives à la gestion qualitative et quantitative de l’eau (plus de trente entre 1975 et 2000), instaurations de zonages…) et par les bailleurs de fonds internationaux (PNUE, FAO, Banque Mondiale, FMI, etc.) qui associent le bassin versant aux principes de la « bonne gouvernance » (Ghiotti, 2004).

L’approche territoriale, un remède à la complexité ?

41Les politiques de l’eau sont progressivement devenues de moins en moins sectorielles et de plus en plus globales. Leur territorialisation se caractérise de la manière suivante. D’abord, ce processus a très largement favorisé le fait que la définition de la problématique et du périmètre, le règlement et le financement de la gestion soient une construction sociale et politique au niveau local entre les différents usagers. Le contenu et les objectifs poursuivis tendent à évoluer depuis une dizaine d’années pour intégrer des problématiques de développement. Dans ce sens, les finalités territoriales des politiques de l’eau ne sont plus seulement l’application de politiques sectorielles. Elles visent à s’inscrire dans des projets de développement territorial, cherchant à devenir un élément fédérateur pour les acteurs locaux et à assurer une relative mise en cohérence des politiques liées à l’eau et à l’aménagement. En effet, les gestionnaires de l’eau essaient d’influer le plus en amont possible sur les modalités d’occupation de l’espace et donc sur les politiques touchant les domaines de l’agriculture, de l’urbanisme ou encore du tourisme (Narcy, 2004). Des territoires de gestion plus « englobant », type bassin versant, sont ainsi proposés dans une logique territoriale. Ces nouvelles modalités de gestion de l’eau et des territoires entraînent des confrontations entres acteurs que les démarches participatives et la concertation, certes nécessaires, sont loin de pouvoir épuiser.

42Frédéric Giraut (1999, p. 41) définit la logique territoriale comme « supposant un maillage et visant à la mise en place ou au soutien de projets d’aménagement et de développement définis dans un périmètre circonscrit et approprié. Elle est une dimension de l’aménagement du territoire quasi originelle ; son poids relatif n’a cessé de s’accroître tandis que ses références et ses objectifs évoluaient considérablement ». Selon l’auteur, elle tend à succéder aux logiques sectorielles et spatiales qui l’accompagnent dans toute politique d’aménagement : « c’est le poids respectif de chacune d’elles qui permet d’évaluer ou d’apprécier l’économie générale de la politique proposée ou mise en œuvre ». L’évolution de ces trois logiques dans le temps et dans l’espace se remarque particulièrement dans la modification des périmètres destinés à la gestion de l’eau (cf. schéma n°4).

44La mise en œuvre des sage et des cle à l’échelle locale intègre et interfère avec les logiques politiques et territoriales déjà existantes dans la mesure où, décentralisation oblige, les élus locaux sont amenés à s’investir de plus en plus dans les politiques de l’eau. Elle participe ainsi à la création d’une gouvernance de bassin nécessitant la recomposition du pouvoir local et ce pour trois raisons :

• la CLE constitue un nouveau lieu de concertation, différent dans sa composition et son fonctionnement des « scènes » politiques traditionnelles. L’intégration de nouveaux acteurs modifie les rapports de force politiques et participe à une autre lecture des problématiques d’aménagement et de développement liées à un territoire donné.

• faute de posséder la maîtrise d’ouvrage et de budget propre, la CLE doit s’appuyer sur une structure intercommunale porteuse pour fonctionner, ce qui modifie les rapports entre ces structures et donc le jeu politique entre « leaders ».

• enfin, la CLE, dans le cadre de la gestion globale et territoriale de l’eau est très souvent amenée à intervenir dans les domaines de la lutte contre les inondations et les pollutions, les débits d’étiage, le maintien des paysages, etc. En intervenant sur des espaces et des thématiques en lien avec d’autres dynamiques en termes de développement et d’aménagement (agricole, urbain, industriel, touristique), la CLE se trouve confrontée avec d’autres acteurs et d’autres logiques. Les gestionnaires de l’eau et ceux du développement se retrouvent donc dans une relative concurrence (thématique et spatiale) poursuivant les mêmes finalités de développement territorial et travaillant sur des échelles territoriales d’intervention relativement comparables mais sur des périmètres souvent peu articulés.

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La contractualisation comme outil de la territorialisation

46La multiplicité des centres de pouvoir et la diversité des échelles d’intervention participent à la généralisation de la contractualisation. La décentralisation avec la reconnaissance du Département, de la Commune et de la Région comme collectivités territoriales, ouvre le jeu d’acteurs à d’autres partenaires qui deviennent ainsi numériquement plus importants. Certaines grandes villes et Départements ont pu mettre en place grâce à des moyens financiers et humains conséquents des services administratifs et techniques dotés d’une capacité de réflexion et d’action, les rendant progressivement autonomes voire concurrents des services de l’Etat. Cette concurrence n’a cessé de s’accentuer avec la mise en place des Régions. L’Etat ne bénéficie plus du monopole de la norme, de la capacité d’expertise et de l’intérêt général (Duran, Thoenig, 1996). L’organisation verticale par filière se voit complétée d’une dimension horizontale tant la gestion des problèmes et des situations devient complexe et ne se contente plus d’une prise en charge et d’une résolution centralisée ; comme le rappelle Emmanuel Négrier (2001, p. 30), « la définition du problème fait problème » dans tous les domaines « et l’identification des solutions repose sur une négociation de plus en plus complexe où plusieurs catégories d’intervenants (experts d’Etat, élus locaux, administrateurs territoriaux, intérêts privés, etc.) disposent d’une part de légitimité ».

47Cette nouvelle forme de gouvernement local ne constitue d’ailleurs pas une exception française, puisque Bernard Barraqué (1999b) précise que, dans le domaine de la gestion de l’eau notamment, cette pratique s’est étendue à l’ensemble des pays européens tant dans le domaine des contrats de rivière que dans celui de l’eau potable et de l’assainissement. Concernant ce dernier exemple, l’intégration de nouveaux acteurs peut avoir des conséquences significatives surtout quand les rapports de force entre acteurs sont inégaux. C’est ainsi que dans les années 1980, gestion de l’eau et décentralisation ont conduit nombre de communes à déléguer au secteur privé, la gestion du secteur de l’eau potable et de l’assainissement.

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49Outre la remise en cause des cadres institutionnels, la nouvelle donne territoriale a littéralement fait voler en éclats la répartition des compétences par blocs. Les nouvelles collectivités territoriales, si tant est qu’elles disposent des moyens nécessaires, sont susceptibles d’intervenir dans n’importe quel domaine en définissant des politiques et en multipliant les procédures. L’exemple du financement des contrats de rivière l’atteste comme il témoigne du désengagement financier de l’Etat en direction des collectivités (cf. tableau n°2). Ainsi, la dilution de l’action publique territoriale se double d’une sévère compétition entre institutions pour l’appropriation et le contrôle du ou d’un territoire, vu comme un moyen d’asseoir leurs politiques, d’affirmer leur légitimité et leur existence (au besoin d’affaiblir la collectivité voisine). Ces luttes sont d’autant plus intenses que les territoires en question sont « stratégiques » et/ou possèdent une forte charge symbolique et/ou naturelle et que les institutions sont en mal de reconnaissance ou remises en cause. En outre, la recherche de la position dominante se trouve largement encouragée par les nombreuses ressources et subsides auxquels elle donne droit mais également par le statut qu’elle confère au sein du réseau d’acteurs. Derrière cette précision, il est possible de regrouper bon nombre de configurations. Cependant, les rivalités entre Département, Région et Union européenne semblent particulièrement représentatives. Ces différents acteurs se livrent une véritable concurrence par politiques territoriales interposées pour le contrôle des territoires ruraux à forte dominante environnementale. Le territoire de gestion de l’eau devient un enjeu accentuant les interférences et les conflits entre les projets et les collectivités qui les portent.

50[Agrandir le graphique : Ghiotti_annexe 3.]

Le bassin versant dans les stratégies de développement territorial

51Au sein de cette complexité territoriale, le découpage par bassin versant, légitimé à toutes les échelles comme le territoire de la gestion de l’eau, se trouve mobilisé par différents acteurs. A l’instar d’autres découpages, le bassin versant se trouve complètement inséré dans des dynamiques de recomposition territoriale mais l’observation fait apparaître trois contextes particuliers dans lesquels le bassin versant est mobilisé. Les trois exemples rencontrés ne sont pas exclusifs les uns des autres et peuvent se retrouver à différents stades dans les dynamiques de développement territorial.

52- La première situation rencontrée s’apparente à ce que l’on peut appeler « l’optimum territorial ». Volontairement provocatrice par son titre, cette configuration s’inscrit dans une « prospective », voire une solution envisageable pour une territorialisation forte de la politique de l’eau où l’eau facteur de développement s’intègre très en amont des projets de développement et d’aménagement du territoire. Le choix et la construction du territoire s’effectuent à l’échelle locale (adaptabilité et proximité) tout en essayant de se donner les moyens d’assurer une certaine cohérence entre les différentes politiques (entre « local » et « global », dimension « verticale » et « horizontale » entre les différents acteurs). L’Ardèche Méridionale par exemple tend, en effet, à montrer que, même à l’échelle d’un grand bassin, un découpage s’inspirant des limites du bassin hydrographique est « pertinent ». Nous irions même jusqu’à dire, compte tenu des enjeux forts sur le sud Ardèche (tourisme, inondation, agriculture urbanisation, pollution), que le bassin versant dans le cadre d’un Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE) serait un territoire capable de dépasser les antagonismes et devenir une maille opérationnelle. Gérer un territoire structuré économiquement et socialement autour d’une rivière permet d’élargir la problématique et d’intégrer d’autres logiques susceptibles de mobiliser un plus grand nombre d’acteurs.

53- Deuxième configuration, l’eau est mobilisée comme facteur de solidarité territoriale et/ou vecteur d’intégration, dans des procédures qui valident des espaces de mobilisation plus vastes et structurés à une autre échelle. Le bassin versant est considéré ici comme une plate-forme d’articulation, où les politiques contractuelles liées à l’eau assurent un rôle de complémentarité et de cohérence territoriales,

54- La troisième situation témoigne d’une lutte institutionnelle relative au partage et au contrôle des compétences pour le développement et l’aménagement du territoire. Elle s’effectue entre une maille départementale remise en cause, une Région en quête de légitimité par un ancrage territorial, l’Union européenne dont l’appui au développement local se fait de plus en plus fort, via les Régions, mais aussi de manière autonome, et l’Etat en marge, cantonné dans un rôle de proposition avec la territorialisation de certaines politiques sectorielles (Giraut, Vanier, 1999).

55La territorialisation de la politique de l’eau se décline en plusieurs types de territorialisation et participe clairement à la complexité territoriale en augmentant les possibilités de choix pour réaliser les stratégies spatiales des différents acteurs. A l’origine censé favoriser la cohérence territoriale, le processus ne conduit-il pas au mieux à différencier les territoires, au pire à les fragmenter ?

Acte II de la décentralisation et nouvelle loi sur l’eau : quelques éléments de débat

Conclusion

60 La territorialisation de la gestion l’eau apparaît comme une forme d’organisation sociale ancienne et complexe, en lien direct avec les luttes politiques, institutionnelles, et scientifiques pour l’appropriation de la ressource et sa gestion. Les territoires de l’eau évoluent fortement dans ces échelles, ces objectifs et ces finalités entre le xix^eme et le xx^eme siècle, en lien étroit avec les différentes étapes de décentralisation. D’une organisation locale du partage de l’eau entre usagers sur des bases communautaires, la gestion territoriale de l’eau évolue vers un partage de la ressource entre usages au sein des problématiques touchant d’abord l’aménagement régional puis le développement territorial. En parallèle à cette évolution, les territoires de l’eau s’homogénéisent progressivement dans le cadre du bassin hydrographique puis du bassin versant. L’approche par bassin devient le cadre de la gestion territoriale de l’eau et le fondement du modèle français, dont l’expérience s’exporte et se généralise à l’échelle européenne et internationale.

61Avec les années 1990 et la montée des ressources locales notamment environnementales dans le développement, l’approche par bassin apparaît comme une réponse à la complexité territoriale à l’œuvre, provoquée par la relance de la décentralisation, le dynamisme de la construction de l’Union européenne et la mondialisation. La territorialisation des politiques sectorielles de l’Etat et leur transfert vers les collectivités locales, en situation de concurrence, serait la dernière étape de la décentralisation. Au moins dans les discours, elle est voulue comme la condition de la modernisation, de la performance et de la légitimation des différentes institutions et des politiques qu’elle porte. Cependant les liens tissés entre eau et développement montrent que, en devenant un territoire politique, le bassin versant se trouve être rattrapé par une logique qu’il devait dépasser pour constituer une forme hybride au carrefour des influences politiques, administratives, socio-économiques et environnementales. Le territoire « problème » devient le territoire porteur de stratégies et de « potentialités ». Mais « les potentialités » et les ressources ne sont pas les mêmes selon les collectivités et les transferts de compétences prévus pourraient aggraver les disparités et les inégalités territoriales et ce malgré les systèmes de péréquation envisagés. Dans le même temps, d’autres collectivités demandent au titre de l’expérimentation, le transfert de la politique de l’eau ce qui suppose qu’elles possèdent les moyens suffisant et adéquats pour sa mise en œuvre. La territorialisation, en voulant s’adapter aux spécificités locales, ne constitue-t-elle pas une dilution voire une négation de l’action publique et de l’intérêt général ? L’Etat garant de ce même intérêt veut dans le contexte actuel se concentrer sur ses métiers et ses missions dites « de base ». L’intégration et la solidarité territoriale ne sont-elles pas justement au centre de ses missions ?