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Que font les solutions fondées sur la nature aux politiques de gestion des risques liés à l’eau ?

Des SfN avant l’heure : ce que nous en disent les opérations de mitigation urbaine en zone inondable. Le cas des villes ligériennes

Nature-based solutions before the concept: insights from mitigation projects in flood-prone areas. The case of the cities on the Loire River basin
Marie Fournier et Mathilde Gralepois

Résumés

En France, de plus en plus d’aménagements de zones d’expansion de crues tentent de concilier gestion du risque d’inondation, offre de loisirs, éducation, préservation de la biodiversité et prise en compte d’autres enjeux environnementaux. L’article propose une relecture critique de projets de mitigation du risque d’inondation à l’aune du concept de solutions fondées sur la nature (SfN). Au début des années 2000, ces aménagements proposaient déjà une expression et une formalisation des grands principes des SfN. Dit autrement, sans mobiliser le concept, ces aménagements engagés il y a près de 20 ans par les collectivités locales du bassin de la Loire intégraient de fait ses principes fondateurs, de façon plus ou moins complète. Le cadre des SfN donne aujourd’hui un référentiel normatif, basé sur trois pistes qui permettent de relire a posteriori les opérations de mitigation : les synergies entre différentes fonctions ; l’adaptation aux spécificités locales sur le temps long ; et la participation des acteurs locaux. L’enjeu est de comprendre comment le concept de SfN, pourtant encore peu mobilisé par les aménageurs, est d’ores et déjà présent dans des aménagements passés.

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Texte intégral

Introduction. Des solutions fondées sur la nature qui s’ignorent ?

1En Europe, les politiques publiques incitent à la diversification des stratégies de gestion des risques naturels, notamment des risques d’inondation (Hegger et al., 2016). Elles annoncent un changement de paradigme, passant des réponses structurelles comme la construction d’ouvrages de défense (endiguement, déversoir, bassin de rétention) à des logiques de mitigation. Ce vocable, longtemps resté flou, rassemble des projets limitant la probabilité et l’ampleur de l’inondation par la mise en place d’aménagements qui s’accommodent de la présence de l’eau, en particulier dans l’espace urbanisé (Hegger et al., 2014). Principe désormais connu en Europe, la mitigation revêt différentes formes d’aménagements : les corridors écologiques, les opérations de restauration écologique, la restauration de zones d’expansion des crues ainsi que de multiples formes de réintroduction plus ou moins ponctuelle de la nature (mare, espaces enherbés, plantation d’arbres, surface végétalisée). Dans tous les cas, l’objectif est de réduire les effets d’une inondation catastrophique dans les villes (Fournier et al., 2016). Dans les faits, de plus en plus de projets en secteurs urbains ou péricentraux tentent de concilier l’absorption de l’eau (ruissellement, crue) avec une offre citadine de loisirs, d’éducation à l’environnement, de préservation de la biodiversité ou d’autres aménités environnementales. Or, si les publications académiques et institutionnelles qualifient ces opérations de projets multifonctionnels (Comité de bassin eau Seine-Normandie, 2016 ; Fournier et Bonnefond, 2019), elles ont rarement été investiguées au regard de leurs capacités à produire des services écosystémiques, et peu analysées au titre des infrastructures vertes et bleues (Debray, 2011 ; Debray, 2016). Elles n’ont pas non plus été relues à l’aune du concept de solutions fondées sur la nature (SfN), concept monté en puissance dans la littérature académique (Mendes et al., 2020).

2En France, un certain nombre de projets de lutte contre le risque d’inondation et également associés aux SfN sont identifiés dans les publications de l’UICN (UICN France, 2018). La plupart relèvent de la restauration écologique des cours d’eau ou des continuités écologiques avec un but de gestion du risque d’inondation. Peu de projets se situent en milieu urbain. Le concept de SfN a peu essaimé aux échelles locales, même s’il est de plus en plus saisi dans les sphères nationales (UICN France, 2016). En mobilisant de récentes démarches de terrain et la littérature académique sur la mitigation dans les villes moyennes de la Loire, l’article souligne comment, sans mobiliser le concept de SfN, certains aménagements urbains en intégraient déjà les principes fondateurs, de façon plus ou moins complète. Les principes fondamentaux du concept trouvaient une expression dans ces opérations engagées à la suite de la mise en œuvre des Plans de prévention des risques d’inondation (PPRI). L’article reprend les projets de mitigation engagés depuis le début des années 2000 par trois agglomérations ligériennes et les questionne à l’aune du conceptde SfN. Notre contribution propose une lecture critique de ce dernier et enrichit sa généalogie. Elle montre que ses principes fondateurs apparaissent tels un aboutissement et une formalisation de préceptes déjà opérants par le passé. Elle permet également d’illustrer la diversité et les difficultés de sa concrétisation opérationnelle, susceptibles d’être retrouvées dans des opérations désormais labellisées SfN.

3Nous retenons la définition proposée par la Commission européenne (CE) qui présente ces dernières comme des « Living solutions inspired by, continuously supported by and using Nature designed to address various societal challenges in a resource efficient and adaptable manner and to provide simultaneously economic, social and environmental benefits » (Cohen-Shacham et al., 2016). En cela, elle propose une lecture plus large du concept que celle proposée par l’UICN, fondée avant tout sur la préservation de la biodiversité (UICN, 2018). La définition proposée par la CE s’attache également aux enjeux sociaux et/ou économiques auxquels doivent répondre ces projets fondés sur la nature. En questionnant les études de cas à l’aune de cette définition, il s’agit de souligner la capacité déjà ancienne de certaines opérations de mitigation à s’adapter au contexte local, à s’articuler avec les dynamiques territoriales sur un temps long et à s’ouvrir à un jeu d’acteurs étoffé. Les enjeux de gouvernance, de participation habitante et de prise en compte de la multitude des parties concernées sont particulièrement prégnants.

4Après avoir exposé les méthodes de collecte de données et les terrains d’enquête (1), l’article rend compte des spécificités des opérations de mitigation, spécialement aux phases d’élaboration et de mise en œuvre des projets. Ces phases questionnent aujourd’hui le concept de SfN (2). Les résultats s’organisent en trois temps (3). La première section de résultats montre comment les opérations de mitigation permettent aux acteurs publics locaux de trouver des solutions concrètes pour aménager, concilier, voire créer des synergies entre des enjeux multiples (préservation de biodiversité, préservation des zones d’expansion des crues, mais aussi enjeux sociaux et de loisirs en milieu urbain). Les opérations étudiées n’aboutissent pas toutes aux mêmes résultats. Elles ont des modalités d’intégration plus ou moins fortes des fonctions visées. La seconde section de résultats rappelle comment les collectivités locales et leurs groupements multiplient les projets de mitigation pour se repositionner dans le champ de la gestion des risques, longtemps dominée par l’État. La troisième section souligne le rôle primordial de la participation des usagers et des habitants pour définir ces projets, faire évoluer les pratiques des aménageurs et accepter ces aménagements dans la densité urbaine. Enfin, en discussion, le concept même de SfN est reconsidéré (4). S’il semble criant que les SfN sont insuffisantes pour faire face aux effets du changement climatique (IPPC, 2019 ; IPPC, 2022), leur introduction fait évoluer les instruments d’action publique et les logiques de gouvernance. Comment expliquer les difficultés à mettre en place de façon aboutie des aménagements urbains relevant des SfN ? Quels sont les freins, spécialement à l’échelle des communes et intercommunalités en France ?

1. Méthodes et terrains pour la reconstitution des trajectoires d’aménagement de trois opérations de mitigation en secteur urbain dense sur le bassin de la Loire

5Les matériaux mobilisés sont issus de projets de recherche publique récents et réagencés de façon inédite pour interroger le concept des SfN. En mobilisant les matériaux empiriques issus de démarches qualitatives, il s’agit de souligner ce que ces opérations ont à nous apprendre vis-à-vis des ambitions actuelles du concept de SfN (1.1) à partir des trajectoires d’opérations de mitigation du risque inondation menées par trois villes du bassin de la Loire : Angers, Blois et Le Mans (1.2).

1.1. Une démarche d’enquête qualitative sur un temps long

6Les opérations étudiées (cf. encadré 1), engagées au début des années 2000 dans trois villes moyennes du bassin de Loire, illustrent la mise en œuvre des principes fondateurs du concept de SfN, bien avant sa formalisation. La plupart du temps, il s’agit de la conception de parcs verts urbains en centre urbain ou en périphérie des agglomérations. Si le principe de multifonctionnalité dans ces aménagements est central, d’autres dimensions aujourd’hui au cœur du concept de SfN – comme l’inscription des opérations dans les spécificités territoriales ou la participation habitante – contribuent à l’acceptation et à la légitimité des projets.

Encadré 1. Les opérations de mitigation en secteur urbain dense : un objet observé sur un pas de temps long

Plusieurs projets de recherche successifs ont mené un travail de suivi sur le temps long d’opérations de mitigation engagées dans des villes ligériennes depuis le début des années 2000. Entre 2012 et 2016, le projet européen Starflood (STrengthening And Redesigning European FLOOD risk practices Towards appropriate and resilient flood risk governance arrangements), financé par le 7Programme cadre de Recherche et Développement, a permis d’étudier les stratégies européennes de prévention et de gestion des risques d’inondation (Hegger et al., 2016 ; Hegger et al., 2013). La question des SfN apparaît en creux dans les stratégies de mitigation (Fournier et al., 2016). Lors du contrat Joint Planning Initiative (JPI) Climate Change, appelé Transadapt (Societal transformation and adaptation necessary to manage dynamics in flood hazard and risk mitigation, 2014-2018), l’Île aux Planches au Mans, les projets de préservation de zones d’expansion des crues (ZEC) à Angers et les démarches engagées sur le déversoir de La Bouillie à Blois ont servi d’études de cas (Gatien-Tournat et al., 2015 ; Thaler et al., 2019). Le projet « Cœur de Maine » à Angers a été également étudié lors du Projet d’études sur la contrainte d’inondation dans les espaces urbains (Précieu), issu du programme Risques Décisions Territoires (ministère de l’Écologie, 2013-2017) (Gralepois et al., 2016 ; Rode et al., 2018). Le projet d’aménagement de La Bouillie à Blois est de nouveau investigué depuis 2020 dans le cadre du projet JPI Climate SOLARIS (SOLidarity in climate change Adaptation policies : towards more socio-spatial justice in the face of multiple RISks, 2021-2024). Enfin, les opérations de préservation des ZEC dans l’agglomération d’Angers sont saisies dans le cadre du projet Inrae « Les solutions fondées sur la nature, de la théorie à la pratique. Une comparaison France États-Unis » (2021-2024) (Guerrin et Sierra-Llobet, 2022).

7Ces démarches empiriques qualitatives amènent à mobiliser plusieurs méthodes. Premièrement, lors de ces projets de recherche, l’étude de la littérature institutionnelle s’appuie à la fois sur les politiques publiques d’aménagement urbain (Plan local d’urbanisme, Schéma de cohérence territoriale), de prévention des risques (Plan de prévention des risques d’inondation, Plan local de gestion des risques d’inondation, Plan d’action et de prévention des inondations) et des documents de projet d’aménagement urbain (zonage, cahier des charges, étude d’impact, diagnostic environnemental, communication grand public). Les éléments de la littérature institutionnelle sont complétés avec la lecture des presses locales et des sites internet des institutions concernées. En complément, des entretiens sont réalisés avec les parties prenantes institutionnelles et expertes des aménagements : services d’État, collectivités, agences, bureaux d’études et associations locales. Une vingtaine d’entretiens par aménagement, d’une durée d’une à deux heures, a été enregistrée et synthétisée. Ces entretiens donnent lieu à des transmissions de documents internes qui complètent les propos oraux. Enfin, des réunions sont organisées sur certains sites afin de présenter nos résultats et de les discuter avec plusieurs gestionnaires.

8L’apport empirique de l’article est de rassembler plusieurs études de cas pour comprendre comment les politiques d’aménagement abordent la mitigation face aux risques naturels, et questionnent le concept de SfN au regard d’opérations amorcées avant que ce dernier ne s’impose. Pour ce faire, la comparaison des terrains met en évidence des éléments qui n’auraient pas été visibles isolément, pris cas par cas (Vigour, 2005). Pour autant, la démarche n’est pas une analyse systématique d’identification des différences et des similarités. Les situations locales sont intrinsèquement liées à leurs ancrages géographiques, à leurs histoires territoriales : elles sont difficilement comparables terme à terme. En revanche, les résultats communs et saillants sont issus de la « démultiplication des observations d’un même objet en plusieurs sites », comme le formule l’approche multisituée (Cortes et Pesche, 2013).

9Pour conclure, ce travail empirique de long cours montre que si certaines opérations de mitigation urbaine, sur le bassin de la Loire, s’inscrivaient déjà dans les principes des SfN avant l’apparition du concept, ces dernières l’ont fait avec plus ou moins de réussite technique et d’appropriation d’usages selon les cas. Comme celui de Blois, certains cas sont déjà bien documentés (Rode, 2010), sans pour autant avoir été investigués et explicités, comme nous le faisons ici selon trois pistes : les synergies entre différentes fonctions notamment biodiversité et gestion du risque d’inondation ; l’adaptation aux spécificités locales sur le temps long ; et la participation des acteurs locaux. D’autres cas comme ceux d’Angers ou Le Mans restent peu étudiés et apportent une autre vision des défis posés aux SfN. La notion donne un référentiel normatif permettant de qualifier a posteriori les opérations de mitigation et de stabiliser un ensemble de démarches passées.

1.2. Des projets de « mitigation » engagés dans trois villes moyennes du bassin de la Loire au cœur de leur tissu urbain

10Les résultats s’appuient sur la mobilisation de trois exemples issus du bassin de la Loire : les projets d’aménagement de deux parcs urbains amorcés à partir de la fin des années 1990 (le « parc de Balzac » à Angers et l’« Île aux Planches » au Mans), ainsi que les démarches engagées depuis quelques années sur l’agglomération de Blois dans le secteur dit de « La Bouillie », récemment désurbanisé. Tous trois sont des projets de mitigation, passant par la restauration de ZEC. Ces anciennes terres maraîchères, agricoles ou de friches industrielles étaient appelées à être urbanisées jusqu’à ce que les PPRI les identifient en zone inondable non constructible. Ce tournant survient alors que ces villes ligériennes se développent. Ces espaces précédemment péricentraux se retrouvent aux portes du développement urbain et de la pression foncière.

1.2.1. Le « parc de Balzac » à Angers

11Le parc de Balzac s’étend sur environ 50 hectares en aval du centre-ville d’Angers, sur la Maine (Figure 1). Ce parc vert urbain est une zone de rétention naturelle des eaux. Conçu à la fin des années 1990, il contribue à la protection des quartiers inondables péricentraux de l’agglomération. Au milieu des années 1990, 50 % de la zone était couverte de prairies alluviales et 50 % était une ancienne décharge contrôlée. Les niveaux d’eau évoluent au fil de l’année dans le parc. Le réseau de fossés reste en eau en permanence, tandis que les prairies sont inondées plusieurs semaines en hiver (Figure 2).

Figure 1. Parc de Balzac (Angers), un parc pour retenir les crues

Figure 1. Parc de Balzac (Angers), un parc pour retenir les crues

Crédit : Mathieu Bonnefond, 2022

Figure 2. Parc de Balzac et multifonctionnalité

Figure 2. Parc de Balzac et multifonctionnalité

Crédit : http://www.les-mauges.fr

1.2.2. Le projet de « l’Île aux Planches » au Mans

12Le parc de l’Île aux Planches est organisé autour d’un ouvrage hydraulique, plus précisément un déversoir de sécurité de 50 mètres de large, entre la Sarthe et le canal qui la longe (Figure 3). Il concilie des vocations de loisirs (aire de jeux, espace enherbé et chenal de décharge) accueillant des manifestations culturelles et sociales (Figure 4) avec l’impératif de contrôle des aléas à proximité d’un quartier inondable. Depuis l’ouverture du parc, le chenal de décharge a été partiellement et régulièrement inondé. Néanmoins, l’eau est absente du parc la plupart du temps.

Figure 3. Le parc de l’Île aux Planches, Le Mans

Figure 3. Le parc de l’Île aux Planches, Le Mans

Crédit : Marie Fournier, 2019

Figure 4. Plan de composition de l’Île aux Planches

Figure 4. Plan de composition de l’Île aux Planches

Source : HYL, 2006

1.2.3. Le secteur dit de « La Bouillie » à Blois

13Il a été marqué au début des années 2000 par la mise en place d’une procédure de Zone d’aménagement différé (ZAD) de 52 hectares. Dans ce cadre, une opération de désurbanisation d’ampleur est menée (Figure 5). Quatre cents résidents et vingt entreprises sont déplacés, dans un contexte local particulièrement tendu et marqué par des oppositions habitantes fortes (Rode, 2017). Après une décennie sans projet spécifique sur le site, Blois porte un projet de Parc agricole naturel urbain, évoqué dans le Plan local d’urbanisme de la ville dès 2013 (Figure 6). Les actions se déclinent sous forme de jardins partagés, d’espaces de récréation, d’agriculture, de conservation de la biodiversité et du paysage.

Figure 5. La désurbanisation du déversoir de La Bouillie à Blois

Figure 5. La désurbanisation du déversoir de La Bouillie à Blois

Crédit : Chorème, Grégory Morisseau, 2010 : www.choreme.fr/fr/portfolio/parc-agricole-naturel-et-urbain-de-la-bouille/, consulté le 5 octobre 2022

Figure 6. Périmètre d’étude du Parc agricole naturel urbain

Figure 6. Périmètre d’étude du Parc agricole naturel urbain

Source : https://www.blois.fr/​info/​2021/​01/​projet-bouillie

2. Mitigation : quand les acteurs publics locaux se saisissent de concert de la gestion du risque et des enjeux de nature dans l’aménagement urbain

14Les trois cas illustrent la manière dont les collectivités locales se sont saisies en quelques années de la stratégie de mitigation pour expérimenter de nouveaux types d’aménagement et redéfinir des vocations aux ZEC situées en milieu urbain, péricentral ou périurbain (2.1). Qu’est-ce que les opérations de mitigation conciliant nature et gestion des inondations nous apprennent sur les SfN (2.2) ?

2.1. La mitigation face au risque d’inondation, champ d’expérimentation pour les collectivités locales françaises

15Parmi les stratégies qui structurent la gestion du risque d’inondation (Hegger et al., 2016), les collectivités se saisissent de plus en plus de la gestion de crise (Plan communal de sauvegarde, support à la gestion de crise, exercices, retour d’expérience…) et de la mitigation. Les collectivités paraissent soumises aux prescriptions de l’État dans le cadre des PPRI, limitées par la loi et par les restrictions budgétaires pour mettre en place de nouveaux ouvrages de défense. La mitigation reste la stratégie la plus ouverte aux innovations pour les collectivités locales (Larrue et al., 2016). Depuis le début des années 2000, les projets de mitigation sont une priorité pour maintenir des perspectives dans des espaces urbains en développement. Les définitions proposées distinguent trois types d’opérations (Fournier et al., 2016) :

16- les projets orientés vers l’adaptation des enjeux par des programmes de réduction de la vulnérabilité (habitations, entreprises, réseaux…), à l’image des financements de diagnostics de vulnérabilité réalisés sur l’agglomération d’Orléans dans le cadre d’une Opération programmée d’amélioration de l’habitat (Opah) entre 2005 et 2008 ;
- les opérations d’aménagement de ZEC en milieu rural où la conciliation avec les autres fonctions urbaines est plus limitée qu’en milieu urbain dense. On peut citer par exemple les grands aménagements du secteur de la Bassée en amont de la région parisienne ;
- les aménagements urbains en zone inondable qui concilient la réalisation, la préservation d’espaces d’expansion de crues et l’aménagement de parcs urbains, voire l’aménagement de quartiers d’habitation dits résilients.
Les études de cas mobilisées font partie du troisième ensemble. Les aménagements s’inscrivent dans un contexte européen où la Directive Inondation (European Union, 2007) pose le principe de la préservation des plaines d’inondation naturelles. Ce type d’opérations devrait se multiplier dans les années à venir, à la suite de la création de la compétence Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi), dans le cadre de la loi Maptam (Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles) en 2014. Cette dernière met en responsabilité les communes et leurs intercommunalités, tant dans le champ de la gestion des milieux aquatiques que vis-à-vis du risque d’inondation. À terme, le rapprochement des deux champs de l’action publique environnementale, traditionnellement distincts en France, devrait dépasser la logique dite de « silos » des politiques publiques (Barasz et al., 2022). L’articulation aidera les collectivités à concilier les deux problématiques dans leurs aménagements urbains. La mitigation urbaine est ouverte pour les porteurs de projets locaux : elle doit permettre d’engager des démarches plus innovantes que dans d’autres secteurs de la gestion des risques.

17Ce principe est néanmoins en tension, surtout dans les contextes urbains où la pression sur les marchés foncier et immobilier est intense. Jusqu’où peuvent aller les projets de mitigation ? Les projets de mitigation portés par les collectivités méritent une relecture au prisme des principes des SfN. Le concept ne sort pas de nulle part. Ces opérations passées ou encore en cours permettent de saisir les apports du concept. Si on les considère comme « des SfN qui ne disent pas leur nom », alors ce retournement de perspective pose une définition dynamique, politique et territorialisée du concept.

2.2. Les SfN, vers une appréhension territorialisée de la place de la nature dans l’aménagement urbain ?

18Les recherches se multiplient pour inscrire les SfN dans la généalogie des concepts développés depuis quelques décennies pour qualifier l’intégration de la nature dans l’aménagement, en particulier urbain. Si certains auteurs voient dans le concept de SfN une suite logique aux concepts de multifonctionnalité (Haase, 2021 ; Hansen et Pauleit, 2014), de services écosystémiques (Haase et al., 2014) ou d’infrastructures vertes et bleues (Hansen et Pauleit, 2014 ; Pauleit et al., 2019), d’autres travaux (Escobedo et al., 2019) rappellent les trajectoires différentes des concepts, selon qu’ils s’inscrivent dans une approche plus économique (comme celui de « services écosystémiques ») ou qu’ils questionnent les enjeux sociaux, de bien-être humain et de qualité de vie, au-delà des seuls enjeux environnementaux. De ce point de vue, l’article montre la capacité et l’ambition des opérations passées de mitigation à aller au-delà de la simple multifonctionnalité, pour questionner des dimensions sociales et politiques de l’aménagement urbain. Dans quelle mesure les aménagements de mitigation – tant dans le design des opérations que dans la gouvernance – créent-ils des synergies entre gestion de l’inondation, préservation de la nature et intégration des spécificités territoriales ?

19Il ne s’agit pas d’englober sans distinction les opérations de mitigation comme relevant toutes des SfN ; le concept est parfois repris par les aménageurs et les porteurs de projets sans être véritablement évalué (Eggermont et al., 2015). Il est important de catégoriser la diversité des démarches qui s’en réclament, depuis des interventions minimales sur les milieux naturels jusqu’à des opérations techniquement lourdes de reconstitution des écosystèmes, et d’identifier les ressorts explicatifs de leur capacité à préfigurer ses fondements « sans en dire le nom », avant que le concept ne s’impose.

20La démarche empirique multisite montre qu’après avoir été appréhendées comme des espaces « contraints » par les PPRI et désormais inconstructibles, ces zones d’expansion des crues sont devenues des espaces d’opportunités pour les villes ligériennes. Leur devenir est redéfini à l’échelle des agglomérations. Elles deviennent des « espaces solutions » (Berdoulay et Soubeyran, 2002). Leur aménagement – censément plus léger et moins onéreux – les présente comme des espaces dédiés à la nature et à la formulation de réponses aux problématiques émergentes de trame verte et bleue, de changement climatique, voire de « Zéro artificialisation nette ».

  • 1 Les intercommunalités dont il est question sont des Établissements publics de coopération intercom (...)

21Reste aux collectivités à préciser dans quelle mesure les projets de mitigation mis en œuvre pensent des modalités faibles (juxtaposition de fonctions) ou fortes (synergie) entre fonctions, selon les contextes locaux. Dans une perspective d’analyse critique, les opérations de mitigation en contexte urbain sur le bassin de la Loire recouvrent des dimensions multiples, riches et proches des principes des SfN ; leur analyse permet de questionner les limites d’application du concept. Leur portage par les intercommunalités1 dépasse les logiques sectorielles, les inscrit dans les documents d’urbanisme et permet leur gestion sur le temps long, comme autant d’aménagements publics portés par les services des collectivités locales. La gestion des risques naturels est aussi une action publique environnementale marquée par des oppositions riveraines, entre autres de remise en question des logiques infrastructurelles. Là, l’inscription des projets dans les logiques de préservation de la nature amène les collectivités à les présenter comme des démarches participatives, d’implication habitante. Elles relèvent plus des problématiques de qualité de vie en ville que des simples enjeux de conciliation entre nature et gestion du risque.

22In fine, nous pouvons résumer notre questionnement de la sorte : les collectivités locales et intercommunalités sont-elles outillées pour proposer des projets de mitigation qui intègrent les principes des SfN ? Nos interrogations portent sur le concept en lui-même, les difficultés à le formaliser pour les aménageurs dans leurs opérations et sa capacité à faire évoluer tant les instruments d’action publique que les logiques de gouvernance locale. L’article s’inscrit dans une perspective critique. Il montre comment ce concept, qui reste peu présent localement et paraît fondé sur des principes potentiellement abstraits pour les aménageurs, se met néanmoins en place progressivement au quotidien dans l’opérationnel et s’accommode de diverses configurations socio-politiques, spatiales et écologiques.

3. Les projets de mitigation face au défi d’un triptyque fondateur des SfN

23Questionner ces opérations de mitigation à l’aune du concept de SfN amène à les étudier au regard de trois caractéristiques issues de la définition scientifique et de l’analyse multisite. D’une part, les SfN se distinguent par leurs capacités à intégrer des enjeux multiples, tant environnementaux que sociétaux, pouvant aller jusqu’à la formalisation de synergies entre fonctions (3.1). Par ailleurs, leurs principes de mise en œuvre traduisent la capacité des projets à s’adapter aux rapports de force territoriaux entre pouvoirs central et local (3.2). Cependant, les projets diffèrent dans leur logique de participation et leur capacité à intégrer les défis sociaux locaux, prenant en compte de façon hétérogène la multiplicité des parties concernées (3.3).

3.1. Multifonctionnalité : de l’addition à la création de synergies ?

24Aucun des projets étudiés n’a été, jusqu’à présent, identifié par les collectivités locales – ici en tant que maître d’ouvrage – comme relevant des SfN. Néanmoins, ils inscrivent tous dans leurs intentions initiales la mise en place d’un projet multifonctionnel conciliant la mitigation face au risque d’inondation avec d’autres objectifs sociétaux et environnementaux tels que la préservation de la biodiversité, une offre de loisirs ou l’éducation à l’environnement. Dans leur formalisation, la capacité des opérations à penser les complémentarités entre fonctions reste inégale. Classons nos exemples par ordre croissant d’intégration : adjonction a posteriori, juxtaposition de fonctions et synergie initiale.

25Parmi les projets observés, celui portant sur le réaménagement du déversoir de La Bouillie et de son chenal de décharge à Blois a été dominé par la problématique du risque au début des années 2000, puis s’est vu adjoindre récemment d’autres fonctions. En 2000, le projet de restauration du chenal de décharge s’inscrit dans une logique de sécurisation en déplaçant des personnes et des biens exposés en zone d’aléa inondation très fort et en remettant en état une partie de la section d’écoulement située en rive gauche, en amont du centre urbain. La définition initiale du projet, fondée sur une démarche de délocalisation des résidents précédemment installés, sans véritable formulation de nouvelles fonctions, cristallise les clivages. Une fois désurbanisé, le secteur de La Bouillie reste plusieurs années un espace sans vocation officielle, marqué par les occupations spontanées, les décharges sauvages ; il est « mis en friches » (Gralepois, 2021a), acquérant un statut de marge (Rode, 2017). Au tournant des années 2020, une redéfinition s’amorce. Le projet se transforme radicalement. Si l’aléa inondation reste incontournable et contraint les usages possibles, il n’apparaît qu’en filigrane. L’accent est mis par la communauté d’agglomération de Blois sur la préservation des milieux, la qualité paysagère de l’entrée de ville et le maintien d’une activité économique adaptée à l’inondabilité. Ces fonctions s’additionnent a posteriori. Le projet devient la réhabilitation d’un périmètre de 350 hectares, dépassant largement le périmètre initial de la ZAD, avec comme élément central la valorisation d’un Parc agricole naturel urbain (Panu). Pensé initialement comme un outil de gestion de l’aléa par le rétablissement d’une zone d’expansion de crue visant la réduction de la vulnérabilité des habitants, le projet devient un outil multifonctionnel conciliant plusieurs objectifs : la réappropriation d’espaces en bords de fleuve, l’entretien d’aménités environnementales et paysagères, le soutien à des formes d’agriculture urbaine et bien sûr la gestion du risque. Il intègre la contrainte de l’inondabilité en proposant des formes renouvelées d’agriculture périurbaine, mais il porte avant tout sur la définition d’un espace conciliant nature et production. Les espaces fortement marqués par le risque d’inondation et les réglementations strictes afférentes sont plutôt dédiés à des activités de pâturage extensif, qui s’intègrent dans la volonté d’un entretien écoresponsable.

26Au Mans, le projet de l’Île aux Planches, engagé à la suite des inondations de la Sarthe en 1995, s’inscrit très tôt dans une logique de juxtaposition entre deux fonctions : le contrôle des niveaux d’eau et les fonctions récréatives d’un parc urbain. Comme évoqué précédemment, hors des périodes d’inondation, le rôle et le fonctionnement de l’ouvrage hydraulique de l’Île aux Planches n’ont pas de réalité visible. L’ouvrage s’insère dans un parc qui répond à des fonctions récréatives. Son design est spécifique au regard des problématiques de gestion des crues. Sa partie basse correspond à un chenal de décharge d’une cinquantaine de mètres de large. Cette dernière est engazonnée afin de faciliter les écoulements. Les aménagements récréatifs sont établis sur des tertres, à une dizaine de mètres au-dessus du chenal de décharge. Plusieurs espaces sont utilisés pour une aire de jeux ou un théâtre de plein air, activités mises à l’arrêt lors d’une inondation. De façon globale, si le parc dans son ensemble est imaginé pour accueillir des évènements culturels et manifestations, son aménagement est originellement travaillé au regard de l’inondabilité et des contraintes hydrauliques. Par exemple, la forme des gradins du théâtre est adaptée à la crue. Les essences plantées sont adaptées aux sols secs puisqu’elles sont sur tertre, c’est-à-dire hors terrain naturel.

  • 2 Pour une description par la ville d’Angers, lire : Ville d’Angers, « Le parc de Balzac, espace nat (...)

27Enfin, à Angers, le parc de Balzac intègre une grande variété d’objectifs2. Il tire le meilleur parti des contraintes et intègre le principe d’une synergie entre gestion des crues et préservation des milieux. À l’inverse des deux premières opérations, le projet est fondé sur un objectif de restauration des écosystèmes. Cette ZEC participe à l’expansion des eaux de la Maine dans le cœur de la ville d’Angers. Le projet s’appuie sur la valorisation d’une diversité de milieux naturels. En travaillant avec la variété topographique, plusieurs types de milieux naturels sont préservés ou restaurés. Au niveau inférieur, un réseau de fossés et de canaux est creusé et organisé afin de restaurer une large zone humide à la place de la décharge. La zone humide est régulièrement inondée en hiver et au printemps. Plus de 1 000 arbres ont été plantés sur environ 12 hectares (peupliers, saules, aulnes). Le niveau de l’eau est contrôlé par des aménagements et ouvrages hydrauliques. Ceci est important au printemps, avec un réseau de fossés restauré afin de maintenir des frayères aux poissons. Sur les parties les plus hautes, des prairies humides sont conservées et du bétail paît ponctuellement. Les aménageurs ont choisi des races rustiques (bovins Highland, ânes du Cotentin, baudets du Poitou) pour le pâturage extensif, adaptées aux zones humides et capables de rester dehors plusieurs jours avec des coûts de soins peu élevés. Grâce au pâturage, l’ensemble de la zone est maintenu ouvert, ce qui est intéressant pour la biodiversité. Certaines espèces d’oiseaux protégées nichent dans ces prairies. Plus de 60 espèces d’oiseaux sont recensées. Les prairies sont inondées lorsque la Maine est haute, soit environ une à deux fois par an. La plupart du temps, elles restent hors d’eau. Dans certaines prairies, un paysage de dunes vertes a été créé et la végétation varie en fonction de l’altitude. Plus haut, des vergers avec des arbres fruitiers, des prairies et des buissons sont plantés afin qu’une variété d’oiseaux puisse nicher. Environ 120 jardins familiaux sont gérés par une association locale.

28La nécessité de redonner de l’espace aux rivières au cœur des villes amène les urbanistes à imaginer des stratégies nouvelles (Scarwell et al., 2014 ; Scarwell et Laganier, 2017). La sécurité est une question clé, mais les flux d’eau et les zones de rétention d’eau doivent répondre aussi à des objectifs de protection de la biodiversité, de qualité paysagère ou d’offre de loisirs. Si les trois projets de mitigation à Blois (La Bouillie), au Mans (Île aux Planches) et à Angers (parc de Balzac) s’inscrivent dans une logique de multifonctionnalité, le parc de Balzac réussit pour le moment à créer des synergies entre divers usages et services. À Angers, cette attention forte aux éléments de nature trouve entre autres ses fondements dans la stratégie de l’agglomération dès les années 1980 de renforcer l’identité angevine, son tissu économique et son attractivité par le biais du végétal et de la nature (Deraëve, 2014). Lauréate du prix Capitale verte en 2013 et Capitale de la biodiversité 2022, l’intercommunalité d’Angers Loire Métropole tient le végétal comme fil rouge des opérations d’aménagement, comme sur le bord de Maine. L’Île aux Planches reste, quant à elle, inscrite dans une logique de juxtaposition des fonctions. Les nouvelles fonctions imaginées sur le secteur de La Bouillie à Blois sont appelées à intégrer la problématique de l’inondabilité, mais elles ne sont pas pensées pour en tirer parti.

3.2. Des opérations de mitigation à géométrie variable, selon les capacités d’adaptation des collectivités locales face aux responsabilités de l’État

29À la suite des PPRI issus de la loi de 1995, l’État se dote d’outils de maîtrise de l’urbanisation dans les zones inondables (Bayet, 2000 ; Le Bourhis et Bayet, 2002). Sur la Loire, la première moitié des années 1990 est marquée par des conflits entre la doctrine de l’État visant à contrôler le développement et les collectivités qui dénoncent le gel des projets locaux (Beucher et Rode, 2009 ; Gralepois, 2011). Durant la décennie 1995-2005, le problème semble insoluble. Les positions se durcissent. Les services de l’État se prévalent de la sécurité contre les intérêts du développement local. Les collectivités dénoncent une remise en cause de la décentralisation et l’imprécision de l’application de la doctrine à l’échelle locale (Gralepois et al., 2016 ; Tricot, 2008 ; Tricot et Labussière, 2009). L’essor des projets de mitigation est un levier de reprise en main par les collectivités locales des projets d’aménagement dans les zones inondables. Les cas d’étude ligériens illustrent la diversité de réponse des collectivités face à la règle pilotée par les services de l’État : contester, composer avec et anticiper.

  • 3 Pour lire la description de la Ville de Blois, consulter : Ville de Blois, « Le secteur de La Boui (...)

30Cette reprise en main par les collectivités est à géométrie variable. Ainsi, la Ville de Blois conteste, puis compose avec les changements de réglementations, en arrêtant puis reportant les projets d’aménagement dans le secteur de La Bouillie et de La Vaquerie entre 1999 et 2009 (Gralepois, 2021a). À partir de 2004, la commune de Blois puis l’intercommunalité entament une procédure de désurbanisation du déversoir de La Bouillie pour assurer la préservation des zones naturelles d’expansion des crues (Morisseau, 2012)3. À la différence du Mans et d’Angers, la délocalisation des populations résidentes sur le site de La Bouillie pour des raisons de sécurité, les interrogations autour des niveaux de sûreté des digues domaniales et les tensions autour du manque de concertation pour le projet d’aménagement futur n’ont pas permis d’instruire un projet consensuel pour le secteur du sud de Blois.

31De la même manière, au Mans, la municipalité doit finalement abandonner un projet immobilier sur l’Île aux Planches à la suite de l’adoption du PPRI approuvé en 2000, qui prend en compte les inondations majeures sur la Sarthe de 1995. L’ancien site industriel est converti en parc urbain, qui propose des activités récréatives et de loisirs classiques et offre un paysage particulier du fait de sa qualité d’ouvrage hydraulique. Le parc de l’Île aux Planches résulte, dans son dessin et la définition de ses usages, de compromis trouvés après plusieurs années entre la municipalité, les services de l’État et les riverains du site s’étant constitués en association d’opposition pour défendre le projet d’aménagement d’un parc urbain dans un quartier très minéral.

32À Angers, la ville réussit à concilier très tôt, bien avant la mise en place de la compétence Gemapi, les enjeux de restauration des milieux naturels et de préservation des zones d’expansion des crues en milieu urbain dense. Depuis plusieurs décennies, la ville d’Angers travaille son image d’une ville « verte », d’une ville du végétal, où la préservation de la biodiversité des zones humides est une priorité. De ce point de vue, la ville paraît à l’avant-garde de certains des fondements des SfN. Ainsi, l’aménagement du « parc de Balzac » est pensé pour réhabiliter une ancienne décharge située en zone inondable, restaurer des milieux naturels de fonds de vallée et réaliser un parc urbain pouvant ponctuellement être inondé avec les eaux de la Maine. Par la suite, le projet du parc Saint-Serge au sein du quartier « Cœur de Maine » est, de la même manière, implanté sur une ancienne zone industrielle en régénération. Le parc est pensé en complémentarité entre des zones excavées (un parc vert urbain de 5 hectares qui peut être sur-inondé pour devenir une zone de rétention) et des remblais où environ 800 logements et plusieurs équipements publics sont installés hors d’eau. Grâce aux possibilités offertes par la zone d’urbanisation spécifique dans le PPRI d’Angers, ce projet répond aux ambitions locales et aux règles fixées par les autorités centrales.

  • 4 Circulaire du 3 juillet 2007 relative à la consultation des acteurs, la concertation avec la popul (...)

33Dans les trois cas, les règles de prévention des risques sont identifiées comme des contraintes, descendantes et inflexibles (Gralepois et al., 2013 ; Langumier et Knispel, 2018 ; Martinais, 2007 ; Moulin et al., 2014). Néanmoins, les capacités de réponse diffèrent. Plusieurs éléments expliquent la reprise en main – ou non – par des collectivités désireuses d’élaborer des projets autonomes à partir du début des années 2000 (Guevara Viquez et al., 2017). D’un point de vue juridico-politique, plusieurs PPRI instituent des « zones d’intérêt spécifique », comme dans le PPRI de Angers (Gralepois, 2021b) permettant l’élaboration ad hoc au projet urbain en zone inondable. L’État accepte de déléguer la responsabilité de la prévention des risques aux maîtrises d’ouvrage dans des espaces délimités, soumis à des enjeux de renouvellement urbain, tel que l’autorise une circulaire de 20074. Or, les capacités d’expertise et de négociation dépendent des ressources juridiques et humaines des administrations locales (Rode et Langumier, 2019). Comme rappelé précédemment, en 2014, la loi Maptam dote les Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, à partir de 2018, d’une compétence obligatoire Gemapi. Suivant la volonté politique avec laquelle les collectivités s’approprient ou non cette compétence – l’anticipant ou la subissant –, les ressources sont plus ou moins disponibles. Dans les cas où l’adoption de la loi Maptam (2014) et la définition d’une compétence Gemapi ont renforcé la légitimité des collectivités locales et leur capacité à imaginer des projets conciliant les différentes dimensions de la compétence (préservation des milieux aquatiques et gestion du risque d’inondation), les synergies sont nées grâce aux compétences juridiques et aux capacités financières. Enfin, l’essor du concept de résilience urbaine soutient une série d’efforts pour trouver des solutions d’aménagement tant pour la prévention de risques que pour le dynamisme local (Ledoux, 2018). Dans ce tournant, l’État joue le rôle d’arbitre, en particulier lors de l’élaboration des zones spécifiques de projet dans les PPRI. L’affaiblissement – ou le transfert – des ressources de l’État en direction des collectivités dans les années 2000-2020 ainsi que la montée en puissance des grandes collectivités expliquent ce retour à l’équilibre des ressources.

3.3. La participation du public et l’implication des citoyens, un principe des SfN difficile à atteindre dans les opérations de mitigation

34Au-delà de leur design, les opérations de mitigation sont le résultat de négociations lors des phases de définition et de mise en œuvre, au cours desquelles la participation habitante tient un rôle majeur. Les projets d’aménagement sont souvent conflictuels par nature (Subra, 2014). Ils transforment les usages et les activités du territoire. Dans la gestion du risque d’inondation, la participation du public et l’implication des citoyens dans la définition des aménagements sont un défi majeur pour les porteurs de l’action publique (Fournier, 2010). Sur le bassin de la Loire, les premiers projets de mitigation font face à des situations contrastées, avec parfois des oppositions locales fortes (Blois, Le Mans), mais aussi des contributions fructueuses de la société civile dès la phase de définition des projets (Angers). Les projets étudiés illustrent une intensification des mécanismes d’implication habitante.

35La désurbanisation de Blois est citée comme un cas particulier sur la Loire (Doussin, 2009 ; Rode 2008). À la suite des conflits du début des années 2000 qui se sont cristallisés autour de la mise en sécurité des populations implantées dans l’ancien bras de décharge, l’intercommunalité de Blois montre une volonté affirmée en 2020 de mobiliser les habitants et les usagers du site autour de la définition d’un nouveau projet de parc agri-urbain. Un corpus de valeurs communes qui concilie le développement local et la protection de la biodiversité est mis en avant (Morisseau, 2012), tandis que l’objectif de l’intercommunalité est d’instaurer une cogestion de certaines parties du territoire réhabilité par des associations locales. Les nouveaux usages qui se dessinent sur le territoire de La Bouillie sont marqués par une volonté d’amélioration de l’environnement de vie des habitants dans le cadre d’une politique de durabilité. Plusieurs ateliers participatifs sont mis en place pour construire la réhabilitation et réamorcer une dynamique. Le projet définit des usages partagés et des fonctions réversibles, basés sur un tissu associatif dense et des formes de « solidarité réflexive » (Ascher et Godard, 1999) autour de la durabilité et de l’inclusion.

  • 5 Pour une présentation complémentaire via le site de la Ville du Mans, lire, Ville du Mans, « La pa (...)

36Dans le cas de l’Île aux Planches (Le Mans), l’implication habitante est partie d’une situation conflictuelle5. Au début des années 1990, la municipalité ambitionne de construire un quartier d’habitation de grande ampleur. Un collectif habitant se constitue pour défendre l’idée d’un parc urbain, dans un quartier peu pourvu en espaces verts. Le conflit entre la municipalité et l’association constituée pour défendre le projet de parc contribue à la transformation du projet résidentiel en « Île aux Planches », une infrastructure verte et bleue, connectée aux autres zones d’expansion de crues sur l’agglomération. Nous pouvons parler de citoyenneté active, telle que définie par Giovanni Moro : « la capacité des citoyens à s’organiser de manière multiforme, à mobiliser des ressources et à agir dans le public […] afin de protéger les droits et de prendre soin des biens communs » (Moro, 2011). L’association « Île aux Planches » est créée pour défendre le parc urbain. Initialement, les membres de l’association étaient des habitants du quartier, issus de profils socioprofessionnels divers. Des élus et représentants du Département les ont soutenus. Finalement, le conseil municipal a approuvé la création d’un parc en 2003, après une longue phase de négociation avec l’association. La sécurité et la nécessité de construire un système de contrôle des crues étaient prioritaires, mais les autorités locales et les membres de l’association sont parvenus à un accord pour que la zone soit conçue comme un large espace vert. Après l’achèvement du projet, l’association a progressivement perdu des membres, mais certains membres actifs ont souhaité continuer et ont diversifié leurs activités vers les loisirs, les activités culturelles et la sensibilisation à l’environnement. Aujourd’hui, l’association mène des projets éducatifs et sociaux. Chaque année, elle participe à plusieurs manifestations qui se déroulent sur l’Île aux Planches.

  • 6 Le label « Capitales françaises de la biodiversité » valorise d’ailleurs explicitement ses lauréat (...)

37À l’inverse, à Angers, lorsque le projet du parc de Balzac a été lancé, la participation des habitants a été prévue dès les phases de définition du projet. Une première enquête publique a été lancée en 1992 afin d’identifier les usages potentiels. La municipalité d’Angers a lancé les phases de définition et de conception du parc de Balzac avec des ONG locales. La Ligue pour la protection des oiseaux (LPO) a participé activement à la conception des vergers ainsi qu’à la définition des pratiques d’entretien des prairies. Une association locale de pêcheurs a été impliquée dans la conception du réseau de fossés. Les associations locales de jardiniers (Fédération des jardins familiaux angevins et Association des jardiniers de Belle-Beille) ont contribué à l’organisation des jardins familiaux. Aujourd’hui, ces associations sont fortement impliquées dans la gestion du parc. La LPO assure le suivi des populations d’oiseaux et l’association de pêche participe à l’entretien et au suivi du réseau de fossés, car ils sont des frayères potentielles pour les poissons (brochets). Au printemps, le niveau d’eau est contrôlé dans ce réseau pour la reproduction des poissons. Une association de jardiniers est chargée de la gestion des jardins familiaux. De nombreux acteurs sont impliqués dès le départ dans la décision et la conception du parc de Balzac. Aujourd’hui, il s’avère être un succès grâce à cette gouvernance locale collaborative. Ce cas est un exemple d’une gouvernance intégratrice, menant à des bénéfices environnementaux et sociaux sur le temps long (Buijs et al., 2016). À ce titre, il s’inscrit dans les principes des SfN. Labellisée « Capitale de la biodiversité » en 2022, la ville d’Angers inscrit d’ailleurs dans ses objectifs la conciliation des enjeux de préservation de la nature et de participation habitante6. On peut cependant noter qu’à l’inverse des deux opérations au Mans et à Blois, la problématique du risque d’inondation relève d’un objectif de second rang pour les aménageurs du parc de Balzac, avant tout centrés sur la mise en place d’un parc urbain composé de différents espaces naturels emblématiques des basses vallées angevines. À ce titre, l’inondation régulière du parc (avec des niveaux d’eau variés) maintient des milieux protégés : l’inondation sert ici la nature. La mise en place de mécanismes de participation habitante et citoyenne avec l’implication du milieu naturaliste découle entre autres de ce principe.

38In fine, si certains projets de mitigation paraissent conflictuels lors de la première décennie du xxie siècle, les démarches donnent une place accrue aux enjeux sociétaux dans la définition des projets par les usagers eux-mêmes. Le contrôle de l’aléa inondation et la préservation des zones d’expansion de crues sont intégrés dans une réflexion sur l’avenir et la valorisation des fonctions des zones humides. En déplaçant le questionnement et en changeant d’échelle, les aménageurs soulèvent moins d’oppositions locales et aboutissent à des projets plus consensuels. C’est le cas par exemple à Blois, où après avoir fait face à un violent conflit, l’intercommunalité met en place des groupes de réflexion et autres ateliers participatifs afin de définir un nouveau projet. Cette nouvelle phase de construction est cruciale pour les collectivités locales qui souhaitent mettre en avant leur soutien à l’implication habitante dans la définition des aménagements mêlant nature, enjeux sociétaux et gestion du risque.

4. Discussion. Assumer le concept de SfN dans les projets de mitigation pour renforcer encore leurs qualités

39Ces travaux empiriques sur le bassin ligérien montrent que la conception de projets de mitigation face au risque d’inondation prend des formes diverses. Les questionner à l’aune du concept de SfN amène à observer des dimensions parfois mises de côté par leurs aménageurs et les gestionnaires du risque. L’intégration de spécificités des SfN dans la définition des projets – comme l’utilisation de processus écosystémiques, la viabilité pratique ou la coconception du projet avec la société civile (Albert et al., 2021) – peut faciliter les compromis locaux et aider à repenser l’aménagement urbain en zone inondable. En se concentrant sur la question du risque d’inondation, mais aussi sur les cobénéfices en termes de biodiversité ou d’autres services écosystémiques, la gouvernance locale et les réseaux de parties prenantes sont élargis, la participation du public est initiée, des conceptions innovantes sont fournies et des mécanismes de solidarité peuvent être mis en place au niveau de la ville. Ces derniers restent néanmoins à mieux investiguer. Au-delà de ces premiers éléments, la comparaison distanciée de trois cas différents amène à ouvrir la discussion sur trois points.

40Tout d’abord, l’observation et le suivi sur le temps long de ces projets posent la question des trajectoires des opérations. Un projet peut-il progressivement devenir de type SfN sans l’envisager initialement ? Dans les cas observés, c’est ce que l’on peut retenir du projet de l’Île aux Planches, au Mans. Pensé initialement comme l’aménagement d’un ouvrage hydraulique intégré dans un parc urbain, ce projet évolue progressivement – toujours aujourd’hui – dans sa trajectoire. Désormais bien identifié comme un maillon de l’infrastructure verte et bleue en cours de formalisation sur l’agglomération pour mieux gérer le risque, c’est un aménagement qui est de plus en plus investi par le monde associatif local. L’association historiquement opposante au projet urbain sur le quartier reste active, mais son objet initial a évolué. Il passe d’une logique d’opposition à une activité d’animation du site en collaboration avec la collectivité et d’autres secteurs du monde associatif local. L’enjeu patrimonial naturel et culturel gagne progressivement en importance après avoir été initialement peu mobilisé : balades « nature » organisées par l’association, mise en avant des espèces emblématiques du site, animations autour de l’histoire industrielle du quartier, évènements portés par l’intercommunalité tout au long de l’année. De ce point de vue, il y a un réancrage de l’aménagement dans le contexte socioculturel local et une attention particulière de la part de la collectivité à renforcer les liens avec les dynamiques locales.

41Au-delà de ce premier questionnement, la confrontation de nos trois cas d’étude souligne une nette différence dans les priorités des projets et dans leur capacité à intégrer l’enjeu participatif propre aux SfN. Dans notre analyse, le parc de Balzac à Angers paraît être le projet le plus avancé dans une dynamique de SfN. Néanmoins, il est important de souligner que ce projet n’a pas, dans ses fondements, un objectif premier de gestion du risque d’inondation. Dans les entretiens réalisés, les gestionnaires du risque nous rappellent que son rôle dans la gestion du risque d’inondation à l’échelle de l’agglomération angevine est finalement limité. Si l’on reprend la logique des infrastructures vertes et bleues, il se situe en bout de chaîne et a peu d’effets dans le contrôle des inondations dans l’agglomération. L’enjeu premier du parc est de préserver des milieux naturels variés, pour lesquels une inondation ponctuelle est nécessaire. À l’inverse de projets comme ceux de l’Île aux Planches et encore plus de La Bouillie dans ses fondements, l’enjeu « gestion du risque », les problématiques de sécurité publique et d’engagement de responsabilités en cas de dommage sont des enjeux de second rang pour le parc de Balzac. L’inondation est utilisée pour maintenir des milieux naturels et rappeler l’importance des zones humides dans toute leur variété, et non l’inverse. Le parc de Balzac est un projet centré sur sa fonction de restauration des milieux et non celle de gestion du risque. Partant de ce constat, cette hiérarchie spécifique des objectifs du projet permet aux aménageurs de donner plus de place à la participation habitante et associative dans les phases de conception et de mise en œuvre par rapport à des projets plus classiques de gestion des risques. Le travail de terrain réalisé sur les secteurs tant de La Bouillie à Blois que de l’Île aux Planches au Mans montre comment les enjeux de sécurité et de responsabilité face au risque inondation ont amené les collectivités porteuses à limiter l’implication habitante dans leurs premières phases d’élaboration pour tenter de répondre avant tout aux enjeux de sécurité qui s’imposaient à elles.

  • 7 Pour plus d’informations, lire : Office national de la biodiversité, « Les trophées Life Artisan s (...)

42Enfin, nous pouvons revenir au constat initial d’une quasi-absence, jusqu’à aujourd’hui, du concept de SfN dans le vocabulaire des gestionnaires du risque locaux. Pourtant, ce dernier prend de l’ampleur à l’échelle régionale (entre autres avec l’appel à projets sur les « Contrats nature » porté par la Région Pays de la Loire) et nationale. Dans une logique de marketing urbain, les collectivités se mobilisent progressivement pour que certaines de leurs actions soient reconnues comme SfN ; c’est par exemple le cas de l’agglomération d’Angers qui a candidaté aux Trophées du projet Life Artisan7. À terme, une future recherche pourra questionner les effets de l’affichage de ce concept vis-à-vis de la trajectoire des projets, tant dans la conception ou la gestion des sites que dans la gouvernance établie localement pour leur mise en œuvre.

Conclusion

43In fine, la mise en perspective des démarches d’aménagement de parcs urbains en zone inondable dans trois agglomérations du bassin de la Loire montre que le concept de SfN tend progressivement à « infuser », notamment dans le vocabulaire des aménageurs des collectivités locales porteuses de projet. Leur suivi ainsi que leurs stratégies d’aménagement sur une temporalité longue laissent transparaître les mutations dans l’appréhension des potentialités de ces espaces depuis le début des années 2000. Après avoir été des lieux de relégation à la fin du xxe siècle, puis des espaces réinvestis pour répondre tant aux attentes citadines qu’au problème du contrôle des crues en zone urbaine dense, ces zones d’expansion des crues en cœur d’agglomération apparaissent progressivement comme des espaces multifonctionnels, où peuvent se concilier des enjeux sociaux, écologiques, ou encore sécuritaires.

44Pour autant, la capacité des aménageurs à dépasser la juxtaposition des fonctions pour imaginer des synergies – tel qu’envisagé par le concept de SfN – découle aussi des priorités institutionnelles et politiques, en plus des logiques d’ingénierie écologique et hydraulique en milieu urbain. De ce point de vue, la saisie par les collectivités locales du concept de SfN est une opportunité pour ouvrir un système d’action et de pouvoir de deux manières. D’une part, alors que les enjeux de sécurité face au risque inondation tendent à réduire les possibilités de conciliation, l’entrée par la biodiversité amène les aménageurs à renouveler la question de la relation à l’eau dans la ville : la présence de l’eau ne renvoie alors pas uniquement à un risque, mais aussi à une potentialité de maintien ou de restauration de milieux naturels. D’autre part, en réaménageant des secteurs anciennement industriels (parfois devenus des friches urbaines), en y conciliant des fonctions nouvelles au cœur du concept de SfN, telles que la renaturation et la gestion des inondations, les collectivités locales peuvent intégrer positivement de nouvelles dynamiques de gouvernance territoriale avec d’autres institutions, mais surtout avec les usagers, les riverains, ou les associations. Loin d’être un principe purement normatif, les projets de mitigation en milieu urbain, à partir du moment où ils affichent un objectif de SfN pour leurs projets de reconstitution des milieux naturels et de gestion des crues, deviennent des espaces de reprise en main des instruments d’action publique et des logiques de gouvernance par les collectivités locales.

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Notes

1 Les intercommunalités dont il est question sont des Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Les différentes catégories d'EPCI sont énumérées à l'article L5210-1-1A du code général des collectivités territoriales.

2 Pour une description par la ville d’Angers, lire : Ville d’Angers, « Le parc de Balzac, espace naturel ». Consulté le 21 mars 2022.

3 Pour lire la description de la Ville de Blois, consulter : Ville de Blois, « Le secteur de La Bouillie reprend vie ». Consulté le 21 mars 2022.

4 Circulaire du 3 juillet 2007 relative à la consultation des acteurs, la concertation avec la population et l’association des collectivités territoriales dans les plans de prévention des risques naturels prévisibles.

5 Pour une présentation complémentaire via le site de la Ville du Mans, lire, Ville du Mans, « La parc de l’île aux planches ». Consulté le 21 mars 2022.

6 Le label « Capitales françaises de la biodiversité » valorise d’ailleurs explicitement ses lauréats au titre de l’association des citoyens dans la préservation de la biodiversité.

7 Pour plus d’informations, lire : Office national de la biodiversité, « Les trophées Life Artisan sont lancés ! », mis en ligne le 09/2021, Consulté le 13 février 2023.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Parc de Balzac (Angers), un parc pour retenir les crues
Crédits Crédit : Mathieu Bonnefond, 2022
URL http://journals.openedition.org/developpementdurable/docannexe/image/22851/img-1.png
Fichier image/png, 570k
Titre Figure 2. Parc de Balzac et multifonctionnalité
Crédits Crédit : http://www.les-mauges.fr
URL http://journals.openedition.org/developpementdurable/docannexe/image/22851/img-2.png
Fichier image/png, 148k
Titre Figure 3. Le parc de l’Île aux Planches, Le Mans
Crédits Crédit : Marie Fournier, 2019
URL http://journals.openedition.org/developpementdurable/docannexe/image/22851/img-3.png
Fichier image/png, 931k
Titre Figure 4. Plan de composition de l’Île aux Planches
Crédits Source : HYL, 2006
URL http://journals.openedition.org/developpementdurable/docannexe/image/22851/img-4.png
Fichier image/png, 597k
Titre Figure 5. La désurbanisation du déversoir de La Bouillie à Blois
Crédits Crédit : Chorème, Grégory Morisseau, 2010 : www.choreme.fr/fr/portfolio/parc-agricole-naturel-et-urbain-de-la-bouille/, consulté le 5 octobre 2022
URL http://journals.openedition.org/developpementdurable/docannexe/image/22851/img-5.png
Fichier image/png, 1,9M
Titre Figure 6. Périmètre d’étude du Parc agricole naturel urbain
Crédits Source : https://www.blois.fr/​info/​2021/​01/​projet-bouillie
URL http://journals.openedition.org/developpementdurable/docannexe/image/22851/img-6.png
Fichier image/png, 1,2M
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Pour citer cet article

Référence électronique

Marie Fournier et Mathilde Gralepois, « Des SfN avant l’heure : ce que nous en disent les opérations de mitigation urbaine en zone inondable. Le cas des villes ligériennes »Développement durable et territoires [En ligne], Vol. 14, n°2 | Octobre 2023, mis en ligne le 30 octobre 2023, consulté le 14 novembre 2024. URL : http://journals.openedition.org/developpementdurable/22851 ; DOI : https://doi.org/10.4000/developpementdurable.22851

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Auteurs

Marie Fournier

Marie Fournier est maître de conférences en aménagement-urbanisme. Ses recherches portent sur les politiques de gestion des milieux aquatiques, du risque inondation et du risque littoral. Elle participe, entre autres, aux projets Solaris (JPI Climate) et « Nature Based Solutions in Practice : comparing France and the US (PAF_11, INRAE, Post AgreenSkills Fund)
Laboratoire géomatique et foncier,
marie.fournier@lecnam.net
n° Orcid : 0000-0002-2652-0202

Articles du même auteur

Mathilde Gralepois

Mathilde Gralepois est maître de conférences HDR en aménagement-urbanisme, au département d’Aménagement & Environnement, de l’École polytechnique à l’université de Tours. Elle est chercheuse à l’UMR Citeres (Centre interdisciplinaire CItés, TERritoires, Environnement et Sociétés) sur les politiques publiques locales, la prévention des inondations et la production urbaine en zone à risque naturel
Laboratoire Citeres, université de Tours
mathilde.gralepois@univ-tours.fr

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