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Chantiers de recherche

L’Europe et les réfugiés : politique et pratiques

Alice Cunha, Paula Borges Santos et Yvette Santos
p. 167-174

Texte intégral

1Pourquoi un pays comme le Portugal, qui ne se voit pas confronté à une véritable crise de réfugiés, et dont l’opinion publique n’est pas vraiment hostile à ce sujet, décide d’organiser une conférence pour débattre de cette question dans une perspective historique et actuelle ? L’idée a été d’offrir un espace qui facilite la compréhension de cette réalité – ses vicissitudes et ses contraintes – et qui favorise un débat sur des thèmes d’actualité, en agrégeant les domaines de recherche comme l’intégration européenne, les migrations et la justice/régulation.

2Ainsi, l’Instituto de história contemporânea de l’universidade Nova de Lisboa, en partenariat avec le Centro de estudios de migraciones y exilios de l’Universidad nacional de educación a distancia (UNED-Madrid), et grâce à l’appui de la Fundação para a ciência e a tecnologia, de la mairie de Lisbonne et de la Plataforma de apoio aos refugiados, a réalisé à Lisbonne, les 19 et 20 octobre 2016, la conférence internationale L’Europe et les réfugiés : politique et pratiques. Cette conférence a réuni des acteurs politiques et des chercheurs venant d’une dizaine de pays qui travaillent sur le thème des migrations.

3Les organisatrices de la conférence ont voulu que soit abordée cette question à partir de différentes approches pour mettre en évidence l’évolution, les moments de continuité et de rupture et les contradictions soulevées par la question des réfugiés : les raisons qui sont à l’origine de ces migrations tout au long du xxe siècle ; les réactions des États européens face à la création d’instruments internationaux en faveur des réfugiés ; l’identification des structures nationales pour traiter de la question des réfugiés et les liens maintenus avec les organismes internationaux ; les conditions d’accueil et d’intégration des réfugiés dans les territoires nationaux (droit d’asile, acquisition et perte de nationalité, statut juridique attribué aux réfugiés) ; les modes de reconfiguration des instruments des politiques sectorielles pour les réfugiés et leur impact sur la concession des droits humanitaires ; les contextes historiques dans lesquels les États se sont révélés réfractaires à l’accueil de réfugiés et les mécanismes mis en place. Les différentes perspectives débattues ont ainsi mis en évidence la complexité du sujet et la redondance des situations, notamment dans les problèmes soulevés et dans les pratiques adoptées, et ce à différentes échelles, du local à l’international, de l’individu aux États et aux structures supranationales, en passant par les intermédiaires.

4En jonglant sur des périodes variées, l’un des premiers thèmes qui se dégage de cette conférence est la place qu’occupe la question des réfugiés sur la sphère internationale. À partir d’une vision panoramique et historique, Alícia Alted a rappelé l’évolution et les différences entre le concept de réfugiés, d’exilés ou d’émigrants et comment, du xviie siècle jusqu’en 1951, date de signature de la Convention de Genève, la gestion des réfugiés a dépassé la frontière du national pour devenir un sujet politique des instances internationales. La Première Guerre mondiale et son impact, les conflits européens de l’entre-deux-guerres et la conséquente massification du mouvement des réfugiés sont pointés comme des moments-clés de l’internationalisation du sujet. L’intervenante a aussi montré la dynamique institutionnelle et législative développée par la Société des nations (SDN), comme dans la définition du statut d’apatride et dans la création du passeport Nansen, mais aussi ses fragilités et son impuissance pour imposer les normes et les pratiques internationales de gestion des réfugiés sur les États-membres, qui, progressivement, les assimilent à une émigration économique indésirable et les assujettissent aux politiques migratoires restrictives des années 1920 et 1930. La référence à la faible adhésion des trente-huit pays de la SDN à la conférence internationale d’Évian, réalisée par Roosevelt en 1938, est un exemple de l’éloignement des États-membres de la coopération internationale et du repli national.

5Dans le cadre de la crise actuelle, Andrzej Podraza a analysé les origines de la crise syrienne à partir d’une perspective historique et géopolitique, en mettant en scène les différents acteurs internationaux. De la formation des États-nations par les puissances impérialistes en 1916 à la crise des réfugiés, en passant par la guerre froide et par l’après-guerre froide – guerre d’Irak et d’Iran, le 11 Septembre et le processus de légitimation de l’intervention des États-Unis d’Amérique en Afghanistan et en Irak –, le Printemps arabe, sont mis en évidence les jeux d’intérêts (EUA, Russie, plus tard l’Union européenne), les divisions, les alliances et les échecs dans la mise en place de démocraties et les impacts sur le renforcement de la présence de l’État islamiste et dans la création de conflits interethniques. La situation actuelle s’expliquerait notamment par l’absence d’affirmation des grandes puissances sur la scène internationale – EUA, pays de l’UE – face à l’avancée de l’État islamiste.

6Pour compléter cette vision, Gonçalo Matias, directeur de l’Observatoire des migrations au Portugal, a offert un cadre élargi de la crise des réfugiés en Europe. Il a expliqué la diversité et les principales routes migratoires utilisées par les réfugiés pour arriver aux frontières de l’Europe ainsi que l’impact démographique de ces mouvements ; l’évolution des instruments diplomatiques et de la normativité produite sur le droit d’asile ; les difficultés qu’affrontent les autorités européennes en matière de sécurité ; les problèmes soulevés par les réseaux clandestins de migrants. Gonçalo Matias a fait référence aux difficultés érigées par certains pays pour limiter l’accueil des réfugiés dans leur territoire respectif, notamment par la mise en place de quotas obligatoires de distribution en dépit des principes définis par le règlement de Dublin. Défendant la nécessité de nouvelles politiques migratoires régulières, l’absence de contrôle des frontières et la question de la food security sont pointées comme les problèmes les plus urgents à résoudre.

7L’un des traits communs face à la situation actuelle renvoie notamment à l’inadéquation des normes européennes et internationales, servant à déstabiliser la venue et l’installation de réfugiés dans les États, et à la nécessité d’une révision de ces normes. Il a été rappelé l’étroitesse de la définition du statut de réfugié établi par la convention de Genève et son décalage face au nouveau contexte des migrations forcées, provoquées par les conflits militaires et par les changements climatiques ; l’inadéquation des procédures administratives actuelles pour l’obtention du statut de réfugié face à la demande massive d’asile et la volonté de les maintenir pour dissuader les individus de s’installer en Europe. L’analyse de Lucia Della Torre sur la directive 2002/90/CE du Conseil de l’Europe du 28 novembre 2002, définissant l’aide à l’entrée, au transit et au séjour irrégulier, utilisée pour lutter contre l’immigration illégale, montre comment son application, par la pénalisation de l’assistance humanitaire, est devenue un instrument légal sensible. Bien qu’utilisée de manière sporadique et peu transparente, cette directive a servi de mécanisme de résistance à certains États pour éviter l’accueil et l’installation des réfugiés dans leur pays. On retrouve ici un autre aspect abordé que sont les ambiguïtés dans la gestion amalgamée et volontaire des réfugiés avec l’émigration communément appelée économique par les États-nations et par les organisations internationales. À ce propos, et à partir de l’analyse des discours politiques européens, Beyza Ç. Tekin a démontré comment les réfugiés sont perçus comme des immigrants économiques qui abusent du droit international et comment le droit d’asile s’est inscrit progressivement dans le domaine de la sécurité européenne et nationale.

8Mais cette crise des réfugiés ne peut s’expliquer que par le résultat d’intérêts géopolitiques. Comme l’a fait remarquer Gonçalo Matias, les motivations individuelles et les stratégies utilisées pour migrer, réfugiés inclus, jouent aussi un rôle prépondérant. À partir des mouvements migratoires afghans, Jan Koehler et Kristof Gostonyi ont établi un bilan des facteurs politiques, culturels et économiques d’attraction (la politique d’asile, la sécurité et la paix, les opportunités d’emploi, l’espoir d’une vie meilleure), de répulsion (l’insécurité, le chômage) et d’inhibition, et de l’importance des réseaux organisés pour expliquer cette dynamique migratoire – que l’on peut d’ailleurs comparer avec les pratiques migratoires du xxe siècle. Ces facteurs d’attraction sont alimentés et diffusés par différents moyens de communication – télévision, Internet, Skype –, voire par les migration facilitatores (famille, agents intermédiaires).

9Aux réseaux organisés des Afghans, Sevag Ohanian oppose le mouvement migratoire syrien. En direction de l’Europe et issu d’un conflit actif qui amène un processus désorganisé et massif en réponse à une situation d’urgence, ce mouvement syrien remet en cause les stratégies individuelles habituellement utilisées pour migrer, par le biais de réseaux migratoires organisés entre le pays d’origine et les pays de l’Union européenne. Cette situation expliquerait en partie les raisons qui amènent certains Syriens à vouloir s’installer dans des pays où il n’existe pas de réseaux migratoires organisés, comme la Norvège. D’autres explications sont données, comme leur volonté de se répartir dans les différents pays possibles dans une Europe indécise quant à la position à adopter face à la crise syrienne.

10Toutefois, et bien que la position européenne hésitante favorise la venue de Syriens, leur intégration économique et sociale semble difficile et remet en cause la définition de la citoyenneté dans les pays européens. Malgré l’absence de littérature abordant la question de l’intégration et ceci dans une perspective comparative – appelant de ce fait au recueil d’informations plus précises et détaillées –, l’analyse de l’intégration des réfugiés dans le marché du travail européen par Asya Pisarevskaya montre que cette catégorie de migrants présente un taux de chômage élevé en comparaison avec les nationaux et les autres catégories de migrants. D’autre part, Deborah Ribeiro a mis en évidence l’impact de la crise sur la redéfinition du concept de citoyenneté, lié aux procédures de sécurisation qui affectent notamment les personnes possédant la double nationalité ou ayant des filiations transnationales et dont la situation, en dépit d’être acceptée par les États-membres, peut mener à la déchéance de la nationalité à partir de procédures peu transparentes.

11Un autre thème abordé dans la conférence se rapporte à l’autorepliement des États, voire à l’attitude hostile et de rejet à l’égard de la prise en charge des réfugiés, dans une perspective historique. Kerry Holloway et Aurélio Velázquez ont présenté le cas des réfugiés espagnols non désirés sur le sol français et portugais, et Ansgar Schäfer s’est intéressé aux juifs allemands. Chacun met en relief les normes et les pratiques administratives et policières pour ne pas faciliter l’accueil permanent des réfugiés. Holloway a expliqué les caractéristiques du coerced repatriation, une des méthodes « subtiles » utilisées par les autorités françaises pour « inviter » les réfugiés au retour volontaire vers l’Espagne. Cette méthode se définit entres autres par une action psychologique quotidienne pour démotiver les réfugiés à rester en France, par la séparation des familles dans les camps, par le contrôle dans la distribution de l’aide alimentaire et par la diffusion d’une contre-information qui assure de la bienveillance de Franco en cas de retour massif des réfugiés. Holloway fait d’ailleurs référence aux efforts diplomatiques réalisés par les autorités françaises et anglaises pour la signature d’un accord avec Franco déterminant les conditions du rapatriement. Bien qu’il soit difficile de quantifier le nombre de rapatriements volontaires, le retour en Espagne serait estimé à 150 000-200 000 individus. Aurélio Velázquez se centre surtout sur les moyens répressifs – comme l’action concertée entre la Polícia de vigilância et de defesa do Estado (PVDE) et la Guardia civil espagnole dans les zones de frontière – et administratifs utilisés par les autorités portugaises pour éviter l’installation des réfugiés espagnols arrivés de manière illégale au Portugal et pour les forcer au retour, alors que leur destination finale est autre : le Mexique. La consultation des archives diplomatiques mexicaines et l’analyse des procédures de concession des visas confirment la complaisance du gouvernement mexicain à l’accueil de ces réfugiés. Ansgar Schäfer a rappelé la réalité historique vécue par les juifs fuyant l’Europe centrale et de l’Est durant les années 1930 face à la montée du nazisme et le rôle joué par le Portugal devant le désintérêt croissant des pays européens (France, Suisse) à les recevoir. À mesure que sont présentées les normes discrétionnaires mises en place par le régime nazi pour gérer la question juive, les obligeant à un départ massif pour leur survie, Schäfer décortique les règlements et les pratiques administratives adoptés par les autorités diplomatiques, consulaires et policières portugaises face aux demandes croissantes de visas depuis l’annexion de l’Autriche. De cette analyse ressort une attitude réticente face à la venue des juifs sur le territoire portugais et une gestion principalement policière de cette question.

12Une autre perspective intéressante et peu connue est celle de l’appui de l’État dictatorial portugais aux régimes fascistes de Franco et de Mussolini. D’une part, Alberto Pena Rodríguez a disséqué les interstices d’une campagne développée au Portugal – à partir d’A Voz, journal de grand tirage, et des émissions de la station Rádio Clube Português – pour recueillir de l’argent et des vivres en faveur des Espagnols favorables à la Phalange et victimes de la guerre civile, dans l’optique d’un projet politique et idéologique phalangiste de lutte commune contre le communisme en péninsule Ibérique. D’autre part, et à partir de la consultation inédite des archives du ministère portugais des Finances, Ana Gaspar a su retracer et confirmer l’organisation d’une assistance étatique par la police politique portugaise envers l’équipage d’un bateau italien échoué sur l’île du Cap-Vert durant la Seconde Guerre mondiale.

13Débattre de la question des réfugiés dans l’optique des mécanismes de survie et de résistance organisés au quotidien dans les camps d’internement implique de mettre en scène le rôle et l’action des organisations non gouvernementales, aussi bien dans le passé que dans le présent, et invite à élargir le champ de recherche par le recours à des sources écrites peu conventionnelles – comme la correspondance échangée entre les réfugiés et les structures de solidarité. En tant qu’intermédiaires directs des réfugiés, ces organisations jouent un rôle clé dans la mise en œuvre de l’assistance humanitaire, dans la représentation et dans la défense de leurs droits au niveau des États et au niveau international. Les étudier permet de repenser la relation entre solidarité, citoyenneté et lien affectif, notamment à partir d’une perspective de l’individu et pas uniquement de l’État. L’identification de ces organisations durant la guerre civile espagnole par Luiza Iordache Cárstea et par Sofía Rodríguez Serrador permet de comprendre la nature et la singularité des pratiques développées ainsi que leur réseau d’intervention, tel l’exemple de l’intervention de la Croix Rouge auprès des réfugiés. Fondamentales pour la définition du nouveau cadre normatif des personnes civiles victimes de guerre consacré par la Convention de Genève, ces structures de solidarité sont marquées par le profil de leurs dirigeants. Ces intellectuels militants, ces hommes politiques luttant contre la Phalange franquiste et ces femmes de notoriété publique et sensibles à la cause féminine garantissent un vaste réseau d’influence développé sur différentes échelles – du camp d’internement jusqu’à la terre d’exil – et singularisent l’action développée. Tel est le cas par exemple des initiatives prises par le Comité international de coordination et d’information pour l’aide à l’Espagne républicaine en faveur des enfants de réfugiés républicains : grâce à ses réseaux privilégiés avec la Russie, il réussit à envoyer les enfants de réfugiés dans ce pays. La présentation du cas des réfugiés espagnols a bien démontré l’importance de ces organisations non gouvernementales, dont la nature de l’action se définit par les différents profils de réfugiés, pour répondre aux besoins de chacune et de chacun, par sa relative autonomie par rapport aux instances de l’État et par la capacité à approcher les réfugiés pour connaître leurs besoins, indépendamment de leur profil – femmes, enfants –, et à intervenir dans leur quotidien.

14Influentes ou impuissantes, ces organisations et leurs actions peuvent être particulièrement fragilisées lorsqu’elles se trouvent confrontées aux discours sécuritaires issus du sentiment de menace ressenti par la population envers l’immigration irrégulière et par l’incapacité européenne à définir une stratégie commune face aux divergences politiques entre pays membres, comme l’ont montré Fulvio Attinà et Daniela Irrera. Leurs interventions actuelles jonglent entre paradigme sécuritaire et assistance humanitaire pour parer à ce sentiment de menace. Sara de Santis a mis l’accent sur l’absence d’une protection adéquate et sa difficile organisation pour les femmes en situation actuelle d’isolement et de vulnérabilité, renforcée par les difficultés des organisations non gouvernementales à les approcher. En partant de la littérature existante, elle propose une redéfinition de l’encadrement humanitaire pour les individus les plus fragilisés, en intégrant le concept de sécurité humanitaire et d’action humanitaire, et soutient la mise en place d’un gender mainstreaming, à l’instar de ce qui a été réalisé pour les réfugiés espagnols, pour comprendre les mécanismes de sécurité et la réalité multidimensionnelle des insécurités basées sur le genre.

15En définitive, cette conférence reflète la prédominance de la gestion du sujet par les instances internationales qui jonglent entre question sécuritaire et aide humanitaire. Les communications ont aussi démontré les paradoxes de l’intervention des États et la catégorisation des réfugiés, les associant à une menace pour la sécurité du territoire national et les considérant de ce fait comme des indésirables ; les méthodes et les pratiques administratives confirmant une gestion avant tout policière et légitimée au nom de la sécurité de l’État, que ce soit dans des pays démocratiques ou dictatoriaux. Cette conférence a par ailleurs mis l’accent sur l’individu en lui-même. Les interventions ont porté un regard sur le quotidien des réfugiés, notamment dans les camps, et sur leurs stratégies de survie. Elles ont enfin mis en évidence l’importance des réseaux et de la diversité/pluralité des structures de solidarité, qui fonctionnent comme agents de proximité et de terrain ainsi qu’intermédiaires, en apportant l’aide humanitaire et en défendant les intérêts auprès des institutions à différentes échelles – du local à l’international.

16Un ensemble de questions ont été soulevées à partir des travaux de recherche présentés et débattus, et de nouvelles pistes de recherche ont été lancées. Bien que la période et les circonstances soient différentes, il existe des similitudes entre la crise des réfugiés au lendemain de la Seconde Guerre mondiale et à l’heure actuelle. Comme aujourd’hui, une multitude d’acteurs, aux fonctions diverses, sont liés à cette question et possèdent un degré d’influence différent pour agir sur la situation actuelle. La pluralité et l’interconnexion des facteurs – économiques, politiques, géopolitiques –, alliées au caractère international du phénomène, donnent de l’ampleur et de la gravité à la crise des réfugiés. L’intérêt scientifique porté aux moments de grande tension fait que l’on pose éventuellement un regard biaisé sur le sujet, cela nous oblige en conséquence à élargir notre champ de recherche pour arriver à des approches originales et complémentaires sur les migrations forcées.

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Pour citer cet article

Référence papier

Alice Cunha, Paula Borges Santos et Yvette Santos, « L’Europe et les réfugiés : politique et pratiques », Diasporas, 29 | 2017, 167-174.

Référence électronique

Alice Cunha, Paula Borges Santos et Yvette Santos, « L’Europe et les réfugiés : politique et pratiques », Diasporas [En ligne], 29 | 2017, mis en ligne le 14 décembre 2017, consulté le 28 mai 2018. URL : http://journals.openedition.org/diasporas/805 ; DOI : 10.4000/diasporas.805

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