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La mise en visibilité de la nature dans l’aménagement. Nouveaux questionnements autour de la mise en scène et en récit de la « ville durable »

Des mots du politique aux maux du territoire. La performativité des récits métropolitains dans la gouvernance de la nature estuarienne

Le cas de Bordeaux Métropole et de l’estuaire de la Gironde
Political words and territorial problems. The performativity of metropolitan narratives in estuarine governance
The case of Bordeaux Metropole and the Gironde estuary
Charles de Godoy Leski

Résumés

À partir d’une enquête empirique menée dans le territoire de Bordeaux Métropole et de l’estuaire de la Gironde, cet article propose une sociologie de l’aménagement du territoire par les récits politiques. Les interdépendances territoriales redéfinies par la fonction de la nature face au risque inondation permettent d’analyser la construction des interdépendances ville/nature. L’étude des effets performatifs de trois arcs narratifs locaux du développement durable (métropole millionnaire, métropole nature et métropole productive) analyse la dimension cognitive d’un mode de gouvernance performative qui réifie les mots du politique et dessine les interconnexions territoriales présentes et futures.

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Texte intégral

Cet article est issu d’un travail de thèse effectué au sein de l’unité ETTIS d’Inrae et financé par le LabEx COTE. Charles de Godoy Leski tient à remercier Denis Salles qui lui a permis d’effectuer cette recherche en toute liberté au sein de cet environnement de travail stimulant. L’auteur remercie également les relecteurs, ainsi que José-Frédéric Deroubaix pour avoir permis d’améliorer significativement la qualité de cet article par leurs commentaires.

1La diffusion internationale de la notion de « ville durable » dans les années 1990 positionne les villes comme les principales actrices du développement durable (Camagni et Gibelli, 1997), notamment lorsqu’elles sont localisées en zone littorale et estuarienne. Aux différentes échelles des systèmes territoriaux, la planification urbaine s’imprègne des questions de nature (Clergeau, 2020). Face à la complexité des compromis recherchés entre développement urbain et conservation de la nature, la gouvernance métropolitaine mobilise la mise en récit du développement durable pour légitimer les prises de décisions en situation d’incertitude climatique et écologique (Saltelli et al., 2020). L’émergence contemporaine de la problématique des changements globaux se confronte à des interdépendances territoriales (Theys, 2002 ; Zuindeau, 2018) prises dans un ensemble de contradictions environnementales venues des modèles de développement exponentiel (Thisse et Van Ypersele, 1999).

2Entre attractivité socio-économique et vulnérabilité socio-écologique, Bordeaux Métropole se trouve face aux contradictions territoriales des processus de métropolisation qui s’illustrent par des dynamiques territoriales de concentrations d’enjeux et de ressources (Alexander, 1974 ; Lussault, 2007 ; Offner, 2020) et d’expansion d’influence sur le développement des territoires adjacents (Ascher, 1995). Le développement des villes innerve les écosystèmes et complexifie les relations entre l’eau et les hommes (Carré et Deutsch, 2015) notamment par une géographique contraignante pour les métropoles situées près des océans (Dembski et al., 2021).

3Dans un contexte de mutations structurelles et climatiques, l’attractivité soutenue de Bordeaux Métropole se retrouve contrainte par des politiques environnementales ayant vocation, au-delà de l’échelle métropolitaine, à s’étendre vers un hinterland fonctionnel pour garantir la résilience urbaine de Bordeaux Métropole face au changement climatique.

4Ces deux processus interdépendants (concentration et expansion) se traduisent dans la gouvernance territoriale sous forme de récits (Radaelli, 2000), de registres rhétoriques (Goxe, 2007) et d’objets matériels ancrés géographiquement sur des temporalités longues aux horizons pivots 2030, voire 2050 (Desjardins, 2020). Le déploiement des effets de la planification sur plusieurs échelles spatiales et temporelles attribue à la nature une réponse aux vulnérabilités urbaines reliées par les milieux associés à l’estuaire de la Gironde. Ce débordement de la ville par l’urbanisation met en interdépendance spatiale (du proche au lointain) les dimensions du développement durable dont les mises en récit deviennent des registres de légitimité pour les projets urbains. L’étude sociologique des récits (Roe, 1994) révèle un mode de gouvernance performative (Futrell, 1999) entendu comme « l’ensemble des énoncés et des dispositifs qui visent à faire advenir (un projet, des innovations, une stratégie d’adaptation) les mesures que les acteurs s’efforcent de montrer comme nécessaires et légitimes » (Rocle, 2017 : 364).

5Cette performativité des récits procède de mécanismes d’appropriation cognitive et stratégique qui actualisent des problèmes publics locaux par les techniques classiques du gouvernement du changement (Lascoumes et Le Galès, 2004) : instruments, savoirs, énoncés de politique publique. Le processus de construction territoriale (centre/périphérie, amont/aval et rive droite/rive gauche) mis en récit dans la gestion des risques d’inondation et de submersion conditionne les interconnexions spatiales qui relient Bordeaux Métropole à l’estuaire de la Gironde et consolide un ordre territorial local (Banos et al., 2020).

6Cet article se propose de discuter la dimension cognitive du récit métropolitain comme instrument de régulation des interdépendances ville/nature dans et hors les murs métropolitains. Les récits d’action publique étudiés (métropole nature, productive ou millionnaire en habitants) y deviennent des ressources cognitives pour des politiques environnementales qui engagent dans le temps et dans l’espace des acteurs territoriaux aux idées et intérêts variés et appartenant à des échelles institutionnelles en compétition (Offner, 2020). Ce processus narratif de mise en visibilité de la nature dans l’aménagement intègre dans son contenu réglementaire la connaissance des écosystèmes dans des récits de politiques territoriales aux fonctions explicatives, justificatives et de production de consensus (Guerrin et Barone, 2020). Mais l’appropriation politique de ces connaissances dans la planification urbaine traduit également les rapports de domination entre les objectifs d’attractivité métropolitaine avec un hinterland considéré comme une variable spatiale d’ajustement dans la gestion du risque inondation.

7Cet article a pour objectif d’analyser la performativité des récits métropolitains dans la mise en œuvre des projets urbains reliés entre eux par (i) l’exposition au risque inondation, (ii) une politisation de la nature, (iii) avec une interconnexion spatiale aux effets territoriaux étendus à l’estuaire de la Gironde.

  • 1 D’une durée moyenne de deux heures, ces entretiens ont été enregistrés avec la permission des acte (...)

8Les données empiriques proviennent de différents matériaux sociologiques. L’enquête de terrain menée entre 2017 et 2020 dans le cadre d’une thèse (de Godoy Leski, 2021) se compose d’une série de 87 entretiens semi-directifs1 avec les acteurs de la gouvernance environnementale (cf. Encadré 1), d’une vingtaine d’observations en réunions institutionnelles et de l’analyse discursive des récits métropolitains (Keller, 2007).

Encadré 1. Catégorisation des acteurs impliqués dans la gouvernance de la nature métropolitaine

Acteurs du foncier : propriétaires institutionnels, Établissement public foncier Nouvelle-Aquitaine, Conservatoire des espaces naturels d’Aquitaine (1), Grand Port maritime de Bordeaux (1), propriétaires privés, Caisse des Dépôts et des Consignations Biodiversité, Société d’aménagement foncier et d’établissement rural ;

Acteurs politiques : Bordeaux Métropole (2), conseil départemental de la Gironde (2), communes rurales (4), conseil régional de Nouvelle-Aquitaine (1) ;

Acteurs du cadre réglementaire : État (préfecture, Dreal (2), DDTM (2), Agence de l’Eau Adour Garonne, Bordeaux Métropole (19), Commission locale de l’eau (3) ; Conseil départemental (3), conseil régional de Nouvelle-Aquitaine (1)

Acteurs de l’expertise et de la connaissance : chercheurs (9), associations naturalistes (3), Observatoire Aquitaine de la faune sauvage (1), bureaux d’études (3), Agence régionale de la biodiversité (1), Conservatoire botanique national Sud-Atlantique (1), A’urba (5), Sysdau (1), Conseil scientifique régional du patrimoine naturel, Syndicats mixtes de l’eau (Smiddest (2), Smeag) ; Smegreg (3)

Exploitants : sylviculteurs, viticulteurs (3), agriculteurs ;

Société civile et usagers : habitants (5), travailleurs, usagers récréatifs (chasse (1), pêche (1)), associations et collectifs citoyens (3), comités de quartier ;

Gestionnaires : Office national des forêts, gestionnaires institutionnels (2), Syndicat des sylviculteurs du Sud-Ouest (2), Parc naturel régional du Médoc (2)

Notice de lecture : cet encadré présente l’ensemble des catégories d’acteurs observées lors des réunions institutionnelles. Le nombre d’entretiens semi-directifs par sous-catégorie est indiqué entre parenthèses.

9L’analyse discursive d’un matériau normatif (les plans d’aménagement et les récits d’action publique : 55 000 hectares de nature en ville, Métropole des 5 sens, 50 000 logements…) a été confrontée aux discours des acteurs ayant participé soit à leur rédaction, soit à leur mise en œuvre. Cette méthodologie révèle les spécificités métropolitaines qui façonnent les stratégies locales ainsi que des éléments narratifs complémentaires qui ne peuvent être inscrits dans les documents de planification. Les observations en réunions institutionnelles ont permis de saisir la conflictualité des représentations du développement urbain et la mobilisation des récits d’action publique dans les instances délibératives territoriales qui portent les plans d’aménagement.

10Après une description globale de la situation fluvio-maritime et territoriale de Bordeaux Métropole, la deuxième partie s’attache à présenter la performativité des récits sur les logiques foncières qui font concrètement la métropole pour analyser en dernière partie les effets de débordement sur les trajectoires de développement de l’hinterland estuarien.

1. Les défis d’une gouvernance de la nature à Bordeaux Métropole

11À l’échelle des villes, l’appropriation locale des enjeux écologiques est sujette à une politisation par des effets d’interférence entre l’urbanisation et la volonté de résilience des écosystèmes et des villes face à l’inondation. La politisation de la nature dans la gouvernance des métropoles estuariennes passe par la conception de récits territoriaux traitant à différentes échelles de la relation entre la ville avec une nature terrestre et fluvio-maritime.

1.1. La dimension estuarienne de la métropole bordelaise

12Situé dans le sud-ouest de la France, l’estuaire de la Gironde est le plus vaste de la façade atlantique, avec un plan d’eau de 625 km² qui s’étend sur 80 km de Bordeaux à l’océan Atlantique. Né au confluent de la Garonne et de la Dordogne, l’estuaire de la Gironde, dont les rives sont séparées d’une largeur maximale de 12 km, fait frontière entre les départements de la Charente-Maritime et de la Gironde. La localisation de la métropole bordelaise repose sur un ensemble mêlé d’espaces terrestres et aquatiques qui conditionne des logiques d’aménagement fluvio-estuariens spécifiques. Ces contraintes topographiques ont imposé de prioritairement urbaniser la rive gauche de la Garonne et de rendre la nature habitable. Alors que les représentations de Bordeaux se cristallisent sur la ville de pierre, ses espaces périurbains métropolitains témoignent d’une ville d’eau composée de zones humides dans un environnement fluvio-estuarien.

13Mais la métropole bordelaise, de par sa position d’interface entre les eaux continentales et les eaux marines, présente une instabilité environnementale structurelle maintenue et accentuée par la fréquence répétée des submersions (Sautour et Baron, 2021). Le risque inondation par submersion a en effet toujours accompagné le développement de la ville de Bordeaux et des hinterlands girondins, notamment du fait des dernières tempêtes depuis 1999. Les changements environnementaux se traduisent en premier lieu par une intrusion plus profonde de la marée dans les estuaires, et donc vers les métropoles qui s’y localisent.

  • 2 L’aménagement des quais se décline en différents espaces jardinés et réhabilités structurés selon (...)

14Jusqu’au projet de reconquête des quais2 inauguré en 2009 et conçu par l’architecte et paysagiste Michel Corajou, le fleuve opérait plus comme une frontière naturelle et cognitive au sein de la ville, et plus largement de l’agglomération bordelaise. La relégation du fleuve par les Bordelais à des fonctions portuaires, industrielles (situées rive droite) et de navigation commerciale et plus récemment touristique aura tenu l’estuaire éloigné des intérêts métropolitains. Le faible ancrage de l’entité géographique Estuaria dans les représentations du territoire, dans le gouvernement de la ville et dans les stratégies maritimes se double d’un clivage social le long de ses rives et annexes alluviales (Cocula et Audinet, 2018).

15Depuis 1968, date de création de la Communauté urbaine de Bordeaux (CUB), cet organisme intercommunal était principalement en charge de domaines techniques peu politisés (Godier et al., 2009) : l’aménagement des voiries, la distribution d’eau et les infrastructures de transports. Depuis les réformes décentralisatrices françaises (2010-2015), les compétences de la métropole recouvrent par un mécanisme de mutualisation celle des communes membres : espaces verts, logements, numérique, déchets, urbanisme, et plus récemment la conservation de la biodiversité urbaine en lien avec l’aménagement d’un hinterland estuarien rural soumis au risque inondation (Valette et al., 2016).

1.2. La vulnérabilité urbaine aux inondations par submersion : des interdépendances écologiques et juridiques

16Avec un quart du territoire métropolitain (i. e. 17 communes) sous les plus hautes eaux de la Garonne et près de 30 000 habitants localisés en zone inondable, Bordeaux Métropole est particulièrement concernée par cet enjeu de sécurité civile (Figure 1). L’estuaire de la Gironde est exposé depuis des décennies à une diversité d’impacts environnementaux liés aux activités humaines (pêche, dragage, industries, pollutions chroniques…) et aux changements globaux (élévation de la température de l’eau, baisse des débits).

  • 3 Par une circulaire du 27 juillet 2011 qui fait suite aux dégâts de la tempête Xynthia, l’État a pr (...)

17Le risque inondation a toujours accompagné le développement de la ville de Bordeaux et des hinterlands girondins. Au cours des 20 dernières années (1999-2019), trois évènements majeurs ont récemment réactivé la mémoire locale du risque inondation : les tempêtes Martin (1999), Xynthia (2010) et la fréquence répétée des tempêtes de l’hiver 2014, dont la tempête Christine. La tempête Martin (1999) est inscrite dans les documents réglementaires, dont le Programme d’action et de prévention des inondations (PAPI), comme l’évènement centennal de référence actuel (auquel est ajoutée une surcote de 20 cm)3. Les modélisations du PAPI font varier cet évènement de référence sous l’action du changement climatique (cf. Figure 1) et ce, afin de considérer une élévation des niveaux d’eau pour tout évènement de surcote marine conduisant à une exposition plus forte aux inondations fluviomaritimes.

Figure 1. Analyse spatiale des risques inondation

Figure 1. Analyse spatiale des risques inondation

La carte de gauche présente l’inondabilité du milieu fluvio-estuarien qui prend en compte l’estuaire de Gironde, le fleuve de la Garonne (à gauche) et celui de la Dordogne (à droite). La carte de droite place la focale sur Bordeaux Métropole place à l’interface d’un réseau hydrographique dynamique. Les hauteurs d’eau de la légende sont simulées par un modèle hydro-climatique, le Référentiel Inondation Gironde (RIG). Ces simulations visent à mettre en visibilité le risque inondation en amont des futurs projets métropolitains

Source : Bordeaux Métropole, 2019

18Le cadrage de l’aménagement du territoire est de plus en plus pensé à l’aune des impacts des catastrophes naturelles – les tempêtes Martin (1999) et Xynthia (2010), les cyclones Irma, José, Violette et Maria (2017), les canicules et sécheresses annuelles – et de la mise en visibilité des pertes humaines et des dégâts socioéconomiques associées (Marquet, 2014). D’après le plan d’adaptation de Bordeaux Métropole (2019-2020), la clé de la protection des zones urbaines (actuelles et futures) contre les risques inondation/submersion réside dans des zones d’expansion de crues localisées dans les marais urbains et estuariens périphériques. Mais la hiérarchisation des espaces de nature (inondable ou non selon les enjeux) et leurs usages traditionnels mettent le récit métropolitain au défi de proposer une vision d’ensemble d’intérêts estuariens micro-localisés (de Godoy Leski, 2021).

19Entérinée par la loi de Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (loi Maptam, 2014)4 et de la loi portant sur la Nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe, 2015)5, la nouvelle compétence de Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi)6 vise à attribuer à l’échelle intercommunale des compétences précédemment réparties entre l’État et différentes collectivités territoriales : qualité des eaux, défense contre les inondations, gestion des digues, protection et restauration des sites écologiques. Ces dispositions du dernier acte en date de la décentralisation cherchent à développer une gouvernance des risques au niveau des territoires en favorisant le rapprochement entre les acteurs qui participent à la planification des milieux aquatiques (SAGE) et ceux qui participent à la planification urbaine – Schéma de cohérence territoriale (SCoT), Plan local d’urbanisme (PLU) ainsi réunis dans l’aménagement des espaces naturels.

20La scénarisation des risques d’inondation et de submersion révèle les interdépendances territoriales entre Bordeaux Métropole et l’estuaire de la Gironde. La mise en œuvre des aménagements estuariens prévus par le PAPI 2016-2021 est cadrée par le Plan de prévention des risques (PPR). Ce document d’urbanisme place en situation d’interdépendance territoriale les collectivités estuariennes dans la gouvernance des risques. Les logiques d’urbanisation à l’échelle des communes deviennent interconnectées au sein du vaste périmètre estuarien. Ce cadrage réglementaire constitue une avancée tant politique que technique dans la mise en place d’une gouvernance partagée du risque inondation entre échelles politico-administratives. Mais cette reconnaissance progressive des liens entre ville, nature terrestre et maritime place les récits d’action publique dans un argumentaire contradictoire à l’échelle estuarienne : « L’interdépendance a du mal à passer auprès d’un monde rural qui n’a pas de service technique et qui écoute les grands sachants venus des villes » (Dreal).

1.3. L’ambivalence des récits du développement métropolitain

21Bordeaux Métropole affiche depuis le tournant des années 2000 des ambitions fortes sur plusieurs fronts, dont l’objectif d’atteindre 1 million d’habitants en 2030. Pour cela, la Métropole a lancé en 2009 une démarche prospective présentée dans un document d’orientation intitulé 5 sens pour un Bordeaux métropolitain (Bordeaux Métropole, 2012) qui articule une vision de la ville à l’horizon 2030. La stratégie urbaine vise à recentrer la croissance démographique et les investissements sur la métropole et sur la ville de Bordeaux (1/3 de la population métropolitaine en 2007). La densification de l’habitat est l’outil structurant de la fabrique métropolitaine. Dans le contexte d’un gain significatif de population (+ 250 000 hab. sur la période 2010-2030) et des impacts anthropiques sur des ressources naturelles déjà sous pression (forêts périurbaines, eau potable, agriculture) le changement climatique risque d’aggraver la vulnérabilité globale de cette métropole estuarienne (de Godoy Leski, 2021).

22Un ensemble de projets urbains est ainsi lancé, puisant dans la sémantique « nature » des arguments d’un récit politique permettant d’équilibrer l’image d’une agglomération en pleine densification par l’instrumentation de la nature face aux risques inondation, de créer des îlots de fraîcheur urbains et de contenir l’érosion d’une nature porteuse de résilience urbaine : forêts périurbaines et zones humides. Le principe directeur du projet métropolitain a été de limiter l’étalement urbain en favorisant la densification nécessaire à un horizon de développement local inséré dans un récit métropolitain cadré par la compétitivité, l’attractivité et la promotion de l’excellence, partagé par la plupart des métropoles françaises (Bouba-Olga, Grossetti, 2020). Les paradoxes de l’urbanisation (Lussault, 2017) se retrouvent au sein de ces projets qui intègrent la construction d’infrastructures lourdes (tramways, voiries…) agissant sur la fragmentation des espaces naturels (Renne, 2009) et l’inondabilité des espaces densifiés (Terrin, 2014). Les infrastructures de transports agissent comme des opérateurs d’urbanité par la concentration de nouveaux logements le long des voies de transports collectifs et renforcent ainsi la vulnérabilité urbaine au risque d’inondation par submersion.

23« Métropole millionnaire », « Métropole nature » et « Métropole productive » sont les titres de trois narrations urbaines qui peinent à façonner une histoire territoriale et environnementale cohérente. L’enjeu du « projet métropolitain » de Bordeaux est orienté par des politiques d’attractivité d’individus « people based policies » et par une production techniciste de logements principalement localisés autour de tracés des lignes de transports collectifs, d’infrastructures lourdes comme pour Pessac, Mérignac, Bègles pour le cadran sud-ouest de la métropole. Les trois récits présentés dans la deuxième partie hiérarchisent les réponses aménagistes sur les espaces naturels métropolisés par des principes d’action suivants : logique du nombre d’habitants, préservation économique de l’urbain sur le rural, densification et compacité urbaine, maintien d’une ceinture verte dans les marges métropolitaines.

2. La production de trois récits politiques de nature au service de la métropolisation

24Les récits présentés dans cette partie traduisent les tensions territoriales devenues de plus en plus explicites entre densification urbaine et conservation de la nature. L’évolution des référentiels et des normes juridiques y produit de nouvelles rationalisations de l’espace comme l’illustre la circulation dans les arènes territoriales de la notion de Zéro artificialisation nette (ZAN) récemment inscrite à l’agenda politique par la loi Climat et Résilience (2021)7. Dans le sillage des principes du développement durable, les acteurs de l’aménagement ont été mis en demeure de trouver des mécanismes de régulation foncière entre désir de ville et désir de nature. Les espaces fonciers périphériques de la ville (forêts périurbaines, petites exploitations viticoles) ou non clairement affectés à une activité (friches industrielles, zones humides, cours d’eau) sont ici économiquement visés par la performativité des récits qui renouent avec la planification d’objectifs sur le long terme (Desjardins, 2020).

2.1. La « métropole inondable », l’implicite de la « métropole nature » : zones humides et forêts

  • 8 Les mattes désignent les terres drainées et cultivées que les aménagements hydrauliques ont permis (...)

25Les marais estuariens sont nés de la volonté de valorisation des terres conquises sur l’estuaire. Dans ce pays gorgé d’eau, les habitants ont essayé d’assécher les « mattes8 » par la création de canaux et de digues à l’intérieur des terres et le long du fleuve. Cette action n’ayant eu aucun effet sur l’avancée continue des dunes océanes qui grignotaient la forêt primaire peu structurée, il y a deux siècles, les Girondins commencèrent, sous l’impulsion de Napoléon III, la mise en culture de plusieurs centaines d’hectares de landes. La plantation croissante de ces pins maritimes eut le mérite de freiner l’avancée du sable dunaire. Aujourd’hui, la prise en compte des effets du changement climatique sur les forêts périurbaines de la métropole bordelaise est indissociable de l’accélération des besoins métropolitains en termes de foncier, d’espaces résidentiels, de ressources naturelles (eau, air, biodiversité) et de cadre de vie qui concernent les écosystèmes proches et lointains des centres d’activités. Les pressions anthropiques historiques sur les zones humides (pollutions industrielles et agricoles, urbanisation, chenalisation…) s’intensifient sous l’action conjointe de la montée des eaux, de la force des courants et de la salinisation progressive vers l’amont de l’estuaire : « L’idée principale de la métropole nature, c’était de protéger tout ce que l’on pouvait protéger par rapport au territoire, puis de donner du sens à ces espaces nature par rapport aux usages » (urbaniste). Mais le Grand Port maritime de Bordeaux reste cependant le premier propriétaire foncier des rives de l’estuaire et, à ce titre, détient les clés d’une potentielle régulation des inondations estuariennes par des solutions fondées sur la nature (zones humides, zones de compensation, zones d’expansion des crues…).

26Une des principales difficultés dans la protection des zones humides est l’identification de celles-ci ainsi que leurs délimitations (Mermet et Barnaud, 1997 ; Salles, 2006). Les zones humides peuvent se trouver dans n’importe quel zonage du Plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi). La configuration réglementaire entre la loi sur l’eau et la doctrine « Éviter-Réduire-Compenser » impose aux acteurs publics comme privés de mettre en œuvre des mesures compensatoires lorsque le projet d’aménagement impacte une zone humide. L’objectif réglementaire est alors d’anticiper la découverte d’une zone humide parmi celles déjà identifiées et de les protéger par un règlement écrit adapté pour une meilleure sécurité juridique. La délimitation des zones humides se base principalement sur l’observation de la morphologie des sols par la pédologie. La composition des sols, leur degré d’humidité et la présence de plantes hydrophiles sont des indicateurs de zones humides potentielles. Ce milieu naturel se caractérise par la présence temporaire ou permanente d’eau, accueillant une flore et une faune spécifiques (marais, tourbière, mare, étang, estuaire…). L’eau y est le principal facteur de contrôle du milieu naturel et de la vie animale et végétale associée.

27Néanmoins, si les perspectives écologiques s’invitent dans la gestion du risque inondation, encore faut-il que les acteurs s’accordent sur un usage de la digue et des zones d’expansion de crue qui concilient l’intérêt général estuarien avec les usages existants des annexes alluviales (viticulture, maïsiculture) et des terres inondables (périurbanisation des centres-bourgs ruraux) : « Aujourd’hui, quand on parle de dépoldérisation dans le secteur, on a l’impression que l’on renie l’héritage culturel, des champs qui ont été poldérisés. Et du coup c’est très mal perçu » (Smiddest).

28Au final, alors que les zones humides – en particulier en milieu estuarien – sont vantées pour leurs fonctionnalités écologiques et les services rendus, il ressort de la jurisprudence administrative que le pouvoir réglementaire n’est absolument pas protecteur de ces milieux. La technicité et l’évolution constante du droit de l’environnement favorisent une interprétation stratégique au bénéfice des aménagements et aux dépens de la protection locale des zones humides (Lascoumes et Le Bourhis, 1996). Le besoin de développement a poussé les sociétés humaines à conquérir de l’espace constructible et à aménager sur les espaces marins et fluviaux (Terrin, 2014). Cette expansion a occasionné avec une perte de 75 % des zones humides dans le courant du xxe siècle pour l’environnement fluvio-estuarien de la Garonne-Gironde (Valette et al., 2016).

2.2. La « métropole productive » : agriculture et viticulture

29Si l’on considère l’estuaire dans son ensemble, en élargissant la vue au-delà des portes de la ville, les interdépendances territoriales entre Bordeaux et ses hinterlands du Médoc pour sa rive gauche, et du Blayais pour sa rive droite, se révèlent principalement par d’anciennes activités portuaires et viticoles dont Bordeaux constitue la vitrine internationale (Marache et Meyzie, 2015). La ville comme porte des échanges commerciaux avec les différents marchés mondiaux, notamment pour le maïs (sur les rives charentaises) et le vin (Médoc et Blayais), a longtemps exercé la fonction de vitrine promotionnelle pour les différentes productions et appellations vinicoles situées dans l’aire urbaine de Bordeaux (Entre-deux-Mers, Médoc, Côtes-de-Blaye, etc.). La qualité des sols viticoles et la pression urbaine dans les espaces périurbains agissent comme déterminants du changement de l’usage de ces sols dans les dynamiques spatiales de l’aire urbaine de Bordeaux dont les résistances aux conversions des parcelles soulignent les effets de proximité urbain/rural dans les antagonismes territoriaux (Pérès, 2007).

30Plusieurs oppositions territoriales historiques dans l’estuaire ont à nouveau émergé : les acteurs girondins ont reproché à l’agglomération de Royan de ne pas communiquer ses projets d’aménagement : « Les Charentais ne se sentent pas concernés par l’estuaire, et encore moins par les inondations » (agent territorial, conseil départemental de la Gironde). D’autant que les propriétaires terriens de l’estuaire rive droite protègent la maïsiculture par des digues et ne veulent pas considérer les zones humides pour ne pas limiter le foncier agricole, et ils n’acceptent pas de se laisser submerger pour protéger la métropole bordelaise. La représentation syndicale des activités de maïsiculture implantées derrière les digues charentaises a fait blocage aux tentatives institutionnelles du Syndicat mixte pour le développement durable de l’estuaire de la Gironde (Smiddest) d’entrer en transaction avec les acteurs charentais, soutenus par la chambre d’agriculture de Charente-Maritime : « On tend vers cette idée de privilégier une agriculture qui entretient les paysages, qui permet une gestion du risque inondation par les zones d’expansion de crues. Mais cette idée n’est pas intégrée par les acteurs agricoles de l’estuaire » (élu, conseil départemental de la Gironde).

  • 9 Le territoire français est particulièrement sensible au risque inondation et les TRI sont au nombr (...)

31Les Territoires à risques inondation (TRI) sont des zonages de connaissance identifiés par les services de l’État sur lesquels le risque inondation est particulièrement élevé9 et qui servent de référence pour le zonage réglementaire des Plans de prévention des risques (PPR). Les PPR quant à eux définissent un droit à construire, autorisé en zone bleue et interdit en zone rouge. Ce niveau de zonage réglementaire articule le contrôle de l’urbanisation avec la préservation des activités agricoles, principalement la maïsiculture (Charente) et les zones humides viticoles (Gironde). Dans ces conditions, l’inclusion d’une parcelle en zone humide n’est pas seulement un manque à gagner pour les propriétaires terriens qui l’exploitent ou la réservent pour une exploitation future, mais il s’agit potentiellement d’un argument pour que cette parcelle soit considérée comme inondable et incluse en zone rouge, soit un manque à gagner pour le propriétaire foncier qui espère l’urbaniser un jour par effet de proximité avec l’étalement urbain. Contrairement aux TRI, ces PPR sont prescrits et élaborés par l’État en association avec les communes et en concertation avec les habitants.

32Le Schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) de l’estuaire de la Gironde porte dans ses prescriptions l’arbitrage d’une primauté des espaces déjà densifiés donc urbains, mais aussi agricoles (viticulture et maïsiculture) qui bénéficient des rehaussements de digues sur le développement et la protection des bourgs ruraux en voie de périurbanisation considérés comme des zones d’expansion de crues au faible potentiel économique pour la ville. Les stratégies de l’économie résidentielle dans les espaces périurbains métropolitains placent ces espaces viticoles sous la menace d’une reclassification réglementaire afin d’atteindre le seuil de développement énoncé par le récit dominant de la « métropole millionnaire » en participant à l’étalement urbain dans l’aire métropolitaine (Pérès et Gaussier, 2010). L’objectif ZAN, moteur des discours sur le futur et conditionné par une baisse de l’artificialisation des sols (–50 % en 2030 et 0 % pour 2050), bute actuellement sur un flou définitionnel dans les modalités concrètes de calcul de la consommation des sols. Cette notion exerce plus un cadrage normatif et cognitif sur la maîtrise de l’urbanisation qu’un moyen efficient. D’autant que la recherche de compromis se confronte à l’évolution des visions de l’agriculture, des modes d’occupation des sols, de l’acceptabilité des risques naturels qui continuent de marquer un décalage temporel entre les visions urbaines, agricoles et rurales concernant le devenir d’un territoire de terre et d’eau que le récit métropolitain n’intègre que sous la rhétorique du cadre de vie (Touchard, 2019).

2.3. La « métropole millionnaire » : densification et résilience urbaines

33Les territoires métropolitains étudiés, estuariens, forestiers permettent par leur composition démographique et écologique le maintien des fonctions urbaines de Bordeaux Métropole : bassins d’emplois, ressources en eau potable, portions urbaines protégées du risque inondation, densification des logements. Dans leur maîtrise de la doctrine « Éviter-Réduire-Compenser » (ERC), les services de Bordeaux Métropole sont le plus souvent sollicités en aval de la formalisation de projets concernés par la destruction des zones humides destinée à opérationnaliser les compensations nécessaires aux zones à urbaniser (Touchard, 2019). L’anticipation des risques juridiques qui planent sur les projets façonne des coalitions d’acteurs pour sécuriser leur mise en œuvre. Le foncier disponible se faisant de plus en plus rare, la compétition métropolitaine s’intensifie dans l’affectation des zones humides à des fonctions résidentielles, économiques ou écologiques.

34La promotion de la densité urbaine par les interprofessions puissantes (promoteurs, lotisseurs, opérateurs de service) domine le développement de la socio-économie urbaine par la primauté d’un marché foncier piloté par des mécanismes de création de valeur sur les zonages réglementaires. Les principes de la planification économique conçus lors des premiers plans d’après-guerre (Oblet, 2005) se retrouvent dans les modalités de construction du PLUi de Bordeaux Métropole en tant qu’outil de concentration d’investissements et de création de la valeur foncière. Mais la promotion par l’État des principes de l’urbanisme économique place actuellement les territoires périurbains et ruraux face à des logiques contradictoires entre une préservation de leur biodiversité et la marchandisation de leur foncier dans le marché de l’économie résidentielle. La création d’une valeur territoriale par l’étalement pavillonnaire périurbain demeure le moyen le plus efficace à long terme pour faire vivre sa commune sur une configuration économique vertueuse entre démographie et finance territoriale. La question de la biodiversité se retrouve ainsi en balance entre l’offre et la demande de biens et de services environnementaux constitutifs de la qualité de vie urbaine. Ces difficultés de gouvernance ont pesé sur la temporalité des opérations immobilières menées sous la conduite d’une société publique locale, la Fabrique de Bordeaux Métropole (La Fab). Cette maîtrise d’ouvrage ambitieuse, intégrée au récit programmatique de la « Métropole des 5 sens » s’est confrontée aux revendications des intérêts organisés (propriétaires fonciers, élus communaux) dans les négociations contractuelles et juridiques amont avec les aménageurs (Pinson et al., 2018). Une des limites des approches aménagistes dites intégratives et systémiques est de concevoir la métropole comme un pouvoir et un marché foncier unique alors que les véritables jeux d’acteurs persistent à l’échelle des propriétaires privés et des municipalités.

Figure 2. La démarche des 55 000 hectares, l’enjeu des périurbains métropolitains

Figure 2. La démarche des 55 000 hectares, l’enjeu des périurbains métropolitains

Source : Bordeaux Métropole, 2015

35Issu de la « Métropole des 5 sens » (2012), le récit métropolitain s’institutionnalise autour d’une ville densifiée et sertie dans un maillage d’espaces naturels. Dans l’histoire politique locale bordelaise, c’est la première fois que les impératifs écologiques sont explicitement convoqués dans la maîtrise d’ouvrage des grands projets urbains de la « métropole millionnaire ».

36La stratégie narrative des « 55 000 hectares de nature en ville » (Bordeaux Métropole, 2013) devient la première grande boîte à outils à la disposition d’une action métropolitaine mettant en récit les projets urbains autour des espaces naturels (cf. Figure 2) : « Les 55 000 hectares, ça reste une vision stratégique pour les territoires et ce n’est pas forcément la réalité. C’est plutôt un désir et un souhait de réalisation, de perspective et de prospective » (agent territorial, Bordeaux Métropole).

37De ce fait, on peut tenter de relier les différents efforts de rationalisation pour doter la métropole (récits, slogans, grands projets) d’enjeux urbains spécifiques (cf. Tableau 1).

Tableau 1. La maîtrise d’ouvrage des « 55 000 hectares de nature pour la ville »

Doctrines urbaines Rationalisations métropolitaines Instrument narratif Récits métropolitains
La nature comme catalyseur de la « ville dense » Stratégie environnementale, économique et agronomique PLUi Métropole compacte
Valeurs pour asseoir le statut des territoires naturels Approche paysagère et économie urbaine SCoT Métropole productive et nature
Usages pour des zones humides dans une approche fonctionnelle Approche paysagère et gestion du risque inondation SAGE Métropole nature
L’identité des territoires selon la conception des trames vertes et bleues Approche paysagère et changements d’usages SCoT Métropole productive et nature
Concilier le temps de la nature dans les friches et les zones en transition Approche écologie du paysage PLUi Métropole compacte

38Les doctrines urbaines revisitées par l’environnement (1re col. à gauche) correspondent au travail aménagiste de rationalisation qui sert de justification et confère un sens déclaré pour la conduite des projets métropolitains (2e col.). Les logiques foncières sont cadrées par un instrument structurant le domaine d’action (3e col.) qui correspond plus spécifiquement à un type de récit (4e col.).

39Les conceptions et normes de l’action métropolitaine installent dès lors des éléments de langage, des représentations, des modes d’action qui servent la « boîte à outils » de l’action publique pour les projets en cours et futurs aux horizons 2030 et 2050.

40Bordeaux Métropole affiche une volonté de durabilité articulant les grands projets immobiliers et d’aménagement à la refonte du réseau de transport public selon les objectifs de croissance fixés dans son PLUi. Les 50 000 logements sont planifiés le long des axes de transport collectif et notamment autour des dessertes de tramway à densifier. Les tracés des quatre lignes de tramways ont été conçus comme des « opérateurs d’urbanité » (urbaniste, A’urba) permettant de capter la démographie et de répartir la diffusion des bénéfices de l’économie résidentielle au moyen de cette infrastructure de transport. Le pendant environnemental des « 55 000 hectares de nature » articule l’économie résidentielle au paradigme de la multifonctionnalité des espaces « naturels » et semi-naturels promus comme nécessaires à la résilience urbaine. Le projet du parc naturel métropolitain des Jalles illustre un périurbain pavillonnaire densifié le long des transports collectifs, contenu par 35 % de surface cultivée, un réseau naturel de ruisseaux, un réseau artificiel de drainage pour répartir la submersion sur les surfaces semi-naturelles. Ce réseau fait le lien naturel entre le plateau et le fleuve dont les berges du lac servent également de filtres naturels aux pollutions effectives et potentielles dues à l’occupation urbaine des franges du parc (A’urba, 2019).

41Cependant, dans la réalité quotidienne, le modèle conceptuel de valorisation de ces ressources naturelles demeure encore invisible pour les citoyens de la métropole. Le déploiement du projet « 50 000 logements autour du transport collectif » (A’urba, 2017) doit lui aussi conduire à relativiser l’image d’une stratégie maîtrisée si l’on considère que la condition préalable d’une contractualisation anticipée avec les promoteurs et bailleurs était loin d’être acquise (Pinson et al., 2018).

42Le potentiel patrimonial du projet prend ici toute son importance sur une réalité foncière masquée par le référentiel 50 % d’espaces de nature avec 50 % surface bâti, non sur une surface totale de 55 000 hectares, mais sur l’ensemble de la surface non imperméabilisée. L’intégration des principes compensatoires en amont des projets d’aménagement devient un enjeu en soi afin de sécuriser les mises en œuvre face aux risques juridiques de contentieux.

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  • 11 Le conseil communautaire de Bordeaux Métropole se compose des 28 maires et d’une proportion de con (...)

43Avec les grands projets urbains, la préservation de la biodiversité s’est plutôt inscrite « en creux » dans les espaces laissés vacants par les opérations urbaines programmées. La mise en chantier en 2012 d’un atlas de la biodiversité métropolitaine marque une volonté d’acquérir des connaissances pour peser dans les négociations à venir (Bordeaux Métropole, 2016)10. La biodiversité urbaine est présentée par commune puis synthétisée à l’échelle métropolitaine. La stratégie de représenter la nature à l’échelle communale vise ici explicitement à s’adresser aux élus en tant que porteurs d’intérêts à la fois communaux et métropolitains. Le portage du récit et l’inscription d’une forme de solidarité métropolitaine passent par le pouvoir des maires (Oblet, 2011) dont le cadrage cognitif se légitime au sein du conseil communautaire11, la caisse de résonance politique des récits territoriaux.

3. La métropole estuarienne : échelles des récits et dissonance narrative

44Le travail institutionnel des acteurs de la gouvernance environnementale (cf. Encadré 1) met en visibilité les interdépendances fonctionnelles présentes et futures entre ville et nature. Cette « communauté d’anticipation » (Granjou, 2016) promeut l’intégration des enjeux inondation et préservation de la biodiversité au sein de la gouvernance métropolitaine. La vision d’une métropole attractive et compétitive s’ouvre progressivement aux coopérations territoriales (Godier et al., 2018). Le contenu cognitif des documents réglementaires place les dispositifs de négociations et de concertations au centre d’un mode performatif de gouvernance par projet (Pinson, 2009) dont la spatialisation du risque inondation devient une condition de (re)localisation des activités et de l’usage des sols.

3.1. Pluralité de lieux : un territoire estuarien fragmenté en quête de son récit

45La régulation des problèmes d’environnement liés à la métropolisation produit des récits d’action publique qui engagent l’aménagement du territoire sur des projets à moyen terme (10-20 ans) et dont les impacts environnementaux se distribuent le long des rivages estuariens et des berges de la Garonne. Or, le faible lien historique entre la ville et son fleuve sur les plans socio-spatiaux explique en partie la distance culturelle qui a séparé les Bordelais des multiples territoires qui constituent l’estuaire de Gironde. Le réseau hydrographique devient frontière politique et cognitive en l’absence d’un récit qui relie les espaces ruraux entre eux, puis aux espaces métropolitains. Ces territoires participent pourtant au maintien économique et social de la ville par des filières productives (viti-vinicole, sylvicole, industrielles, etc.) autant que par des activités récréatives qui y sont parfois imbriquées (pêche, chasse, etc.). Dans un sens écologique, ils contribuent à rendre un certain nombre de services à la ville (zones d’expansion de crue, îlot de fraîcheur, limitation de l’érosion et de l’avancée du sable dunaire, etc.). La fonction se traduit ici par un service rendu par la nature aux dynamiques urbaines. La patrimonialisation de la ville de Bordeaux privilégie le bâti ancien et nouveau (Cité du Vin, ancienne caserne, quartiers d’affaires, stade Matmut-Atlantique, bassin à flot) contre les tentatives d’orienter une fabrique de la ville par des espaces à faible valeur économique (marais, berges sauvages), pourtant nécessaires au maintien des fonctionnalités urbaines et écologiques d’une métropole d’eau. Or, ces politiques de concentration socio-économiques agissent sur les mécanismes redistributifs qui façonnent les relations entre les grandes villes et l’espace rural (Estèbe, 2015). D’où une conflictualité des récits locaux face au récit métropolitain pour contrer les effets de « spatial pattern » (Irwin et Bockstael, 2004) dans l’attribution des solutions fondées sur la nature selon les conceptions urbaines de la durabilité.

46La mise en œuvre de ces aménagements estuariens, prévue dans le Programme d’action et de prévention des inondations (PAPI) 2016-2021 et opérationnalisée à l’échelle du sous-bassin-versant estuarien conjointement aux PPR déclinés à l’échelle communale, constitue une avancée plus technique que politique dans la mise en place d’une gouvernance foncière multi-échelle de l’État aux communes : « L’État garde la main via les PPR, via les PAPI, puisque les PAPI donc en matière d’inondation, disons qu’on a un certain nombre de leviers financiers. Les PAPI c’est un moyen de contractualisation financière avec les collectivités, de peser sur l’orientation de la stratégie de la commune. » (DDTM 33). Alors que le PAPI est un dispositif de mise en système des communes inondables par une stratégie inondation piloté à distance par les services déconcentrés, ce mécanisme de solidarité partagé des risques se confronte aux logiques de développement communales.

47Le SAGE estuaire est porteur de la défense de la nature dans l’estuaire de la Gironde, métropole incluse, et ce document valide le zonage et la protection des zones humides nécessaires au fonctionnement dynamique de l’estuaire : migrations des poissons, zones d’expansion de crues, filtration des pollutions, zones tampons… La définition du périmètre a été discutée pendant plusieurs années, mais ces luttes politiques n’ont pas remis en cause la norme institutionnelle d’un SAGE sur l’estuaire.

48La cohérence hydrographique du périmètre d’intervention et les capacités techniques et financières facilitées par cette échelle de gouvernance s’ajustent à la rationalisation de la carte intercommunale autour des bassins de vie au détriment des bassins-versants. Mais la capacité politique de l’estuaire de la Gironde reste évidemment à inventer, malgré les évènements extrêmes (1982, 1999, 2010) qui ont eu pour fonction d’introduire le sentiment d’être relié si ce n’est par un destin estuarien, tout du moins par un destin d’inondabilité commun, mais vécu différemment entre l’amont et l’aval et entre l’estuaire urbain et rural (de Godoy Leski, 2021).

3.2. Les temporalités hydro-climatique, écologique et urbaine dans les solidarités territoriales

49L’urbanisation de ces métropoles estuariennes agit sur les flux démographiques et accentue la concentration des populations dans des espaces dont les vulnérabilités écologiques deviennent de plus en plus évidentes. Ces fragilités résultent d’une combinaison entre leur géomorphologie (Pinto et Kondolf, 2016) et les tracés hydrologiques dessinés par l’urbanisation (Kondolf et Pinto, 2017). Les métropoles estuariennes ainsi que leurs territoires environnants se situent à l’avant-scène de l’exposition à des perturbations environnementales.

50Les réformes de décentralisation de l’État français sont mises en œuvre par une répartition territorialisée de compétences qui se confronte à une inégale répartition des risques entre zones urbaines et rurales, amont et aval ou encore entre rive gauche et rive droite. Malgré l’impératif politique de renouveler les mécanismes de solidarité territoriale autour des risques environnementaux, l’héritage d’une asymétrie centre-périphérie continue de structurer les conflits territoriaux estuariens (de Godoy Leski, 2021). Les instruments d’action publique contribuent au travail de coopération entre des acteurs métropolitains et des acteurs locaux extérieurs de l’aire métropolitaine et estuarienne, en cherchant à insérer dans de grands projets de territoires des référentiels de « solidarité territoriale ». Récemment alimenté par une réflexion sur les connectivités écologiques (Ward, 1989), le Smiddest promeut une restauration écologique le long de l’estuaire (longitudinal connectivity), avec les milieux associés (lateral connectivity), entre l’intrusion saline en sous-sol avec les dynamiques de surface (vertical connectivity) en projetant les dynamiques actuelles sur des horizons de moyen et long terme (temporal connectivity). Ainsi, le glissement d’une obligation juridique vers une démarche incitative par des interdépendances d’écologie fonctionnelle rebat les cartes des catégories de solidarité dans des typologies fondées sur des oppositions binaires (Musso, 2015) : solidarité écologique/économique, organique/mécanique, urbain/rural, État/territoires.

51Les secteurs de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire tiennent compte de ces évolutions à l’aide de scénarios sur l’élévation du niveau des mers en 2100 et la plus forte crue fluviale connue. Cependant, des acteurs s’interrogent sur la robustesse de cette projection et de ses effets d’inertie au-delà de 2100 dans la planification d’une ville conçue pour être pluricentenaire. Mais loin d’opposer le futur au passé des territoires, ces « scénarisations » produisent des connaissances sur la dimension géo-historique des villes et des territoires estuariens, révélant un ensemble d’interconnexions écologiques reliées à une empreinte anthropique (Sautour et Baron, 2021). La dimension sociale du temps ne renvoie ni à un passé révolu aux interdépendances écologiques lointaines ni à une conception conservatrice du bâti et de la nature. Le passé de la ville, des territoires et de leurs écosystèmes sert à produire des futurs sans ruptures majeures avec une grammaire de l’urbain dans laquelle s’introduisent les maux de l’écologie, dont l’épineux problème de la relocalisation des activités agricoles le long des cours d’eau (Knutti et al., 2021). En somme, l’histoire naturelle d’un territoire est en mesure de susciter des futurs urbains et devient un des leviers de l’action publique par la circulation des connaissances (Béal et al., 2015) entre l’interrogation, l’évaluation du risque et la prise de décision pour composer avec les contraintes afférentes à toute mise en œuvre urbaine, territoriale, voire planétaire (Burch et al., 2019).

3.3 La fonction territoriale des récits : une anticipation itérative par projets

52Dans la conduite des politiques publiques, on note depuis quelques décennies que la « planification » aurait cédé la place à la « stratégie » (Pinson, 2009). Au-delà de la mode sémantique, ce glissement de terme signale un changement dans la manière d’appréhender le futur. Là où le plan, illustration d’une vision fixiste et linéaire du développement, pointait un objectif et fixait les moyens et les étapes pour l’atteindre, la stratégie cherche à composer avec les incertitudes sur le futur, s’adapte et anticipe pour suivre une cible mouvante. Aux dispositifs de concertation des plans aux objectifs chiffrés (SAGE, PLUi) et des stratégies nature (55 000 hectares, Zéro Phyto) s’ajoute la problématique des connaissances produites et diffusées sur le territoire par le zonage et la cartographie, notamment pour les espaces inondables (Le Bourhis, 2007) et les zones humides (Mermet et Barnaud, 1997). Dans ces documents réglementaires ou programmatiques, la simplification de la connaissance présente un risque d’instrumentation de l’information, de tensions cognitives et de méprises sur les manières de relier les territoires par les savoirs climatiques et écologiques. L’euphémisation des termes qui accompagnent le changement climatique est une illustration du pouvoir des mots et de l’expertise sur la narration et la scénarisation des problèmes publics (Marquet, 2014). Ce procédé cognitif contribue plus généralement à une euphémisation des interdépendances entre les composantes humaines, non humaines et représentationnelles (Le Lay et Comby, 2021), caractérisées par un anthropocentrisme politique (Guimont, 2020).

53La régulation des changements environnementaux et leur cortège d’incertitudes sont typiquement le domaine d’application privilégié de la stratégie et de ses logiques itératives prenant appui sur les arcs narratifs du développement durable fournis par les récits. La création récente de l’estuaire de la Gironde comme système socio-écologique (métropole incluse) résulte plutôt du travail d’expertise écologique relayé par les acteurs de l’environnement dans les instances délibératives territoriales (Métropole, Département, Région). Ce travail institutionnel passe par le cadre cognitif de l’action publique (Laurence et Suddaby, 2006), mais peine à se transférer du SAGE estuaire vers les instruments d’action publique (SCoT, PLUi) portés par l’instance métropolitaine. Le SCoT de l’aire métropolitaine, bien que porteur du récit d’une métropole nature étendue à l’aire urbaine, planifie une nature plus orientée par la valorisation et la protection du cadre de vie urbain correspondant aux usages (chasse, pêche) des estuariens. Alors que l’expertise progresse sur les changements d’usages dans les dynamiques foncières, notamment agricoles (Pérès, 2007), l’analyse discursive de ces récits d’action publique traduit le schisme territorial entre les stratégies métropolitaines et la mise en énoncé des différentes visions estuariennes en quête d’un développement territorial non contraint par la mise en place des projets métropolitains. Car s’il est une réalité partagée qui se rappelle aux riverains bordelais, girondins et charentais, c’est que malgré leurs clivages territoriaux historiques, ils peuvent tous avoir un jour les pieds dans l’eau. C’est donc la matérialité du risque d’inondation par les flux qui révèle la dimension socio-politique première de l’estuaire de la Gironde.

54Toute gouvernance territoriale présente le défi de la mise en cohérence d’une multiplicité d’acteurs, d’intérêts, de visions et de récits appartenant à des sphères politiques distinctes –Bordeaux Métropole, intercommunalités rurales, conseil départemental, services déconcentrés de l’État, syndicats de sous-bassins. Le caractère multi-échelle d’une nécessaire narration et scénarisation territoriale souligne la difficulté d’inclure socialement et politiquement les enjeux micro-localisés écologiques et économiques à la construction d’enjeux sociaux estuariens, en somme d’un constructivisme politique plus holistique (Guimont, 2020). Ce constat empirique traduit l’incapacité des modes de gouvernance métropolitains à produire des politiques publiques qui soient orientées par la sémantique de la sobriété et de la restriction dans les domaines des usages, du foncier et de l’énergie.

Conclusion

55Alors que la pluralité des récits présentés dans cet article participe d’une mise en visibilité de la nature urbaine, leur contenu cognitif diffère sur la conception des interdépendances territoriales entre la métropole et l’estuaire. Les effets performatifs de ces récits conditionnent le développement territorial de l’hinterland estuarien aux stratégies d’attractivité métropolitaine, et ce, au détriment de leur propre logique de développement. L’approche cognitive de la territorialisation des récits nous révèle les limites d’un pouvoir local écartelé par une difficile montée en grand territoire de visions et d’intérêts micro-localisés. Mais la scénarisation d’une gouvernance territoriale de la nature est ici une ressource cognitive, mobilisée dans les arbitrages territoriaux au sein d’un mode de gouvernance performative.

56En guise de conclusion partielle de ces récits en constante réécriture par la gouvernance métropolitaine, résumons les effets performatifs sur l’aménagement du territoire que ces trois arcs narratifs étudiés (métropole millionnaire, métropole nature et métropole productive) ont produit concrètement sur les interconnexions territoriales.

57Le récit d’une « métropole millionnaire » continue de légitimer la densification urbaine autour de portions métropolitaines dédiées à la concentration d’habitants et d’activités économiques. Les projets métropolitains faisant référence à cet arc narratif font l’objet d’une stratégie d’action publique essentiellement orientée par une attractivité socio-économique spatialisée à l’intérieur de la métropole. Au niveau de l’aire urbaine, les choix d’aménagement demeurent contraints par la consolidation d’une armature verte qui rejoint les objectifs du deuxième arc narratif.

58En effet, la « métropole nature » conditionne les projets urbains selon le référentiel de 50 % d’espace bâti pour 50 % d’espace naturel (agriculture incluse). L’objectif de ce récit est de maîtriser l’étalement urbain et de freiner la consommation des sols dans les espaces périurbains. L’enjeu de l’inondabilité de ces marges métropolitaines est maintenu pour prévenir les effets des aléas climatiques sur la protection des biens et des personnes situés dans la ville compacte.

59Les éléments sémantiques de la « métropole productive » ont été formalisés à la suite des deux premiers récits très structurants dans l’équilibre et les compromis à trouver entre compacité urbaine et conservation des zones humides. La ceinture maraîchère de l’aire urbaine se localise autour des franges métropolitaines. L’enjeu économique de valoriser les grandes appellations viticoles le long des milieux associés à l’estuaire se confronte au zonage des zones humides. Cet arc narratif permet de consolider le zonage existant, contrairement aux tentatives de reclassement du SAGE estuaire. Ce zonage est non contraignant pour la filière viti-vinicole concernée par l’inondabilité fluvio-maritime et permet de promouvoir en circuits courts la production maraichère de l’aire urbaine dans son ensemble. Les idéologies de l’autosuffisance alimentaire des métropoles alimentent la réécriture de ce récit.

60Ces trois récits d’action publique ne sont pas neutres dans la distribution spatiale des enjeux, la concentration des investissements et de la création de la valeur foncière selon différents types de zonage. En somme, l’histoire naturelle des villes est avant tout une histoire politique qui relie l’histoire de la cité à celle des territoires (Mathis et Pépy, 2017). Ces récits d’action publique traduisent une contractualisation du devenir des territoires péri-métropolitains par des énoncés performatifs, composés de représentations territoriales qui renforcent le positionnement de Bordeaux dans la géopolitique territoriale.

61Ainsi, l’analyse de ces récits d’action publique révèlent des implicites sur les relations sociales et écologiques fonctionnelles entre territoires métropolitains et métapolitains (Ascher, 1995). La politisation de ces interdépendances territoriales s’appuie sur des récits qui légitiment les projets métropolitains en réifiant politiquement des interconnexions spatiales sur l’hinterland estuarien considéré comme un ensemble de territoires de recouvrement des stratégies durables métropolitaines. Les mots du politique traduisent la primauté des grandes villes sur les territoires et positionnent le devenir de ces espaces comme d’éventuels pôles d’équilibre d’un aménagement de la nature négocié à l’échelle des projets (Bontje et Burdack ; 2005). L’usage par la gouvernance métropolitaine de cette technique narrative de régulation des inégalités environnementales centre/périphérie (Blowers et Leroy, 1994) réactualise les débats sur la solidarité territoriale entre les grandes villes et les territoires environnants nécessaires à la résilience métropolitaine et à la résolution des maux du territoire. Or, dans le contexte actuel de concurrence entre les territoires et leur course à l’indépendance pour capter richesses, habitants, infrastructures et ressources, ce positionnement « urbano-centré » conduit inéluctablement à des conflits écologiques, à des inégalités sociales et à des ressentiments politiques exacerbés par les nouveaux mécanismes de la fiscalité territoriale (Gemapi) en faveur de la densité démographique.

62À l’heure des discours unificateurs sur les changements globaux, nous pourrions émettre l’hypothèse que les histoires naturelles (locales et globales) des villes invitent la gouvernance métropolitaine à substituer ces conflictualités territoriales par le récit d’une solidarité durable plus explicite vers ces territoires de recouvrement des stratégies métropolitaines. Mais le portage politique de ce récit d’une nature dynamique passe par le partage des contradictions et des altérités territoriales insérées dans des interdépendances globales au niveau climatique. Le choix de société de faire converger les histoires locales dans la territorialisation des changements globaux d’une métropole estuarienne y est déjà un récit des futurs d’une nature qui relie les humains aux non-humains dans une même temporalité d’action, d’où l’urgence de mettre en œuvre une solidarité écologique (Mathevet et al., 2012) par le récit politique des interdépendances socio-écologiques.

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Bibliographie

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Notes

1 D’une durée moyenne de deux heures, ces entretiens ont été enregistrés avec la permission des acteurs (exceptés trois entretiens) et ont bénéficié d’une retranscription. Leur traitement analytique s’appuie sur le modèle des 3 I (Idées, Intérêts, Institutions) auquel ont été rajoutées les dimensions spatiales (les périmètres de l’action publique) et temporelles (2030-2050). Pour plus de précisions, voir les chapitres 2 et 3 de la thèse (de Godoy Leski, 2021).

2 L’aménagement des quais se décline en différents espaces jardinés et réhabilités structurés selon différentes séquences paysagères qui visent à partager l’espace entre les usages et modes de transport, dont les lignes du tramway qui consolident et amplifient les flux de déplacement le long du fleuve et entre les rives gauche et droite de la métropole.

3 Par une circulaire du 27 juillet 2011 qui fait suite aux dégâts de la tempête Xynthia, l’État a procédé à une révision de sa doctrine de gestion des inondations en retenant une surcote de 20 cm qui est désormais intégrée systématiquement au niveau marin de référence dans les documents réglementaires qui reprennent les diagnostics des PAPI. Il s’agit d’un niveau de montée des eaux simulé pour anticiper les impacts du changement climatique fondés sur l’hypothèse pessimiste de l’Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (Onerc) qui correspond à une augmentation de 60 cm du niveau marin à l’horizon 2100.

4 Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

5 Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

6 Loi n° 2017-1838 du 30 décembre 2017 relative à l'exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations.

7 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

8 Les mattes désignent les terres drainées et cultivées que les aménagements hydrauliques ont permis de conquérir sur l’estuaire de la Gironde et ses milieux écologiques associés. Depuis le xviiie siècle, les premières grandes opérations d’assèchement de ces écosystèmes ont été mises en œuvre selon les techniques importées par les ingénieurs hollandais reconnus pour leur maîtrise de la poldérisation depuis le moyen-âge.

9 Le territoire français est particulièrement sensible au risque inondation et les TRI sont au nombre de 122 en France (territoires d’outre-mer inclus).

10 Cet atlas se décline également dans une version à usage professionnel qui compile 29 carnets techniques recensant sept types d’habitats écologiques : plaine alluviale des bords de Garonne, coteaux calcaires de la rive droite, plateau landais, marais du nord, Jalles et cours d’eau, parcs et espaces verts et bâti. 551 espèces faunistiques et 1 285 espèces végétales habitent ces écosystèmes.

11 Le conseil communautaire de Bordeaux Métropole se compose des 28 maires et d’une proportion de conseillers communautaires qui est fonction du nombre d’habitants par commune. Cette assemblée proportionnelle reproduit les asymétries communales dans les modalités décisionnelles. D’autres métropoles françaises, comme Brest Métropole, ont fait le choix d’avoir le même nombre de conseillers par commune, indépendamment du nombre d’habitants.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Analyse spatiale des risques inondation
Légende La carte de gauche présente l’inondabilité du milieu fluvio-estuarien qui prend en compte l’estuaire de Gironde, le fleuve de la Garonne (à gauche) et celui de la Dordogne (à droite). La carte de droite place la focale sur Bordeaux Métropole place à l’interface d’un réseau hydrographique dynamique. Les hauteurs d’eau de la légende sont simulées par un modèle hydro-climatique, le Référentiel Inondation Gironde (RIG). Ces simulations visent à mettre en visibilité le risque inondation en amont des futurs projets métropolitains
Crédits Source : Bordeaux Métropole, 2019
URL http://journals.openedition.org/developpementdurable/docannexe/image/23418/img-1.png
Fichier image/png, 3,8M
Titre Figure 2. La démarche des 55 000 hectares, l’enjeu des périurbains métropolitains
Crédits Source : Bordeaux Métropole, 2015
URL http://journals.openedition.org/developpementdurable/docannexe/image/23418/img-2.png
Fichier image/png, 1,4M
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Pour citer cet article

Référence électronique

Charles de Godoy Leski, « Des mots du politique aux maux du territoire. La performativité des récits métropolitains dans la gouvernance de la nature estuarienne »Développement durable et territoires [En ligne], Vol. 14, n°3 | Décembre 2023, mis en ligne le 22 décembre 2023, consulté le 23 février 2024. URL : http://journals.openedition.org/developpementdurable/23418 ; DOI : https://doi.org/10.4000/developpementdurable.23418

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Auteur

Charles de Godoy Leski

Charles de Godoy Leski est chercheur contractuel CNRS en sociologie, ses recherches portent sur l’action publique environnementale, les modes de gouvernance et les techniques de prospective. Ces travaux questionnent la production et la diffusion des connaissances sur les écosystèmes dans l’anticipation et la territorialisation des changements globaux.
Laboratoire de géographie physique UMR 8591 – Université Panthéon Sorbonne/UPEC, chercheur associé au Centre Émile Durkheim UMR 5116, Sciences Po Bordeaux, université de Bordeaux
charles.degodoyleski.pro@gmail.com
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