Cet article a bénéficié du support de la Région Occitanie dans le cadre du financement du projet Circuits alimentaires de proximité – les Plateformes d'approvisionnement territorialisées (Cappap). Par ailleurs, les auteurs tiennent à remercier l’équipe de l’ODR pour son aide précieuse à l’accès et au traitement des données des PDR.

1En Europe, les chaînes alimentaires courtes de proximité (CACP) sont devenues un élément central des stratégies de valorisation territoriale (Jouen et Lorenzi, 2014). Le dynamisme des initiatives est tangible sur de nombreux territoires, laissant apparaître des perspectives encourageantes, mais aussi des points de fragilité. Nous adoptons dans cet article le terme générique CACP dans le sens de la définition adoptée par la Commission européenne. Ainsi, les CACP sont des « circuits d’approvisionnement impliquant un nombre limité d’opérateurs économiques engagés dans la coopération, le développement économique local et des relations géographiques et sociales étroites entre les producteurs, les transformateurs et les consommateurs » (comité des régions, 2011, révisé par le Parlement européen, 2013). Cela intègre les circuits courts avec aucun ou un intermédiaire (Chaffotte et Chiffoleau, 2007), ainsi que les circuits de proximité qui tiennent compte de la distance géographique et organisée entre les acteurs du système alimentaire (Praly et al., 2014).

2Depuis une dizaine d’années, des mesures dédiées aux CACP ont été progressivement structurées ou infléchies dans les dispositifs existants (Hérault-Fournier et Pringent-Simonin, 2012). Les autorités publiques, à différentes échelles, se sont emparées de la thématique pour répondre à des enjeux agricoles, alimentaires et de développement durable. Face à ces nouveaux enjeux, les Régions – nouvelles autorités de gestion de fonds européens – ont dû adapter leurs pratiques pour intégrer des formes nouvelles d’activités agricoles qui n’entraient pas dans les schémas traditionnels et appelaient des modalités de soutien appropriées. Cependant, la littérature consacrée aux politiques alimentaires territoriales se concentre presque exclusivement sur les démarches infrarégionales, voire, pour l’essentiel, métropolitaines (Brand et al., 2017 ; Moragues-Faus et Morgan, 2015). L’examen des stratégies régionales reste peu traité, soulignant à la fois le déficit d’outillage analytique pour rendre compte de cette évolution et le manque de données pratiques. La lisibilité des logiques d’intervention fait en effet défaut, tant en ce qui concerne les types de bénéficiaires, les formes d’interventions ou encore les critères de mise en application.

3En France, la Région Occitanie ne fait pas exception. Espace régional marqué par le dynamisme et la variété des initiatives en CACP, la région combine, pour la programmation 2014-2020, deux PDR, Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon. Ils s’appliquent à une configuration spatiale polymorphe articulant deux métropoles en forte croissance, une zone sous influence littorale et des espaces ruraux plus traditionnels, ainsi qu’une grande variété de systèmes de production agricoles.

4L’objectif de l’article est de mieux comprendre comment les Régions ont souhaité soutenir le développement des CACP 2014-2020. Pour ce faire, les première et deuxième parties de l’article proposent un tour d’horizon du processus de structuration des dispositifs d’intervention publique en faveur des CACP, et une présentation de leur place dans la politique européenne de développement rural 2014-2020. La troisième partie présente le cadre d’analyse adopté pour investiguer les formes d’intervention publique en faveur des CACP. La quatrième rend compte de la diversité de stratégies et du poids plus effectif de la prise en compte des CACP dans les appels à projets. Enfin, nous discutons les perspectives en vue de la PAC post-2020 et de la configuration institutionnelle derrière les nouvelles politiques de développement régional en France.

1. La structuration progressive des dispositifs d’intervention publique en faveur des CACP en France

5Selon Kneafsey et al. (2013), à la fin des années 2000, la France émerge comme un des pays européens les plus actifs dans l’appui institutionnel aux modes de vente rapprochant producteur et consommateur. Au niveau des politiques nationales, le Programme national nutrition santé (PNNS) lancé en 2001 a, dès sa seconde génération, œuvré en faveur du développement des productions agricoles en CACP, notamment en facilitant l’accès aux produits issus de ces circuits pour la restauration collective publique.

1.1. Le PNNS2 : stade initial de l’institutionnalisation des CACP dans la politique agricole

6En 2008, le Plan national d’action pour une politique de l’offre alimentaire sûre, diversifiée et durable (PNOA) charge les Directions régionales de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRAAF), de l’élaboration des plans d’action régionaux (cf. figure 1). Une des 13 actions développées vise à recréer un lien entre producteurs et consommateurs. La promotion des CACP pour favoriser le lien entre les exploitants agricoles et les consommateurs (cueillette à la ferme, vente à la ferme, etc.) ou bien des structures collectives tels les magasins de producteurs et les Amap commence à être présente dans plusieurs programmes alimentaires français.

7L’année 2010 marque un jalon important de la prise en compte des CACP, tout un plan d’action étant consacré à leur développement. Le plan Barnier cherche à améliorer et diffuser les connaissances sur les circuits courts ; adapter la formation des agriculteurs aux exigences de ce mode de commercialisation ; favoriser l’installation d’agriculteurs en circuits courts ; et améliorer l’organisation des circuits courts. À ce stade, la définition des circuits courts insiste volontairement sur la réduction du nombre d’intermédiaires (0 ou 1), sans trancher sur le débat complexe des frontières en matière de proximité géographique.

1.2. Le tournant des Projets alimentaires territoriaux

2. Un socle commun de mise en œuvre de la politique européenne de développement rural 2014-2020

11La politique européenne de développement rural vise à aider les régions de l’UE à relever les nombreux défis économiques, environnementaux et sociaux liés aux espaces ruraux du xxi^e siècle. Comme indiqué par Guérin (2006), quatre conceptions successives des politiques de développement rural se sont développées au fil du temps. Elles sont passées progressivement, post-1945, d’une vision agro-centrée basée sur les objectifs quantitatifs à des conceptions plus territorialisées, et répondant aux préoccupations de développement durable. Parallèlement, les changements de styles d’intervention publique sont schématiquement caractérisés par le passage d’une vision tutélaire de l’État à une conception plus partenariale selon laquelle l’État est un contributeur parmi d’autres. Actuellement entendue comme le second pilier de la PAC, la politique européenne de développement rural complète, à travers le Fonds européen agricole de développement rural (FEADER), le régime de paiements directs aux agriculteurs et les mesures permettant de gérer les marchés agricoles (premier pilier).

2.1. La programmation 2014-2020 : un cadre renouvelé de la politique de développement rural en Europe

12Pour la période 2014-2020, 20 pays membres ont opté pour un PDR national unique et 8 autres, y compris la France, pour un ou plusieurs programmes régionaux. Dans ce contexte de décentralisation, les États membres et les régions élaborent des PDR fondés sur les besoins de leurs territoires et portant sur, au moins, quatre des six priorités communes, inscrites dans le Règlement de développement rural (RDR3) : (1) favoriser le transfert de connaissances et l’innovation ; (2) améliorer la viabilité des exploitations agricoles et la compétitivité de tous les types d’agriculture ; (3) promouvoir l’organisation de la chaîne alimentaire ; (4) restaurer, préserver et renforcer la biodiversité ; (5) promouvoir l’utilisation efficace des ressources et soutenir la transition vers une économie à faibles émissions de CO₂ et résiliente aux changements climatiques ; (6) promouvoir l’inclusion sociale, la réduction de la pauvreté et le développement économique. Les priorités du RDR3 se décomposent en 20 mesures de la programmation Feader qui peuvent être déclinées en sous-mesures, qui sont elles-mêmes déclinées en un ou plusieurs types d’opérations (Parlement européen et Conseil, 2013).

2.2. Les CACP dans la politique de développement rural européenne

13Depuis les années 2000, les CACP sont soutenus à travers la politique européenne de développement rural dont le programme Liaison entre actions de l’économie rurale (Leader), un des axes du Feader. En 2010, le Comité des régions de l’UE a rendu un avis sur l’identification des mesures à mettre en œuvre pour soutenir les productions de terroir destinées à être commercialisées par des CACP (Jouen et Lorenzi, 2014). En 2011, ce comité émet des recommandations politiques pour les futures lignes directrices stratégiques que la Commission européenne pourrait suggérer aux États membres. Le développement des CACP est préconisé dans le cadre de la stratégie de développement rural (Comité des Régions, 2011) que nous cherchons ici investiguer. Selon Jouen et Lorenzi (2014), cette inflexion par rapport au positionnement habituel des institutions de l’UE en faveur de la modernisation de l’agriculture et du marché unique est notable et bien accueillie. Les réformes successives de la PAC ouvrent une fenêtre d’opportunité pour la mise à l’agenda des CACP dans les PDR.

14Cet avis, retenu par le règlement UE n° 1305/2013 relatif au soutien au développement rural par le Feader, affirme que les CACP améliorent la compétitivité des producteurs primaires du fait de leur intégration dans la chaîne agroalimentaire. Les mesures portant sur les conseils peuvent désormais porter sur des questions spécifiques telles le développement des CACP. Dans les aides aux investissements physiques, l’efficacité du secteur de la commercialisation et de la transformation des produits agricoles est visée. La mise en place de petites installations de transformation et de commercialisation dans le cadre des CACP est prévue. Enfin, si au cours de la période de programmation 2007-2013, le seul type de coopération clairement soutenu dans les PDR était la mise au point de nouveaux produits, un soutien à la coopération horizontale et verticale entre les acteurs de la chaîne d’approvisionnement, ainsi qu’aux actions de promotion dans un contexte local, montre une réelle ouverture aux CACP (Parlement européen et Conseil, 2013).

3. Un cadre d’analyse théorique et opérationnel

16Le fort développement des CACP, le cadre posé par la PAC 2014-2020 et la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles de 2014 – qui confie aux conseils régionaux la gestion de la majorité des fonds européens en France – rendent d’actualité le débat sur les finalités et les moyens des politiques publiques adoptées. La question du changement a toujours été présente dans l’analyse des politiques publiques. Comme indiqué par Muller (2005), d’une certaine façon, on peut dire que les interrogations sur le changement sont à l’origine même de l’analyse des politiques publiques, qui se définissent toujours par rapport au changement que l’on cherche à freiner ou bien à promouvoir en lien avec un problème à résoudre et une population cible.

3.1. Une grille de compréhension du fonctionnement des dispositifs d’intervention publique

17Reste que l’examen des politiques publiques peut s’appréhender sous différents angles. Knoepfel et al. (2015) distinguent trois courants de pensée : (1) l’analyse centrée sur les théories de l’État (2) l’évaluation des résultats et des effets, et (3) le courant qui cherche à expliquer le fonctionnement de l’action politique. C’est à ce dernier que nous nous attachons dans cet article. L’analyse de politiques publiques constitue alors non pas le révélateur d’un fonctionnement général du système politique et de mesure de l’efficience des mesures prises, mais un moyen de comprendre les modes opératoires et la logique d’action.

18Nous adoptons la définition de politique publique proposée par ces auteurs, soit « un enchaînement de décisions ou d’activités, intentionnellement cohérentes, prises par des acteurs, publics et parfois privés, dont les ressources, les attaches institutionnelles et les intérêts varient, en vue de résoudre de manière ciblée un problème défini politiquement comme collectif. Cet ensemble de décisions et d’activités donne lieu à des actes formalisés, de nature plus ou moins contraignante, visant à modifier le comportement de groupes sociaux supposés à l’origine du problème collectif à résoudre, dans l’intérêt de groupes sociaux qui subissent les effets négatifs du problème en question » (Knoepfel et al., 2015 : 42).

19Comme indiqué par Guérin (2006), nous partons du principe que la compréhension des mécanismes de soutien est un élément indispensable pour mettre en exergue les enjeux auxquels sont confrontés les acteurs, les processus de développement, les leviers d’action publique et les limites des interventions possibles ou envisagées. La politique publique suit ainsi une représentation séquentielle, soit un flux continu de décisions et de procédures (Muller, 1990 ; Knoepfel et al., 2015). Un cycle allant de l’émergence d’un problème, la mise en agenda, la formulation et adoption du programme, la mise en œuvre et l’évaluation ressort de la littérature.

20Nous avons démarré notre réflexion par l’appréhension de la mise en agenda des CACP dans le cadre des politiques publiques française et européenne de développement rural. Nous allons ensuite centrer notre étude empirique sur les programmes adoptés par les PDR Occitanie favorables au développement des CACP.

21Pour répondre aux objectifs UE retenus, un programme d’action prévisionnel qui permet de l’atteindre, formé d’une ou plusieurs actions, est structuré dans le temps. Des ressources de diverses natures (humaines, matérielles, financières, immatérielles) sont affectées à la réalisation du programme d’action. Enfin, un ensemble de règles décisionnelles déterminent non plus le contenu des actions à mener, mais la manière dont les décisions seront prises selon les éventualités rencontrées. De ce fait, nous regardons les actes formalisés des leviers actionnés, grâce aux appels à projets permanents ou restreints à une ou plusieurs périodes. Les appels à projets présentent les modalités d’intervention et de sélection des projets. Les grilles de notation, construites à partir des éléments décrits dans le PDR, permettent d’attribuer une note globale qui sert à la sélection des projets. Si les appels à projets ne permettent pas d’avoir une vision des projets sélectionnés et en développement, il est possible d’avoir un aperçu de l’importance accordée par les Régions aux actions liées aux CACP.

3.2. Comprendre les logiques d’intervention des PDR Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon

24Une étude plus approfondie des types d’opérations pré-identifiées a permis de saisir dans la programmation des PDR les aspects impliquant les CACP. Comme le proposent Pivot et Mondot (2005), trois variables centrales ont été retenues : l’objet de l’opération, les bénéficiaires et les modes d’intervention (investissement, fonctionnement, etc.). C’est donc bien à un examen des dispositifs d’intervention, et non à une évaluation de leurs effets que nous nous attelons ici. Une attention particulière a été donnée au positionnement des références aux mots clés liés aux CACP. Pour appréhender les actes de mise en œuvre des PDR tournés vers le développement des CACP, nous avons étudié les appels à projets 2015 et 2016. On distingue un appel à projets par type d’opération. Ils regroupent les conditions d’application de la mesure tels les objectifs, les modalités de sélection (calendrier, critères de recevabilité, engagements des bénéficiaires, conditions d’éligibilité, sélection des projets, et grille de notation), et enfin les modalités de mise en œuvre (programmation et sanctions applicables). Un intérêt particulier est donné à la grille de notation, car elle permet d’identifier les thèmes concernant les CACP et leur importance dans la sélection des projets. Une grille de lecture a été ainsi établie en suivant six variables : la mesure, le type d’opération, le nombre et les thèmes relatifs aux CACP, les points/notations attribués, soit le minimal et le maximum. Pour situer l’ampleur des notes par thème, la somme minimale à obtenir pour déposer l’appel à projets a été identifiée.

4. Les PDR d’Occitanie : une comparaison des mesures portant sur les CACP en Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon

25L’élaboration des PDR s’appuie sur un diagnostic des besoins à couvrir sur le territoire du programme. L’objectif est d’établir parmi les priorités et mesures européennes, celles les plus adéquates et cohérentes avec les objectifs de la Région. Comme démontré dans le tableau 1, sur les 20 mesures présentes dans la politique rurale européenne, la France s’engage à en développer 17. Aucun des PDR n’a retenu la mesure 9, « mise en place de groupements de producteurs », qui intègre pourtant des soutiens aux CACP.

Tableau 1. Mesures retenues par la France et les PDR Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon (2014-2020)

Mesures du Règlement du Développement Rural 3	Priorité du RDR 3						France	MP	LR
Intitulé	P1	P2	P3	P4	P5	P6
Mesure 1 : Transfert de connaissances et actions d’information	X
Mesure 2 : Service de conseil, service d’aide à la gestion agricole et service de remplacement sur l’exploitation	X	X	X	X	X	X
Mesure 3 : Système de qualité applicables aux produits agricoles et aux denrées alimentaires		X
Mesure 4 : Investissements physiques	X	X	X	X	X	X
Mesure 5 : Reconstitution du potentiel de production agricole endommagé par des catastrophes naturelles et mesure de prévention			X
Mesure 6 : Développement des exploitations et des entreprises	X	X	X	X	X	X
Mesure 7 : Services de base de rénovation des villages dans les zones rurales						X
Mesure 8 : Investissements dans le développement des zones forestières et amélioration de la viabilité des forêts	X		X	X	X
Mesure 9 : Mise en place de groupement de producteurs			X
Mesure 10 : Agroenvironnement – Climat					X	X
Mesure 11 : Agriculture biologique					X	X
Mesure 12 : Paiement au titre de Natura 2000 et de la directive-cadre sur l’eau					X	X
Mesure 13 : Paiement en faveur des zones soumises à contraintes naturelles ou à autres contraintes spécifiques					X	X	X
Mesure 14 : Bien-être des animaux			X
Mesure 15 : Services forestiers, environnementaux, climatiques et conservation des forêts				X	X	X
Mesure 16 : Coopération	X	X	X	X	X	X
Mesure 17 : Gestion des risques Assurance cultures, animaux, végétaux ; Fonds de mutualisation Instruments de stabilisation des revenus			X
Mesure 19 : Soutien en faveur du développement local au titre de LEADER	X	X	X	X	X	X
Mesure 20 : Assistance technique	Non précisé

La mesure 18 est spécialement dédiée aux paiements directs nationaux complémentaires pour la Croatie.

Source : Les auteurs, adapté du Réseau rural français (2017)

26Les budgets Feader des régions Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées soulignent un écart substantiel : 597 millions contre 1,307 milliard d’euros. Midi-Pyrénées bénéfice de la plus grande enveloppe nationale pour la programmation 2014-2020. Les deux anciennes régions ont retenu les mêmes mesures, à l’exception de celle portant sur les services de conseil, d’aide à la gestion agricole et de remplacement sur l’exploitation, non retenue par Languedoc-Roussillon.

4.1. Les mesures intégrant un soutien aux CACP en Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées

27Trois mesures inscrivent des soutiens aux CACP dans les PDR d’Occitanie. Elles portent sur les investissements physiques ; les aides à l’installation et au développement des exploitations et des entreprises ; et la coopération territoriale (cf. figure 2). Grâce à l’analyse textuelle complémentaire portée sur les corpus originaux, il a été possible d’identifier les projets éligibles, les modalités d’aide et les critères de sélection.

28La mesure 4 vient en soutien aux investissements des exploitations agricoles, afin de les accompagner vers un renforcement de leur compétitivité et des pratiques répondant à l’agroécologie. Quatre types d’opérations font référence aux CACP. Deux sont destinées aux soutiens aux exploitations engagées dans une démarche de valorisation et/ou à la transformation et à la commercialisation des produits de la ferme. Dans le premier, les exploitations agricoles et les groupements de producteurs peuvent recourir à des subventions d’investissement ; dans le second à des investissements matériels et de fonctionnement. Les soutiens peuvent être destinés à la mise en place de ventes directes et à la ferme, ainsi qu’à la structuration des circuits de commercialisation collectifs. En Languedoc-Roussillon, un des critères de sélection demande l’adhésion à une démarche collective de circuit court reconnue par la Région.

Tableau 2. Prise en compte des CACP dans les opérations des PDR d’Occitanie

Mesure	Objet	Type d’opération	Positionnement des CACP dans le PDR
4 : Investissements physiques	Investissements spécifiques des exploitations engagées dans une démarche de valorisation	MP 4.1.2	Critères de sélection : « développement de circuits courts et de proximité, commercialisation en vente directe »
		LR 4.1.1	Critères de sélection : « Adhésion à une démarche collective circuits courts reconnue par la Région »
	Investissements des exploitations liés à la transformation et à la commercialisation	MP 4.2.1	Objectif : « mise en place de circuits de proximité favorisant le rapprochement producteurs/consommateurs » Mode d’intervention : « soutien à l’investissement afin de favoriser la transformation et la commercialisation en circuit court »
		LR 4.2.1	Mode d’intervention : « soutien pour construction point de vente à la ferme, ou matériels/équipements pour vente en circuit court » Critères de sélection : « adhésion à une démarche collective circuits courts reconnue par la Région »
	Investissements dans les Cuma	MP : 4.1.6	Thématique : « organisation de l’offre dans le cadre de circuits courts de distribution » Critère de sélection : « transformation des produits pour le développement des circuits courts de valorisation »
		LR : 4.1.2	Critères de sélection : « Cuma de transformation avec destination des produits en circuit de proximité »
	Investissements dans les entreprises de transformation et de commercialisation des produits agricoles	LR : 4.2.2	Objectif : « aptitude à conquérir de nouveaux marchés, en particulier à l’export ou en circuit court »
6 : Aides à l’installation et au développement des exploitations et des entreprises	Dotation aux jeunes agriculteurs	MP : 6.1.1	Majoration : « projet générateur de valeur ajoutée visant une meilleure valorisation des produits (produits SIQO, commercialisation en circuits courts) »
	Diversification des exploitations agricoles vers des activités non agricoles	LR : 6.4.1	Critères de sélection : « projet s’inscrivant dans une stratégie collective de filière ou de territoire » ; « adhésion à une démarche collectivecircuits courts, participation à une formation action territoriale sur l’agritourisme ou les circuits courts »
16 : Coopération	Coopération	LR : 16.7.1	Thématique : « structuration et développement des filières économiques du territoire : filière bois, circuits courts et de proximité, agritourisme et approvisionnement des structures collectives »

29Les deux autres types d’opérations sont liés aux Cuma ou aux entreprises de transformation et commercialisation des produits agricoles. Tandis que la première vise dans les deux PDR à favoriser la transformation des produits pour le développement des CACP, la seconde implique les entreprises en Languedoc-Roussillon dans l’approvisionnement des produits agricoles régionaux et locaux. Les soutiens à l’approvisionnement local peuvent intégrer les critères d’éco-conditionnalité.

30La mesure 6 vise globalement à favoriser l’installation des jeunes agriculteurs (JA). Deux types d’opérations intègrent des aspects de commercialisation en CACP : (1) en Midi-Pyrénées, les dotations visent à valoriser leurs productions ; (2) en Languedoc-Roussillon, elles favorisent la diversification en direction d’activités non agricoles. La première offre aux agriculteurs des subventions d’investissements matériels. Les CACP sont pris en compte dans le cadre des modulations, au même titre que les produits sous signe officiel de la qualité et de l’origine (SIQO). Le deuxième offre des subventions d’investissement et de fonctionnement à l’agrotourisme, la transformation ou la commercialisation. À nouveau en Languedoc-Roussillon, les critères de sélection intègrent l’adhésion à des CACP reconnus par la Région et ajoutent la participation à une formation sur l’agritourisme ou les CACP.

31La coopération territoriale est visée dans le cadre de la mesure 16. Une des thématiques concerne la structuration et le développement des filières économiques en Languedoc-Roussillon. Elle ouvre son champ d’action aux CACP et à l’approvisionnement des structures collectives. Les bénéficiaires sont divers et comprennent les collectivités, les coopératives, les organismes agricoles, les structures des Parcs naturels régionaux, etc. Les dépenses de mise en place des coopérations sont financées, ainsi que la communication et les animations opérationnelles et relatives à l’émergence des stratégies locales de développement. L’appui au développement des CACP intègre une logique multipartenariale.

4.2. Un soutien timide aux CACP, mais plus marqué dans les appels à projets de Languedoc-Roussillon

32Comme précédemment indiqué, les PDR Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon regroupent l’ensemble des intentions politiques élaborées en fonction des domaines prioritaires européens, des mesures actées en France et des besoins de chaque ex-Région. On y retrouve un ensemble d’éléments qui décrivent les intentions politiques et le cadre pour le passage à l’acte. Ils sont établis par les Régions une fois que les PDR sont adoptés. Les appels à projets 2014-2020 sont formés par de nombreux thèmes (entre 4 et 13), dont une petite partie implique explicitement les CACP. Pour autant, aucune mesure n’est restreinte aux seuls CACP. Au regard des grilles de notation, nous avons identifié trois classes d’appels à projets selon la contribution des actions en lien avec les CACP dans l’obtention du nombre minimum des points nécessaires pour le dépôt du dossier : classe 1 – susceptible de valider le dépôt du dossier ; classe 2 – contribue de manière importante ; et classe 3 – l’importance est mineure.

33La mesure 4 portant sur les investissements physiques rassemble des thématiques permettant de mettre les CACP au cœur des projets. Comme démontré dans le Tableau 3, les projets d’investissements dans les Cuma de transformation destinées à une valorisation en CACP permettent dans les deux PDR d’obtenir le minimum des points requis à la validation du dépôt du dossier. En Midi-Pyrénées, deux autres thématiques sur onze, touchant cette fois les investissements des exploitations pour la mise en œuvre des projets de transformation et de commercialisation, se retrouvent dans le même cas de figure. Si ces ponctuations sont encourageantes pour le développement des CACP, il faut prendre en compte le fait que d’autres éléments peuvent atteindre jusqu’à 1 000 points.

Tableau 3. Classe 1 – les investissements physiques en lien avec les CACP en mesure de valider un appel à projets

Mesure	Objet	Type d’opération	Nombre total de thèmes	Thème(s) portant sur les CACP	Points attribués	Minimale pour la validation
4 : Investissements physiques	Investissements des exploitations liés à la transformation et à la commercialisation	MP 4.2.1	11	T.6 : « Projet concernant la transformation et la commercialisation » T.8 : « Projet uniquement de commercialisation »	T.6 : 50 pts T.8 : 40 pts	40
	Investissements dans les Cuma	MP : 4.1.6	9	T.8 : « Bâtiments et équipements liés à l’activité de transformation en Cuma, le conditionnement et le transport »	T.8 : 20 pts	10
		LR : 4.1.2	10	T.2 : « Cuma de transformation destination de produits en circuit court et de proximité »	T.2 : 10 pts	10

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En Languedoc-Roussillon, certains investissements physiques ne comptabilisent pas le minimum de points pour la validation de l’appel à projets, mais peuvent contribuer de manière considérable à l’obtention du minimum de points nécessaires pour le dépôt du projet (cf. tableau 4). Les projets axés sur l’alimentation de proximité et de qualité par l’utilisation des ressources productives du territoire confèrent 50 points. Le même montant est obtenu pour les filières laitières, viande et apiculture qui développent un projet avec une dimension territoriale et/ou collective portant sur la valorisation locale de la production, le développement d’une stratégie commerciale territorialisée ou basée sur les CACP. Les boutiques collectives de producteurs pèsent fortement dans la grille de notation car 70 points leur sont associés, presque le minimum nécessaire pour valider l’appel à projets (80 points).

Tableau 4. Classe 2 – les investissements physiques en lien avec les CACP ayant une contribution modérée à la validation d’un appel à projets

Mesure	Objet	Type d’opération	Nombre total de thèmes	Thème portant sur les CACP	Points attribués	Minimale pour la validation
4 : Investissements physiques	Investissements des exploitations liés à la transformation et à la commercialisation	LR 4.2.1	9	T.2 : « Adhésion à une démarche collective circuits courts reconnue par la Région » T. 9 : « a) Évolution du circuit de commercialisation : passage en circuits courts et/ou vente à la ferme de façon significative », b) « Développement vers d’autres marchés de commercialisation en circuits courts »	T.2 : 10 pts T.9 : a) 15 pts, b) 5 pts a et b non cumulables	30
	Investissements dans les entreprises de transformation et de commercialisation des produits agricoles	LR : 4.2.2	13	T.4 : « Projet axé sur l’alimentation de proximité et de qualité (développer l’utilisation des ressources productives du territoire, viser des marchés de proximité… » T.5 : « Projet développant une dimension territoriale et/ou collective : Valorisation locale de la production, développement d’une stratégie commerciale territorialisée ou basée sur des circuits courts ou de proximité » T.6 : « Projet portant sur la création ou le développement d’une boutique collective de producteurs »	T.4: 50 pts T.5: 50 pts T.6: 70 pts	80

35Les mesures 6 et 16 portent respectivement sur les aides à l’installation et la coopération territoriale. Les thématiques portant sur les CACP ont une contribution mineure à la validation de l’appel à projets (cf. tableau 5). Dans les deux anciennes Régions, les dotations aux JA prévoient des modulations limitées à 30 points sur les 300 nécessaires pour le dépôt d’un dossier. En Languedoc-Roussillon, les CACP peuvent s’inscrire dans la promotion de la diversification des exploitations vers des activités non agricoles. L’adhésion à une démarche collective circuits courts reconnue par la Région ou la participation à une formation sur les CACP rassemblent chacune 10 points sur 80. Enfin, les CACP font partie des éléments en lien avec la coopération territoriale (mesure 16) en Languedoc-Roussillon. La structuration et le développement des CACP et l’approvisionnement des structures collectives figurent parmi les filières économiques du territoire (5 des 80 points minimums requis).

Tableau 5. Classe 3 – les thématiques en lien avec les CACP ayant une contribution réduite à la validation du dépôt d’un dossier PDR

Mesure	Objet	Type d’opération	Nombre total de thèmes	Thème portant sur les CACP	Points attribués	Minimale pour la validation
6 : Aides à l’installation et au développement des exploitations et des entreprises	Dotation aux jeunes agriculteurs	MP : 6.1.1	4	T.4 : « Nombre de modulations sollicitées : projet générateur de valeur ajoutée visant une meilleure valorisation des produits (produits SIQO, commercialisation en circuits courts) »	T.4 : 10 pts/modulation dans la limite de 30 pts	300
		LR : 6.1.1	4	T.4 : « Nombre de modulations sollicitées : projet générateur de valeur ajoutée visant une meilleure valorisation des produits (produits SIQO, commercialisation en circuits courts) »	T.4 : 10 pts par modulation dans la limite de 30 pts	300
	Diversification des exploitations agricoles vers des activités non agricoles	LR : 6.4.1	10	T.3 : « Structuration de filière : b) Adhésion à une démarche collective circuits courts reconnue par la Région ; c) Participation à une formation-action territoriale sur l’agritourisme ou les circuits courts »	T.3 : b) 10 pts, c) 10 pts	80
16 : Coopération territoriale	Coopération territoriale	LR : 16.7.1	6	T.2 : « Structuration et développement des filières économiques du territoire : filière bois, circuits courts et de proximité, agritourisme, et approvisionnement des structures collectives »	T.2 : 5 pts	80

36Globalement, les CACP peuvent jouer un rôle important ou modéré dans les projets d’investissements physiques. Le PDR Languedoc-Roussillon présente un appui plus marqué à certaines filières, à la création d’un circuit court spécifique, en l’occurrence les boutiques collectives de producteurs, ainsi qu’aux organisations déjà reconnues dans la région. Les CACP ont une contribution réduite dans les grilles de notation des mesures de coopération territoriale, et d’aide à l’installation et au développement des exploitations et des entreprises.

5. Les perspectives pour la PAC et les PDR post-2020

37L’étude des PDR Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon montre que le transfert de compétence de l’État vers les Régions se traduit, en matière de soutien aux CACP, par des interventions limitées à trois mesures : les investissements physiques, le développement des exploitations agricoles et des entreprises, ainsi que la coopération. Trois autres mesures portant au niveau européen sur les CACP n’ont pas été mobilisées dans les PDR de la Région Occitanie. Trois autres n’indiquent pas explicitement les CACP dans les objectifs 2014-2020, mais pourraient trouver des convergences.

5.1. Des mesures à reconduire

38Tout d’abord, parmi les mesures à reconduire figure la mesure 1 qui porte sur le transfert de connaissance et les actions d’information, soit le renforcement du potentiel humain et des compétences des acteurs. Des échanges sur la participation aux CACP à travers des séjours d’agriculteurs dans d’autres fermes, à l’échelle de l’UE, sont déjà prévus dans les mesures Feader. Le maintien de ce type d’action et sa mobilisation dans la prochaine programmation pourraient permettre aux agriculteurs de rechercher de nouvelles perspectives dans les actions entreprises par les pays voisins.

39Les services de conseil, d’aide à la gestion agricole et service de remplacement sur l’exploitation (mesure 2) n’ont pas été retenus par les PDR Languedoc-Roussillon et n’impliquent pas des opérations portant sur les CACP en Midi-Pyrénées. Cependant, les conseils peuvent porter sur le développement des circuits courts. La mise en place d’activités de transformation et de commercialisation dans les exploitations pour augmenter la valeur ajoutée des produits agricoles est couverte par les multiples thématiques. Le conseil collectif peut être éligible sous certaines conditions et devrait être davantage impulsé dans la prochaine PAC.

40La mesure 20 soutient la mise en réseaux des acteurs du développement rural, soit les représentants d’agriculteurs, les organismes de développement agricoles, les communes rurales, les associations, etc. Elle a un rôle important à jouer dans le soutien à l’échange d’expériences, la diffusion des bonnes pratiques et la communication auprès du grand public.

5.2. Des mesures à explorer

41La mesure 3 porte sur le développement des produits agricoles issus de systèmes qui garantissent la qualité des produits via des signes officiels d’identification de la qualité, de l’origine, ainsi que toutes démarches de certification volontaire de produits agricoles reconnus par les autorités. Certains travaux démontrent que la présence de signes de qualité est importante dans les CACP. Selon l’enquête de Bouroullec et al. (2016) réalisée en Midi-Pyrénées, 36 % des productions commercialisées dans les CACP sont en agriculture biologique (AB) ou d’autres certifications officielles comme les AOP/AOC, IGP ou le Label Rouge. La loi EGalim précédemment évoquée vient renforcer le rapprochement potentiel et déjà observé entre CACP et produits SIQO, et notamment les produits AB. Le clivage entre les SIQO et les CACP doit être travaillé. Pour répondre aux ambitions de la loi EGalim, cette mesure pourrait continuer à appuyer les agriculteurs lors de leur entrée dans les systèmes de qualité. L’objectif est de réduire les freins économiques de la participation au système de qualité, notamment au cours des premières années. La toute récente feuille de route de l’UE « De la ferme à la table », dans le cadre du Pacte vert, va dans le même sens en soutenant le développement de l’agriculture biologique et la réduction des engrais notamment.

42La mesure 9 sur la mise en place de groupements et d’organisations de producteurs est également passible d’élargir les incitations pour le développement des CACP. Le dispositif encourage les agriculteurs à s’organiser collectivement afin de faire face aux défis du marché et de renforcer leur pouvoir de négociation. Comme indiqué par King et al. (2010) et Berti et Mulligan (2016), un défi récurrent auquel sont confrontés les agriculteurs est le manque d’infrastructures et de services de distribution pour leur permettre de profiter davantage de la demande croissante de produits cultivés localement et régionalement. L’organisation des agriculteurs et les actions collectives sont des facteurs clés pour améliorer l’accès des agriculteurs aux marchés, surtout sur les marchés publics.

43Une dernière mesure 19 (Leader) semble indispensable pour renforcer le soutien aux CACP. Les Groupes d’action locale (GAL) sont déjà une réalité en France. Plus de 40 ont été structurés en Occitanie pour renforcer la capacité des acteurs locaux à élaborer et mettre en œuvre des opérations et des procédures de sélection transparente et non discriminatoire. Les soutiens qui portent sur la préparation, mise en œuvre d’opérations et d’activités de coopération pourraient inscrire de manière plus explicite des actions qui permettent l’émergence et le développement des CACP collectifs. Nos travaux et d’autres permettent de souligner les difficultés auxquelles sont confrontés les CACP en termes de financement des frais de fonctionnement collectifs, soit les coûts des infrastructures commerciales et logistiques, ainsi que de ressources humaines. Le développement des CACP à travers la mise en place des GAL semble un élément important pour le renforcement d’une stratégie locale de développement, partenariale et ascendant à reconduire et renforcer dans la PAC post-2020. Ces dispositifs pourraient venir consolider la dimension territoriale des initiatives en CACP également portée par les PAT.

Conclusion

44L’étude des PDR Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon, établis avant la fusion des Régions, confirme les soutiens publics aux CACP. Ils s’inscrivent dans les mesures portant sur les investissements physiques et l’aide à l’installation, dans les deux PDR d’Occitanie, ainsi que la coopération dans le PDR Languedoc-Roussillon. Les soutiens sont encore timides. Seules deux thématiques citent spécifiquement les CACP (CUMA et coopération). Les mentions aux CACP sont davantage intégrées aux critères de sélection et s’inscrivent aussi dans les objectifs, mode d’intervention et majorations des opérations. Soulignons également que les mesures 4 et 6 bénéficient d’un cofinancement de l’État, interrogeant la logique de choix des orientations régionales : les moyens dédiés aux CACP ne constituent-ils qu’une mobilisation des financements étatiques ou cette complémentarité des financements autorise-t-elle une plus large palette d’interventions de la part des Régions dans un contexte de contrainte budgétaire resserrée ?

45Les moindres différences observées dans les PDR étudiés sont encourageantes pour la prochaine programmation de la PAC dont les négociations européennes se poursuivent sur la base d’un plan stratégique national établi pour sept ans. Cependant, le passage à un plan stratégique national rouvre les questionnements sur la diversité des modèles agricoles, les disparités territoriales, et l’adaptation de formes de redistribution au sein des Régions. Le degré d’autonomie laissé aux Régions constituera un point essentiel du dispositif d’intervention à venir, notamment en ce qui concerne le pilotage des fonds mobilisables pour soutenir les CACP.

46La baisse du budget annoncée aura des conséquences sur le Feader. De nombreux points vont faire débat et influenceront les aides. Malgré cela, le soutien aux CACP plébiscité par les consommateurs, via la restauration collective biologique et locale, ainsi qu’à la transformation artisanale des produits fermiers semble prioritaire, notamment après la crise de la Covid-19. Le soutien aux CACP pourrait entre autres être axé sur plusieurs des neuf objectifs UE : assurer un revenu équitable aux agriculteurs ; accroître la compétitivité ; rééquilibrer les pouvoirs dans la chaîne d’approvisionnement alimentaire ; soutenir le renouvellement des générations ; et dynamiser et soutenir le développement économique des zones rurales. La mobilisation de plusieurs mesures et une meilleure prise en compte des actions en lien avec le développement et consolidation des CACP dans les systèmes de notation des appels à projets est possible.

47Enfin, les CACP peuvent être au carrefour des multiples dispositifs alloués au développement rural et se développer de plus en plus vers des actions et objectifs collectifs. Cependant, les actions collectives ascendantes et multipartenariales s’avèrent des processus complexes et parfois fragiles, pas nécessairement en phase avec les pratiques des agriculteurs. Les mécanismes de gouvernance à mettre en place sont essentiels pour garantir une implication pérenne des acteurs mobilisés dans ces démarches, assurer des mécanismes de prise des décisions efficaces, permettre la gestion des risques et des conflits. En ce sens, les organismes consulaires, instituts techniques et l’Organisme national à vocation agricole et rurale (Onvar) peuvent infléchir leurs pratiques pour constituer des relais à la mise en place de politiques en faveur des CACP sur les territoires. Reste à la prochaine programmation de la PAC à se donner les moyens de leur intégration efficace dans les dispositifs qui seront élaborés.