1La pandémie de Covid-19 a rendu visibles aux yeux du plus grand nombre les vulnérabilités de nos sociétés face aux émergences infectieuses, mais aussi face à la menace des pollutions environnementales et la dégradation des écosystèmes. La construction des liens entre santé et environnement est certes antérieure à cette crise ; c’est le nexus biodiversité-santé (Gautier et al., 2020 ; Morand et Figuié, 2016). Toutefois, les politiques publiques mises en place autour de la prise en compte de ces liens entre santé et environnement, comme les Plans nationaux Santé Environnement (pnse) souffrent d’une certaine inertie, également constatée à l’échelle territoriale.

4Dans un contexte « néolibéral » de réformes et de transformation du cadre d’intervention de l’État (Bezes et Le Lidec, 2016) et des modes d’action publique (libéralisation, construction européenne, montée en puissance des acteurs privés et des collectivités locales), nous nous sommes attachés à explorer ce que fait One Health à l’administration territoriale de l’État : comment ce concept issu des sphères internationales infuse-t-il dans les administrations territoriales, quelles en sont les promesses, les effets perçus, limites et résistances à son adoption ou mise en œuvre ?

5Cet article s’appuie sur une enquête qualitative menée auprès d’acteurs en position de décision dans la gestion de l’action publique à différents niveaux de l’État, ainsi que les acteurs de la recherche et de l’expertise (services centraux des ministères de la Santé, de l’Environnement et de l’Agriculture, de l’Intérieur, services déconcentrés de ces mêmes ministères et agences : Anses, Agences régionales de Santé, Office français de la biodiversité). Cette enquête visait à dresser un état des lieux de la pénétration de l’approche One Health dans ces milieux, ainsi que ses effets, dans le cadre d’un projet de formation à l’approche pour un public de décideurs publics et privés.

6Les entretiens (n = 56), réalisés en présentiel ou à distance (en visio) sur une durée d’une heure trente ont été conduits selon une grille d’entretien organisée autour de plusieurs thématiques, telles que les perceptions autour de la gestion actuelle du sanitaire, la compréhension de la démarche One Health, de ses opportunités et limites, des éventuels besoins et attentes exprimés sur l’intersectorialité ou les dynamiques participatives. Les entretiens ont fait l’objet d’une restitution écrite. Le corpus des retranscriptions a été analysé qualitativement par chacun des auteurs, puis collectivement pour aboutir à une analyse critique ayant alimenté un rapport, dont la substance est proposée dans cet article.

7Le recrutement du panel (Figure 1) a été opéré pour embrasser tant les gestionnaires que le monde de la recherche et de l’expertise, ce à tous les niveaux, en appuyant la représentation des échelles territoriales : recherche et enseignement supérieur, gestionnaires du risque, agences gouvernementales et régionales ont pu être entendus. Les secteurs de la santé, de la santé animale, de l’environnement et de l’enseignement ont été sollicités.

8Le panel ainsi constitué offre une large diversité des interlocuteurs, la démarche s’inscrivant dans la pluridisciplinarité et le transectoriel. La représentation importante du secteur de l’enseignement et la recherche (40 %) s’explique par l’éclatement des disciplines et la volonté d’inclusion large. Les services de l’État représentent par ailleurs un tiers des enquêtés, avec une plus large place des services déconcentrés, ce qui a permis d’explorer la vision des gestionnaires du niveau national aux directeurs en charge de la mise en œuvre locale des politiques publiques de santé, en proie avec le concret du terrain.

9Nous verrons dans un premier temps les dynamiques d’appropriation du concept One Health, puis nous analyserons comment ce concept s’opérationnalise à travers le fonctionnement de l’administration territoriale de l’État.

1. Les dynamiques d’appropriation du concept One Health dans l’administration territoriale de l’État

10Si elle est révélatrice d’une méconnaissance et d’une méfiance d’une grande partie des acteurs rencontrés, l’appropriation du concept One Health, nous permet aussi de questionner le renouvellement de la définition de la santé et d’envisager une « nouvelle » gestion des risques.

1.1. One Health, un concept appelant au renouvellement de la définition de santé

11L’interconnexion entre santé humaine et santé de l’environnement, dans une vision intégrée de l’être humain dans son environnement, est présentée comme l’aboutissement d’un cheminement intellectuel épuisant les ressources du cloisonnement disciplinaire et de l’approche hygiéniste en santé. Dans ce cadre, la définition de la santé qui correspond à une approche One Health serait élargie à la santé comme mise en lien de causalité avec l’état de santé de l’environnement, la préservation de l’un garantissant la préservation de l’autre. Dans cette logique, il est alors possible d’envisager un système de santé commun et intégratif. Une médecin épidémiologiste, professeure dans un centre hospitalier relate :

J’ai expérimenté les limites de la chimie, de la toxicologie, de l’épidémiologie. Cela m’a menée vers le concept de One Health. Le constat de la gestion des crises et des risques, y compris pour les polluants, nous interroge sur ces façons de faire. Le concept de la salutogénèse permet une mobilisation des ressources pour améliorer la santé.

12Précisons que la salutogénèse provient des sciences sociales ; c’est en effet un concept développé par un sociologue américain Aaron Antonovski dans les années 1980, en opposition à la pathogenèse (Lindström et Eriksson, 2006).

13Le concept One Health relie les enjeux de soin porté à l’environnement pour offrir à l’être humain un milieu de vie sain, garant d’une santé préservée. Au-delà d’une approche systémique, la proposition One Health est également qualifiée d’holistique par certains enquêtés. Il s’agirait alors bien de replacer l’individu et sa santé au cœur de l’environnement dont il fait partie. Un cadre de l’Office français de la biodiversité (ofb) explique :

Il faut changer de regard sur la nature, ce n’est pas qu’une menace, penser à l’effet de dilution, les effets sur la santé mentale. Avec les résistances croisées, on retombe dans des obsessions hygiénistes : ça n’induit que des baisses de défenses immunitaires ! Il faut réussir à faire comprendre l’interconnexion de tout le vivant. Comment apprend-on à cohabiter ensemble, identifier les modalités de cohabitation.

14Dans cette vision écosystémique de la santé, les gestionnaires en charge des territoires deviennent alors les premiers garants des déterminants de santé, tel que le présente cette cadre du ministère de la Transition écologique :

Pour les Directions départementales des territoires (ddt) en charge de l’urbanisme, il est important que la notion “Une seule santé” soit intégrée dès la conception des espaces urbains et des structures. L’Agence régionale de santé ne s’occupe pas de ces sujets, de la ressource en eau, des enjeux de politiques de santé (couverture hospitalière, réseau…), de sorte que ddt et collectivités se trouvent souvent à gérer seules ces enjeux avec la sphère privée.

Nous avons une culture française sur la santé inscrite dans le curatif. On est très bons sur le curatif, mais pas bons sur le préventif. Avec la Direction générale de la santé, on pourrait aller sur la prévention : la prévention en termes de santé environnement, c’est former les médecins. La prévention, c’est déjà protéger l’environnement.

15Sortir de la logique de crise, pour investir le temps long et la prévention, est une notion récurrente dans le discours des enquêtés, à l’instar de ce cadre de l’ofb :

Il y a une réelle nécessité à sortir d’une seule logique de gestion de crise, il faut transformer les pratiques, les politiques, et surtout considérer la prévention : pour la biodiversité, la santé des écosystèmes, et surtout comprendre les interactions au sein des écosystèmes, les pollutions, l’eau, la santé des végétaux, et aussi par exemple les effets non intentionnels des pesticides.

16Le concept One Health résonne ainsi parmi ce panel de décideurs et d’experts comme une exhortation au décentrement d’une santé curative à la prévention, de l’individu à l’écosystème dans sa complexité. Si le concept semble porteur d’espoir, quel contraste révèle-t-il avec la gestion du sanitaire en pratique ?

1.2. Les risques sanitaires : une gestion à deux vitesses

17La caractérisation du risque en santé passe par l’identification du danger, alors que son émergence dans l’espace public résulte d’une mobilisation de différents acteurs aux intérêts divergents (Gilbert et Henry, 2009). Si les thématiques infectieuses sont au cœur des préoccupations One Health, par exemple les maladies à tiques dans les parcs urbains, les sujets les plus pressants se concentrent toutefois autour des pollutions environnementales, notamment industrielles, et leurs impacts sur la santé.

18A contrario, les risques chroniques en santé semblent souffrir d’invisibilité, par contraste avec les risques aigus, de par leur défaut de caractérisation, se heurtant ainsi aux mobilisations citoyennes pour leur mise à l’agenda. De l’absence de cadrage de la pollution par le risque sanitaire (Borraz, 2009) résulte le manque de suivi par les institutions publiques, plaçant ses représentants dans les départements en difficulté. Ainsi, une directrice de Direction départementale de la protection des populations (ddpp) témoigne de l’émergence d’une problématique de polluants environnementaux (pcb), identifiés dans la production de lait d’un élevage bovin du département :

On s’est retrouvés démunis face à la mise en accusation des associations environnementales et de consommateurs. On était en retard sur eux, au niveau du recueil de données et des connaissances. On s’est retrouvés vraiment mal.

19L’autorité compétente est contrainte à tenir compte de la forte demande sociétale de connaissances de l’impact des substances chimiques retrouvées dans l’environnement sur la santé :

On constate que les actions menées par des groupes de pression (comme certaines associations) rencontrent une forme de gouvernement sous pression avec des cadres de l’administration souvent démunis.

20Les services de l’État, investis de la mission de gestion des risques sanitaires, réclament ainsi un accompagnement à la prise de décision, qui peut s’opérer via les agences dans un cadre national ou au niveau régional. Cependant, ce processus semble souffrir d’un décalage des temporalités, notamment du fait de compétitions des problèmes pour accéder à l’agenda :

Nous avons été confrontés à une problématique d’exposition à des ondes électromagnétiques, avec le développement notamment de la 5g. Des cas de vaches malades suite à l’implantation d’une antenne ont entraîné une grosse contestation. L’Anses a été saisie. Mais ils avaient d’autres priorités avec la peste porcine africaine et autres… l’avis a été signé six mois après…

21De la même manière, une directrice départementale de la protection des populations constate :

Pour répondre en temps et en heure à l’apparition d’un problème sanitaire comme les perfluorés dans les sols, dans l’eau, dans les jardins et les œufs des poulaillers familiaux, il faudrait avoir un avis de l’Anses tout de suite, pour répondre immédiatement au problème, mais on sait que l’Anses n’a même pas encore été saisie.

22La gestion du sanitaire s’opère ainsi de crise en crise, dans un rapport binaire entre risques biologiques aigus bien maîtrisés et risques chroniques liés aux contaminants chimiques incertains, pour lesquels les décideurs soulignent des logiques temporelles incompatibles entre gestion et expertise.

1.3. L’approche One Health, entre méconnaissance et défiance

23Pour la gestion des risques en santé, une dichotomie entre crise sectorielle et crise transversale est introduite par les enquêtés. Un chef de zone sécurité défense régionale constate :

En France, on est bien organisés pour gérer des crises qui relèvent de problématiques sectorielles, et par contre on ne l’est pas pour gérer l’intersectoriel, le transversal. En santé, il s’agit surtout des risques liés à l’environnement.

24L’approche One Health en santé, invitant de nouveaux acteurs concernés à la table, semble alors complexifier la gestion de crise en étendant la problématique à différents secteurs, allant à l’encontre du fonctionnement administratif. Les enquêtés soulignent les freins à la gestion intersectorielle des crises. Alors que l’approche Une seule santé appelle à une analyse systémique des problèmes de santé impliquant une vision multipartite, une difficulté s’impose très précocement au décideur, qui souhaiterait mener une telle approche en santé publique et qui est inhérente à la nature de l’action publique. La mobilisation de différents groupes d’acteurs aux champs de compétences variés implique en effet une nécessaire coordination qui ne va pas de soi, comme le souligne le directeur d’une agence gouvernementale :

Les politiques publiques sont par nature sectorielles. La question du qui porte est centrale. Quels acteurs et quelle légitimité pour mener une politique One Health ?

25Certains décideurs à l’échelle régionale s’interrogent alors sur le portage de la collaboration intersectorielle, comme c’est le cas pour ce chef de zone sécurité défense régionale :

L’autorité préfectorale est censée le faire, mais elle entend des expertises différentes et elle n’a pas la connaissance technique pour établir des liens entre cette expertise et d’autres expertises. Il manque un outil pour faire le lien de la transversalité.

26Au-delà de la question de la légitimité de pilotage d’une action intersectorielle, se pose également celle de la pertinence d’adopter une approche One Health. Un chef de service de la Direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt apporte ainsi un éclairage nuancé sur l’adoption d’une démarche transectorielle et pluridisciplinaire :

L’approche One Health impose l’interdisciplinarité et, de ce fait, complexifie la gestion de crise, et oblige le service menant à prendre en compte d’autres services. C’est le concept One Health qui oblige à penser la crise et sa gestion de manière différente.

27L’adoption d’une démarche One Health dans la gestion des problématiques de santé enjoint ainsi les gestionnaires à ajouter plus encore de complexité aux processus de gestion, ce qui constitue un véritable frein à leur adhésion. Le frein est alors surtout d’ordre cognitif, culturel et organisationnel.

2. L’opérationnalisation du concept One Health à l’épreuve du fonctionnement de l’administration territoriale de l’État

28Nous proposons ainsi ici l’hypothèse que One Health agit moins comme une doctrine stabilisée opérante que comme une « injonction à la transversalité », entrant en tension avec des logiques administratives marquées par la centralisation, les cloisonnements sectoriels et les contraintes budgétaires. Nous reviendrons ainsi sur trois changements induits par ce concept dans les modalités de l’action publique territoriale : une injonction à agir pour la prévention des crises sanitaires, une opportunité pour repenser les collaborations intersectorielles et renouveler les formes d’expertise ; enfin, un cadre pour renouveler la gouvernance des politiques territoriales.

2.1. One Health, d’abord une injonction à agir pour sortir des crises ?

29Pathogènes émergents, pollutions environnementales… face à ces risques incertains et en mutation, plusieurs gestionnaires des services de l’État dans les territoires rencontrés appellent à une transformation des politiques de santé, pour intégrer davantage une approche One Health visant la prévention, pour enfin sortir de la logique des crises sanitaires. Pourtant, les réflexes de crise semblent constitutifs des modes d’organisation des services de l’État : d’abord par la préparation au risque d’urgence sanitaire, qui passe par l’élaboration et la mise à disposition de plans, spécialement conçus pour répondre aux risques infectieux émergents ou à un risque chimique de nature accidentelle ou terroriste. Les services en charge de la gestion des risques en santé bénéficient en France de plans de préparation, de surveillance et de plans d’urgence. Ces dispositifs font l’objet d’exercices de préparation, puis de retours d’expérience, et l’ensemble connaît des évaluations et révisions régulières. Toutefois, comme a pu le mettre en lumière la crise Covid-19, la présence de procédures n’entraîne pas leur déploiement systématique et les décideurs font parfois le choix de faire appel à la création de nouvelles instances pour éclairer la décision, plutôt que de mobiliser les organes existants et légitimes sur le sujet (Bergeron et al., 2020). Les acteurs interrogés, soulignant l’efficacité de la réponse lorsque des procédures existent, relèvent également des limites dans la mise en œuvre des réponses en temps de crise, comme relatées par ce chef de zone sécurité défense régionale :

Ce qui se passe sur le terrain ne correspond pas forcément à ce qui a été défini par le niveau parisien et il y a, au niveau de la santé environnement, des trous dans la raquette.

30Ainsi, la préparation au risque d’urgence souffre à la fois d’une déclinaison des plans peu aboutie au niveau opérationnel, et d’exercices de préparation insuffisamment documentés. Ces arguments sont avancés pour expliquer un manque de réactivité des services. Une autre limite identifiée pour la mise en œuvre des plans est d’ordre économique. Ainsi, une directrice de Direction départementale de la protection des populations explique :

Ce qui pêche, c’est souvent le volet économique : avec les pcb par exemple, on n’a pas d’indemnisation, c’est problématique. Pour les contaminants chimiques de l’environnement, il y a un vide.

31L’action publique territoriale semble donc peiner à investir le champ de la santé environnement avec une action constitutivement orientée vers les risques aigus, mais également au motif de l’absence de financement dédié. Si le concept One Health résonne au niveau territorial comme une injonction à opérer un décentrement, de la crise sanitaire vers la prévention, il bouscule également les logiques sectorielles par sa nature transversale. Comment l’intersectorialité inhérente au One Health est-elle perçue parmi les acteurs territoriaux de l’État ? Il y aurait donc une nécessité à sortir d’une seule logique de gestion de crise, pour transformer les pratiques et les politiques, en considérant la prévention : la biodiversité, la santé des écosystèmes (et surtout la compréhension des interactions au sein des écosystèmes), la pollution, l’eau, en prenant par exemple les pollutions dues à des mesures sanitaires, la santé des végétaux, ou encore les effets non intentionnels des pesticides.

32Des discours des acteurs rencontrés émerge ainsi un consensus sur la complexité des sujets santé-environnement, qui appelle un décentrement vers le temps long, tout comme des collaborations intersectorielles.

2.2. One Health, une opportunité pour repenser les collaborations intersectorielles et renouveler les formes d’expertise

33L’intersectorialité est bien inscrite dans la compréhension du concept One Health par les gestionnaires et experts de la santé publique, le concept One Health coïncidant avec une approche systémique de santé. Pour autant, celle-ci est polymorphe. Le premier critère de définition de l’approche systémique en santé semble tout d’abord se positionner en opposition à la logique de fonctionnement en silos :

Le problème du One Health, c’est qu’on n’y est pas. Le problème vient de cette culture administrative : l’organisation des services, le cloisonnement…

34Ainsi, si le concept One Health appelle à une gestion décloisonnée des risques en santé, le fonctionnement administratif semble par nature s’y opposer, de par son organisation, les logiques professionnelles à l’œuvre et ses coutumes. C’est pourtant l’évolution de la nature même des risques, notamment les problématiques de santé liée à l’environnement, qui semble exiger une gestion adaptée, en l’occurrence une mobilisation intersectorielle.

Sur cette thématique de santé environnement : c’est très interministériel et difficile d’identifier qui fait quoi : quel segment de compétence pour chaque acteur ? Quels sont les acteurs à mobiliser ? Il est complexe de s’y retrouver dans les champs de compétences des institutions.

35Ainsi, les champs de compétences et d’action de chacun des groupes d’acteurs apparaissent comme difficilement identifiables, premier frein à la collaboration intersectorielle. L’approche One Health inviterait-elle à la création de nouvelles entités pour l’exercice de la transectorialité, ou bien à créer des ponts entre les organes en place ? Pour répondre à cette question, une directrice d’une Agence régionale de santé répond :

L’important, c’est de coconstruire quelque chose de nouveau, qui lie les personnes qui vont travailler ensemble et pas que chacune vienne chez l’autre et vice-versa.

36Si la méthodologie pour l’exercice d’une approche One Health en santé est clivante, un accord s’établit autour de la construction des liens entre les personnes, terreau pour un travail collaboratif efficace. L’approche One Health met en collaboration les acteurs de divers horizons :

37Nous souhaitons faire en sorte que nos cadres développent une approche plus systémique et holistique des enjeux complexes comme fondement des transitions, pour mettre en place des pratiques d’intersectorialité pour plus de coportage, de transversalité.

38L’approche systémique en santé invite donc à élargir l’espace des débats aux acteurs concernés par la problématique, dans la définition même d’une problématique liant la santé humaine à l’environnement. L’approche One Health est donc résolument décrite comme participative et inclusive (Hitziger et al., 2021). Une sous-préfète de région explique :

Il y a un vrai travail à faire sur la méthode Une seule santé : pour que de nouveaux acteurs puissent donner un avis sur des sujets évoqués en « clubs des sachants ». Poser la question de la légitimité des nouveaux acteurs en gestion sanitaire.

39La question de la légitimité est centrale également dans la perception de l’expertise : les personnes rencontrées témoignent en effet de la place centrale de l’expertise scientifique dans la prise de décision, qui résulte d’une itération entre expertise et décision, effaçant les limites entre science et action (Mougenot, 1998). Si l’accès à l’expertise scientifique est limité, le processus de prise de décision des gestionnaires du risque est perçu alors comme empêché par l’absence de connaissances disponibles dans l’horizon immédiat. Le recours à l’expertise scientifique pour la prise de décision dans la gestion de certains risques en santé, notamment ceux liés aux pollutions environnementales, semble pourtant présenter des limites (Henry et al., 2015). Le recours à d’autres formes d’expertise n’a cependant jamais été évoqué lors de l’enquête. En effet, la production de connaissance est restreinte aux seuls secteurs de la recherche et des agences d’expertise. Pourtant dans le contexte de l’absence de cadrage de la pollution par les risques sanitaires, une compétition semble s’instaurer entre groupes d’acteurs, quant à la production de données. En effet, cette dernière représente un enjeu fort, et devient un instrument de pouvoir. Dès lors, la légitimité de certains groupes pour la production de données est mise en question par les autorités :

Une journaliste travaille sur ces polluants depuis un an, elle a commandé elle-même des analyses… le préfet était furieux.

40Dans un contexte où les services de l’État perdent de plus en plus en capacité d’expertise et ressources propres face à d’autres acteurs (collectivités, acteurs privés, associations…), la production de données, menée par des groupes profanes, comme une association de riverains ou des journalistes, semble alors constituer une menace et ébranle le socle établi des instances en charge du sanitaire (Gardon et al., 2020). Les représentants de l’État laissent apparaître ainsi leur limite de compétences dans la gestion de ces problématiques sanitaires du temps long, pour lesquelles se mobilisent des groupes d’acteurs de la société civile. Leur reconnaissance devient l’objet d’une lutte entre riverains, industriels, et gestionnaires. Les décideurs et gestionnaires du risque se retrouvent alors en prise avec des problématiques non caractérisées et leur incertitude inhérente. Pour autant, l’efficacité de la gestion ne peut résulter de la seule accumulation de connaissances scientifiques. L’ouverture à différentes formes d’expertise constitue un élément d’importance proposé par l’approche One Health. Aux exigences de transversalité et d’intersectorialité peut répondre la capacitation citoyenne, à la fois dans la recherche et dans l’action publique (Lesne, 2021) dont les développements récents sont particulièrement intéressants en santé environnementale, en France mais surtout aux États-Unis.

41Pour répondre à ces nouvelles menaces sanitaires, le besoin de coconstruction de l’action publique, pour une démocratie dialogique (Callon et al., 2001) en santé apparaît comme une pierre angulaire dans l’approche One Health. Ainsi, les acteurs appellent à une compréhension globale de la santé, en envisageant par exemple les déséquilibres induits par une action de régulation. Certains regrettent que l’évaluation des mesures prises ne soit pas toujours effectuée, ne permettant pas une gouvernance réflexive (Boudreau Leblanc et al., 2022). La démarche de gouvernance réflexive est une approche de réflexion collective dans les domaines de l’intérêt public. Elle vise une meilleure compréhension des besoins et des problèmes vécus par les différentes parties concernées et propose la recherche conjointe de solutions, aussi consensuelles que possible, pour la coconstruction d’un cadre normatif pour susciter l’adhésion de toutes les parties, ce vers quoi semble tendre l’opérationnalisation de l’approche One Health à l’échelle territoriale. L’approche One Health serait-elle alors vectrice d’un renouvellement de la gouvernance des politiques territoriales ?

2.3. One Health, un cadre pour repenser la gouvernance des politiques territoriales

42La gestion des risques en santé est souvent inscrite dans des modes d’action publique généralement décrits comme verticaux, allant d’un État centralisé aux commandes, vers les territoires en charge de la déclinaison locale des plans et de leur mise en œuvre. Pourtant, au travers du discours des acteurs, se dessinent des dynamiques plus complexes de gestion de crise en santé. Ainsi, une directrice de ddpp déplore un ministère de tutelle peu présent lors de la gestion d’une crise sanitaire récente

On essaie de gérer la crise avec les médias, mais aucun soutien ni retour à mes sollicitations au cabinet du ministre. On se retrouve seuls face aux médias et représentants associatifs.

43La verticalité des politiques sanitaires se confronte à une dynamique unidirectionnelle offrant peu de possibilités de dialogue entre le niveau central et le niveau départemental, excluant même parfois le niveau régional, et laissant aux gestionnaires locaux un goût d’abandon. Ce sentiment peut être exacerbé dans le cas des problèmes sanitaires liés à l’environnement, caractérisés par cette incertitude forte générée par le manque de connaissances disponibles, renforçant alors le besoin d’une gestion multiniveau.

44À l’inverse, un récit de gestion locale d’une problématique de santé impliquant santé humaine, santé animale et environnement est décrit comme une réussite par un directeur de ddpp interrogé. Issue d’une collaboration directe du service départemental avec l’agence nationale Santé publique France, perçue comme à l’écoute et réactive, cette gestion détonne avec le niveau local où le service concerné ne bénéficie d’aucun échange direct avec la fonction publique hospitalière ou l’Agence régionale de santé. La gestion de la crise sanitaire, entre services déconcentrés de différents secteurs et instances nationales, apparaît donc comme une dynamique triangulaire entre des instances nationales pilotant à distance différents services déconcentrés, agissant comme frein à une gestion transversale locale intersectorielle. Ainsi, la collaboration intersectorielle ne peut se décliner qu’à travers une gouvernance multiniveau complexe à mettre en œuvre.

45La question du niveau de pilotage d’une approche One Health, entre ancrage territorial et centralisation est en effet au cœur des débats sur le design et la mise en œuvre des politiques publiques (Frias, 2023). Un cadre de la Direction régionale de l’agriculture de l’alimentation et de la forêt (Draaf) pose ainsi la question de « la maille » pour la gestion du sanitaire :

En France, ce sont les niveaux départementaux ou nationaux qui sont opérants. La maille départementale est trop petite, et le niveau national ne s’empare pas forcément de certaines crises, alors que l’échelon régional ne peut pas s’emparer de ces problématiques.

46Cette disparité dans les possibilités d’investir les problématiques liant santé et environnement, entre le local trop étriqué et le national trop éloigné, semble laisser un vide dans la gouvernance de l’action publique lors de crises sanitaires. L’échelon national paraît en effet mieux armé pour une approche intersectorielle. La directrice d’un établissement supérieur d’enseignement et de recherche souligne ainsi la présence d’une instance multisectorielle pour la gestion du sanitaire à l’échelon national : le comité sanitaire. Ce dernier, réunissant la Direction générale de l’alimentation, la Direction générale de la prévention des risques, l’Éducation nationale, le réseau des ars, Santé publique France, l’Anses, et présidé par la Direction générale de la santé, est dédié à l’observation des signaux faibles. Un équivalent à l’échelle régionale apparaîtrait comme une tribune intéressante pour l’exercice de la transversalité sur les thématiques One Health. Ce type de structure nécessiterait un lien direct avec une autorité interministérielle en capacité de décider des suites à donner pour l’ensemble des parties prenantes, comme le fait remarquer un directeur de Draaf. Selon lui, les différents dispositifs et plans, rassemblant décideurs publics et privés, traduisent des besoins clairs et des opportunités de transformer l’action publique, qui passent d’une part par l’évaluation des mesures publiques, afin de tirer les leçons des épisodes précédents sur les failles, les points faibles, et par ailleurs par une meilleure compréhension des rôles de chacun, dans un contexte tantôt de compétitions d’autorité, tantôt d’absence d’autorité.

47Le constat d’une méconnaissance des différents acteurs de la gestion des risques en santé est très souvent évoqué par les différents experts interrogés :

Il y a une mauvaise compréhension du rôle des uns et des autres entre les secteurs de l’agriculture, du sanitaire, de l’environnement.

48Cette méconnaissance du rôle de chacun tiendrait à l’absence de définition univoque des responsabilités en matière de risques environnementaux. Un directeur de ddt confirme :

Il serait extrêmement important de définir les responsabilités de chacun concernant les risques environnementaux sur la santé.

49Il illustre ses propos en prenant pour exemple le Règlement sanitaire départemental :

Qui est chargé de son application ? Les maires, l’État, quels services ?

50Les ars, sous la tutelle du ministère des Affaires sociales, de la Santé et des Droits des femmes sont en charge de la mise en œuvre des politiques de santé publique en région. Leur périmètre d’action est vaste, de la promotion de la santé à la gestion de crise sanitaire. Cependant, certains sujets ne semblent pas bénéficier d’interlocuteurs identifiés, à l’instar d’une pollution d’eau de captage ou du bruit non routier. Aussi, une collaboration intersectorielle entre services pourrait pallier les limites de compétences des services des différents secteurs pris isolément. Si des mobilisations communes autour de certaines problématiques sont déjà à l’œuvre, la coordination pose souvent problème. Un directeur départemental de la protection des populations analyse :

La coordination des acteurs n’est pas fluide [il propose pour illustrer ce point l’exemple de la gestion d’une pollution des sols et de l’eau par des métaux lourds sur son secteur] La communication entre l’ars et les directions départementales est inexistante : nous n’avions pas accès aux résultats d’analyse. La seule communication : un bref communiqué centralisé par la préfecture.

51Un autre directeur de ddpp évoque le fonctionnement en silos des services départementaux et régionaux et la nécessité de pouvoir collaborer :

J’aimerais travailler avec la Dreal pour cibler les territoires à risque au niveau des sols, par exemple là où il y a des carrosseries, pour le risque pcb et la contamination des aliments.

52L’accès aux données générées par chaque service reste difficile, alors qu’il est fondamental pour la collaboration intersectorielle. Au-delà de l’accès aux données, les plans de surveillance même pourraient être repensés et construits de concert, en déployant par exemple des prélèvements pour l’homme, les animaux et l’eau, sur un même lieu. L’approche One Health est en effet mise en avant pour le design des enquêtes de surveillance, afin d’en élargir la portée, dans une perspective intersectorielle. Une fois les données produites, une approche transversale passerait ensuite par le partage des connaissances entre les différents groupes d’acteurs concernés.

54Le concept One Health est peu présent au Sgar, et c’est le cas également pour la Métropole. On travaille pourtant sur des thématiques en lien : beaucoup sur le loup, avec un budget colossal, sur les questions en rapport avec les relations État et collectivités, sur la santé des écosystèmes, les îlots de chaleur, la renaturation…

55Ces derniers font ainsi le constat de l’absence de l’approche One Health au sein de l’État en région, comme au sein des collectivités locales.

56Les coutumes et pratiques de l’État, dont le fonctionnement en silos, constituent par ailleurs un véritable frein à la lisibilité de la gestion des risques en santé aux yeux du grand public :

Les différents services n’ont pas forcément l’habitude de travailler ensemble. Quelles procédures mettre en place et comment restaurer la confiance entre l’administration et ces groupes ? »

57Si l’autorité préfectorale semble bien désignée comme pilote de la transversalité, sans en prendre toutefois la mesure, la question des instruments de son exercice se pose alors. Si la collaboration intersectorielle et multidisciplinaire dans la gestion des problématiques tend vers un consensus, la question des espaces autorisant l’expression de cette transversalité et la rencontre des acteurs subsiste. Concernant les problématiques de santé environnement, les groupes régionaux de santé environnement existent, mais n’incluent pas tous les acteurs nécessaires, comme les ddpp. Un chef de zone sécurité défense régionale analyse:

• 4 Centre opérationnel départemental.

Le cod4 remplit ce rôle [d’espace interministériel]. Mais l’autorité préfectorale n’a pas vraiment le pouvoir de faire venir tous les services dans ce cod. Si on fait des retex de crise, il manque souvent un acteur, comme l’ars ou le ministère de l’Éducation, etc. C’est le problème de la gestion des crises en mono-disciplinaire alors qu’elles impactent d’autres disciplines. Prenez l’exemple des contaminations alimentaires, intentionnelles ou non : il faut des observations de santé humaine, imaginer toutes les sources de contamination possibles (eau, air, etc.). »

58Ainsi, dans la gestion des risques d’urgence, le cod est une structure identifiée comme espace pour l’exercice de la transversalité. Toutefois, celui-ci est uniquement centré sur la gestion de crise. Le besoin d’un outil inter-service pérenne au service de la prévention est exprimé par de nombreux acteurs interrogés. L’approche One Health propose ainsi un travail de redéfinition du périmètre des problématiques rencontrées, réalisé le plus précocement possible, afin d’inclure dans la discussion l’ensemble des acteurs concernés, dans une perspective intersectorielle.

59D’autres instruments des politiques de santé semblent finalement être en capacité de traduire la démarche One Health. Le Plan national santé environnement (pnse) est souvent évoqué comme un exemple de traduction du concept One Health, car la santé et l’environnement sont reconnus comme étroitement liés. La santé environnement fait l’objet en France de son quatrième plan national inscrit dans une démarche se réclamant Une seule santé. Ces plans sont clairement identifiés par les professionnels relevant des secteurs de la santé et de l’environnement comme une déclinaison de la démarche One Health au sein de leurs ministères. Pour certains, le bilan des plans précédents ne traduit cependant pas un franc succès de la démarche, comme décrit par un chef de service du ministère de la Transition écologique :

Le pnse4 est arrivé dans un contexte tendu : le pnse3 comportait trop d’actions, il a été très critiqué par l’inspection générale : pas de suivi, pas d’articulation avec les territoires, problème de gouvernance…

60Du côté de l’administration de la Santé, et au niveau régional, une directrice d’Agence régionale de santé poursuit :

Le pnse est une boîte noire, on ne sait pas ce qui s’y passe : on pose One Health dans nos Plans régionaux de santé environnement, mais avoir des formations communes permettrait au moins de donner une base.

61La déclinaison territoriale de ce plan semble en effet appeler certaines critiques, comme le décrit ce directeur de ddt :

• 5 Budget opérationnel de programme.

Si vous me posez la question : le pnse4 est-il appliqué au niveau départemental et par qui ? Ma réponse est la suivante : quel bop5 est prévu pour ces actions ? Aucun bop et donc aucun financement. À partir de là, on comprend pourquoi certaines mesures paraissent incantatoires. C’est de la résolution molle, sans contrainte, souvent uniquement composé de mesures incitatives. Ça explique en partie l’échec des trois premiers.

Conclusion

63L’approche One Health promue par les instances internationales invite indubitablement à opérer un décentrement de la gestion de crise vers la prévention, notamment pour les administrations territoriales de l’État impliquées. La préparation aux risques sanitaires implique le déploiement d’une activité et des procédures de surveillance. Aujourd’hui, l’activité de surveillance est très largement communautaire. En effet, dans les années 2000, le projet européen Triple-S (Syndromic Surveillance Survey, Assessment towards guidelines for Europe) cofinancé par l’Agence exécutive pour la santé et les consommateurs de l’Union européenne a promu l’activité de surveillance syndromique en établissant des guidelines pour une harmonisation communautaire des systèmes de surveillance en santé humaine et animale. En 2004, le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ecdc) a été créé et il est doté d’un mandat pour la surveillance, la détection et l’évaluation des risques liés aux menaces sur la santé humaine découlant de maladies transmissibles et d’épidémies d’origine inconnue, traduisant le déploiement d’une activité communautaire en faveur de la santé humaine au sein de l’Union. Mais le système de surveillance centralisé en vigueur est décrit comme peu opérationnel lors de la transposition des lignes directrices internationales aux niveaux national et infranational.

64Si l’échelle internationale permet une uniformisation de la surveillance entre pays appartenant à une même aire géographique, la déclinaison des plans au niveau local est critiquée. Par ailleurs, la surveillance s’organise par secteur, et bien souvent par agent pathogène. Les acteurs des niveaux régional et départemental déplorent l’absence de mise en commun des données de surveillance pour établir une cartographie dynamique commune du « bruit de fond » pour les risques en santé. Ainsi, les différents plans de surveillance, cloisonnés, gagneraient à une mise en commun et un croisement des données. Une telle démarche est proposée dans une approche One Health de la surveillance (Bordier et al., 2021 ; Falzon et al., 2023). Au-delà de la mise en commun des données de surveillance, une élaboration multisectorielle des plans de surveillance permettrait une détection plus rapide des signaux convergents.

65Un espace où pourraient s’interconnecter les plans de surveillance relevant des différents secteurs impactant la santé dans sa définition augmentée portée par le concept One Health permettrait une potentialisation de la prise en compte des signaux. Dans cette dynamique, la mise en réseau des acteurs de la surveillance entre les trois santés, humaine, animale et environnementale semble pertinente, en particulier au niveau des services de l’État concernés et présents dans les territoires.