1La crise de Covid-19 a eu des impacts majeurs sur le fonctionnement des territoires, notamment sur la façon dont les collectivités locales assurent un certain nombre de services à la population. C’est ainsi que les services de gestion des déchets se sont retrouvés dans l’obligation de réagir rapidement, avec la nécessité d’arbitrer entre plusieurs objectifs qui constituent leur mission. Les enjeux sanitaires de court terme (protéger les populations de leur propre production de nuisances) ont ainsi temporairement été priorisés sur des enjeux environnementaux de plus long terme visant à réduire l’impact environnemental des sociétés.
2Cette adaptation a été évolutive, avec un rééquilibrage entre ces deux objectifs sanitaires et environnementaux au bout de quelques semaines. Si la minimisation de certains objectifs environnementaux n’a été que ponctuelle, d’autres ont perduré, impactant les priorités de gestion des déchets. Cette ambivalence sera observée sur la base d’un travail de terrain mené sur 17 territoires entre le printemps 2020 et le printemps 2021. Ces terrains seront interrogés au regard des différentes approches conceptuelles de ce que devrait être un service de gestion des déchets, dans une vision diachronique. L’objectif est in fine de questionner les frontières d’un service public de gestion des déchets et les contradictions entre enjeux sanitaires et environnementaux.
3La gestion des déchets a fait l’objet d’étapes successives depuis le milieu du xixe siècle, au fur et à mesure que différents enjeux étaient mis en avant. Celles-ci relèvent d’un « ordre public rudologique » qui « a vocation à contraindre la liberté d’abandonner un bien au nom de la protection du collectif contre d’éventuels débordements socio-matériels » (Barbier, 2020 : 3). La question de la protection collective privilégiée est alors évolutive selon le contexte socio-matériel du moment, venant cumuler des objectifs différents. Ce cumul et la superposition des enjeux, déjà difficiles à mener en parallèle en situation normale, ont été largement bousculés en période de crise pandémique.
4Les évolutions des sciences épidémiologistes (allant de la médecine à la géographie) ont permis au xixe siècle d’établir une corrélation stricte entre la présence massive de nuisances (déchets, eaux usées, air pollué, industries…) et certaines maladies telles que le choléra, encore présent dans les villes européennes de la première révolution industrielle. Le mouvement hygiéniste, ayant donné naissance à l’urbanisme du même nom (Lévy, 2019), a ainsi profondément modifié la conception de l’espace urbain. Les déchets ont alors été « inventés » (Barles, 2005) en tant que nuisance urbaine, puisqu’auparavant ils étaient surtout perçus et utilisés comme des matières premières urbaines. La première révolution industrielle s’est en effet en partie réalisée grâce aux vieux chiffons permettant de faire tourner l’industrie papetière, grâce aux résidus de boucherie et d’équarrissage pour l’industrie chimique, etc.
5Les besoins industriels de ressources en quantités croissantes sont venus croiser la mise en évidence du risque pathogène lié à la présence de déchets, pour finalement décider de les rejeter de l’espace urbain à travers la mise en place des « boîtes à ordures » de la part du préfet Poubelle à Paris. Une gestion des déchets « hygiéniste » (Berdier et Deleuil, 2010 ; Melosi, 2000) a alors été développée à travers le monde. Ce mouvement a pu être enclenché par la montée en compétences parallèle des acteurs publics locaux permettant de se diriger vers une gestion centralisée par les municipalités (Durand et al., 2021). C’est donc à travers des décisions individuelles des villes que la priorité a été progressivement donnée à la dimension hygiéniste dans la gestion des déchets, cherchant avant tout à collecter les déchets en mélange, alors qu’ils étaient auparavant collectés de façon sélective par les biffins, chiffonniers ou autres gadouilleurs (Barbier, 1997).
6Tout contact avec le déchet est alors proscrit, les enfermant aussi vite que possible dans des boîtes destinées à être déversées en sortie de ville. L’unique priorité est de protéger les populations du risque sanitaire, faisant fi de toutes les propriétés des matériaux que représentent les déchets pour la production agricole, artisanale ou industrielle.
- 1 La rudologie désigne une approche systémique de la gestion des déchets.
7Dans les années 1970, les impacts du système simplement hygiéniste se font sentir. Celui-ci a en effet entraîné, de par l’évacuation des déchets en dehors des villes, la création d’innombrables décharges municipales, très peu contrôlées, dans les environs urbains. Les premiers travaux de recherche en rudologie1 émergent ainsi (Gouhier, 1972), constatant l’interaction entre les déchets et l’ensemble des éléments avoisinants, au sein d’un système socio-territorial. Ces constats donneront naissance en France à la loi du 15 juillet 1975 portant sur l’élimination des déchets. Les décharges dites « brutes » sont alors interdites au profit de décharges qui doivent être contrôlées, avant de devenir des centres d’enfouissement techniques, puis des installations de stockage des déchets.
8L’objectif est dans tous les cas d’encadrer la contamination à une échelle locale, afin que, une fois la nuisance sanitaire évitée, sa source ne se transforme pas en pollution pour l’environnement local. Au-delà de l’impact paysager, ces décharges non contrôlées risquent à terme de devenir des points de contamination des ressources en eau et en sol. Si la notion de « récupération des matériaux » est déjà présente dans cette loi, il faudra attendre les années 1990 pour qu’elle commence à se concrétiser.
9Après avoir priorisé la lutte contre les risques sanitaires au xixe siècle, puis la prise en compte de l’environnement local dans les années 1970, ce sont les objectifs de préservation des ressources environnementales globales qui entrent en jeu à la fin du xxe siècle. C’est ainsi que, suite à une directive européenne de 1991 (91/156/CEE), les filières de recyclage commencent à se mettre en place en France. C’est tout d’abord le cas de la filière des emballages ménagers (c’est-à-dire le bac de tri sélectif) organisée à travers un mécanisme de filière REP (Responsabilité élargie du producteur). Le producteur de l’objet destiné à devenir un déchet est, dans ce cadre, chargé de financer (en grande partie, mais pas intégralement) cette filière de collecte sélective et de recyclage des déchets d’emballages. L’écocontribution versée par le consommateur au moment de l’achat d’un produit permet de financer ces filières. Les filières REP vont se multiplier pour dépasser le nombre de 20 en 2025 (déchets électroniques, ameublements, jouets, bateaux, etc.).
10Pour autant, en parallèle de ces politiques, les bilans globaux de consommation de matières montrent que le recyclage permet de retarder l’épuisement des matières premières, mais ne permet pas de l’annihiler (Ek et Johansson, 2020). C’est pourquoi des politiques de réduction des déchets voient progressivement le jour. La loi Grenelle 1 de 2008 initie les premières dispositions réglementaires en la matière en France, régulièrement actualisées par différents dispositifs. Les objectifs chiffrés actuels sont ainsi établis par la loi AGEC (Anti-gaspillage pour une économie circulaire) de 2020, tels que par exemple la réduction de 20 % des emballages plastique à usage unique. La loi Climat et résilience de 2021 se centre davantage sur les dispositifs permettant la réduction de ces déchets comme le développement de la vente en vrac ou des consignes de bouteilles en verre. Le réemploi des vêtements de seconde main, de l’électroménager, la lutte contre le gaspillage alimentaire ou le compostage des biodéchets font partie des mesures phares cherchant à réduire la quantité de déchets produits.
11Les priorités successives qui ont guidé la gestion des déchets avaient, jusqu’avant la crise de la Covid, toutes une place dans les politiques publiques (sans complètement non plus respecter l’importance théorique de la hiérarchie des modes de traitement des déchets). L’arrivée de la crise, et surtout la mise en œuvre dans l’urgence du premier confinement de mars 2020 en France, a imposé une réaction très rapide de la part des collectivités. L’enjeu a été d’assurer les missions de base, à savoir la protection des populations contre le risque sanitaire et, si possible, la préservation des environnements locaux (dont la dégradation pourrait avoir un impact direct sur la santé des populations) ; tout cela dans un contexte où les déchets nouvellement produits par la Covid (masques ou équipements sanitaires) peuvent eux-mêmes produire un risque sanitaire (Kalina et Tilley, 2020). L’objectif de cette publication est de comprendre comment les collectivités françaises ont revu leurs priorités entre enjeux sanitaires et environnementaux, dans le cadre de la gestion des déchets, pendant, et depuis le premier confinement.
12Afin de comprendre la façon dont les services de gestion des déchets ont dû réorganiser leurs activités et réordonnancer leurs priorités, un projet de recherche en deux étapes a été mené par les auteurs de cet article. La première étape a consisté en une enquête, réalisée spontanément entre le 7 et le 29 avril 2020 : 17 entretiens ont été menés avec les gestionnaires de déchets de 17 territoires (Figure 1). Il s’agit essentiellement de responsables de services de gestion des déchets de collectivités locales (12 communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines, communautés de communes ou établissements publics territoriaux), de directeur.trice.s de syndicats intercommunaux de gestion des déchets et de directeur.trice.s d’entreprises prestataires de collecte et traitement des déchets (2 entreprises prestataires, une localisée à Marseille et l’autre à Angers). Ces entretiens ont été complétés par un entretien avec une entreprise de revente de déchets plastiques recyclables et un entretien avec un Centre hospitalier régional concernant les Dasri (Déchets d’activités de soin à risques infectieux). Ces entretiens portaient sur la réorganisation des services offerts à la population, la réorganisation du travail des équipes, le rapport aux habitants et aux élus, ainsi que l’évolution des gisements de déchets.
- 2 Le Sietrem est un syndicat de collecte et de traitement des déchets de l’ouest de la Seine-et-Marn (...)
13La première enquête du printemps 2020 a été poursuivie par une enquête plus approfondie, cette fois-ci menée dans le cadre d’une recherche financée par le projet UrbaRiskLab de l’I-Site Future de l’université Gustave-Eiffel. Cette deuxième étape de la recherche porte seulement sur quatre territoires (la communauté urbaine du Grand Reims, Tours métropole Val de Loire, Mulhouse Alsace Agglomération et le Sietrem2), avec cette fois l’objectif d’un regard beaucoup plus approfondi sur l’évolution des services de gestion des déchets, des gisements et des comportements des populations pendant les différentes phases de la crise Covid.
Figure 1. Carte des territoires étudiés par le projet Déchets post-Covid
© Projet Déchets post-Covid, Durand M., Béraud H., Université Gustave Eiffel, 2021
14Ce travail qualitatif a été complété par les résultats de cinq enquêtes quantitatives menées au niveau national par l’association de collectivités spécialisées notamment dans le domaine des déchets, Amorce, durant le premier confinement (Amorce, 2020). Ces enquêtes ont été réalisées à intervalle d’une ou deux semaines entre le 23 mars et le 18 mai. Chacune d’elles portait sur 115 à 185 collectivités locales, représentant entre 18 et 27 millions d’habitants. Leur objectif était de collecter des données concernant le taux d’ouverture ou de fermeture des différents services offerts par les collectivités.
15Cet article s’appuie majoritairement sur la première phase de cette recherche, avec toutefois certains éclairages permis par la deuxième phase.
16Les observations réalisées grâce aux interactions avec les territoires gestionnaires de déchets ont permis de mettre en évidence des logiques diverses. Elles concernent les services offerts aux habitants, les conditions de travail des équipes de collecte et traitement, ainsi que l’évolution des gisements de déchets et l’organisation des filières de traitement et de recyclage.
17L’annonce du premier confinement a été marquée par une grande incertitude pour les collectivités : quelles activités du service de gestion des déchets devaient être maintenues ? Que doit-on considérer comme activité « essentielle » au sein de la gestion des déchets ? Comment maintenir le service tout en protégeant les agents ? Quelle tension entre l’intérêt des « consommateurs du service et des producteurs de ce service » (Corteel et Le Lay, 2011 : 27) ? Sans expérience de telles crises et sans directive de la part du ministère, la première réaction a été de replier les activités du service sur les activités essentielles au regard de la salubrité publique, c’est-à-dire la collecte des Ordures ménagères résiduelles (OMR, non recyclables). Ainsi, une priorisation des collectes a été faite :
« Le service a dû effectivement s’adapter aux mesures de confinement sans qu’il y ait véritablement de dispositions sanitaires [nationales] sur nos activités. À savoir qu’il fallait isoler le plus de monde possible et on a décidé de restreindre le service à sa plus simple expression, considérant que, en fait, pour nous, l’objectif était de maintenir les missions de salubrité (responsable d’un service de collecte des déchets, avril 2021).
18Certains prestataires ont même construit, dans l’urgence, une priorité entre les types de collecte à assurer, selon le degré d’importance pour protéger du risque sanitaire : d’abord les OMR, puis la collecte sélective (emballages ménagers), puis le verre. Si la quasi-totalité des collectes et du traitement des OMR a été maintenue, les autres déchets (recyclables) ont connu des situations très disparates en fonction des flux, des territoires et de la temporalité de la crise (Figure 2).
Figure 2. Part des territoires ayant réduit leurs activités de collecte des déchets en France lors du confinement du printemps 2020
Source : enquêtes AMORCE 2020 @ Projet Déchets post-Covid, Durand M., Beraud H., , Université Gustave Eiffel, 2021
19La collecte des déchets recyclables (papiers/cartons/emballages) a par exemple été majoritairement maintenue, ne descendant pas sous les 70 % des collectes assurées – même si le recyclage effectif des déchets collectés a été moindre du fait de la fermeture d’une part plus importante des centres de tri (cf. partie 3.3.). Ce chiffre n’est pas descendu sous les 80 % pour le verre. Près de 30 % des collectivités interrogées par Amorce avaient ainsi interrompu leur collecte sélective au 30 mars 2020 (Amorce, 2020). Au-delà de ces suspensions complètes de collecte, certains territoires ont réduit leur fréquence afin de limiter les risques. D’autres ont collecté les déchets sans pouvoir les envoyer vers les centres de tri, fermés, réduisant les efforts de tri à néant.
20De manière plus massive, les collectes des encombrants (jugées moins prioritaires, quoiqu’engendrant des dépôts sauvages) et des déchets verts ont, sur la majorité des territoires enquêtés, été totalement arrêtées dès le début, avec une persistance importante dans le temps. La fermeture des déchetteries a également été quasiment généralisée dès le départ, les collectivités ne jugeant pas cette infrastructure prioritaire. Ces décisions ont engendré de nombreuses tensions au niveau local entre usagers, élus et gestionnaires de déchets.
21L’ensemble de ces fermetures visaient donc à restreindre autant que possible le service afin de ne pas exposer inutilement les travailleurs du déchet à des sorties extérieures et à une éventuelle exposition au virus. Si certains acteurs s’estimaient en capacité de protéger leurs salariés ripeurs (derrière les bennes à ordures) ou trieurs (dans les centres de tri), les collectivités ont souvent privilégié, en l’absence d’information, le principe de précaution :
« Les seules prestations qu’on a dû arrêter l’ont été sur demande des collectivités… Beaucoup de collectivités ont pris l’initiative d’arrêter les centres de tri des déchets, puisque c’étaient des lieux potentiels de contamination. On ne savait pas trop ce qui avait été mis en avant entre la préservation à la fois des usagers, mais également des personnels » (directeur régional d’une entreprise de gestion des déchets, avril 2021).
22Cette première organisation a souvent été mise en place en s’inspirant des Plans de continuité d’activité (PCA) déployés en cas de mouvements sociaux, situations dans lesquelles il est à prévoir une absence importante de personnel. Certaines collectivités ont également ressorti les PCA rédigés lors de la pandémie de SRAS (Syndrome respiratoire aigu sévère) en 2009, parfois actualisés par le volet « Gestion des déchets » du Plan national de lutte contre la pandémie grippale en 2011. Ces PCA, lorsqu’ils existaient, ont été réactualisés quelques jours avant le confinement sans aucune certitude quant au déroulé de la crise et à ses effets sur le fonctionnement du service. Ainsi, les projections élevées d’absentéisme des agents se sont souvent révélées erronées, avec au contraire une présence et une implication hors normes de leur part (cf. partie 3.2.).
- 3 Cette hiérarchisation des gisements de déchets était déjà affichée ainsi dans le plan pandémie gri (...)
23Au flou des premiers jours et aux réactions dans l’urgence, les échanges nombreux entre les différents acteurs d’un même territoire (publics et privés), accompagnés de remontées progressives de consignes de la part du ministère de la Transition écologique et solidaire, ont permis aux collectivités de stabiliser quelque peu leur organisation. Le ministère a envoyé des consignes officielles le 20 mars 2020, demandant une priorisation de la collecte et du traitement des OMR, ainsi que des déchets des activités de soin3. A contrario, la collecte sélective et le fonctionnement des centres de tri des déchets recyclables n’étaient pas considérés prioritaires. Ainsi, les territoires où les relations étaient habituellement bonnes entre les collectivités, les syndicats de traitement et les prestataires ont pu homogénéiser rapidement leurs pratiques et leurs consignes. Dans les territoires où des tensions préalables à la crise existaient, cette coordination a été un peu plus complexe (fermeture de centre de tri sans concertation, des modalités de collecte différentes en fonction des communes d’une même agglomération, des changements d’horaires sans prévenir les partenaires, etc.) :
« Fin février 2020, on était vraiment dans le dur. On avait des sollicitations de toute part des collectivités, notamment sur le fait qu’on allait maintenir ou pas les prestations… Tous les soirs on faisait un récap aux collectivités sur ce qu’on maintenait ou ce qu’on ne maintenait pas, sur les évolutions qui étaient attendues sur les différents sujets, notamment par rapport à simplement avoir le personnel nécessaire pour pouvoir continuer les missions… » (directeur régional d’une entreprise de gestion des déchets, avril 2021).
24Cette réorganisation du service et ce recentrement des activités sur quelques missions s’observent également dans d’autres pays (Kahlert et Bening, 2020). L’association ACR+ identifie dans son enquête sur la gestion de la crise Covid auprès de 16 collectivités de 10 pays européens (hors France) des adaptations similaires : une concentration importante des moyens sur la collecte des OMR et des recyclables et une fermeture des déchetteries (Bel et Marengo, 2021).
25Le maintien d’un minimum d’activités de gestion des déchets a imposé une réorganisation importante des services. Si les agents administratifs sont passés en télétravail, les agents de terrain (chauffeurs, ripeurs, agents d’exploitation, cadres techniques, etc.) ont continué à travailler en présentiel pendant la crise, redonnant de la visibilité inattendue à des travailleurs habituellement « présents physiquement [dans l’espace public] mais effacés symboliquement » (Corteel et Le Lay, 2011 : 25). Le travail pendant cette période a été perçu par certains comme une échappatoire au confinement domestique :
« À mesure que la fermeture des déchetteries perdurait, les agents en chômage partiel ont fini par exprimer leur ras-le-bol et ne voulaient qu’une chose : aller travailler. Beaucoup étaient dans de petits appartements » (responsable d’une entreprise privée de collecte, avril 2021).
26D’autres l’ont vécu comme une source d’anxiété en raison du risque d’exposition au virus, notamment lorsqu’il a fallu retourner travailler après plusieurs semaines d’arrêt. Comme pour toutes les autres activités, les agents des déchets, et notamment les agents de la collecte, ont souffert d’un manque d’EPI (Équipements de protection individuels, tels que les masques). Il est intéressant de noter que l’accès aux masques a été très disparate en fonction des territoires et surtout des acteurs. Ainsi, les entretiens semblent montrer une anticipation et une capacité de mobilisation de stocks importante de la part de grands groupes privés de gestion des déchets, qui cherchaient avant tout à faire perdurer leur prestation pour éviter toute baisse de rémunération. A contrario, les services des collectivités en régie ont généralement dû attendre plusieurs semaines avant de pouvoir doter leurs agents de masques.
27En parallèle à ces mesures de protection, des mesures de réorganisation du service ont été prises. Ainsi, la prise de poste et la prise des repas ont été décalées dans le temps afin d’éviter les croisements d’agents. Pour les équipes de collecte des déchets, sur certains territoires, les ripeurs rejoignaient le chauffeur directement en début de tournée sur le terrain, et non au dépôt. D’autres territoires, initialement en bi-ripage (c’est-à-dire avec deux ripeurs à l’arrière du camion), ont mis en place le mono-ripage (un seul ripeur), permettant ainsi de maintenir les distances de sécurité dans les camions, mais compliquant les conditions de travail des agents sur le terrain. D’autres encore ont rétabli le fini-parti (ou fini-quitte dans l’est de la France) permettant aux agents de rentrer chez eux dès que la collecte est terminée ; alors que cette mesure avait été arrêtée il y a simplement quelques années dans la plupart des collectivités, suscitant des conflits sociaux parfois importants. Cette mesure a été perçue comme un vrai soulagement par les agents. Toutefois, ces réorganisations ont eu tendance à isoler les agents.
28La majorité des acteurs des déchets interrogés (chef de service, responsables collecte ou chef d’équipe en collectivité, responsable d’exploitation ou d’agence chez les prestataires) ont mis en avant la grande importance qu’ils ont accordée pendant la crise à l’accompagnement des agents sur le terrain.
« On avait plus un travail psychologique à faire en termes de management sur les agents, plutôt qu’un travail technique » (chef d’équipe d’une collectivité, avril 2021).
29Cet accompagnement est passé par une présence physique sur site, quasi quotidienne, des encadrants (parfois mêmes soutenue par la présence exceptionnelle du personnel administratif et des cadres, par exemple lors de la réouverture des déchetteries en mai 2021). Ces mesures de réorganisation des équipes mises en place durant le premier confinement ont été maintenues dans la durée. Ainsi, lors des entretiens menés au printemps 2021, elles étaient encore en place, pour un certain nombre d’entre elles : port du masque, prises de postes décalées, diminution des temps d’échanges collectifs… La crise sanitaire et ses contraintes ont, par ailleurs, été l’occasion pour certains responsables de mettre en place des changements d’organisation pas toujours bien accueillis.
30Personnages généralement dévalorisés, dépréciés, les agents de la gestion des déchets, et notamment ceux de la collecte, ont connu une vague de sympathie sans précédent durant le premier confinement du printemps 2020. Toutes les collectivités enquêtées font part des mots de soutien, de remerciements, des dessins recueillis sur les bennes ou les bacs de collecte (Figure 3). Cette vague de soutien a apporté un réconfort important aux agents et une reconnaissance de leur engagement et de leur travail comme essentiel.
« C’était vraiment cet état anxiogène qui s’est installé au sein du service qui a été heureusement apaisé grâce à la reconnaissance des riverains » (chef d’équipe d’une collectivité, avril 2021).
Figure 3. Messages de sympathie des habitants envers les éboueurs
© Mulhouse Alsace Agglomération, 2020
31Contrairement aux ripeurs, largement remerciés pour leur implication pendant le confinement, le rapport des usagers aux gardiens de déchetteries n’a pas été aussi chaleureux. Certains gardiens se sont fait insulter et accuser de la fermeture, puis de la très forte affluence lors de la phase de réouverture en mai 2020. Les gestionnaires de déchetteries ont ainsi rapidement été dans l’obligation de mettre à disposition du personnel supplémentaire ou de faire appel à des sociétés de gardiennage pour contrôler l’entrée.
32Cette attention portée aux agents de collecte a également été ressentie par un civisme accru des habitants pendant le premier confinement. Les collectivités ont ainsi mis en évidence moins de dépôts sauvages sur l’espace public en avril 2020, notamment sur les territoires qui avaient maintenu une collecte des encombrants. La propreté urbaine s’est évidemment trouvée plus facile à maintenir du fait de l’absence de populations dans les rues. Seuls les abords des points d’apports volontaires (bacs de tri situés en pleine rue) et des déchetteries continuaient à recevoir des dépôts sauvages de la part d’usagers protestant à travers ce geste contre leur fermeture.
33Ce premier constat a cependant vite été atténué par la sortie du premier confinement (mai 2020) où les comportements d’incivisme ont au contraire été exacerbés, telle l’expulsion de frustrations accumulées pendant le confinement. Les équipes de collecte des déchets sauvages ont alors dû être renforcées. Les équipes de nettoiement de l’espace urbain se sont également concentrées sur les espaces les plus denses et les plus passants afin de faire face à l’afflux de déchets diffus, délaissant ainsi les zones résidentielles. La généralisation de la vente à emporter lors des confinements suivants (automne 2020 et printemps 2021) a également largement fait augmenter la quantité de déchets produits dans les espaces publics, nécessitant un renforcement des équipes de propreté urbaine.
- 4 Ces derniers peuvent dans certaines circonstances (qualité du déchet, quantité produite) être coll (...)
34Au début de la crise, l’une des inconnues était l’évolution du gisement des déchets à collecter. En fonction des territoires et des typologies de producteurs, l’évolution du gisement a varié. En effet, le principal changement fut lié au fait que les habitants étaient chez eux et donc que les entreprises, les commerces4 classés comme non essentiels, les restaurants, etc. étaient fermés. Ainsi, si la plupart des collectivités notent une production de déchets en 2020 légèrement en baisse par rapport à 2019, ces résultats sont cependant à nuancer selon que la collecte sélective a été arrêtée ou non et selon les gisements de déchets (Figure 4).
Figure 4. Évolution des tonnages collectés en 2020 par rapport à 2019 sur les quatre territoires enquêtés au printemps 2021
Source : rapports d'activité du service public déchets des quatre collectivités enquêtées © Projet Déchets post-Covid, Beraud H., Durand M.
35La principale modification observée réside dans la forte décrue, sur tous les territoires enquêtés, de la production de déchets des activités économiques. Ce fut notamment le cas des papiers/cartons du fait de la fermeture de nombreux commerces. En revanche, concernant les déchets des ménages stricts, il est à noter plutôt une stabilisation, voire une augmentation de la production (Figure 4). Notre enquête, tout comme la littérature (Filho et al., 2021 ; Bel et Marengo, 2021) montrent une augmentation sensible de la production des emballages plastique et carton, liée à l’achat par correspondance, à la vente à emporter et aux recours accrus aux emballages alimentaires. Cette augmentation a parfois compensé l’absence de déchets assimilés collectés comme sur le territoire du Sietrem et de Mulhouse Alsace Agglomération. Les résultats sont cependant contrastés suivant les territoires. Les différences s’expliquent par l’arrêt partiel, voire complet de la collecte sélective pendant le premier confinement (Grand Reims et Tours Métropole Val de Loire).
« Dès le premier confinement, la crise a généré aussi énormément d’emballages individuels, notamment plastique]. Les choses qui n’étaient pas emballées, en fait, par le passé, maintenant il y a beaucoup de choses qui sont mises a minima sous blister » (directeur régional d’un prestataire de collecte, avril 2021).
36Alors que les restaurants et les bars ont été fermés pendant plusieurs semaines, l’augmentation de la collecte du verre est notable sur les territoires enquêtés. Elle met en évidence un changement de pratiques de consommation des ménages. De la même manière, la production de restes alimentaires et de biodéchets a également légèrement augmenté (Filho et al., 2021 ; Bel et Marengo, 2021). Ce premier confinement a enfin été marqué par une production très importante d’encombrants et de déchets verts qui n’ont pu être collectés qu’à la reprise des collectes spécifiques et la réouverture des déchetteries. Cette interruption des collectes spécifiques et la fermeture des déchetteries pendant plusieurs semaines ont entraîné, sur l’année, une baisse des gisements collectés, non compensée par l’engouement observé à la sortie du premier confinement (Figure 4).
37Au-delà de la modification quantitative des gisements, les territoires ont été confrontés à une diminution de la qualité du tri. Les quatre territoires enquêtés ont connu une augmentation du taux de refus de tri comprise entre 10 % et 40 % par rapport à 2019. Les interlocuteurs interrogés notent des erreurs de tri plus fréquentes avec la présence plus nombreuse d’encombrants ou de masques dans la CS. Ces modifications du gisement ont eu un impact sur les filières de recyclage et de traitement.
38Au-delà de l’évolution même de la production de déchets par les producteurs (ménages et entreprises), la fermeture de nombreuses infrastructures destinées à les recycler a induit une évolution des tonnages. Les centres d’enfouissement et les incinérateurs sont tous restés ouverts au titre de la protection contre le risque sanitaire (puisque ces deux infrastructures reçoivent des déchets non triés). Par contre, jusqu’à 60 % des centres de tri des déchets ont fermé au moins partiellement durant le printemps 2020 (Figure 5). Plus de 40 % des plateformes de compostage ont été fermées au début du confinement, alors que les déchetteries ont fermé à presque 100 % (figure 5).
Figure 5. Part des installations de valorisation des déchets ayant réduit leur activité lors du confinement du printemps 2020
Source : enquêtes AMORCE 2020 @ Projet Déchets post-Covid, Durand M., Beraud H., Université Gustave Eiffel, 2021
39Cette baisse ponctuelle des quantités de déchets recyclés (en partie rattrapée sur l’année) a eu des conséquences sur l’ensemble de la filière. C’est ainsi que les cartons recyclés ont manqué à l’industrie pour fabriquer de nouveaux emballages (Aujollet et al., 2020). Les déchets verts ont également fait défaut aux plateformes de compostage, notamment celles recevant des boues de stations d’épuration (ces deux produits devant être mélangés pour obtenir un compost de qualité). Les préfectures ont alors explicitement demandé aux maires de rouvrir les bennes de déchets verts des déchetteries dès la fin avril, afin de pouvoir traiter les boues de stations d’épuration.
40Concernant d’autres filières de recyclage plus complexes (les filières REP de déchets électroniques, déchets d’ameublement…), c’est l’ensemble de la chaîne industrielle de collecte et de recyclage qui a été partiellement fermée, afin de répondre aux exigences sanitaires de confinement et de protéger les salariés. Elles n’ont rouvert qu’au début de l’été 2020. Toutes ces déstructurations ont donc impacté de façon importante les filières de recyclage :
« Avec la crise de Covid-19, les centres de tri se sont confrontés à une quadruple peine, à savoir : baisse de 50 % de la productivité (par rapport au niveau d’avant Covid-19) liée à la perte de la densité du produit, caractérisée par la disparition de la quasi-totalité du flux des journaux et magazines (30 à 25 % des flux) ; dégradation de la qualité du tri et augmentation du taux de refus, impliquant une baisse de matériaux à vendre face à une stagnation du coût du tri à tonne… » (directeur du développement d’un prestataire de collecte de déchets, mai 2021).
41Dans la partie suivante, nous essaierons de comprendre l’impact de cette crise sur les modalités d’organisation du service public de gestion des déchets. Cette adaptation s’est faite de façon évolutive, allant jusqu’à restreindre l’ampleur de ce service.
42L’enquête menée auprès des 17 collectivités locales a permis de montrer que plusieurs phases se sont succédé dans l’adaptation à la crise de la Covid-19 en 2020, concernant la gestion des déchets.
43Suite au confinement, et à l’incertitude générée par cette situation inédite, la première étape d’adaptation du service public de gestion des déchets a été la stupéfaction, avec la fermeture d’une majorité d’infrastructures. Les services de gestion des déchets ont tout d’abord essayé de respecter les consignes de confinement et donc de réduire au maximum leur activité afin de minimiser le personnel nécessaire sur le terrain. L’objectif a alors été de positionner tous les moyens sur le maintien de la collecte des ordures ménagères résiduelles non triées, non recyclées et de permettre leur traitement (enfouissement ou incinération).
44A contrario, les autres activités jugées moins essentielles ont été arrêtées totalement (déchetteries, collecte des déchets verts, des biodéchets) ou partiellement (centres de tri, certaines collectes sélectives en porte à porte ou en points d’apport volontaire, collecte des encombrants…). Les collectivités ont spontanément assuré les missions qui leur semblaient les plus essentielles, à savoir la salubrité publique.
45Une fois les premières semaines passées, la seconde étape de la crise a consisté en un réveil post-traumatique avec une réouverture graduelle des installations. Les services des collectivités locales et de leurs prestataires ont intégré progressivement les mesures de protection sanitaire à mettre en œuvre. Les territoires qui avaient réduit leurs fréquences de collecte ont repris un rythme hebdomadaire normal ; ceux qui avaient fermé leur centre de tri ont pensé à les rouvrir ; jusqu’à la réouverture des déchetteries courant mai 2020. Plusieurs raisons expliquent ces évolutions progressives :
- les élus ont mal vécu le fait de sacrifier des années de communication concernant le tri des déchets et ont craint que les habitudes se perdent (chose qui sera confirmée par la forte baisse de la qualité du tri sur la deuxième moitié de l’année 2020). Ils ont donc exercé une pression sur les services pour qu’ils reprennent leurs activités ;
- les plaintes des habitants concernant le manque d’accès aux déchetteries se sont faites plus nombreuses :
« Nous recevions de nombreux appels téléphoniques, dont 90 % concernaient des plaintes des habitants qui ne comprenaient pas pourquoi on les privait de leur déchetterie. Surtout dans une période où ils avaient le temps de bricoler et de jardiner, donc de produire des déchets » (entretien avec le responsable communication d’une collectivité, mai 2021) ;
- les agents eux-mêmes étaient demandeurs de retourner travailler afin de participer à l’effort collectif plutôt que de s’ennuyer chez eux :
« Nous avons découvert que dans les structures intercommunales il existait également un fort sentiment de mission de service public » (entretien avec le responsable du service déchet d’une collectivité, avril 2020) ;
- les services de l’État ou les filières industrielles ont rapidement été demandeurs d’une reprise d’activité en raison de besoins de certains matériaux (notamment cartons et déchets verts).
46Ainsi sans attendre le déconfinement du 11 mai 2020, de nombreuses collectivités ont anticipé les réouvertures des déchetteries, se préparant à un afflux massif.
47Enfin, la troisième étape de la crise au printemps 2020 consiste dans le déconfinement, avec une reprise dans la crainte et une réouverture complète des activités avec des mesures barrières. L’ensemble des services de gestion des déchets ont repris un fonctionnement normal avec la mise en place de mesures barrières (masques, distanciation, etc.). La principale difficulté résidait alors dans la réouverture des déchetteries qui a généré de nombreuses tensions avec les usagers.
48En réalité, toutes les activités relatives aux déchets n’ont pas repris. Ainsi, peu d’activités de prévention, visant à réduire la quantité de déchets produits, ont été menées jusqu’à la fin 2021 du fait de l’impossibilité d’organiser des évènements réunissant du public. La prévention des déchets est, selon la hiérarchie des modes de traitement, l’activité prioritaire en termes de gestion des déchets. Dans les faits, l’essentiel des moyens humains et financiers va à la collecte et au traitement des déchets, pas à leur réduction. L’organisation même des services des collectivités marginalise presque toujours cette activité, la confiant, dans les agglomérations d’environ 250 000 habitants sur lesquelles nous avons travaillé, à une équipe constituée de 1 à 3 salariés (contre 150 à 200 pour la collecte). L’activité de prévention a donc été complètement sacrifiée, à l’exception de quelques actions via internet.
49Cette troisième étape de la gestion des déchets a en réalité perduré jusqu’en 2021, puisque les confinements suivants n’ont pas amené de resserrement de l’activité, l’ensemble des acteurs étant par exemple fermement opposés à toute nouvelle fermeture de déchetteries.
50L’ensemble des mesures décrites précédemment a donc, lors des deux premières phases du confinement du printemps 2020, abouti au resserrement du service public de gestion des déchets.
Figure 6. Évolution de la gestion des déchets en situation de crise Covid
© M. Durand, Le Mans Université, ESO CNRS, 2020
51La figure 6 présente l’ensemble des activités relevant traditionnellement de la gestion des déchets : leur collecte sélective ou en mélange, respectivement à destination du recyclage de l’incinération ou de l’enfouissement ; le fonctionnement des déchetteries ; la valorisation des déchets organiques en compostage centralisé (collecte en déchetterie et PAV + plateformes de compostage) ou décentralisé (individuel dans les maisons ou en pied d’immeuble). Ces activités de gestion des déchets déjà existantes sont complétées sur la figure 6 par ce qui relève de la consommation en amont, ensuite génératrice (ou non) de déchets. L’ensemble de ces activités entrent dans les missions du service public de gestion des déchets et sont mises en œuvre par plusieurs acteurs sur le terrain.
52En situation d’urgence, se centrant uniquement sur la priorité hygiéniste, telle que définie au xixe siècle, le service de gestion des déchets a été largement réduit. Seules les activités de collecte des ordures ménagères résiduelles non recyclables ont été systématiquement maintenues. La collecte sélective a parfois été poursuivie, mais avec une partie des déchets collectés qui n’allait pas vers les centres de tri (lorsque ceux-ci étaient fermés). Les activités de compostage décentralisé ont été également en partie maintenues. Ces activités sont en effet réalisées directement par les habitants, les acteurs classiques des déchets n’intervenant pas. Pour autant, toutes les actions d’accompagnement, de diffusion et de formation à ce compostage décentralisé ont été arrêtées.
53Concernant les activités de prévention portées par les institutions publiques, elles ont systématiquement été arrêtées. Certaines actions de prévention issues d’initiatives privées ont également dû être stoppées par crainte de mesures sanitaires pas suffisamment marquées (par exemple l’arrêt de la possibilité d’apporter ses propres contenants dans les commerces faisant de la vente en vrac).
54Le service de gestion des déchets en situation de crise ressemble donc largement à celui offert aux populations en 1975, privilégiant la dimension hygiéniste et la protection de l’environnement local, au détriment complet de tous les enjeux environnementaux planétaires :
Il a fallu isoler le plus de monde possible et on a décidé de restreindre le service à sa plus simple expression, considérant que, pour nous, l’objectif était de maintenir les missions de salubrité » (entretien responsable collecte des déchets d’une collectivité, avril 2021).
55Enfin, il est intéressant de mettre en perspective les évolutions du service de prévention et de gestion des déchets observées lors de la pandémie avec d’autres situations exceptionnelles.
- 5 Articles R541-14 et R541-30 du Code de l’environnement.
- 6 Établissements publics de coopération intercommunale.
56Depuis 2013, la réglementation5 identifie une catégorie de déchets issus de situations exceptionnelles, situations définies comme « risquant d’affecter l’organisation normale de la collecte ou du traitement des déchets, notamment en cas de pandémies, de catastrophes naturelles ou de pollutions marines ou fluviales » (article R.541-30 du Code de l’environnement). Depuis cette date, ces déchets doivent être intégrés à la planification de la gestion et de la prévention des déchets qui est portée, depuis la loi NOTRE de 2015, par les Régions à travers les PRPGD (Plans régionaux de prévention et de gestion des déchets). Ainsi en complément du Plan national de prévention et de lutte « Pandémie grippale » (voir partie 3.1) qui comporte un court paragraphe sur les déchets, une planification spécifique déchets est censée appréhender la gestion des déchets en période de pandémie. Force est de constater que cette appréhension, ensuite répercutée vers les EPCI6 gestionnaires de déchets, reste pour le moment très faible et, la plupart du temps, limitée aux déchets post-catastrophes (naturelles et technologiques) sans pour autant, pour ces derniers, être très détaillée et opérationnelle.
57Concernant les évolutions du service, lors de situations post-catastrophes, le resserrement des missions du service est également observé sur la seule élimination des déchets, sans valorisation, avec un impact très fort de la nature et des quantités de déchets produits par chaque catastrophe (Brown et al., 2011 ; Beraud, 2013). En termes de gestion, au contraire de ce qui a été observé en temps de pandémie, le service est ouvert à d’autres acteurs (notamment entreprises du BTP) venant soutenir les acteurs traditionnels de la collecte des déchets (Beraud et al., 2019 ; Durand et al., 2015 ; Hassett et Handley, 2006 ; Popescu et al., 2020). Si les pratiques recommandées dans la littérature scientifique (Brown et Milke, 2016) et opérationnelle (Cerema, 2016 ; EPA, 2019) tendent vers l’invitation au tri des déchets post-catastrophes et si la réglementation, à travers la responsabilisation des éco-organismes, insiste sur la prise en charge des déchets par les filières traditionnelles, les expériences passées montrent que le tri nécessite du temps et des moyens souvent absents (Beraud et al., 2019 ; Brown et al., 2011 ; Popescu et al., 2020 ; Zhang et al., 2019).
58Par ailleurs, dans le contexte de la pandémie, le terme même de « situation de crise » est à interroger. Une crise peut être définie comme une situation de rupture par rapport à un état antérieur considéré comme stable (Reghezza-Zitt, 2019). Sa qualification est fonction du ressenti et du vécu des acteurs concernés. Or, ce terme n’apparaît que très peu dans le discours des acteurs pour qualifier le fonctionnement de leur service depuis le printemps 2020, à l’exception de la période du premier confinement. Durant cette période, la situation du service de gestion des déchets s’est rapprochée d’une situation post-catastrophe (évolution du gisement, fermeture de certains exutoires, modification des tournées). Après cette période-là, alors que la société vivait encore en situation de crise pandémique, le service de gestion des déchets s’est adapté pour retrouver un fonctionnement presque normal. La pandémie est ainsi apparue comme une secousse permettant d’améliorer la capacité de résilience du service.
59La recherche présentée dans cet article met en avant les tensions qui ont pu exister lors du premier confinement relatif à la crise de Covid-19, au printemps 2020, dans le domaine de la gestion des déchets. Les logiques qui sous-tendent cette activité ont alors été bouleversées, revenant aux priorités les plus anciennes pour délaisser les plus récentes. C’est ainsi que la logique hygiéniste a temporairement été remise en avant pendant le premier confinement, au détriment d’actions environnementalistes. Cet équilibre a par la suite largement évolué au fur et à mesure de la crise, notamment car cette logique de replis a fait l’objet de contestations de la part des élus qui souhaitaient préserver les efforts de tri et de réduction réalisés les années passées, mais aussi de la part des populations habituées à ces nouveaux services (les déchetteries) ou des filières industrielles aujourd’hui dépendantes des matières recyclées. C’est pour cela que les confinements français suivants (automne 2020 et printemps 2021) ont été gérés avec une bien meilleure adéquation entre les objectifs hygiénistes et environnementaux.
60L’hypothèse qui ressort d’un grand nombre d’entretiens réalisés est toutefois que cette crise sanitaire a également exacerbé la conscience environnementale des populations. Les collectivités supposent alors qu’il leur sera maintenant plus facile de faire passer des innovations en émergence telle que la collecte généralisée des biodéchets ou la lutte contre les emballages plastique. Le rôle des déchetteries est également apparu comme crucial, à la fois concernant l’approvisionnement des filières en matériaux de récupération, mais aussi en termes d’espace de sociabilisation des populations. Les réflexions à l’œuvre au niveau national concernant leur restructuration seront imprégnées des expériences de période de pandémie. Reste à observer si ces projections vont se concrétiser et si la crise sanitaire ouvrira de nouvelles portes quant à la seule stratégie en capacité de réduire l’impact environnemental de nos déchets : la réduction des tonnages produits.